关于社区矫正对象脱管漏管问题的思考与建议

第一篇：关于社区矫正对象脱管漏管问题的思考与建议

关于社区矫正对象脱管漏管问题的思考与建议

【内容提要】 社区矫正工作在东台市试行以来，监外执行罪犯接受社区矫正的执行率逐年提高，但由于衔接、监管等方面存在的问题，导致了矫正对象的脱管漏管。本文就脱管漏管问题，结合近年来工作实践，作一剖析和理性的思考，并提出一些粗浅的建议。

【关键词】 社区矫正脱管漏管

东台市作为省级社区矫正试点示范区，经过几年来的探索实践，社区矫正工作取得了一定的成效，多项有效的做法得到上级社区矫正机构肯定。在矫正对象的脱管漏管问题上，2008年下半年开始，实行脱管漏管对象书面警告制度，对脱管漏管现象，有一定程度的遏制，但始终没有根治，脱管漏管仍时有发生。为有效控制和减少脱管漏管，切实提高社区矫正执行率，笔者结合近年来的工作实践，对脱管漏管问题进行剖析、思考，并提出一些粗浅建议。

一、社区矫正对象脱管漏管问题存在的原因

2005年7月至2009年11月，东台市共接收并列管矫正对象2289人，因为矫正对象本人不能自觉报到，决定机关又没有将相关的法律文书及时传送到位，而造成漏管的72人（其中2006年25人、2007年24人、2008年12人、2009年11人），漏管率达3.2%；因为不自觉遵守社区矫正规定，脱离社区矫正机构教育、监督和管理的46人（其中2006年14人，2007年16人，2008年11人，2009年5人），脱管率超过2%。从几年来，我市对脱管漏管对象进行追查、了解掌握的情况看，主要原因在以下几个方面：

（一）法律文书送达不及时、不到位，是造成漏管的重要原因。法院、监所送达司法行政机关的法律文书，是司法行政机关依法对监外执行罪犯实施社区矫正的法律依据。漏管都是由于没有收到或没有及时收到法律文书而造成的，因为只要收到法律文书，即使矫正对象不报到，也可通过多种途径查找，将其列管。2007年有一名从南京某监狱释放，剥权一年的矫正对象的法律文书，从释放之日到接收到法律文书是11个月。而在此期间本人又没有报到，漏管长达11个月之久。还有个别漏管对象，与检察机关核对名单查出列管后，至逾期解矫，也没有收到法律文书。作为社区矫正的执行机关，不能及时收到或收不到相关的法律文书，靠什么依据对漏管对象实施查找，并将其列入社区矫正，更谈不上对其教育、监督和管理。近年来，法律文书送到不及时的，据不完全统计超过80%，即便是当地法院判决的，滞后也占多半。

（二）不按规定及时报到，是造成漏管的主要原因。从近年对漏管对象核查情况看，矫正对象不按规定及时报到，有以下几种情况：第一，故意回避社区矫正。矫正对象本人不执行规定，有意逃脱社区矫正机构的教育、监管。这类漏管对象不愿接受社区矫正的约束，被查获后，声称：在监所改造表现好才假释的，还用你们管什么；在监狱服过刑，还剥什么权；判缓刑，犯罪危害不大，等等。第二，不知道接受社区矫正。是指在决定机关作出监外执行的决定后，没有向其本人作出明确的要求，致使罪犯误认为被决定监外执行，就是放他回家，改造结束。今年，我市查出的部分漏管对象，找到本人后，问其为什么不到社区矫正机构报到，接受教育、监管时，罪犯回答他不知道，法院没有告知他，而且回答说，负责此案的审判员讲的，判好就没事，你回家吧。后经我们查实获悉，法院判决后，两个多月没有将判决书送达罪犯本人，更不要说责令其接受社区矫正了。还有些监所释放的矫正对象，假释和暂予监外执行裁定书一到监所，监所就忙于给罪犯办理出监手续，根本就顾不上对罪犯作相应的教育，提相关要求。加之，有些罪犯思亲返乡心切，在办理出监手续签字时，急于签字，不知其然。有些罪犯在出监时签了接受社区矫正保证书，可就是不知道保证什么。更有甚者，有些监所罪犯接受社区矫正的保证书，不是罪犯本人的签字，是事后为了完善卷宗补办的。

（三）教育监管不力，是造成脱管的重要原因。社区矫正工作主体是司法所，而我市司法所的人员力量、人员素质和执法职能，笔者认为都不具备规范化教育监管的能力，更谈不上

执法处罚的能力。从力量上看，司法所在镇的编制序列内，人员编配职数太少，我市一般的镇司法所编制只有2人，中心镇编制3-4人，且有部分人员是兼职。虽然，司法所都聘用了一名专职社工，但是，司法所围绕经济建设中心，担负着基层人民调解、法律授助、法制宣传、安置帮教、社区矫正等多项工作职能，且每项工作职能都直接服务于基层群众，力量编配显然不足。聘用的专职人员只能从事一些日常事务性的工作，他们不能代表司法干警去行使职能。从素质上看，司法所工作人员普遍缺少刑事执法、社区矫正工作的专业知识和经验，难以适应监外执行罪犯在社区矫正这项刑罚执行活动的要求。从执法职能上看，司法所对监外执行罪犯实施矫正，对违规矫正对象没有直接实施强制性硬性处罚的权力，需要协调公安等有关部门才得以实施。而在具体的实施过程中，又要看协作部门的情况。因此，对违规对象处罚，不能做到及时到位。如2008年7月，我市拟对脱管的5名矫正对象进行治安处罚，出于种种原因，只有2人到位。脱管得不到相应的处罚，影响社区矫正工作的严肃性和处罚的威慑力。

（四）目无法纪、认识不到位，是造成脱管的直接原因。不参加学习教育，不接受监督管理的直接原因在矫正对象本人。其中一部分脱管对象是目无法纪，我行我素，认为学好学坏是自己的事，将监外执行这种宽容，当作法律对他懈怠。2007年和2008年，我市在组织重点社区矫正对象集中训诫，有些因为脱管而被列为重点的矫正对象，参加训诫活动结束的当月，就不参加司法所组织的学习教育，也不向司法所汇报自己的活动情况，直到市矫正办向他发出书面警告，才回到了矫正监管之中。另一部分是犯罪认识不到位。认为自己犯的罪没有什么大不了的，对社会、对他人没有造成多大危害，更有甚者不认为自己是犯罪。参加社区矫正占用时间，影响自己的生产、生活。这类脱管对象，因交通肇事被决定监外执行的占多数，犯罪本人认为，自己不是故意，是运气不好、倒霉，该赔偿的也赔偿了，让他负刑事责任，接受社区矫正觉得很冤。去年，我市处罚的5名脱管对象中，有2名就是犯交通肇事的。还有一种是监护人及家庭成员认识不到位，这种情况主要表现在未成年矫正脱管人员中，有不少的未成年脱管对象的监护人护短，直接致使未成年矫正对象不能正常接收教育监管。

（五）制度不完善、法律不健全，是造成脱管漏管的根本原因。2005年7月在我市开展试点工作以来，主要的法规依据是“两院”、“两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》和司法部印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，以及《江苏省社区矫正工作办法》。尚没有一部规范的、科学的法律进行保障，按照现行的《刑法》规定，监外执行工作仍属公安部门的职能，其规范与司法行政机关，现行社区矫正工作新的执法活动已经不相适应，这使司法行政机关在社区矫正执行过程中，缺少相应的法律依据，执行的底气不足，往往给脱管漏管对象钻空子。虽然说目前的社区矫正工作的一些《暂行办法》和《试行办法》中，明确了司法行政机关是工作主体，但是执法主体还是公安机关，义务与权力不相配套。因此，法律保障不足是根本原因。

二、对脱管漏管问题的思考与建议

（一）遵守规定，恪尽职守，确保法律文书及时传送到位。司法部印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》（2004年5月9日，司发通[2004]88号）和《江苏省社区矫正工作办法》中，对法律文书送达，都在送达的时间和具体要求上作了明确规定。而实际衔接工作中，法律文书普遍不能做到及时送达。如果罪犯本人不按规定报到登记，漏管必然发生。这反映了法院、监所等原决定机关不遵守规定，其工作人员不能做到恪尽职守，导致监外执行罪犯不能依法矫正。要解决此类漏管问题，笔者认为：首先，司法行政部门内部要遵守规定，落实责任，维护《规定》、《办法》的严肃性。监狱在法律文书的传送上存在的不及时、不传送的问题，是司法行政部门自家的事，要争得成员单位支持、配合自己首先要做好，给成员单位放好样子，对制度落实不好（或不落实）的监狱要切实进行清查，落实责任追究，并以此促成规范。其次，成员单位要协调到位，形成衔接工作的合力。社区矫正工作是司法行政

机关牵头、部门联动、社会参与的一项刑罚执行活动，特别是政法各部门，在成员单位中是主要的角色，公安机关在做好社区矫正执法工作的同时，要协调他们加强看守所关于监外执行工作的督查，以保证出所罪犯及时衔接；人民法院要对监外执行罪犯判决生效后的法律文书及时传送，并做好回访工作；检察机关要加强社区矫正工作经常性督查检察的力度，要与社区矫正机构逐月核对在册社区矫正对象人头，发现法律文书不到位的，要通报原决定机关查找原因，进行补送。只有建立互为协调联动的衔接格局，才能解决因法律文书不到位而造成漏管的问题。第三，工作人员要加强政策法规的学习，增强做好监外执行衔接工作的责任。建议政法各部门有可能涉及监外执行工作的人员，都应加强相关政策法规的学习和运用，并做到依法履职。据笔者间接了解，有些法院的刑事审判和监所的工作人员，根本就不熟悉社区矫正工作的相关规定和要求，有法官审判结束，罪犯回家了，也就不再过问了；有的监所，罪犯出了监所，就了事，法律文书送了没有，送到了没有，罪犯回乡后到司法所报到没有，均不再过问。因此，需要学习、掌握法规，正确运用法规，减少衔接中法律文书送达不及时、不到位问题的发生。

（二）加强教育，强化认识，确保用规范的思想行为回避脱管漏管。要使矫正对象按规定报到，接受教育管理，自觉执行规定，做到遵纪守法，关键解决他们思想行为上的偏差。这就要加强对矫正对象的学习教育，将接受社区矫正变为他们的自觉行动，达到矫正对象本人回避脱管漏管之目的。教育注重抓好三个环节：一是庭审和出监（所）教育。向他们宣传监外执行的相关政策法规，通过政策法规的学习，让他们认清社区矫正这种改造形式的优越性。向他们讲清在监外服刑，不接受监管、违法违纪、重新犯罪将会收监，实施监禁改造。同时，司法所在受委托审前调查时，也应该抓住时机，做好相关的宣传教育工作。通过这个环节的教育，提高他们按规定及时报到的自觉性。二是入矫教育。向监外执行罪犯明确什么是社区矫正，社区矫正的对象是哪些；向他们讲述其所犯罪行及犯罪行为的社会危害性，提高认罪服法意识，明确为什么要接受社区矫正；向他们明确社区矫正的制度和相关政策法规的要求，弄清如何接受社区矫正。通过这个环节的教育，使他们熟悉掌握接受社区矫正的权利和义务，使接受社区矫正成为自觉行动。三是个别谈话教育。在矫正实施的不同时段，开展好对矫正对象的个别谈话教育，个别谈话教育的最佳时机是在对矫正对象进行季度评审前，社区矫正工作人员可以根据矫正对象一个季度以来，接受社区矫正的表现情况，开展个别谈话教育，对好的方面要进行表扬、鼓励，对存在问题要进行点评、教育，并限期改正。对违反规定的要即时开展个别谈话教育，严重的要进行训诫，并提出警告。通过个别谈话教育的方式个别纠正问题，使矫正对象不脱离矫正监管。

（三）扩编人员，提高素质，确保脱管、漏管现象有人管，有能力抓。司法所人员力量和人员素质，达不到社区矫正工作任务要求的。问题解决，笔者于2007年撰写的《关于强化基层社区矫正工作者队伍建设的思考与建议》（刊载于江苏省社区矫正工作理论与实践文集）一文中，已经作了详细的阐述。简要的说，就是要增加司法所的人员编制，落实岗位职数，为社区矫正工作提供一线人力保障。从现有工作量来看，司法所要增编专门从事社区矫正的工作人员，一般的司法所增编1-2人，中心镇、城关镇要增编2-3人。使一般的司法所落实编制职数达到3-4人，中心镇、城关镇5人以上。且要改变其隶属关系，将司法所及其工作人员纳入县级司法局的编制序列，解决目前司法所隶属于镇，工作人员兼职、空挂、专职不专用的问题。社区矫正工作有足够人力来做，漏管的对象才有人力去查，脱管的问题才有人力去抓。关于工作人员素质，笔者认为，除具有一个国家机关工作人员的基本素质外，还应具备下列素质：①掌握熟悉社区矫正工作的内容和要求；②把握对监外执行罪犯进行改造的特点和规律，有一定的刑事执法工作经验；③具有从事社区矫正工作的方法和能力，善于与矫正对象沟通交流，熟悉辖区社情、民风，掌握矫正对象的动态情况，依法处理社区矫正工作的突发事件等；④熟悉运用与社区矫正相配套的法学、教育学、心理学和社会行为学等理

论知识；⑤对社区矫正对象认真负责，能切实协调、帮助他们解决工作、生活中的实际问题；⑥有不断开拓、探索创新的潜能。要具备这些素质，要加强人员的学习培训，建立规范培训制度，设立规定的学习内容。学习培训要注重理论知识学习，要突出方法、技能培训，要抓好职业道德、思想品德和工作责任感的教育，这样的工作人员才有能力控制脱管漏管。

（四）注重配合，各行其职，确保对脱管漏管控管形成互为支撑的网络。社区矫正对象出现脱管漏管，从目前体制和制度来看，不是哪一个部门的事，因此要解决这个问题，政法各部门在立足各行其职的基础上，要强化部门之间的协作与配合，做到信息互通、职能互补，形成互为支撑的管控网络。

法院，要保证将作出的判决、裁定宣告到罪犯本人，要责令对象按规定及时到社区矫正机构报到；要保证矫正对象的法律文书及时送达到社区矫正机构；要积极配合社区矫正机构对脱管漏管对象的查找。

监所，要对拟监外执行的罪犯，进行户籍地与居住地的核实，以避免释放后，法律文书传送不到位带来的不便；同时，要搞好出监（所）前教育，明确规定和要求。裁定出监（所）（或刑满释放），要发给监外执行对象《社区矫正告知书》，责令其做出接受社区矫正、服从社区矫正机构教育监管的书面保证，告知其自出监（所）之日起，7日内持相关法律文书到居住地社区矫正机构（司法所）报到，其法律文书应以最快方式传到居住地县级司法局。并根据县级司法局的反馈信息，对没有按时报到（或未报到）的对象和出现法律文书没有送达的现象，要积极配合查找，确保人、档到位，以防出现漏管。对矫正过程中，出现的不遵守规定、不服教育监管的脱管对象，依据县级司法局的通报，及时核准收监。

检察机关，要加强检察监督，定期与司法局核对矫正对象人数，检查矫正实施效果。对出现的脱管漏管现象，应及时提出检察建议；对失去社区矫正条件的脱管漏管对象，要建议相关部门收监执行；对符合行政处罚的脱管漏管对象，要与社区矫正机构共同建议相关部门，对其行政处罚。

公安机关，要积极担当起执法的主体责任，与社区矫正机构互通情况，加大对脱管漏管对象的处罚力度，及时对脱管漏管对象实施有效的处罚。对处罚不到位，要会同社区矫正机构展开查找，必要时可实行公安网上登记追逃，查获后依法进行处置。

司法行政机关，要积极担当起工作的主体责任，对出现的脱管漏管现象，及时向相关部门通报告知，争得他们配合支持；要责令司法所主动采取措施，并通过脱管漏管对象的亲朋和单位，向其发出书面警告，责令其回到矫正的管理教育之中。2008年下半年，我市对脱管漏管对象实行书面警告制，使十多名脱管漏管对象按要求回到司法所接受矫正。对无法查找、警告书发出无人接受的对象，要协调相关法院和监所查找，2009年我市有2名从彭城监狱和盐城监狱释放的漏管对象，就是协调监狱查找到位的。对查找到位的，要及时进行教育、训诫、警告，该实施重点帮教的要落实重点管控，该治安处罚和实施收监的，要依法提出建议。同时，要依据个案，认真分析，总结经验教训。

（五）尽快立法，强化制度，确保脱管漏管现象控制的制度化、规范化。社区矫正作为非监禁刑罚执行活动，是一项严肃的执法活动。惩罚和改造罪犯，必然要有法作为执行的依据。目前，由于立法的迟后，全国各地的做法不尽一致，对矫正对象的衔接要求存在差异，对脱管漏管责任区分不明，工作主体（司法所）对脱管漏管处罚缺乏硬件手段，加之行政法规不配套，对脱管漏管的查处率不高，责任追究无法到位。今年10月起，社区矫正工作在全国试行，要依法规范运行，需要法律保障。如果没有法律支撑，实际工作中存在的象脱管漏管这样的具体问题，就得不到根本解决。司法所工作人员，对矫正对象只有说服教育义务，没有执法的权力，对矫正对象没有威慑力，管理措施如何到位。工作的主体缺乏对工作对象威慑，相关责任又明确不清，脱管漏管将成为必然。因此，必须尽快立法，用法律来强化制度，规范程序，明确责任，依法实施处罚，脱管漏管现象才能得到根本的控制。

第二篇：关于社区矫正对象脱管漏管问题的思考与建议

关于社区矫正对象脱管漏管问题的思考与建议

【内容提要】 社区矫正工作在东台市试行以来，监外执行罪犯接受社区矫正的执行率逐年提高，但由于衔接、监管等方面存在的问题，导致了矫正对象的脱管漏管。本文就脱管漏管问题，结合近年来工作实践，作一剖析和理性的思考，并提出一些粗浅的建议。

【关键词】 社区矫正 脱管 漏管

东台市作为省级社区矫正试点示范区，经过几年来的探索实践，社区矫正工作取得了一定的成效，多项有效的做法得到上级社区矫正机构肯定。在矫正对象的脱管漏管问题上，2008年下半年开始，实行脱管漏管对象书面警告制度，对脱管漏管现象，有一定程度的遏制，但始终没有根治，脱管漏管仍时有发生。为有效控制和减少脱管漏管，切实提高社区矫正执行率，笔者结合近年来的工作实践，对脱管漏管问题进行剖析、思考，并提出一些粗浅建议。

一、社区矫正对象脱管漏管问题存在的原因

2005年7月至2009年11月，东台市共接收并列管矫正对象2289人，因为矫正对象本人不能自觉报到，决定机关又没有将相关的法律文书及时传送到位，而造成漏管的72人（其中2006年25人、2007年24人、2008年12人、2009年11人），漏管率达3.2%；因为不自觉遵守社区矫正规定，脱离社区矫正机构教育、监督和管理的46人（其中2006年14人，2007年16人，2008年11人，2009年5人），脱管率超过2%。从几年来，我市对脱管漏管对象进行追查、了解掌握的情况看，主要原因在以下几个方面：

（一）法律文书送达不及时、不到位，是造成漏管的重要原因。法院、监所送达司法行政机关的法律文书，是司法行政机关依法对监外执行罪犯实施社区矫正的法律依据。漏管都是由于没有收到或没有及时收到法律文书而造成的，因为只要收到法律文书，即使矫正对象不报到，也可通过多种途径查找，将其列管。2007年有一名从南京某监狱释放，剥权一年的矫正对象的法律文书，从释放之日到接收到法律文书是11个月。而在此期间本人又没有报到，漏管长达11个月之久。还有个别漏管对象，与检察机关核对名单查出列管后，至逾期解矫，也没有收到法律文书。作为社区矫正的执行机关，不能及时收到或收不到相关的法律文书，靠什么依据对漏管对象实施查找，并将其列入社区矫正，更谈不上对其教育、监督和管理。近年来，法律文书送到不及时的，据不完全统计超过80%，即便是当地法院判决的，滞后也占多半。

（二）不按规定及时报到，是造成漏管的主要原因。从近年对漏管对象核查情况看，矫正对象不按规定及时报到，有以下几种情况：第一，故意回避社区矫正。矫正对象本人不执行规定，有意逃脱社区矫正机构的教育、监管。这类漏管对象不愿接受社区矫正的约束，被查获后，声称：在监所改造表现好才假释的，还用你们管什么；在监狱服过刑，还剥什么权；判缓刑，犯罪危害不大，等等。第二，不知道接受社区矫正。是指在决定机关作出监外执行的决定后，没有向其本人作出明确的要求，致使罪犯误认为被决定监外执行，就是放他回家，改造结束。今年，我市查出的部分漏管对象，找到本人后，问其为什么不到社区矫正机构报到，接受教育、监管时，罪犯回答他不知道，法院没有告知他，而且回答说，负责此案的审判员讲的，判好就没事，你回家吧。后经我们查实获悉，法院判决后，两个多月没有将判决书送达罪犯本人，更不要说责令其接受社区矫正了。还有些监所释放的矫正对象，假释和暂予监外执行裁定书一到监所，监所就忙于给罪犯办理出监手续，根本就顾不上对罪犯作相应的教育，提相关要求。加之，有些罪犯思亲返乡心切，在办理出监手续签字时，急于签字，不知其然。有些罪犯在出监时签了接受社区矫正保证书，可就是不知道保证什么。更有甚者，有些监所罪犯接受社区矫正的保证书，不是罪犯本人的签字，是事后为了完善卷宗补办的。

（三）教育监管不力，是造成脱管的重要原因。社区矫正工作主体是司法所，而我市司法所的人员力量、人员素质和执法职能，笔者认为都不具备规范化教育监管的能力，更谈不上执法处罚的能力。从力量上看，司法所在镇的编制序列内，人员编配职数太少，我市一般的镇司法所编制只有2人，中心镇编制3-4人，且有部分人员是兼职。虽然，司法所都聘用了一名专职社工，但是，司法所围绕经济建设中心，担负着基层人民调解、法律授助、法制宣传、安置帮教、社区矫正等多项工作职能，且每项工作职能都直接服务于基层群众，力量编配显然不足。聘用的专职人员只能从事一些日常事务性的工作，他们不能代表司法干警去行使职能。从素质上看，司法所工作人员普遍缺少刑事执法、社区矫正工作的专业知识和经验，难以适应监外执行罪犯在社区矫正这项刑罚执行活动的要求。从执法职能上看，司法所对监外执行罪犯实施矫正，对违规矫正对象没有直接实施强制性硬性处罚的权力，需要协调公安等有关部门才得以实施。而在具体的实施过程中，又要看协作部门的情况。因此，对违规对象处罚，不能做到及时到位。如2008年7月，我市拟对脱管的5名矫正对象进行治安处罚，出于种种原因，只有2人到位。脱管得不到相应的处罚，影响社区矫正工作的严肃性和处罚的威慑力。

（四）目无法纪、认识不到位，是造成脱管的直接原因。不参加学习教育，不接受监督管理的直接原因在矫正对象本人。其中一部分脱管对象是目无法纪，我行我素，认为学好学坏是自己的事，将监外执行这种宽容，当作法律对他懈怠。2007年和2008年，我市在组织重点社区矫正对象集中训诫，有些因为脱管而被列为重点的矫正对象，参加训诫活动结束的当月，就不参加司法所组织的学习教育，也不向司法所汇报自己的活动情况，直到市矫正办向他发出书面警告，才回到了矫正监管之中。另一部分是犯罪认识不到位。认为自己犯的罪没有什么大不了的，对社会、对他人没有造成多大危害，更有甚者不认为自己是犯罪。参加社区矫正占用时间，影响自己的生产、生活。这类脱管对象，因交通肇事被决定监外执行的占多数，犯罪本人认为，自己不是故意，是运气不好、倒霉，该赔偿的也赔偿了，让他负刑事责任，接受社区矫正觉得很冤。去年，我市处罚的5名脱管对象中，有2名就是犯交通肇事的。还有一种是监护人及家庭成员认识不到位，这种情况主要表现在未成年矫正脱管人员中，有不少的未成年脱管对象的监护人护短，直接致使未成年矫正对象不能正常接收教育监管。

（五）制度不完善、法律不健全，是造成脱管漏管的根本原因。2005年7月在我市开展试点工作以来，主要的法规依据是“两院”、“两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》和司法部印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，以及《江苏省社区矫正工作办法》。尚没有一部规范的、科学的法律进行保障，按照现行的《刑法》规定，监外执行工作仍属公安部门的职能，其规范与司法行政机关，现行社区矫正工作新的执法活动已经不相适应，这使司法行政机关在社区矫正执行过程中，缺少相应的法律依据，执行的底气不足，往往给脱管漏管对象钻空子。虽然说目前的社区矫正工作的一些《暂行办法》和《试行办法》中，明确了司法行政机关是工作主体，但是执法主体还是公安机关，义务与权力不相配套。因此，法律保障不足是根本原因。

二、对脱管漏管问题的思考与建议

（一）遵守规定，恪尽职守，确保法律文书及时传送到位。司法部印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》（2004年5月9日，司发通[2004]88号）和《江苏省社区矫正工作办法》中，对法律文书送达，都在送达的时间和具体要求上作了明确规定。而实际衔接工作中，法律文书普遍不能做到及时送达。如果罪犯本人不按规定报到登记，漏管必然发生。这反映了法院、监所等原决定机关不遵守规定，其工作人员不能做到恪尽职守，导致监外执行罪犯不能依法矫正。要解决此类漏管问题，笔者认为：首先，司法行政部门内部要遵守规定，落实责任，维护《规定》、《办法》的严肃性。监狱在法律文书的传送上存在的不及时、不传送的问题，是司法行政部门自家的事，要争得成员单位支持、配合自己首先要做好，给成员单位放好样子，对制度落实不好（或不落实）的监狱要切实进行清查，落实责任追究，并以此促成规范。其次，成员单位要协调到位，形成衔接工作的合力。社区矫正工作是司法行政机关牵头、部门联动、社会参与的一项刑罚执行活动，特别是政法各部门，在成员单位中是主要的角色，公安机关在做好社区矫正执法工作的同时，要协调他们加强看守所关于监外执行工作的督查，以保证出所罪犯及时衔接；人民法院要对监外执行罪犯判决生效后的法律文书及时传送，并做好回访工作；检察机关要加强社区矫正工作经常性督查检察的力度，要与社区矫正机构逐月核对在册社区矫正对象人头，发现法律文书不到位的，要通报原决定机关查找原因，进行补送。只有建立互为协调联动的衔接格局，才能解决因法律文书不到位而造成漏管的问题。第三，工作人员要加强政策法规的学习，增强做好监外执行衔接工作的责任。建议政法各部门有可能涉及监外执行工作的人员，都应加强相关政策法规的学习和运用，并做到依法履职。据笔者间接了解，有些法院的刑事审判和监所的工作人员，根本就不熟悉社区矫正工作的相关规定和要求，有法官审判结束，罪犯回家了，也就不再过问了；有的监所，罪犯出了监所，就了事，法律文书送了没有，送到了没有，罪犯回乡后到司法所报到没有，均不再过问。因此，需要学习、掌握法规，正确运用法规，减少衔接中法律文书送达不及时、不到位问题的发生。

（二）加强教育，强化认识，确保用规范的思想行为回避脱管漏管。要使矫正对象按规定报到，接受教育管理，自觉执行规定，做到遵纪守法，关键解决他们思想行为上的偏差。这就要加强对矫正对象的学习教育，将接受社区矫正变为他们的自觉行动，达到矫正对象本人回避脱管漏管之目的。教育注重抓好三个环节：一是庭审和出监（所）教育。向他们宣传监外执行的相关政策法规，通过政策法规的学习，让他们认清社区矫正这种改造形式的优越性。向他们讲清在监外服刑，不接受监管、违法违纪、重新犯罪将会收监，实施监禁改造。同时，司法所在受委托审前调查时，也应该抓住时机，做好相关的宣传教育工作。通过这个环节的教育，提高他们按规定及时报到的自觉性。二是入矫教育。向监外执行罪犯明确什么是社区矫正，社区矫正的对象是哪些；向他们讲述其所犯罪行及犯罪行为的社会危害性，提高认罪服法意识，明确为什么要接受社区矫正；向他们明确社区矫正的制度和相关政策法规的要求，弄清如何接受社区矫正。通过这个环节的教育，使他们熟悉掌握接受社区矫正的权利和义务，使接受社区矫正成为自觉行动。三是个别谈话教育。在矫正实施的不同时段，开展好对矫正对象的个别谈话教育，个别谈话教育的最佳时机是在对矫正对象进行季度评审前，社区矫正工作人员可以根据矫正对象一个季度以来，接受社区矫正的表现情况，开展个别谈话教育，对好的方面要进行表扬、鼓励，对存在问题要进行点评、教育，并限期改正。对违反规定的要即时开展个别谈话教育，严重的要进行训诫，并提出警告。通过个别谈话教育的方式个别纠正问题，使矫正对象不脱离矫正监管。

（三）扩编人员，提高素质，确保脱管、漏管现象有人管，有能力抓。司法所人员力量和人员素质，达不到社区矫正工作任务要求的。问题解决，笔者于2007年撰写的《关于强化基层社区矫正工作者队伍建设的思考与建议》（刊载于江苏省社区矫正工作理论与实践文集）一文中，已经作了详细的阐述。简要的说，就是要增加司法所的人员编制，落实岗位职数，为社区矫正工作提供一线人力保障。从现有工作量来看，司法所要增编专门从事社区矫正的工作人员，一般的司法所增编1-2人，中心镇、城关镇要增编2-3人。使一般的司法所落实编制职数达到3-4人，中心镇、城关镇5人以上。且要改变其隶属关系，将司法所及其工作人员纳入县级司法局的编制序列，解决目前司法所隶属于镇，工作人员兼职、空挂、专职不专用的问题。社区矫正工作有足够人力来做，漏管的对象才有人力去查，脱管的问题才有人力去抓。关于工作人员素质，笔者认为，除具有一个国家机关工作人员的基本素质外，还应具备下列素质：①掌握熟悉社区矫正工作的内容和要求；②把握对监外执行罪犯进行改造的特点和规律，有一定的刑事执法工作经验；③具有从事社区矫正工作的方法和能力，善于与矫正对象沟通交流，熟悉辖区社情、民风，掌握矫正对象的动态情况，依法处理社区矫正工作的突发事件等；④熟悉运用与社区矫正相配套的法学、教育学、心理学和社会行为学等理论知识；⑤对社区矫正对象认真负责，能切实协调、帮助他们解决工作、生活中的实际问题；⑥有不断开拓、探索创新的潜能。要具备这些素质，要加强人员的学习培训，建立规范培训制度，设立规定的学习内容。学习培训要注重理论知识学习，要突出方法、技能培训，要抓好职业道德、思想品德和工作责任感的教育，这样的工作人员才有能力控制脱管漏管。

（四）注重配合，各行其职，确保对脱管漏管控管形成互为支撑的网络。社区矫正对象出现脱管漏管，从目前体制和制度来看，不是哪一个部门的事，因此要解决这个问题，政法各部门在立足各行其职的基础上，要强化部门之间的协作与配合，做到信息互通、职能互补，形成互为支撑的管控网络。

法院，要保证将作出的判决、裁定宣告到罪犯本人，要责令对象按规定及时到社区矫正机构报到；要保证矫正对象的法律文书及时送达到社区矫正机构；要积极配合社区矫正机构对脱管漏管对象的查找。

监所，要对拟监外执行的罪犯，进行户籍地与居住地的核实，以避免释放后，法律文书传送不到位带来的不便；同时，要搞好出监（所）前教育，明确规定和要求。裁定出监（所）（或刑满释放），要发给监外执行对象《社区矫正告知书》，责令其做出接受社区矫正、服从社区矫正机构教育监管的书面保证，告知其自出监（所）之日起，7日内持相关法律文书到居住地社区矫正机构（司法所）报到，其法律文书应以最快方式传到居住地县级司法局。并根据县级司法局的反馈信息，对没有按时报到（或未报到）的对象和出现法律文书没有送达的现象，要积极配合查找，确保人、档到位，以防出现漏管。对矫正过程中，出现的不遵守规定、不服教育监管的脱管对象，依据县级司法局的通报，及时核准收监。

检察机关，要加强检察监督，定期与司法局核对矫正对象人数，检查矫正实施效果。对出现的脱管漏管现象，应及时提出检察建议；对失去社区矫正条件的脱管漏管对象，要建议相关部门收监执行；对符合行政处罚的脱管漏管对象，要与社区矫正机构共同建议相关部门，对其行政处罚。

公安机关，要积极担当起执法的主体责任，与社区矫正机构互通情况，加大对脱管漏管对象的处罚力度，及时对脱管漏管对象实施有效的处罚。对处罚不到位，要会同社区矫正机构展开查找，必要时可实行公安网上登记追逃，查获后依法进行处置。

司法行政机关，要积极担当起工作的主体责任，对出现的脱管漏管现象，及时向相关部门通报告知，争得他们配合支持；要责令司法所主动采取措施，并通过脱管漏管对象的亲朋和单位，向其发出书面警告，责令其回到矫正的管理教育之中。2008年下半年，我市对脱管漏管对象实行书面警告制，使十多名脱管漏管对象按要求回到司法所接受矫正。对无法查找、警告书发出无人接受的对象，要协调相关法院和监所查找，2009年我市有2名从彭城监狱和盐城监狱释放的漏管对象，就是协调监狱查找到位的。对查找到位的，要及时进行教育、训诫、警告，该实施重点帮教的要落实重点管控，该治安处罚和实施收监的，要依法提出建议。同时，要依据个案，认真分析，总结经验教训。

（五）尽快立法，强化制度，确保脱管漏管现象控制的制度化、规范化。社区矫正作为非监禁刑罚执行活动，是一项严肃的执法活动。惩罚和改造罪犯，必然要有法作为执行的依据。目前，由于立法的迟后，全国各地的做法不尽一致，对矫正对象的衔接要求存在差异，对脱管漏管责任区分不明，工作主体（司法所）对脱管漏管处罚缺乏硬件手段，加之行政法规不配套，对脱管漏管的查处率不高，责任追究无法到位。今年10月起，社区矫正工作在全国试行，要依法规范运行，需要法律保障。如果没有法律支撑，实际工作中存在的象脱管漏管这样的具体问题，就得不到根本解决。司法所工作人员，对矫正对象只有说服教育义务，没有执法的权力，对矫正对象没有威慑力，管理措施如何到位。工作的主体缺乏对工作对象威慑，相关责任又明确不清，脱管漏管将成为必然。因此，必须尽快立法，用法律来强化制度，规范程序，明确责任，依法实施处罚，脱管漏管现象才能得到根本的控制。

第三篇：社区矫正对象漏管后

社区矫正对象漏管后

李强，女，42岁，汉族，初中文化程度，无业，原住北京市居民楼的单元房，因犯罪被有期徒刑收监执行，于今年3月假释交街道司法所进行社区矫正，其假释考验期应至今年11月16日止。

司法所为与矫正对象建立矫正关系，在向当地派出所及居委会联系，核实矫正对象下落时的知，李得知在他服刑期间因其租住的公房长期未给房租，房管所已将该房收回另组他人的消息后，根本就没到派出所和司法所报到。派出所和居委会对这种无确切地址、无任何线索的情况也感到非常棘手。

经分析上述情况，司法助理员希望能从李当地的亲朋中了解一些线索，便找到了他的前夫，可他告诉，他与李离婚并断绝关系很长时间了，李假释后的情况他根本不知道。确实难以查找李的下落的情况迅速上报到市社区矫正办公室，司法所，派出所，居委会再次共同进行更广泛的查找。

终于从当地的一个居民口中得知李最近常去临村小饭馆吃饭，而饭馆的老板是李的

司法助理员很快找到了老板询问有关情况。据饭馆的老板讲，李假释回来后确实在这个小饭馆住过，可今天不知去哪里了。

司法助理员猜测李一定还会会这个小饭馆。于是司法所长带领一名司法助理在这利蹲守。当日中午12点左右，李果然又会到了这里。司法助理说完省份和来意后，把他带到了司法所进行了教育谈话。首先批评他假释后未报到的几乎托管的行为，责令他写出近期的书面汇报。然后向他宣读了《社区矫正告知书》、《矫正对象徐州》等规范制度，李既承认了自己脱管的错误，也表示接受矫正管理，争取在矫正期间改造悔罪的决心。一块悬在司法助理员心上的石头终于落了地。

第四篇：监外执行罪犯脱管、漏管的原因及对策

监外执行罪犯虽然为数不多，但分布面广、居住分散，监管工作甚难，一旦监管不力，就有可能导致脱管、漏管、失控甚至重新犯罪，将会对社会稳定造成极大危害。为了全面调查了解监外执行罪犯监督管理情况，今年，我院以开展监外服刑罪犯脱管，漏管专项检察活动为契机，组织专门力量，对全县16个乡(镇、区)的53名监外执行罪犯执行情况进行了一次专项

检察，从中发现脱管、漏管现象普遍存在，存在的原因主要有以下几个方面：

1、执行机关监管不力，对监外罪犯管理漏洞较多。突出表现在：公安机关对监外罪犯的基数掌握不准，全县16个乡(镇、区)17个派出所都不同程度地存在此种现象；监外罪犯所在单位或基层组织配合公安机关协助监督考察不够，有的还推诿扯皮；对监外执行罪犯执法力度不够，对个别应当建议撤销监外执行的没有提出建议，打击不力；对被判处缓刑的罪犯，基层公安机关没有很好履行其职责，没有严格执行监外罪犯外出请假审批等制度，管理失控，通过这次检察，发现有38名监外执行罪犯外出都未向当地派出所请过假。

2、执法部门配合不力，监外执行监督考察工作出现脱节。审判机关对罪犯宣告监外执行后，法律文书有时送达不及时或出现漏送等情况，造成见人不见档、见档不见人，甚至人档都不见的情况，致使审判机关与公安机关对监外执行罪犯的执行交接出现相互脱节。另外，罪犯被宣告监外执行前在看守所羁押，判决后审判机关虽然将有关的法律文书送达看守所，但是看守所在释放监外执行罪犯后，有的不及时或者根本不把判决书等向监外执行罪犯的辖区派出所送达，致使部分监外执行罪犯执行脱节。作为法律监督机关，法律赋予监所检察机关检察部门对监外执行罪犯的执行情况进行监督考察的权力，但审判机关在对罪犯宣告监外执行后，判决书往往不向监所检察部门送达，看守所有时也不及时报告，致使监所检察部门很难掌握辖区内监外执行罪犯的实有人数。

3、监外执行罪犯对监外服刑认识不够，逃避监管现象突出。按照规定，罪犯被判监外执行后，要到其户籍所在地的派出所报到，一部分有固定职业或固定住所的罪犯基本能够做到，但是，一些无固定职业、户口空挂或无固定住所的监外执行罪犯，往往都没及时到辖区派出所报到，特别是有的由于在判监外执行时并判有承担民事赔偿责任的，他们为了偿还债务，忙于外出打工挣钱，根本就没想到要到派出所报到，按要求定期向派出所报一份思想、工作、学习情况的汇报更无从谈起。有的基层派出所也没有按照有关法律规定积极寻找或者通知有关单位负责寻找，造成脱管、漏管。通过检察发现90%以上的判缓刑监外执行罪犯未主动向当地派出所汇报过思想、工作、学习情况。

4、监督管理停留于表面，考察活动流于形式。基层派出所一般警力都不足，且任务繁重，加之在对监外执行罪犯的监督管理方式上没有统一的规章制度和措施，导致对监外执行罪犯监管工作的具体操作上无章可循，个别派出所对已经掌握的监外执行罪犯的监督管理也仅仅停留于重新犯罪进行打击，没有真正履行监督管理职能，监督考察成了一纸空文。在检察中发现，有的派出所对监外执行罪犯考察是通过村委会或监外执行罪犯的亲朋问问，有的是在办案或办事中顺便问问，考察记录不规范、不完整，甚至根本无记录。

针对上述存在的问题和原因，要加大对监外执行的监督力度，规范监外执行罪犯的监督管理，建议从以下几个方面对监外执行的监督管理工作进行整改和完善：

1、进一步提高对监外执行罪犯监管工作重要性认识。政法各机关应建立联席会议制度，各职能部门领导应切实加强检查、指导和督促，政法委应组织审判、检察、公安机关每年不定期组织1至2次专门的联合检查，对监外执行刑事判决、裁定中取得的成绩或经验应及时给予推广，对存在的问题应及时依法纠正或处理。统一规范监外执行的监督管理工作，把此项工作纳入各职能部门全年工作目标及社会治安综合治理目标考核，形成领导重视、责任落实、制度健全、措施得力、各部门齐抓共管的格局。

2、强化监外罪犯监管责任。要认真贯彻落实高检、高法、公安部、司法部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》等规定，加强对监外执行罪犯的监督管理。执行地派出所要统筹安排，采取有效措施，切实掌握本辖区内监外执行罪犯的基本情况，建立监外执行罪犯考察档案和统计台帐，要求法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人、保证书齐全，要有专(兼)职人员具体负责此项工作。派出所要切实履行对所辖区域内监外执行罪犯的监督管理考察职责，依靠基层组织、单位保卫部门、治保会等加强对监外执行罪犯进行经常性的帮教，对不服管理帮教的，要根据相关规定进行查处。检察机关监所检察部门应依据有关法律和法规，督促执行机关规范对监外执行罪犯的监督管理：一是要加强对监外执行中违法行为的查处，尤其要着重查

办牵涉其中的职务犯罪案件；二是要积极配合相关部门对监外执行罪犯重新犯罪进行打击，及时审查批捕，依法提起公诉；三是加大对监外执行罪犯执行的监督考察力度，每半年组织当地派出所、司法所召开一次座谈会，对本辖区的监外服刑罪犯的思想情况、遵纪守法情况进行一次工作小结，促使执行机关严格执法，切实履行监管职责。审判机关应严格执行最高人民法院“判

决生效后，还应送达被告人的所在单位或者原户籍所在地的公安机关”的规定，杜绝在法律文书送达、罪犯转移等环节发生漏管、脱管，同时判决书还应向同级监所检察部门报送一份。

3、建立担保人制度。鉴于目前监外执行罪犯监管工作中存在的工作脱节、脱漏管现象频发等问题，建议对监外执行罪犯实行担保人制度。担保人由监外执行罪犯提出，具有管束能力的近亲属或者其所在单位有关负责人担任。担保人应保证监外执行罪犯在规定时间内向有关执行机关报到及汇报有关改造情况。若因担保人管控不力而导致监外执行罪犯脱管、漏管，则应追究担保人的相应责任。以此督促监督外执行罪犯自觉遵守相关法律法规，保障监外执行工作顺利有效地进行。

4、积极探索和建立“社区矫正”平台。当前监外执行罪犯缺乏一种改造教育的环境和平台，管理教育机关只管不教的现象大大背离了刑法执行的宗旨。鉴于此种情况，应积极探索和建立司法部正在试点开展的“社区矫正”教育平台，公、检、法等部门积极与司法部门配合，采取有效措施，做好监外执行罪犯的监管工作。

第五篇：惠农卡风险管控问题的思考和建议

关于金穗惠农卡业务风险管控的思考

惠农卡是我行为落实面向“三农”的市场定位和责任，专门为广大农户研发推出的一款金融产品。自去年4月惠农卡首发以来，在各级行大力推进下，惠农卡和农户小额贷款业务迅猛发展，取得了可喜成绩，已成为我行服务“三农”的拳头产品和响亮品牌。截至9月末，全行发放惠农卡2967万张，通过惠农卡向289万农户授信718亿元，并向其中216万农户发放小额贷款568亿元。同时，应当清醒地看到，在前一阶段惠农卡试点工作中，也存在一些不容忽视的问题，其潜在风险值得高度关注。特别是随着我行服务“三农”工作全面推开，惠农卡业务规模将不断扩大，客户积累将大幅增加，风险隐患随之急剧增多。能否增强惠农卡业务风险管控能力、有效防范和化解经营风险，是当前和今后相当长时期摆在我们面前的重大挑战，对于确保惠农卡业务持续有效开展至关重要。

一、惠农卡业务面临的风险隐患

有效防控惠农卡业务风险，首先要全面认识和把握这项业务开展中的各个风险点。具体来说，惠农卡业务的风险点主要有以下方面：

（一）操作风险。

从发卡环节看，主要有两个问题：一是惠农卡发放给农 户时，必须由农户亲自修改密码、当面激活，但在实际操作中较普遍地存在由银行代设密码、代为激活的现象。二是总行明确规定惠农卡发放必须履行严格的签收手续，确保惠农卡发到农户手中，但在现实批量发卡中存在代领、代签行为，甚至有部分卡仍滞留在合作单位（村委会）或客户经理手中。

从农户小额贷款情况看，主要有以下问题：一是调查不到位，信息采集不全、不真。甚至出现私贷公用、多人贷一人用的“假农贷”。二是有效担保问题。各地在实践中探索和创新了多种担保方式，但许多新的担保方式在法律效力、可变现能力、抵押品监管、价值稳定性等方面都还有一定的缺陷，能否真正发挥第二还款来源保障的作用还有待进一步检验。三是贷后管理方面。贷后管理流于形式，对农户生产经营情况及贷款资金用途监管不到位。

（二）信用风险。

农户诚信意识不强，部分农户信用观念差，还款意识淡薄，赖债、逃债思想较重，少数农户甚至从贷款开始就无还贷念头,贷款到期不按时归还。而农户的不守信行为很容易形成连锁反应，可能导致大批量不良贷款形成。

（三）市场风险。

由于市场供求变化，农产品价格波动，直接影响农户收入，影响还贷能力。市场风险主要有以下两方面：一是信息不对称的市场风险。农村基础设施建设落后、交通闭塞、信 息来源渠道少，收集信息的困难程度相对较高，加之农民自身素质低，组织程度差，造成农民对农产品市场规模、价格的预期与实际差距较大，无法合理安排生产。二是农产品结构变化的市场风险。随着农产品在越来越大范围内流通和交易，大量农产品的进口和出口，都有可能引起某一区域内农产品市场结构的变化，从而引起产品价格剧烈波动。而农业生产周期长，农户不可能随时改变种植结构。信息不对称、农产品结构变化的市场风险很容易导致农民收入减少，偿债能力降低，从而形成贷款风险。

（四）自然风险。

农业是弱质产业，对自然条件的依赖性强，抵御自然灾害的能力弱，一旦发生自然灾害、疫情等，农户正常生产经营将受到很大影响，直接导致农民收入减少，到期难以还贷。自然风险具有不确定性的特点，加上贷款对象点多面广，一旦遇上，农户小额贷款就难以清收，而且很可能是大面积、区域性、行业性的。

（五）声誉风险。

惠农卡产品的初衷是为广大农户提供普惠制、广覆盖、多功能的金融服务，需要得到广大农民的广泛认同，使农民朋友真正感到惠农卡实用、好用、爱用。如果达不到预期的效果，口惠而实不全，势必损害该产品的品牌形象，甚至有损农行的整体形象。目前可能对我行声誉造成不良影响的主 要有三：一是整体推进和大规模批量发卡中，目前存在不少“空卡”或“睡眠卡”，造成滥发卡、卡没用的印象。二是部分农户认为有卡即有贷，他们办了卡，贷不到款就认为被欺骗，到处上访、投诉。三是农村地区用卡环境相对落后，用卡不方便、取现难，特别是在偏远地区更难甚至是无法使用。

上文简析了惠农卡和农户小额贷款的主要风险点，而各种风险又是相互交织、相互转化的。如一些违规操作容易诱发风险和案件，从而给我行造成不良影响，形成声誉风险：卡片未及时发放到农户手中，这就为一些不法份子利用卡片编造虚假资料骗取贷款创造了条件，容易诱发案件，对我行声誉产生严重影响。又如，自然风险、市场风险中交织着信用风险，信用风险又可能转化为声誉风险：一旦发生自然灾害或是农产品结构变化导致农户收入减少，信用风险就会剧增。而农户的信用风险又使客户经理产生惜贷、慎贷心理，任务一旦完成就不受理农户小额贷款业务，影响我行声誉。可以说，各种风险最终都可能转变为声誉风险，对农行产生极为不利的影响。

二、存在风险的原因分析

上述风险产生的成因错综复杂，既有外部的、又有内部的，既有客观的、又有主观的，而且相互交织。从外部看，主要有以下几方面原因：一是农村信用体系建设滞后，农村 社会征信体系不健全，缺乏有效约束机制。二是农户认识存在偏差。有的认为发行惠农卡是国家强制性的惠农政策，农行就应该为每个农户提供惠农卡和小额贷款。有的认为农户小额贷款是扶贫款、救济款，就想方设法去“争取”。基层行在办理业务中曾遇到一个奇怪的闹剧：有个农户领到惠农卡，认为惠农卡里有5万元扶贫支农款，因此向网点柜员提出，要将卡里3万元转存定期存款，余下2万元取现。三是农村风险防范措施不健全，如农业保险市场发展滞后，农户规避农产品价格风险的手段缺乏等等。从内部看，主要有以下几方面原因：。

（一）唯任务观念普遍存在。惠农卡和农户小额贷款任务是指令性的，基层行普遍存在唯任务观念，往往被动地为完成任务而营销，营销质量大打折扣。有的行为赶进度，没有严格按照规章制度办理业务，任务完成了，却严重违规，潜在很大风险隐患。有的行任务完成后就有意放慢进度，甚至停办，使农户对惠农卡业务持续性产生质疑，造成惠农卡是短时间政策性业务的错觉。个别整体推进地区希望短时间内一蹴而就，盲目整体推进，脱离了现有服务能力的实际，造成后续服务严重脱节。

（二）工作缺乏主观能动性，创新不够。一方面，工作消极、畏难，不想办法寻找有效项目、有效切入点，盲目发卡、盲目授信。另一方面，工作简单化、图省事。如有的行 通过有关部门、村委会拿到农户清单，既不辨别清单是否过时，也不进行逐户核对，就批量发卡，导致相当部分卡发不出去，甚至在发卡时发现有的农户根本不知道自己申请办卡，造成后期大量销卡。如某支行就因此销了近6000张卡，造成人力、财力的浪费。

（三）制度执行力不强。有的是以任务重、人员不足为借口，不按规章制度办，埋下风险隐患；有的是部分员工业务素质不高，不能很好地理解执行各项规章制度，不自觉地造成操作风险；有的是道德风险，蓄意违章操作。

（四）客观上服务能力不足。随着惠农卡和农户小额贷款规模不断扩大，基层行服务能力不足问题日益突出。一方面，目前我行乡镇网点少，ATM、POS、转账电话等自助机具投放不足，尤其是偏远地方用卡环境更为落后。以现有的服务能力确实难以支撑短时间大规模发卡及后续激活、授信等工作，尤其是与政府惠农政策对接的项目，如“新农合”、代理涉农补贴等。以泉州德化“新农合”项目为例，泉州分行举全行之力，用了1年半时间激活率才达到90%以上。如果由于我们自身营运能力不足，造成后续服务跟不上，影响惠农卡正常使用，对广大农户的承诺无法兑现，势必引起农户埋怨，产生不良影响。另一方面，人员不足尤其是基层客户经理不足是当前制约惠农卡和农户小额贷款业务发展的又一重要因素。如，许多基层网点都是网点主任兼客户经理，双人调查难以落实，如要受理农户小额贷款，只能临时选派客户经理到网点帮助工作，这势必造成贷款受理办结时间长，引起农户不满。

三、强化风险管控的措施

针对当前业务发展过程中存在的风险点，结合基层调研中的问题反映，提出以下具体措施，以期达到规范有序管理、切实防范风险的目的。

（一）思想认识要到位。目前对惠农卡事关农行服务“三农”、股改推进的战略意义的认识，在全行上下已经统一。但在业务有效发展上仍需有个新的认识，应切实做到“三个高度重视”：一是高度重视业务风险管理。要开展全面“回头看”活动，发现问题、落实整改，杜绝风险隐患。二是高度重视整体推进的可行性。要从自身服务能力、农户实际金融服务需求、当地经济人文特点、当地信用环境等方面去论证整体推进的条件是否具备，籍此决定是否整体推进，籍此选择整体推进的地域。三是高度重视业务发展的循序渐进。要将惠农卡作为常规业务来做，实现持续、常态发展。这就要求总体目标任务的规划、分计划的确定要切合实际，要符合业务发展规律。按目前这样下达任务的做法，很可能影响发展质量。

（二）做实功能要到位。总结惠农卡推出以来的做法，要做实功能，一个基本经验就是坚持项目带动，以项目为依 托发卡。如与财政补贴发放对接、与各项费用代收付对接、与医保社保对接等等。还有，就是卡要发给有实际金融服务需求的农户，如农户自愿办卡、卡贷合一、当一般借记卡使用等等。唯有如此，才能真正发挥惠农卡惠农、利农、便农作用。

（三）宣传引导要到位。要结合当地农村经济人文特点，采取合适的方式，针对性地进行宣传，消除误解、澄清认识，提高宣传效果。对农户的质疑及投诉要认真对待，耐心解释，及时回复，特别是对不符合贷款准入条件的农户要讲究艺术地做好宣传解释工作，尽可能避免负面报道。

（四）合规经营要到位。要强化合规意识，针对业务各环节中的风险点，督促各级行严格执行制度规定，规范操作。在发卡环节，严格履行签收手续，确保卡发到农户手中；严格密码管理，确保卡片由农户本人改密、激活。在授信、贷款环节，关键是做好基础工作，严格执行“三查”制度。农户小额贷款户多、面广、分散，贷后管理更要以系统为支撑，实现在线精细管理，如风险实时监测、短信提醒贷款到期等等。

（五）落实担保要到位。担保难仍是制约农户获取贷款的瓶颈。虽然总行农户小额贷款管理办法规定的担保方式较多，但实际运作中担保方式还比较单一，主要采取多户联保、公职人员担保、“公司+农户”担保等方式。只有创新多样化 担保方式，落实有效担保，才能稳步推进农户小额贷款业务，有效降低贷款风险。如通过支持农民专业合作社，解决广大农户生产融资问题；积极引导组建农户担保公司，通过担保公司担保解决农户担保难问题。等等。

（六）银政合作要到位。惠农卡工作能否持续有效开展离不开政府相关部门的大力支持和帮助。要主动加强与当地政府部门沟通协商，争取依托政府通过设立风险基金、担保公司、财政贴息等多种方式，建立起农户小额贷款的风险补偿机制和有效担保机制；依托政府在农村金融生态环境建设中的主导作用，通过推广信用村、信用镇的示范效应，强化农户的信用观念，优化农村金融生态环境。

（七）服务维护要到位。随着发卡量不断增加，用卡环境的瓶颈制约问题将越来越突出，已有不少农户对此反映非常强烈。用卡环境问题如不解决，同时还会造成农民仅将惠农卡当作获取贷款的一种工具，对其他功能臵之不理，最终导致卡综合服务功能退化。因此，要高度重视服务渠道和用卡环境建设。要立足现有网点，加快推进网点和服务转型，充分挖掘服务潜能，增强网点服务辐射能力。要加快广布转账电话、POS、ATM等自助机具，有效发挥电子渠道作用。在现有网点难以覆盖的区域，更要通过开辟电子渠道、代理渠道或流动服务方式，实现发卡适度覆盖和用卡环境改善。要积极推动农村地区小额现金支付业务的试点开办，解决我行 营业网点空白乡镇的金融服务问题，满足农民的基本金融需求。最后，考虑到县域支行客户经理不足问题突出的实际情况，建议适度增加人员或积极探索新用工方式来缓解人员矛盾。

2009年11月19日