关于当前国产电影生态环境的担忧与思考

第一篇：关于当前国产电影生态环境的担忧与思考

关于当前国产电影生态环境的担忧与思考

作者：贾 宏

21世纪是一个“杂语”共生的时代，是一个在“全球化”语境中，国家也好、民族也好、个体也好都在“求生”的时代。为了适应世界经济“一体化”的要求，作为产业的中国电影在经过了90年代徘徊、阵痛，觉醒、思考之后开始了在世界电影经济发展的逻辑空间里，开始艰难地前行，并寻求着自身的发展。尤其，在创作观念、产业结构、营销策略等方面进行了改革，以及电影美学的多样性也发生了较大变化。主要是影像视听技术的发展，不仅使得电影语言的表达以及各元素之间的美学构成上更加丰富，而且在电影创作思维和逻辑构成上带来了更大的空间；再则就是电影经营观念与方式的变革使得电影创作的价值走向趋于市场经济视阈。商业电影、“高概念”电影开始兴起，大有成为主导国产电影创作价值趋向的势头。众所周知，电影作为一项产业，在经济的话语空间里扮演着重要的角色。从中国电影的产业自身发展来讲，不仅要在世界电影语境中寻找自己的位子求得发展，而且还要架构起民族电影文化对抗式话语，以求得民族文化艺术之“根”的昌盛。这种基本的国产电影创作的策略和美学诉求应该说是正确的。那么，什么样的电影创作思维和逻辑能够完成或者适应这样一个内涵着“经济纬度”和“美学纬度”二元并行、世界电影和民族电影对话的任务呢?毫无疑问，在世界电影格局中，“好莱坞”模式的成功经验自然成了中国电影的借鉴和参照。历史经验告诉我们，或是民主与科学的思想启蒙给了我们民族发展和前进的动力和力量；或是改革开放，打开国门吸纳各种思想、技术、资金、人才推动国家现代化建设，“西风东渐”、“东风西渐”、“洋为中用”、“取其精华，去其糟粕”，以及以开放的姿态吸收“他者”的政治文明、经济发展、先进文化和智慧等方面，使我们尝到过不少“甜头”，受益匪浅。中国电影的发展何尝不是这样。中国电影在百年历史发展的征程中，一直从世界电影成功的经验中汲取养料，开拓自己的视野和疆界，建构着自己电影“图式”而形成风格。尤其在新时期以来，中国电影一方面以“电影语言现代化”和“丢掉戏剧的拐杖”为理论基调进行的电影实践，而在“谢晋模式”以外的空间里寻找电影语言表达的多元情致。另一方面在国际电影市场的跨文化交流之中，中国电影不断地寻求自身价值认同和文化传递的可能，以打破中国电影过去封闭的市场观念，走上国际电影的舞台，展现中国电影文化在技术层面、艺术层面和营销层面的水平，而拓展中国电影文化和民族精神的传播空间。

进入新世纪后，中国正式成为世界贸易组织成员，中国电影为了适应市场经济规则和国际经济全球化的发展要求，从管理制度的调整，到创作经营思路都做出了一系列适应性调整。尤其在政策和规范管理方面做出了较之以往更大的宽松和灵活度。中国电影的生产随着多元资本进入电影创作的合理流程，开始实践“好莱坞”电影文化的发展策略，以“好莱坞”商业电影模式作为参照，来拓展自身生存空间。商业电影，尤其商业“高概念”电影，开始正式步入中国电影创作的视阈，并产生了所谓不俗的商业回报电影。主要以张艺谋的《英雄》(2002)为发端，随后陈凯歌的《无极》(2003)，张艺谋的《十面埋伏》(2004)、《满城尽带黄金甲》(2006)，徐克的《大地英雄》(2003)，以及国家控股的中影集团投资的，由冯小刚执导的《手机》(2003)、《夜宴》(2006)、《天下无贼》(2004)、《投名状》(2007)，周星弛执导的《长江七号》(2007)等近十部所谓“高概念”电影。

但从目前的情况来看，这些所谓“高概念”电影表现出来的问题是显而易见的。其主要表征就是，电影的商业内涵被过度地强化使得经济的要素远远超过了电影的文化历史使命要求和电影的美学品格要求。电影美学价值观念受到挑战。那么，影片的商业票房是否决定影片质量的优劣呢?电影作品是要以“观赏性、娱乐性、商业性”求“媚俗”，还是以“思想性、艺术性”求“美感”呢?这样一些问题已经严肃地摆在我们面前，因为它是涉及到电影美学本体和美学品格要求的严肃问题，势必引起重视并加以辨析。

下面以《满城尽带黄金甲》为例，看看这部投资3.6亿元人民币，而票房收入高达

4.23亿的电影，在所谓经济学意义上成功的背后，影片的文化内涵、艺术格调、人文价值到底如何呢?它告诉了我们什么?

该片是著名导演张艺谋在《英雄》和《十面埋伏》获得商业回报之后于2006年倾心打造的一部所谓“高概念”电影。从视听技术应用层面上来说，影片的奇观色影，构图造型，人物的现场控制，台词的处理，以及人物关系都有技术上的“进步”，但影片在美学上所表现的堕落却远远超过了这种技术带来的价值。为什么会有这样的结论呢?评判的标准又是什么呢?按恩格斯的观点，评判一部文艺作品质量的好与坏，无非有两个标准，一是用“历史的观点”，二是用“美学的观点”。所谓历史观点，就是要深刻揭示作家、艺术家意识到的历史内容即作品反映的生活的深度、广度，这就需要评论家“置身到创造那些作品的时代和文化里去”，所谓美学观点，即科学揭示作家、艺术家在作品里表现其意识到的历史内容所采用的审美形式所达到的美学高度，这就需要评论家自身“必须是一个有艺术修养的人”。从历史的观点看，《满城尽带黄金甲》内容肤浅，表现手法单调，难以动人。与时代之精神相距甚远。从美学的观点看，视觉想像匮乏，没有质感。导演张艺谋在追求形式豪华的同时，背叛了自己的以往对电影的美学追求，以“甜食蜜饵”、“玉体横陈”庸俗的影像来满足人的低级欲望，放弃了求真、求善、求美的艺术追求。

《满城尽带黄金甲》在镜像语言的表达上，走的是“麻”、“绚”、“奇”的路径和策略。所谓“麻”，按电影评论专家尹鸿教授的话，就是“杀人如麻”、“杀手如麻”、“歹人如麻”、“宫殿如麻”、“丰乳如麻”、“药师如麻”、“菊花如麻”、“金黄如麻”、“鲜血如麻”。所谓“绚”，就是一派绚丽的色彩、一派服饰的渲染、一派金色的晃绚。所谓“奇”，就是场面上的奇观，情节上的怪异，人物个性的浅薄。由“麻”、“绚”、“奇”为特征制作的电影，其目的只有一个，只为“如麻”的票房。影像的文学性、历史感已经荡然无存。影片所有的场景、场面以恢弘而气派，华丽而眩目为要义，而不惜放弃对历史感、人物的丰富性的美学追求，甚至连假定的历史感，戏剧化的类型化的丰富性也放弃了。影片的每个人物都像是道具一样，在放弃技术的精致性而没有任何质感的空间豪华中，成了支撑杀戮、性色、暴力的工具。整个影像画面就是一个玩弄浮华的“生意场”。这样的作品无论获得多大的商业利益，无疑是令人失望的。就所谓艺术家来说，张艺谋从《英雄》开始走“高概念”电影创作策略，到《十面埋伏》、《满城尽带黄金甲》，已渐渐失去了以往的对艺术的虔诚、追求和平衡。毫无疑问，这里有他本人的原因，主要是被制片人的商业企图所左右而失去“他者意识”、“艺术原则”以及艺术尊严，失去了艺术表达的道德底线。其原因就是自己心灵里的艺术净土被“物”化和艺术精神被金钱的欲望给污染了。其代价就是对自己商业良心、艺术品格与个性的背叛，远离了观众对自己的尊重。张艺谋再以这样的作品发展下去，迟早会葬送掉自己的艺术生命。其次就是现实客观的原因，比如政策导向、市场开拓、经营机制、商业回报等等诸多因素，都是这个时代电影创作者必须面临和思考的问题。但要解决好电影由于上面提到的所谓主观和客观原因带来的电影艺术生态环境问题，必须在哲学思维的层面考虑电影艺术作品，包括“高概念”、中等和小制造等不同类别电影的商业属性与美学属性之间的关系，更形象地讲，在电影市场化的语境中，如何处理好电影艺术中“快感”与“美感”、“养眼”与“养心”的“度”问题。

电影艺术，抑或是电视、戏剧、文学等其他艺术样式的创作是人类的审美活动，是“人类自由的表征”，是“一种包涵自由愉悦的思考”，是“审美意义上对人生意蕴的整体性开发”。按黑格尔对艺术理想的本质理解，就在于把外在形象“与灵魂的内在生活结合为一种自由和谐的整体”。因此，艺术创造虽然靠的是一种神奇的虚设，但它触及到了“人们的两重共性：一是所刻画的对象在人们中的共性，二是欣赏者内心的某种共性。这两种共性，来自于人类的共同生态”。

要实现人们的这两重共性，首先，有一个对艺术家艺术眼光要求的问题。艺术眼光，是“一种在关注人类生态的大前提下不在乎各种权力结构，不在乎各种行业规程，不在乎各种

流行是非，也不在乎各种学术逻辑，只敏感于具体生命状态，并为这种生命状态寻找直觉形式的视角”。有了这种以生命状态和人类生态为艺术眼光来创造的艺术作品，在立意的精神层次、创作的美学意向方面一定是高尚的。当然要说明的是立意的精神层次，就要用苛刻的艺术眼光摆脱种种实用层次的吸引力。这样作品自然受到人们的关注。因为，在这样作品中“艺术家表现的决不是他自己的真实情感，而是他认识到的人类情感”。就电影艺术的创作主体而言，如何利用电影时空语言特质去实现人类情感的传递和交流不仅是艺术审美需求，也是自身的人格体现。按黑格尔“美是理念的感性显现”和苏珊·朗格的“艺术是情感的形”、“艺术，是人类情感的符号形式的创造”的要求和逻辑推理，作为一种视听艺术的电影，艺术家首先要把电影艺术的外在表现形式和影片呈现的内容有机结合起来，这种有机性就是“生命形式的重要特征”。从电影艺术技术手段来讲，审美的实现是通过给观众以视听感官的快感来完成的。快感是观众完成视听艺术审美活动的基本生理和心理反应和需要。真正的艺术，尤其是优秀的艺术，理应给受众以快感，并通过快感达于心灵，令观众在愉悦的基础上进而获得认识上的启迪、灵魂的净化和精神的升华，因而由快感而产生美感，由“养眼”而进入“养心”的境界。人心也便获得了一种因审美而致的和谐之美。其次是欣赏者内心的共性在于艺术创作者如何提供给欣赏者自由和愉快而富有艺术哲理性的契约。这种契约在电影创作中，就是商业性、娱乐性与艺术性、“快感”与“美感”、“养眼”与“养心”的辩证统一。因为，在现代电影产业环境中，电影艺术是要依赖电影的商业性而存在和发展的，这一点是无须置疑的。反之，要实现电影的商业目的也是要依赖电影的艺术性而存在和发展的。不妨以好莱坞的电影大师斯皮尔伯格、西班牙著名电影导演阿尔莫多瓦、以及法国的吕克·贝松为例，看看他们是如何完成这两重共性的。虽然他们的电影也很商业，但在他们的电影作品中你会发现他们为自己的艺术感觉、为自己的人性关怀、为自己的艺术家身份所保留的那份尊严。对作品的艺术创造也是努力营造一种假定的历史感，一种统一的逼真性，一种合乎逻辑的奇观性。从这个意义上讲，商业电影也是需要美学品格的。但像《满城尽带黄金甲》这样“金玉其外，败絮其中”赤裸裸地表现媚俗的影片，尽一切媚俗方式换取数亿计的票房，不仅是对道德破坏和精神伤害，也是对电影艺术的“风化”。的确，当下对艺术作品成功与否的评价标准正处于一个被量化的过程中，一切以数字说话。正是这种逐渐被量化的、以票房收入的多少判断电影作品质量的优劣、地位的卑微与高贵的所谓标准，势必也决定着创作人员的审美创作能力和美学品位呢?假如真正地按照这样一种经济哲学的运作方式，对艺术作品的评价标准，判定和决定一部艺术作品的价值，而不是这部艺术作品的美学品格和历史品格，势必最终伤害的是艺术创作的本身呢?历史的经验告诉我们，简单地用政治方式取代审美方式把握世界是扼杀艺术家的创作个性，那么崇尚媚俗进而创作媚俗作品其危害是潜在而严重的。如果把这种媚俗现象作为一种规则，极端而简单地把艺术从属于经济、附属于市场，让视觉“快感”满足“观赏性、娱乐性、商业性”而走上前台，让艺术作品的“思想性、艺术性”，即“美感”退到次席或退出“舞台”，让单纯的利润方式取代审美方式把握世界的话，那将造成文艺产品媚俗化的泛滥，而导致整个社会的精神滑坡、精神缺失，那将是人类文明的倒退。历史上有两种文化可以消解一个民族精神，一种文化就是专制文化，或者说是“本质主义”。“文化大革命”就是最典型专制文化和本质主义。比如“文革”期间处于支配地位的“文艺是阶级斗争工具”的观点，就是特定阶级和权力集团把自己对文艺的理解强加给其他社会成员的典型例子。八亿人民八个“样板戏”，电影只有三“大”战——《南征北战》、《地道战》、《地雷战》。另一种文化就是所谓的“娱乐文化”，就是“一味地搞笑、媚俗、搞得一个民族只知道笑不知道为什么笑”，用庸俗的方式削减掉一个民族最宝贵的传统和最优秀的伦理观念，使得整个民族的精神状态在“媚俗鸦片”的毒害下，进入病态。到了最后也就造成了这个民族精神的解体。鲁迅先生曾对中华民族精神状态的衰败，一针见血地进行过剖析和批判，“中国人的不敢正视各方面，用瞒和骗，造出奇妙的逃路来，而自以为正路。在这路上，就证明着国民性的怯弱、懒惰，而又巧滑。一天一天的满足着，即一天一天的堕落着，但却又觉得日见其光荣”。因此，《满城尽带黄金甲》表现出的电影生态现象是令人担忧的。担忧它会变成一种习惯，把“麻”、“绚”、“奇”这些媚俗的东西作为电影的表现主体，致使观众的价值取向、审美情趣，包括鉴赏能力都会在这种习惯性接受中慢慢被麻醉，而不自知。

英国视觉艺术评论家克莱夫，贝尔上个世纪初提出了一个命题：“艺术是有意味的形式。”贝尔认为，绘画中的线条和色彩组合能唤起审美感情的形式，这种形式就是有意味的形式。尽管贝尔的美学命题是对绘画语言而言的，但对于视觉艺术的电影也是适用的。在贝尔的这个命题中，首先涉及的就是审美感情。“一切审美方式的起点必须是对某种特殊感情的亲身感受，唤起这种感情的物品，我们称之为艺术品。”种种意蕴、情志都是通过直觉形式呈现出来的。电影作为视听艺术和文化转播的重要媒介，除了自身的商品属性要承担着经济发展的指数责任之外，更重要的是还肩负着文化传播和民族精神振兴的责任。从这个意义上讲，作为艺术产品的制造者和精神产品生产者，电影工作者肩负的责任就是如何创作出艺术性和思想性电影作品来满足观众的精神需要。这是电影艺术产品生产者的第一要务。在当下，其核心标准就是是否真正做到了既反映人民精神世界又引领人民精神生活。要做到文艺作品真正反映人民精神世界，“就必须坚持以人为本，牢固树立人民群众是历史创造者的唯物史观，培养和增进对人民的真挚感情，坚持以最广大人民为服务对象和表现主体”，“就必须坚持先进文化、和谐文化及其美学理想的引领，站在时代审美思潮的先头”，从而真正肩负起民族精神振兴的历史使命。电影艺术，也同其他艺术样式一样都是求美、求善、求真的艺术，是“教育、娱乐、操修心灵”的艺术。当代德国伟大的哲学家马丁，海德格尔曾对艺术作品的美学品格和历史品格进行了精辟的概括，“诗不只是此在的一种附带装饰，不只是一种短时的热情甚或一种激情和消遣。诗是历史的孕育基础”。可以看出海德格尔把“诗”提高到一个空前的高度。显然，作为文学艺术家园里的电影艺术，如果只被认为或看成是一种消遣、一种激情或者是一种虚幻，这一定是肤浅的，而且是充满危害的。同时，艺术的品格还涉及到艺术与人类生存意义的内在关系问题。海德格尔曾通过诗人荷尔德林的诗对此问题做出了深刻的解释：“充满劳绩，但仍诗意地，栖息在这片大地上。”在海德格尔看来，人的生存在本质上是诗意的。人类在这个世界上，充满了劳绩，不仅培育大地上的植物，而且还用各种工业手段生产出人类需要的物质财富，可谓充满劳绩。人类也因此而自豪，但这并不是海德格尔所理解的生存的本质。因为，人类无论有多少劳绩，还只是一种有限的世界，而人类却应该冲出这有限的世界，达于无限。无限就是对有限超越中的一种自由状态，而这种自由只能存在于精神世界。所以说，人类生存不能总是集中在无节制地发展的物质世界里，而忽视精神世界的构建，从而失去人生存的真正根基。人类是不能没有生存的根基，不能没有精神，不能没有灵魂。在天空与大地之间，文学也好、电影也好、戏剧也好、电视也好，以及其他的艺术样式也好，都会使人的精神发达起来，提升起来，由此成为人类生存的一部分。从哲学意义上讲，“艺术不再是一种技巧，而是一种人生，是一种存在方式”。

既然艺术作为人类生活的一种存在方式，是一种人生。“在今天，审美也就是对现代化社会的前瞻，是人的再塑造，是对人类历史上一切文化成就的批判继承及扬弃，是对永恒的追求。在信息爆炸的时代，审美就是对平衡、完整和真实的渴望；是对健全人格的渴望；是对获得一种适度感和良好判断力的渴望”。因为人类是高级形态的理性情感动物，有着自己需要坚守的人类独特的精神。需要通过审美方式，去启迪智慧，陶冶情感，熔铸人格。王国维先生说，“诗人对宇宙人生，须人乎其内，又须出乎其外”，“人乎其内，故有生气。出乎其外，故有高致”。艺术家首先要通过自己的作品为人民放歌、为人民抒情、为人民呼吁、为人民创造美；要真正做到引领人民精神生活，以优秀作品去丰富人民精神生活、提升人民精神境界和审美情趣，促成人与自然、人与人、人与社会、人与自身的和谐。

因此，电影艺术工作者应在用责任、义务，道德、良心所构筑电影“艺术性、思想性”与电影商业性和娱乐性的“二元”图式中，寻求“度”的和谐把握和商业与艺术价值之间的平衡。既注重电影艺术与市场联姻后带来的文化增值、财力增加和文化成为综合国力重要组成部分的正面效应，又注重防止片面的利润诱惑和拜金主义、技术至上主义等带来的电影艺术的负面影响；既注重电影文化产业价值观给电影艺术创新带来的新的发展动力的积极作用，又注重防止市场化驱使追求“观赏性、娱乐性、商业性”而不惜“媚俗”之术，以至降低国民素质和审美情趣。

适值当下，我们民族个体的行为意识、心理素质、价值标准、伦理规范，需要艺术创作主体以独特的审美眼光和文化自觉意识对它加以关照、发现和开掘，需要艺术家将自己的笔触、视野、镜头穿透到人对历史及其文化发展的主体性精神追求的高度加以关照。电影工作者在意识到中国电影在新的世纪艰难地前行，面临的不仅是机遇，还有无情挑战的同时，首先要解决好电影艺术与人民的关系，要坚持在积极适应和满足大众百姓日益增长的、健康的和谐文化需求和多样的审美需求的基础上，努力提高国民的整体精神素质和美学修养，并满足大众百姓的多样审美需求。以为“思想性、艺术性”求“美感”电影作品，和着时代发展的节拍，剔除“媚俗”和利润至上的经济动机，把优秀的、能够表达艺术家美学思想的作品奉献给观众。希望《满城尽带黄金甲》的失败可以成为未来电影创作的前车之鉴。中国电影永远需要“乐不在外而在心，心以为乐，则境皆乐；心以为苦，则无境不苦”。

(作者单位：南京大学戏剧影视研究所)

第二篇：“必须”轮岗制的担忧与思考

“必须”轮岗制的担忧与思考

目前，各地区都在实行教师交流轮岗制度，笔者对此进行了调查，结果发现，一线教师队伍中，对这种简单、全盘照搬美日基础教育的教师交流轮岗形式，以刚性的行政手段规定“教师在同一所学校任教满一定年限，必须调离轮岗”存在分歧与意见。的确，从各地谨慎实施的情况看，多数已变形、走样为柔性的“教师到他校任职一定年限后返回原校”或“教师轮岗到与原学校所处层级相同的学校”。笔者认为，这种中小学教师交流轮岗制度的原始设计，秉承的是计划经济时代的思维方式，没有触及教育不均衡问题产生的核心根源，故存在一些问题，值得商榷。

一、择校选优：转移了教育发展不均衡的责任

有人认为，实施中小学教师轮岗交流制度目的有二：一是为了缓解社会“择校热”现象，从而转移社会对教育行政的问责。二是为了“实施教育均衡”发展战略。

实际上，“择校热”的成因相当复杂，是各种因素长期综合的结果，而其主要推手则是各级政府及教育行政部门。数十年来，为了建设强校、名校，各级教育部门通过政策、资金、设备、人才、名师培养甚至改变学校隶属关系、提升学校行政级别、限定保障生源质量等各种途径倾力倾斜，在一轮轮“重点校”“实验校”“示范校”“达标校”“名校”建设之后，形成了富有中国特色的学校层级：名校、示范校、强校、普通校、一般校、薄弱校格局。“巨人级”强校的社会影响力之强，“卑微型”弱校的社会凝聚力之弱，教育发展失衡之极令人叹为观止。

实施教育公平需要均衡发展教育，教师作用仅是均衡发展中一项内容，政府几十年中制造的如此不均衡的沉疴痼疾，意图简单搬用教师交流轮岗制度，即“政府生病，老师吃药”的方式治疗，并不能达到期待的效果。如果制订交流轮岗制度的因素归于“择校热”这样的问题，那么，还会导致新一轮的教育均衡发展问题，导致教育均衡发展成为一句空话。

二、师资不平：忽视了充要的法律依据

也有人提到，轮岗交流是因为师资不平，所以，优秀教师和薄弱教师需进行合理的流动。如果是这样的操作依据，那么，可以说是忽视了充要的法律依据。

虽然《义务教育法》第三十二条规定“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”但是，这项规定针对的是教育行政部门负责组织实施教师流动所具有的责任，并不构成支持对教师强行实施轮岗流动。因为，均衡之后不必非再流动不可，而加强对薄弱校的建设并不局限于教师轮岗交流。相反，《教育法》第五条“学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作”的规定，明确了学校是对教师进行管理的责任主体。《教师法》第十条、第十六条、第二十八条中，分别明确了国家针对教师实行“教师资格制度”“教师职务制度”“教师聘任制”，并无实行“教师轮岗交流制度”之说。《教师法》“教师职责与义务”中也并无教师必须接受轮岗交流的规定。因此，强行实施教师轮岗交流在法理层面而言，有欠缺。作为政府行为，法律没有完全明确可以做的，一旦实施作为，极有可能就此打破系统的平衡，进而扰乱学校、教师的教育教学生态而另生痼疾。

三、削峰填谷：淡化了相对公平的轮岗机制

可以说，我们轮岗交流的一个重要隐性目的在于“削峰填谷”。但实施中，总会出现轮岗的机制问题，特别是如何公平公正这一热点。

公平实施轮岗交流，需要“轮”的公平。公平，是现代价值观的一个标的，是社会主义核心价值观的重要内核。实施公平，必须以完全透明、公开的行政机制，全体官员的优良道德素养或对官员作为的可靠制约机制为前提。但在可预见的未来一段时期，不一定能具备这种前提条件。这也就意味着，轮岗的过程，有可能会是滋生不公平的过程。

顺利实施轮岗交流，需要“岗”的均衡。美国、日本之所以可以较好地实行教师交流轮岗制度，主要在于他们的学校，不论规模、设施、经费、政策都相对均衡，学校与学校之间工作条件差别不大，教师对学校的区分几无可差别挑剔。再则，他们的轮岗通常也都在本学区、同层级之间的学校中进行。这种轮岗目的，在于拓展师生视野，增进师生交流，教师在同层级学校之间的交流是心理平衡状态下的新体验、新成长，是在一个良好系统中的良性交流。而我们交流轮岗的目的，有点“削峰填谷”的味道，试图用教师个体之力，去弥补一系列教育失策造成的社会缺憾，治疗教育顽疾。无论较高层级学校的教师“下流”轮岗，或是较低层级学校的教师“上流”轮岗，都存在着发挥作用的效率考量问题，因为，轮岗的教师，更多的是在一个并非完善的系统中，感受岗的差距和无奈！

四、调离轮岗：摇撼着教师的职业归属感

一线教师以扶贫、支教等方式践行交流，到农村等薄弱校任教一定年限，始于20世纪80年代中晚期。20世纪90年代中后期始，部分地区开始实行学校中层干部城乡轮岗交流。这种非调离的轮岗方式，教师们基本都自愿、无忧地到哪怕最穷乡僻壤的学校任教，当地教师也相安和谐，因为大家都没有归属感问题的担忧。

归属感是人的重要心理需要，它使得人们积极地实现自我价值。教师的职业归属感产生于具体的学校，在这个具体的时空积淀中，随着不断地被接受、被认同，教师逐渐与这个集体建立起深厚的情感联系，产生“校我一体”的价值观。这种价值观的建立需要长久的时间和可靠的情感心理依存，并具有相对长久的稳定性，它使得教师在思想、感情、心理和教学上不断地认同和投入，将学校、同伴作为自己的职业归属，并为之尽责尽力。

可靠的归属感会产生强烈的责任感，而缺乏归属感的人，除了孤独、寂寞之外，还将是毫无责任感的。归属感的形成需要时间的沉淀和教师心理状态的稳定。硬性实施教师交流轮岗，不但不利于教师与学校建立长久的情感联系，相反还打破了教师与学校关系的平衡状态，使得教师长期处于一种不确定、甚至是焦虑的心理状态中生存、执教。试想，如果教师是这样一种心理：这所学校的将来和我没有关系，这所学校不过是我职业生涯中的一个驿站，这所学校中的老师不过是我职业生涯中的一群过客，我的任何努力，都不过是这里一晃而过的一抹影子……那么，就极可能动摇教师与学校及学校教师群体相互之间认同与建立归属感，普通教师容易在一种莫名的恐惧与焦虑中产生被孤立、被边缘化的感觉。教师的归属感，是一切责任和爱的源泉，没有归属感、无责任感的教师，留给社会的不会是好的果子。

教师轮岗交流的诸多问题，实际上要我们制度的设计者和实施者用系统思维来考虑学校与教师存在的价值与意义，从教育问题背后的深层原因去设计与思考，从现代思维去重构与纠偏，从服务教师去省察与评测，才能找到最合适的机制与办法。

（作者单位：福建省永安市教师进修学校）

第三篇：当前电子政务主要问题与思考

当前电子政务主要问题与思考

一、对当前电子政务的形势判断

从1999年政府上网工程开始，我国电子政务的发展已历经八年，在这八年的发展过程中，我国电子政务从无到有，从少到多，从单点到联网，已经取得了明 显的进步并在日臻完善。尤其是办公自动化、业务系统和政府网站取得了显著性发展，有关电子政务的知识、方法和宣传也都深入人心。作为新生事物，电子政务正 在被越来越多的公务员所掌握，被越来越多的网民所应用，并给企业带来越来越多的便捷服务。它也正在被越来越的人们所关注、应用、期盼和研究。

电子政务在当前已经扮演越来越积极的角色。无论从政府文件、社会舆论、政府管理创新和社会服务中，电子政务都成为了“明星”话题。它正与公务员息息相 关，与公众的生活密不可分，与企业服务和监管紧密相连。电子政务作为一种创新的基因，正在植入到政府工作的方方面面，并成为政府工作发展的重要动力，推动 政府改革和管理创新，也为建立服务型政府提供创新的动力来源。

目前电子政务正在步入深水区，与以往电子政务的发展阶段存在着重大的区别。现在的电子政务发展都越来越牵涉机制和体制，而不单纯依赖于技术。也就是 说，现在电子政务发展的推动力已经主要不是靠技术，而是行政管理体制的改革，一方面，行政管理体制的改革需要电子政务来做支撑，另一方面，电子政务的发展 也需要改革来推动。当前电子政务的潜力和动力还有非常大的空间可以发挥，电子政务在行政领域的作用和重要性还需要进一步增强。

二、发展过程中的七大问题与思考

电子政务发展取得很多进展的同时，也暴露了不少问题，这些问题制约了电子政务巨大潜力的释放，降低了电子政务的作用，应该引起电子政务利益相关者的高度重视。

一是电子政务的定位问题。如何看待当前电子政务的作用和价值，电子政务在我国整个政治、经济和社会生活中究竟扮演什么角色？首先应该看到，从技术能力 来看，电子政务对方便公务员处理和管理文件、提高工作效率提供了极大的便利；从服务对象来看，它对改善公众和企业的服务创造前所未有的机会，特别是通过网 站方便公众和企业实现便捷的业务申请和结果获得，促进了服务型政府的建设；从民主政治建设来看，电子政务推动了政民互动和公众意见表达，为民主的实现创建 了新形式和新途径；而且我们更应该看到，电子政务对提升国家的治国理政能力、促进政府转型提供了非常有效的手段，电子政务在实现科学决策和民主决策上还有 非常多的潜力值得挖掘。有观点普遍认为，目前中国决策失误甚至比腐败造成的损害还要大。而电子政务，特别是决策支持系统的帮助，为提高决策的科学性和民主化创造了非常好的机会。因此，电子政务建设，不仅是提高行政效率，改善服务，更需要提升决策能力，它对决策的前、中、后

1的保障也提供了非常好的基础。

二是电子政务的管理机制、组织化和投资机制问题。电子政务的推进需要人、财、物，更需要有一个架构良好、权责分明、上下互动的组织机制来做保障。总的 看来，目前各级政府和各个部门基本上建立了电子政务推进机制和机构，并初步建立了一系列的管理机制，但是就目前的组织名称来看，比较混乱，各个机构的定 位、职能、规模等方面差异还非常大。许多地方和部门的电子政务组织在人、财、物等供给方面还比较缺乏。与组织化密切相关的问题，就是电子政务的投资机制，普遍存在多头投资、重复投资和投资不足并存的现象。来自电子政务的投资有政府专项资金、科技资金和其他来源的资金，既有一级财政的统一拨付的资金，也有各 个部门的自筹资金，在投资方面，经常存在“建设资金偏多，维护资金少，甚至没有”、“硬件资金多、软件资金少、服务资金少甚至无”等现象；要切实理顺投资 机制，保障运维机制和电子政务项目的可持续发展。同时在投资分配上，要高度重视对服务的投入，如今电子政务项目好坏，很大程度已经不取决于软硬件投入的多 寡，而在于如何购买关键的服务来改进自己的规划、管理和运行的服务不足了。

三是电子政务的绩效评估问题。管理大师彼得•德鲁克曾经说过:无法度量就等于无法管理。强调了评价对管理的意义。电子政务同样也离不开绩效评价。目前中国 各级政府和各个部门都对电子政务建设进行或多或少的投资。据有关研究机构的统计，每年的投资额高达数百亿。但是这些项目的建设成果如何，存在哪些问题，以 及如何改进等等并没有清晰的答案，重要原因之一就是还未建立科学、规范和实用的电子政务绩效评估体系。一个科学的体系不仅能够指出整个电子政务工作流程的 工作重心和关键环节，使资金使用倾向性更加明显，重点更加突出，而且更能为后续的改进和完善工作提供指导和依据。有了完善的评估体系，才能真正确保服务理 念的落地实施。因此说，加强对电子政务的绩效评估已经刻不容缓，需要我们从理论、模型、工具等方面进行研究。加强对电子政务的绩效评估，不只是来发现电子 政务项目的运行好坏，笔者认为关键是从好坏的评价结果中提出针对性的改进意见，以进一步提高电子政务的绩效，换句话说，绩效评估不仅是结果的显示，也是电 子政务战略实施的巡航系统、系统控制的仪表器、电子政务运维的指示器。

四是电子政务能力建设。应该清楚看到：电子政务建设，不仅是系统的建设，而且是与系统应用相关的各种要素的有效配合。能力建设，特别是公务员应用电子 政务的意识、技能和态度等的培养，关系着政务服务的质量和效率、影响到电子政务的命运、更关乎着电子政务的成败。运用一个浅显的比喻，各种电子政务系统好 比是“车”，而应用电子政务的公务员好比是“司机”，理想的模式是一个好司机驾驭一辆好车及时、准确、快捷地提供各种配送服务，而司机的能力好坏在很大程 度决定了这个运输系统的绩效。光有好车，司机不好，是无法完成好工作的，而且要保障运输安全和高效，主要是取决于司机的意识和水平。但目前总的来看，公务 员的电子政务能力，特别是各级领导主动应用电子政务的意识与技能还有待提高，因为各级各个部门领导人应用电子政务的能力，在很大程度上影响整个公务员队伍 的电子政务能力和态度。有报道说，我国中央领导经常通过网络来了解公众的意见，这是非常可喜的现象，但是也必须看待，仍

有不少地方和部门的主要负责人还很 少使用网络进行业务处理，广大的政务工作者则有待通过培训来提高其应用和服务的水平。

五是用户培养问题。过去我们对用户的关注比较少，因为主要在“打基础、上项目”阶段，这一阶段我们把主要的精力用于对基础设施的建设和对电子政务系统 的引进上。随着电子政务建设的步步深入，我国电子政务已经度过了建设期，正在向应用期过渡，换句话说，我们应该向应用要效益。电子政务的用户不仅包括广大 的公众、企业组织，也包含政府公务员，这些群体是电子政务的大“市场”。从供需角度来看，公众（和企业）就是政府大“市场”的客户，客户就是上帝，公众就 是中心。

电子政务工作要把“市场”做大做强，首先要重视对用户使用电子政务意识的培养，即要做好电子政务使用的宣传普及工作——在公务系统内部，鼓励公务人员 网上办公，充分利用电子政务的便利条件，开展线上工作，使得电子政务能够在政府内部充分的、活跃的利用起来，使得电子政务有一个源头活水；在外部，对广大 企业和民众也要做好宣传工作，让公民认识到电子政务已经在切切实实发挥传统政务甚至比传统政务更好的效用，鼓励公众和企业通过电子政务便捷条件与政府沟 通。其次，要重视公民使用电子政务的素质差异消除的问题，随着电子政务的深入发展，有能力的组织和个人将更快更多的从电子政务工作中受益，然而我们应该清 醒的认识到我们还存在因为思想文化差异和社会经济落差造成的弱势群体，想办法对这一群体进行有重点的、针对性的、连续的、高质量的培训将是解决这一问题的 一个有力途径，这也是缩小数字鸿沟的政府职责。

六是均衡发展问题。政府是一个整体，在电子政务建设的初期，电子政务建设在各个部门和地区并未起头并进，而是有先有后，有弱有强，整体发展水平参差不 齐，形成了政府内部显著的数字鸿沟。如何在新形势下使得电子政务能够取得深入的全面和可持续发展，均衡是一个无法回避的难题。笔者认为，电子政务是否均衡 发展，将在很大程度上决定了我国未来电子政务的整体效益，也影响电子政务中的公正与公平。鉴于此，我们需要从以下几点着手来推动电子政务的均衡：

首先是进行网络基础和业务系统的整合。直到现在仍然有很多地方和部门是各自为政，虽然强调统筹建设，但重复建设问题还普遍存在。这已经对我国电子政务 的发展造成了一些负面影响，因此，必须按照以政府核心业务为主线，通过减少甚至杜绝部门化情况，切实发挥电子政务的整体效应。

其次是对网络服务、培训和咨询服务的整合。前边一点是整个电子政务发展的基础性工作，而电子政务的效益高低，与后期的网络服务有很大关系。而目前，有效整合当地资源、统一提供服务，将是电子政务均衡发展的一个有力抓手。

最后是提供整合的、规范的管理和协调服务，使得各部门、地区的电子政务依据一套有效的管理措施和服务机制，有章可循。正如开放标准一样，开放标准大家 就能分工整合，大家在这个标准之下就会各自清楚各自的角色和功能。这是电子政务取得均衡发展的机制基础。要特别重视基层电子政务之间的发展不平

衡，切实采 取财政转移支付等方式，加快发展目前基础较大的基层政府电子政务发展。

七是外包、IT产业与信息化带动问题。根据统计，2006年中国市场的运维外包规模达到59.24亿元，同比增长22.3%。在中国，电子政务的深入 发展，催生了中国IT运维外包服务市场的崛起和发展。电子政务采用外包的方式，寻求策略性外包，寻求成本与人才的优势，使政府本身可以专注于核心工作，提 高工作的附加值和成长弹性。电子政务外包中往往采取公开招标的方式，有利于公平和效率的实现。

但总体看来，目前中国电子政务IT运维外包业务市场尚未成熟。根据北京市信息化办公室对电子政务项目外包的研究，目前电子政务外包中存在的主要问题： 一是政府部门对电子政务项目外包的认识与管理不到位。电子政务是信息技术和现代管理的有机结合，是推动和实现政府管理创新与政府职能转变的重要途径，而不 是电子和政务的简单叠加，因此给政府管理方式带来了较大改变。面对这些改变，政府部门尚未做好充分准备。二是电子政务项目外包市场成熟度不高。电子政务项 目规模较大、涉及面广、重要程度高，因此，外包既需要服务商具备强大的技术资金实力、丰富的从业经验和良好的企业信誉，又需要明确、可行、有效的运作机 制。但我国IT企业的发展不过十几年，外包服务更是近五、六年才兴起，关键要素还不成熟。三是电子政务项目外包运作不规范。现行外包合同比较简单，缺乏严 谨、规范的合同要素规定与合同文本，有时甚至依靠个人间协议或口头约定，导致实际工作中难以通过合同的法律效力对外包过程实施有效地保护、监督和制约。

此外就是中国的电子政务不能建立在纯粹的国外产品基础上的。如果这样一个大规模的市场不能培养出中国自身的产业和企业的话，那将是一件非常遗憾的事情。通过电子政务的项目实施，带动中国IT产业的发展，保障中国信息安全，决定了我国电子政务项目要高度注重产业化带动。

中国的信息化发展问题包括了从具体的国产软件采购到信息化规划战略都与电子政务息息相关。可以说，电子政务对中国信息化的扶持和带动决定了中国信息化 发展的走向和命运。以最具体的国产软件采购为例，长期以来，在电子政务建设的实践和软件产业的扶持中，常常会出现一些令人困惑的现象，从政策和法律上明确 要求采购本国软件，但后来在执行中却变了样。究竟如何将电子政务、政府采购和扶持本国软件产业三者很好的结合起来，这不仅决定我国电子政务的发展，也关系 到对国产软件业的扶持问题。问题处理的好与坏，关键在政府。在如今电子政务正在大面积推开建设、软件产业扶持政策也只有3-4年时间里，电子政务中政府采 购工作需要在目前和以后发挥其对国产软件业的有限却关键的带头、示范和引导作用。

国家信息化的实现是一个崭新的系统工程，需要一整套的政策和制度予以保证，需要从政府管理、政策法规、财税环境等方面予以配合，需要从多个角度予以整体推进。这一持续渐进、整体变迁的过程需要电子政务的领头、示范和引导作用。拉动中国信息化建设需要电子政务先行。

第四篇：当前电子政务的主要问题与思考

当前电子政务的主要问题与思考

当前，电子政务正步入深水区。与以往电子政务的发展阶段存在着重大区别的是，现在的电子政务发展都越来越牵涉机制和体制。也就是说，现在电子政务发展的推动力已经主要不是靠技术，而是

电子政务发展中暴露的一些问题，制约了其巨大潜力的释放，应该引起电子政务利益相关者的高度重视。

一是，电子政务的管理机制、组织化和投资机制问题。电子政务的推进需要人、财、物，更需要有一个架构良好、权责分明、上下互动的组织机制来做保障。

二是，电子政务的绩效评估问题。目前中国各级政府和各个部门都对电子政务建设进行或多或少的投资。据有关研究机构的统计，每年的投资额高达数百亿。但是这些项目的建设成果如何，存在哪些问题，以及如何改进等等并没有清晰的答案，重要原因之一就是还未建立科学、规范和实用的电子政务绩效评估体系。

三是，电子政务能力建设。电子政务建设不仅是系统的建设，而且是与系统应用相关的各种要素的有效配合。能力建设，特别是公务员应用电子政务的意识、技能和态度等的培养，关系着政务服务的质量和效率、更关乎着电子政务的成败。

四是，用户培养问题。过去我们对用户的关注比较少，因为主要在“打基础、上项目”阶段。随着我国电子政务由建设期在向应用期过渡，我们应该向应用要效益。电子政务的用户不仅包括广大的公众、企业组织，也包含政府公务员，这些群体是电子政务的大“市场”。从供需角度来看，公众（和企业）就是政府大“市场”的客户，客户就是上帝，公众就是中心。

五是，均衡发展问题。政府是一个整体，在电子政务建设的初期，电子政务建设在各个部门和地区并未起头并进，而是有先有后，有弱有强，整体发展水平参差不齐，形成了政府内部显著的数字鸿沟。

六是，外包、IT产业与信息化带动问题。根据统计，2006年中国市场的运维外包规模达到59.24亿元，同比增长22.3%。在中国，电子政务的深入发展，催生了中国IT运维外包服务市场的崛起和发展。电子政务采用外包的方式，寻求策略性外包，寻求成本与人才的优势，使政府本身可以专注于核心工作，提高工作的附加值和成长弹性。

中国的信息化发展问题包括了从具体的国产软件采购到信息化规划战略都与电子政务息息相关。可以说，电子政务对中国信息化的扶持和带动决定了中国信息化发展的走向和命运。

国家信息化的实现是一个崭新的系统工程，需要一整套的政策和制度予以保证，需要从政府管理、政策法规、财税环境等方面予以配合，需要从多个角度予以整体推进。这一持续渐进、整体变迁的过程需要电子政务的领头、示范和引导作用。拉动中国信息化建设需要电子政务先行。

第五篇：当前依法行政与群众工作认识思考

省政府法制办是省政府在法制工作方面的参谋、助手和顾问，负责贯彻执行国务院关于《全面推进依法行政纲要》（国发［2004］10号、以下简称《纲要》）的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作；常年担负着地方政府立法、政府法制协调、行政复议应诉业务，处理有关群众利益的涉法事项等工作。根据立党为公、执政为民，依法行政，建设社会主义法治国

家的理念，着眼于党群关系发展的大局，从政府行政管理与人民群众关系的实际情况出发，我们着重分析和研究了依法行政与群众工作之间的新情况、新问题以及对策和建议，仅供参考。

一、对新形势下依法行政与群众工作的认识

高度重视并认真做好群众工作，是我们党和政府的政治优势和优良传统，也是我们党和政府一贯坚持的方针政策。但“时移而备变”，当我们在一个以政府为主导的社会，实施建设法治国家的历史进程中，政府与群众工作必然面临着许多新的问题和任务。

（一）群众工作出现的新情况

目前，我国正处于改革发展的关键时期，呈现了“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”的四个特点。这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。从依法行政方面分析，呈现出以下特点：

1、从社会层面看，我国已进入改革发展的关键时期，解决好因公权力引发的行政争议，已经成为社会和谐稳定的重中之重。我国大量的行政管理法规主要由基层行政机关具体实施，行政争议主要发生在县、乡两级政府和市（地）、县两级政府部门，约占行政复议案件总数的78％。以2006的行政复议案件统计分析，被申请人是县级政府部门的4641件，占56.2%；县级政府1240件，占15%；市级政府部门1133件，占13.7%。说明复议案件的受理主要集中在市、县两级政府，加强市县政府行政复议工作迫在眉睫，为此，国务院法制办于今年8月底在郑州召开全国市县政府行政复议工作座谈会。

2、许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。特别是群体性行政争议较为突出，占行政争议的比例增大；涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议大量增加，从我省去年行政复议案件类型分析，列前四位的分别是：公安类、土地类、劳动类和城建类。其中公安类案件收到申请2902件，占35.1%；土地类案件2247件，占27.2%；劳动类案件520件，占6.3%；城建类案件554件，占6.7%。说明这些执法部门的行为仍是行政复议工作的重点。

3、从总体上看，行政争议呈现增多的趋势反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了群众依法维权的意识不断提高，也反映了行政执法中存在的一些问题和行政争议解决机制尚不健全。同时，涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议不断出现；一些行政争议政治敏感性强，敌对势力和一些别有用心的人企图通过插手行政争议达到其政治目的。能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。

党的十六大以来，我们党提出了贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建和谐社会等一系列重要战略思想，经济社会发展进入新阶段。去年9月，根据党中央、国务院领导同志的指示，中办、国办下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发［2006］27号），同年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次将“完善行政复议制度”写入党的全会决定中，进一步提高了行政复议工作在构建和谐社会中的重要地位和作用。去年12月，国务院在重庆专门召开了全国行政复议工作座谈会，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志出席会议并作了重要讲话，对进一步做好新形势下的行政复议工作作了全面部署。在这种情况下，今年5月，国务院第177次常务会议通过了《行政复议法实施条例》，在总结行政复议实践经验的基础上，进一步完善了行政复议的各项基本制度。

4、行政复议是把解决利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、化解矛盾的法定机制。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，认真做好行政复议工作，是新时期全面推进依法行政的一项重要内容。对此，国务院法制办主任曹康泰提出：一是要始终把行政复议作为化解社会矛盾、促进社会和谐的基本方式。行政复议制度依靠公开、公正、公平的机制，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，尽可能避免老百姓与政府对簿公堂，充分体现了和谐社会“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的精神实质和基本内涵，对于促进和谐社会建设具有重要意义。

二是要始终把行政复议作为维护人民群众合法权益的基本途径。

人民群众依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为,维护自身的合法权益，这是人民的基本权利，关键是我们如何对待人民群众的不同意见。通过行政复议方式来及时听取这种不同意见、有效消解这种不同意见，完全符合立党宗旨。

三是要始终把行政复议作为建设法治政府的基本内容。行政复议作为由人民群众启动的规范化的监督制约机制，有利于经常性地监督行政机关按照法定权限和法定程

序行使权力、促进严格执法、公正执法、文明执法；有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本理念，提高依法行政的能力和水平；有利于及时发现行政管理方面的普遍性问题，促使行政机关总结共性经验和规律，通过个案达到立法后评估的效果，推动相关法律制度的完善，提高制度建设的质量和水平。同时，解决个别行政争议的过程，也是对全社会进行法制宣传教育的过程，有利于增强包括行政机关和行政管理相对人在内的全社会的法制意识，营造行政机关依法行政的良好基础和社会氛围。

四是要始终把行政复议作为促进政府自身建设的基本手段。履行

好人民政府和人民公仆的神圣职责，必须坚持不懈地加强政府自身建设，努力建设人民满意的政府。1999年《行政复议法》的实施，为行政机关依法解决行政争议确立了坚定基础，是一次重要的战略性选择。《行政复议法》实施以来，全国每年解决近8万件行政争议，**省每年解决近8千件行政争议，为稳定社会作出了重要贡献。

（二）维护群众利益对依法行政提出新要求

1、无论是按照我们党的立党宗旨，还是根据我国宪法的规定，我们的政府都是人民的政府，政府的权力来自于人民，人民才是一切权力的主人。维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点。

党与人民群众的关系，党对人民群众的工作，大多体现在政府的行政管理活动中，因此，依法行政与群众工作密切相关。这就要求政府要维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益，保护人民群众的合法权益。做好群众工作有赖于行政机关依法行政，并向着建设法治政府、责任政府、服务型政府的目标不懈努力。

2、政府工作千头万绪，关系方方面面，影响千家万户，一举一

动都涉及人民群众的利益。人民群众对行政行为有不同意见，本身是一件很正常的事；人民群众依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为,维护自身的合法权益，更是人民的基本权利。建敏同志在全国行政复议工作座谈会上要求，“各级行政机关都必须不断修正工作中的失误，纠正工作中的错误，不断提高人民群众的满意度”。

3、依法、及时、便捷地解决行政争议是现阶段人民群众的一个

普遍要求和期盼。胡锦涛总书记6月25日在中央党校的讲话中指出：“我们要清醒认识当今世界和当代中国发展的大势，全面把握我国发展的新要求和人民群众的新期盼”。行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制几个方面的内容，核心就是保护人民群众的合法权益，人民群众对依法行政和行政复议制度建设寄予厚望。

我省近年来每年办理的行政复议案件虽然有8000多件，高居全国之首，但行政复议渠道不畅通的情况仍然存在，甚至有些地区和部门还比较严重；据去年行政诉讼应诉案件统计，我省行政诉讼案件上升，共有6620件，比2005年的4875件上升35.8％；其中经行政复议后提起行政诉讼应诉的案件1492件，未经行政复议提起行政诉讼应诉案件5128件,行政诉讼案件中的77.5%在起诉前未经过行政复议。二是行政复议的办案质量有待提高。从全省每年办结的行政复议案件的情况来看，对具体行政行为作出撤销或者变更处理的年均占到25％左右。即便如此，行政复议仍然存在着该撤销的未撤销，该变更的未变更，该确认违法的未确认违法的情况。

二、依法行政工作中存在的问题及成因

（一）依法行政工作中存在的问题

《纲要》在分析全面推进依法行政的重要性和紧迫性中指出：与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在以下差距：一是行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；二是制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；三是行政决策程序和机制不够完善；四是有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；五是对行政行为的监督机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；如，依法本可以通过行政复议解决的争议，有相当一部分游离于法定渠道之外；通过提起行政诉讼进入法定渠道的案件中，有70％多没有经过行政复议。六是一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。

在省政府目标办领导下，按照省政府的统一部署，2006年11月至2007年1月，省政府法制办对18个省辖市政府和54个省直行政执法部门完成2006行政执法责任目标的情况进行了考评。考评涉及规范性文件的备案率及合法率、行政执法情况、执行行政复议法情况、行政相对人的评议、新闻媒体披露事项五个方面。经统计，考评中发现不同程度的违法和不当问题1690个。其中，规范性文件存在的问题1266个（有件不备的1224个，存在问题不予公布的36个，存在问题较突出被要求纠正且已纠正的5个，要求纠正而未纠正的1个）；行政执法存在的问题316个；执行行政复议法存在的问题100个；新闻媒体披露的问题8个。

（二）存在问题的成因

上述问题存在的原因非常复杂，可以从不同角度分析。从我国是一个政府主导型社会的国情出发，以政府与人民群众的关系为视角，上述问题存在的原因主要是：

1、政府职能转变尚未到位。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制尚未形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制尚未建立。

2、科学化、民主化、规范化的行政决策机制尚未形成，人民群众的要求、意愿还不能及时得到反映，行政管理尚未做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

3、仍需着力建设高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，确保社会矛盾得到有效防范和化解。

4、行政监督制度和机制尚未完善，政府的层级监督和专门监督尚需加强，行政监督效能尚需提高。

5、行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念还需进一步提高，努力营造尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围不够；依法行政的能力，尚达不到善于运用法律手段管理经济、文化、社会事务和依法妥善处理社会矛盾的水平。

6、行政复议机构和队伍建设不适应工作的需要。按照《行政复议法》的规定，法制机构即为行政复议机构。目前我省的现状为：18个省辖市政府法制机构中仅有10个为正县级并设有专门的行政复议应诉科，从事行政复议应诉工作的人员共40人；县、区政府大部分都有法制机构并与政府办合署办公，既从事政府法制工作，又从事行政复议工作，平均每县不足2人，大多数法制机构负责人由政府办一名副主任兼任，有的还是领导秘书兼任。因此，大量现存的行政争议未能依法受理，已经受理的办案质量也存在一些问题，不能保证及时结案，有效化解争议，案结事了，依法行政和行政复议制度的社会公信力，未能完全被人民群众认可。

三、对策和建议

认真贯彻实施《纲要》，坚持全面推进依法行政，关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位的大局。根据党中央、国务院的工作部署和有关法律法规，结合**的实际情况，确保各级行政机关通过依法行政做好群众工作，维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。我们建议各级党委和政府应当采取以下措施和协调抓好有关的工作：

（一）坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议

预防和减少行政争议的关键在于各级行政机关坚持依法行政，规范行政决策和行政执法行为，切实维护好人民群众的合法权益。

1、推进依法、科学、民主决策，规范行政决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。防止因决策不当损害群众利益，引发行政争议。一是对涉及人民群众切身利益的重大事项，除情况紧急外，在作出行政决策前必须经过公开征求意见、专家论证和合法性审查环节，对不合法的决策方案要及时修订、完善。二是除依法应当保密的事项外，要尽可能公开行政决策事项、依据和结果。三是在重大决策实施前，要对可能出现的行政争议作出分析评估，提前做好应对准备。四是对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止。五是对严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要及时纠正并依法追究决策者的责任。六是严格执行规范性文件备案制度，杜绝抽象行政行为违法现象。

要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实行决策权和决策责任相统一。

2、加强对领导干部和行政执法人员的行政执法培训，建立干部定期法律培训的制度，充分利用各级党校、行政学院和大专院校等资源开展培训工作。强化领导干部和行政执法人员“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识，提高各级行政机关依法行政的能力和水平。

3、规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合行政执法试点，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。继续推进行政执法责任制目标考评制度和行政执法责任追究制度，严格规范和实施行政自由裁量权阶次制度，杜绝随意执法、滥施处罚行为。

4、加强制度建设。提出的地方性法规草案，制定规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，为在经济发展的基础上实行社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与度。

（二）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，着力抓好健全行政争议解决机制的工作。

1、各级行政复议机关必须依法认真履行法定职责。《行政复议法实施条例》规定各级行政机关是行政复议机关，依法应当履行领导并支持本机关行政复议机构开展行政复议工作的各项职责。依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。从而，真正解决行政复议机构规格低、人员少、条件差、能力弱和任务重的困难，使行政复议发挥出化解社会矛盾主渠道的作用。中办27号文件和华建敏的讲话也强调，要切实解决行政复议机构建设和人员配备问题，保证一般案件有2人承办，重大复杂案件有3人承办。从适应行政复议工作的实际需要来看，需要采取相应措施来健全工作机构和充实工作人员。

2、畅通行政复议渠道，努力把行政争议化解在行政程序中。各级法制机构要加大行政复议法宣传力度，制定便民措施，规范行政执法告知程序，积极引导当事人通过行政复议途径解决行政争议，使行政复议成为行政机关解决行政争议的主要渠道。要主动加强与信访、行政投诉、投资环境治理及企业负担、农民负担监督管理机构的联系，对符合行政复议条件的信访及其他投诉事项，及时引导当事人通过行政复议途径处理。要切实履行行政复议职责，积极受理行政复议申请，对符合法定条件的行政复议申请不得拒绝受理。

3、大力加强行政机关的行政复议能力建设，尤其是市、县政府行政复议机构的能力建设。要通过贯彻落实中办发27号文件和省委办公厅、省政府办公厅［2007］2号文件，切实解决好基层政府行政复议机构编制不落实、人员不到位、工作兼职、保障不力等问题。要加强对行政复议人员的培训，实行行政复议人员资格制度，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。

4、加强行政机关的依法执政能力建设。一是请省委作出决定，在安排各级党政领导班子时，至少选配一名具有法律本科学历的成员，政府组成部门的班子更应尽快调整选配到位。二是各级党委、人大政协和政府的党组应当参照中央政治局集体学习的形式，把学习法律、法规列为一项重要内容。三是在省辖市政府部门和县（市、区）政府，推行行政复议和行政应诉由行政首长答复或出庭应诉答辩制度，提高基层领导干部依法执政的能力。

5、加大对行政复议工作的指导和监督，建立健全行政复议工作目标考评制度。行政复议工作的重点在市、县两级政府。为此，要加大对市、县两级政府行政复议工作的指导力度，建立有利于促进市、县两级行政复议工作开展的激励和保障机制。近期，全省将对市、县两级行政复议工作进行专项检查，针对薄弱环节抓整改，发挥典型的示范引导作用，推动全省行政复议工作不断迈上新台阶。

（三）加强行政执法监督

1、要进一步推行行政执法责任制。完成重新梳理行政执法依据，分解行政执法职权，明确行政执法责任等工作，并进一步完善了有关的配套制度。为继续推进该项工作，各级行政执法机关要创新考评方法，改进考评方式，建立科学的评议考核指标体系，提高评议考核的公正性和准确性。

2、要积极开展行政执法监督检查活动。要加强对规范政府共同行为的法律实施情况的监督检查，特别是对行政许可法实施情况的监督检查，以推动行政管理体制改革的不断深入。要继续开展行政执法案卷评查活动，进一步规范行政执法行为。

3、要加强规范性文件备案审查工作。个别地方的党委制发的文件与法律、法规不一致，导致法院不能受理行政诉讼案件，上级行政机关也无法进行监督，群众只得上访。因此，建议参考兄弟省市的做法，对党委制发的涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件，责成政府法制机构进行合法性论证，给党委领导提出法律建议。从而保证党委文件的合法有效，有利于贯彻党领导人民制定法律，同时带头执行法律的要求。各级写真集纲要严格执行省政府的有关规定，对与法律、法规、规章相抵触或者不适当的规范性文件，要按照法定程序责令纠正或者依法予以撤销，维护法制统一。

（四）加强领导，确保依法行政和预防化解行政争议的各项措施落到实处。

各级党委、政府要从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，把依法行政和健全行政争议解决机制作为当前一项重要任务，切实加强领导。统领协调各方，解决好县市和乡镇党政不分，权大于法的突出问题；支持各级行政机关全面推进依法行政，在行政管理中切实维护人民群众的合法权益，确保依法行政和预防化解行政争议的各项措施落到实处；指导科学利用配置有限执政资源，重点突出、全面协调地推进各方面群众工作有序进展，实现建设和谐中原的奋斗目标。