弃捕渔民生活保障问题及对策措施（模版）

第一篇：弃捕渔民生活保障问题及对策措施（模版）

弃捕渔民生活保障问题及对策措施

*县是个渔业大县，海洋捕捞是我县渔业的主要生产方式，是渔区群众赖以生存、发展的支柱产业，涉及全县205个村（社区、公司）、15.8万渔业人口、13.64万渔业劳动力。回首过去，我县渔业曾有过辉煌的历史，在滨海工业发展的原始积累中起到重大作用。但是，随着近海渔业资源的衰退，国家“

双控”政策和中日、中韩渔业协定的实施，以及渔业生产成本的上扬，海洋渔业受到前所未有的冲击和挑战，捕捞渔民相继弃捕上岸，谋求新的出路。截止目前，我县共拆解报废渔船659艘，弃捕渔民2255人。

一、存在问题

近几年，弃捕渔民的转产转业及生活问题，引起各级各部门的高度重视，积极引导渔民转产转业，采取政策扶持，加强再就业技术培训，建立社会保障机制等措施，不断拓展再就业空间，转产转业工作取得了初步成效，渔民生活得到一定的保障。但因种种原因，渔民转产转业工作仍然十分艰难，部分弃捕渔民生活还处在社会贫困线上，主要问题表现在以下几方面：

（一）渔民思想观念陈旧，对就业岗位期望过高。世居海岛、世代捕鱼的渔民对以捕鱼为生的传统生活方式有较强的依赖性，很难从捕捞这一行业突围出来；过去搞捕捞赚钱快、收入高，渔民心中形成了一种“内行生意不可丢、外行生意不可做”的浓厚守旧意识；有相当一部分转产渔民抱有计划经济时期旧观念，希望政府领着走，扶着干，存在“等、要、靠”思想，对转产转业缺乏主动性；有些闲散的渔民是“大钱赚不来、小钱眼不开”，他们理想的岗位是工作轻松点，工资高点，待遇好点，部分渔民虽说有就业意向，但对能否适合自己就业的岗位心存疑虑。一些转产渔民到附近工矿企业打工，没到一个月就不辞而别，埋怨工种太苦太累报酬太低，最终回到渔船从事老本行。

（二）渔民年龄大，文化、技术缺，就业信息不畅。我县大部分渔民文化程度在初中以下，大多只有海洋捕捞一技之长，要想掌握新的谋生技能，受自身素质的限制。据对传统渔民调查获知，我县渔民高中学历仅占3，初中占37，小学占49，小学以下占11；其年龄结构为：50-59周岁占20.3，40-49周岁占39.9，30-39周岁占30，18-29周岁占9.8。就是说，40周岁以上渔民占60.2，而文化水平较低又属这个年龄段，他们对接受新事物、适应新环境、树立新观念的意识都落后于文化水平高的地区，因受制约，出现“想转产无门路，想发展无思路”的尴尬局面。同时我县55个纯渔业村（公司）绝大多数地处偏僻，交通不便，信息不灵，自然条件差，加上二、三产业滞后，就业容量有限，渔民又没有土地和其它生产资料，想要跳出渔业，寻找转业门路的空间相对狭窄，能进入发挥渔民优势的产业难度较大。

（三）渔业资产沉淀多，转产转业缺乏资金。1993年渔区转制以后，渔民的生产和投入积极性不断提高，受当地捕捞经济效益的驱动，广大渔民的积蓄基本上投入到更新渔船、添置设备和扩大再生产上，一次投资（投股）由10-20万元增加到40-50万元，少数渔民还举债投资。但由于近几年捕捞生产效益滑坡，油价上涨，渔民收入普遍下降，船价也大幅贬值，如一艘70-80吨、185马力中型木质渔船的船价，原值50多万元，如果一旦变卖其价值就不足原来的三分之一，而渔船报废时国家给予贴补资金也只有5万元，因此一些资不抵债的船东感到船价难以偿清债务，转产就意味着破产，多数渔民已拿不出资金用于转产转业。而眼下需要转产转业的大多是生产效益低下，负债经营的木质渔船，这部分渔船由于旧债未偿，要想筹资更加困难。

（四）渔民缺少转业基地，转产就业渠道受到制约。据了解，我县目前没有相应规模的转业基地和水产品深加工园区，致使大量的渔区转产劳力无法有效转移。加上受滨海工程的影响，我县减少6万亩滩涂和浅海面积，3000多名（其中芦芦镇1580人，芦山乡1000人，清芦镇580人，芦门镇75人）养民面临转产，渔民就业空间愈显紧张；而水产品加工企业面对复杂而严峻的国外市场形势，原有优势明显减弱，整个行业在运行过程中也暴露出诸多问题，主要是以粗加工为主，存在“低、小、散”现象，缺乏现代化加工能力，产业化、组织化程度低，各种设施和条件都比较落后，要上档次，再发展较难。

（五）部门配合支持力度不够，服务意识不强。渔民转产转业是一项重要艰巨的社会工程，涉及面广、量大、任务重，单靠我们渔业主管部门是难以解决的。而目前有些部门领导对该项工作认识不足，配合支持力度不够，没有从为渔民减负解困的实际出发，在办理转产渔民从事经商、加工、餐饮等行业缺乏服务意识，审批时手续繁琐，效率低下；对渔民转向海运业设置了一定门槛，考证培训时间长、收费高、领证难度较大；而金融部门在对渔民转产转业项目的贷款上前置条件过死，支持力度不到位，缺乏主动性。这些问题在一定程度上影

响了渔民转产转业的进展。

二、对策措施

针对当前我县弃捕渔民转业及生活保障问题，特提如下建议和意见：

（一）加强领导。渔民转产转业工作直接关系着渔区经济发展和社会稳定，因此政府要高度重视这项工作，把它作为一项重要议事日程，要根据目前转产转业工作中暴露出的问题和困难，采取有力措施，寻找解决办法。建立由政

府主要领导亲自挂帅、相关职能部门参与的渔民转产转业领导机构，明确职责，落实任务，加强督查。

（二）完善政策。国家已出台的海洋捕捞减船扶持政策与面临的实际工作任务相比可谓是杯水车薪，现有的渔船淘汰补助标准远不足弥补渔民的实际损失。因此建议提高报废渔船补助标准，同时完善各项政策措施，细化条款，使其更具有针对性和可操作性。特别是对退出捕捞业实行报废拆解的渔船，在享受中央专项资金补助外，各级财政应给予报废配套贴补；对转产待业的渔民，应在养老、大病医疗保险等社会保障方面予以倾斜或者给予一定的生活补助，对纯渔业村渔民移居集镇的，应当给予扶持政策，确保渔民转产转业工作扎实、有效地进行。

（三）建立基地。学习借鉴一些园区开发建设的先进经验和政策，落实好渔民转产转业基地，做到合理规划，科学布局。不断加大重点转产转业项目的扶持力度，特别是要加大对水产养殖、远洋渔业、渔港经济区建设、水产品加工与市场流通、休闲渔业等项目的扶持力度，进一步繁荣渔区经济，提高渔民生活质量，为弃捕渔民再就业创造更好的环境条件。

（四）加强培训。通过多途径、多形式的宣传和思想教育，使广大渔民认清当前严峻的渔业形势，提高对转产转业紧迫性和重要性的认识，摒弃等、要、靠的被动依赖思想，发扬积极主动想办法、找出路的创业精神，树立起与市场经济要求相适应的思想理念。通过在重点渔区设立渔民转产转业技术培训中心、举办渔民转产培训班等形式，使他们至少掌握一门或几门非渔技术，提高转业能力和增加再就业时的选择面。另外，要坚持政府引导、市场和企业运作、渔民受益原则，大力培育和完善渔区劳务市场，发展多形式的劳动就业中介组织，形成社会化就业服务体系，及时为转产渔民提供各种就业岗位信息，拓宽渔民就业渠道，为渔民转产转业构筑平台。

（五）齐抓共管。政府要督促有关部门认真按照职能分工要求，主动参与，密切配合，优化服务，提高效率，切实为渔民转产转业排忧解难。金融部门要增加对渔民转产转业项目的贷款支持力度，简化办事手续；工商部门对转产转业渔民在申领有关执照、市场工商收费等方面要给予优惠；海事、航管部门要放宽渔民转岗从事海上运输业的考证条件，降低门槛，减少培训费用，缩短考证时间，为转业渔民向海运业发展营造条件。

（六）严格准入。要严格实施海洋捕捞准入制度，切实提高专业渔民技术素质。通过实施捕捞准入制度，遏止外来劳力盲目进入捕捞行业的势头，逐步减少现有外来非渔劳力，保障专业渔民的就业权和生存权。并以此为契机，进一步提高专业捕捞渔民技术水平和综合素质，为逐步建立专业骨干捕捞队伍打实人才基础。

金文丰

2006年10月6日

第二篇：关于椒渔渔民生活保障的调查报告[范文]

关于椒渔渔民生活保障的调查报告调查报告

近几年来，椒江经济快速发展，城市建设推进，新农村建设日新月异，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到18509元和8447元，生活水平稳步提高。在这样大好的发展形势下，椒渔渔民的生活却没有得到改善，渔民年收入增长缓慢，甚至出现“返贫”现象，渔场面积减少，渔业资源衰退，水资

源严重污染，加上国际原油价格的不断攀升和政府扶持政策的缺位，导致渔业比较效益的下降和渔民收入的减少，使我区长期从事海洋捕捞和户槽作业的广大渔民处在失海失业的阴影之中，生活日益窘困。失海渔民如何生活、就业、养老，已成为当前渔区的焦点问题，是影响“和谐椒江”创建的一个突出问题。为此，我们认为，必须采取有效措施，着力解决渔民的养老、医疗、住房和转产转业等一系列问题，提升渔民的生活质量。

一、椒渔渔民基本状况

椒渔总公司下辖7个渔业公司，渔民1590人，现有海洋捕捞渔轮225对，9艘张网船和136只海上运销船，年渔业总产值3.12亿元。目前，资源的极度衰退导致了渔民的被迫弃捕，成为“失海渔民”。以住赖以生存的空间已消失，再加上主客观上因素，难以实现转产转业，没有经济来源，生活难以为继。总的来说，渔民有以下几个特征：

1、就业率低。椒渔总公司共有在册渔民1590人。就业渔民548人,就业率仅34.5%,其中从事捕捞的287人，水产加工的15人，水产品流通的71人，其他二三产业的175人。失业渔民1042人，占渔民总人口的65.5%，其中73人享受最低生活保障，占总人口的4.6%。

2、老龄化严重。由于从1984年开始，椒渔各渔业公司就不再增加渔民社员，因此，椒渔最年轻的渔民39岁。截止2006年底，椒渔1590名渔民中，60岁以上渔民357人，占总人口的22.5%；50至60岁的渔民385人，占总人口的24.2%；39至50岁的渔民832人，占总人口的52.3%。

3、文化素质低。据调查，椒渔高中以上文化的23人，占1.4%；初中文化程度的357人，占22.5%，小学文化程度的900人，占56.6%；文盲310人，占19.5%。初中及初中以下文化程度的占渔民总人口的98.6%，整体文化素质较农村抽样调查的85.6%还低了13个百分点。且90%以上渔民除了海洋捕捞外没有其他特长。

4、思想观念陈旧。渔民对以捕捞为生的传统生活方式有较强的依赖性，很难从这一行业突围出来。过去捕捞效益好，收入高，渔业心中形成了一种“内行生意不可丢，外行生意不可做”的浓厚守旧意识，有相当一部分转产渔民抱有计划经济时期观念，希望政府领着干，扶着干。加上长年的海上作业，致使其社会信息量小，接受新事物能力差。

5、人均收入低。2000年以后，由于海洋自然资源减少和环境污染，渔民收入增长缓慢。2003年,由于柴油等生产资料涨价，人工成本不断提高，渔民出海普遍亏本，海洋捕捞产业步入困境。2006年，椒渔渔民人均收入7101元，较椒江农民人均收入8447元还低16个百分点。从历史情况看，椒渔人均纯收入2000年为5558元，年平均增长仅4.1%。而农民人均纯收入2000年为5370元，平均增长7.3%。农民收入增长速度远远超过了渔民收入增长速度。而且，如果除去渔船折旧、投资利息及人工成本等，渔民的实际收入是负增长的。

6、失海渔民逐年增多。椒渔现有钢质渔轮225对，其中，115对为外地挂靠渔轮。因而，椒渔渔民从事生产的钢质渔轮实际只有110对。而1995年为327对，减少了近66.4%。这些渔轮的减少，都是由于生产效益低，甚至亏本而被迫弃捕，这进一步加剧了失海渔民的增多。

二、椒渔渔民生活困难的成因

渔民的生活困难是由资源状况、海洋污染、政策保障的缺位和自身条件共同作用而产生，具体有以下几个方面：

1、渔业经济的发展空间日趋恶化。渔业经济高度依赖自然资源，行业本身具有高度的脆弱性。中日、中韩渔业协定实施后，仅我市就有1500多艘外海生产渔船因此退出对马、济洲岛等外海渔场，并加入到近海渔场的资源争夺战中，不仅大大影响了渔业产量，更加剧了资源的衰退。再加上海域污染、海洋工程建设，使渔民作业渔场不断萎缩。电信业的发展，海底电缆越来越多，许多海域不能作业抛锚，至少有44万公顷的面积受到影响；临港工业发展，滩涂海域面积减少，也影响了户槽作业；安全隐患增多，大轮航线增加，碰撞事故增多，远洋渔业发展步履艰难，渔业经济的发展空间越来越窄，效益也逐步下滑。

2、渔业效益差，渔民收入低。06年渔业股份劳均收入5.21万元。但这并非为渔民可支配收入。扣除投资利息（按每股集资20万元，计息8‰，则利息为1.92万元）和船舶折旧（按船

第三篇：于椒渔渔民生活保障的调查报告调查报告

近几年来，椒江经济快速发展，城市建设推进，新农村建设日新月异，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到18509元和8447元，生活水平稳步提高。在这样大好的发展形势下，椒渔渔民的生活却没有得到改善，渔民年收入增长缓慢，甚至出现“返贫”现象，渔场面积减少，渔业资源衰退，水资源严重污染，加上国际原油价格的不断攀升和政府扶持政策的缺位，导致渔业比较效益的下降和渔民收入的减少，使我区长期从事海洋捕捞和户槽作业的广大渔民处在失海失业的阴影之中，生活日益窘困。失海渔民如何生活、就业、养老，已成为当前渔区的焦点问题，是影响“和谐椒江”创建的一个突出问题。为此，我们认为，必须采取有效措施，着力解决渔民的养老、医疗、住房和转产转业等一系列问题，提升渔民的生活质量。

一、椒渔渔民基本状况

4、思想观念陈旧。渔民对以捕捞为生的传统生活方式有较强的依赖性，很难从这一行业突围出来。过去捕捞效益好，收入高，渔业心中形成了一种“内行生意不可丢，外行生意不可做”的浓厚守旧意识，有相当一部分转产渔民抱有计划经济时期观念，希望政府领着干，扶着干。加上长年的海上作业，致使其社会信息量小，接受新事物能力差。

二、椒渔渔民生活困难的成因

渔民的生活困难是由资源状况、海洋污染、政策保障的缺位和自身条件共同作用而产生，具体有以下几个方面：

1、渔业经济的发展空间日趋恶化。渔业经济高度依赖自然资源，行业本身具有高度的脆弱性。中日、中韩渔业协定实施后，仅我市就有1500多艘外海生产渔船因此退出对马、济洲岛等外海渔场，并加入到近海渔场的资源争夺战中，不仅大大影响了渔业产量，更加剧了资源的衰退。再加上海域污染、海洋工程建设，使渔民作业渔场不断萎缩。电信业的发展，海底电缆越来越多，许多海域不能作业抛锚，至少有44万公顷的面积受到影响；临港工业发展，滩涂海域面积减少，也影响了户槽作业；安全隐患增多，大轮航线增加，碰撞事故增多，远洋渔业发展步履艰难，渔业经济的发展空间越来越窄，效益也逐步下滑。

3、集体经济薄弱，渔区社会保障困难。由于渔村集体可开发利用资源少，生产积累不多，因而集体经济相当薄弱，难以对弃捕渔民进行自我救助。除渔村4.6%的渔民享受民政部门的低保救济以及渔民住院医疗保障制度已实施外，许多因灾致贫、因病致贫的渔民尚未得到基本生活救助。据调查，椒渔现有老年退休渔民459人，且每年不断递增。这些退休老渔民的生活保障也存在较大问题。

4、渔民社会政策的缺位，生活拓展空间狭窄。椒江渔民是特殊的社会群体，其社会身份界于居民与农民之间。既无城市居民的社会生活福利待遇，又无农民的集体土地和屋基地，而其唯一拥有的海洋开发使用权又是大家共有的。目前，椒渔仍有50%渔民挂靠集体户，户籍在办证中心，无基层公安派出所管理。同时，渔民占国民比例少，在政策处理上没有单例，只是参照农业，往往容易被忽视，特别是渔业权益的保护上就比较明显。因而，渔民一直以来都没有享受国家大的生活保障政策，在弃捕以后就变得一无所有，发展空间十分狭窄，生活着落都难以解决。

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5、渔民转产转业难度大，基本生活难以保障。近几年，弃捕渔民的转产转业及生活问题，引起了各级各部门的高度重视。政府采取政策扶持，加强再就业技术培训等措施，在一定程度上解决了部分转产转业渔民的困难.但是，由于渔民文化素质低下，技能单一，老龄化严重，观念陈旧，自然生存条件差等原因，渔民转产转业空间非常狭窄，许多渔民除了在水产行业找到工作外，很难在渔业以外的职业上谋到出路，加上椒江渔业精加工等附加产业落后，渔业转产转业工作依然十分艰难。大部分弃捕渔民至今仍失业在家，挣扎在社会贫困线上。越来越多的渔民成为了低保边缘人员。

三、解决渔民生活保障的对策与建议

渔民生活保障问题的存在必然不利于和谐社会的构筑，也是与改革开放成果不相协调的音符。渔民因经济困难无法安居乐业，渔区发展活力必将受到影响，从一定程度上牵制了椒江经济社会的快速健康发展。因而，采取政策、经济、救济等多方面措施，切实解决渔民的生活保障，使他们有活干、有房住，老有所养、安居乐业，分享现代化建设的巨大成果，共同参与构建“和谐椒江”。

2、建立失海渔民的利益补偿制度。目前，渔民权益受损的情况越来越严重，突出体现在海域被大量占用，资源和环境受到破坏，建立渔民或渔业的补偿机制已势在必行。一是海域征用补尝机制。其补偿形式可分两种：①土地补偿。在围垦填海的土地中按比例划出一定的土地作为失海渔民的补偿，让他们能上岸就业、创业；②现金补偿。在海域使用出让金中划出一定比例用于失海渔民的养老保险；也可两者结合使用。同时，在就业和再就业政策方面，失海渔民也应该享受类似于被征地农民的优惠政策。二是资源生态补偿机制。渔业长期以来不但为工业作出过贡献，而且也是工业化最直接的受损者。建议在企业排污费中划出一部分资金对失海渔民进行补偿。

3、保障渔业经济的稳定发展。完善渔业服务机制，政府要在渔港建设、渔业经济服务、渔业保险、安全生产保障、渔民文化素质教育和生产技能培训等方面建立健全渔业服务机制，为渔民创造良好的渔业服务环境。要大力支持和发展水产品交易市场，搞活水产品流通，降低资源不足带来的负面影响。同时，积极向上呼吁，建议建立渔业权制度，区别对待渔民和非渔民入渔条件、收费和其他政策，缓解资源压力，保护渔民权益，有利于渔业生产的稳定。

4、积极推进转产转业。渔民转产转业最大的困难就是缺乏新的就业门路。因此，必须广开门路，拓宽就业途径。坚持从渔区实际出发，因地制宜，面向市场，充分发挥渔民熟练海上劳动技能和生活习性的特长，着重围绕开发海洋、海域、海滩、海涂等，做好“海”字文章，拓展各种经营内容，使广大渔民转业为海洋多元经济的三产工作人员。同时，认真抓好对转产转业渔民的专业技能培训，特别是渔民离捕不离海的技能培训，提高渔民从事就业的技术素质。出台扶持渔民向三产发展的优惠政策，加强渔民发展三产的银行贴息贷款政策，并设置工作岗位及时引导捕捞渔民转产转业，确保渔民平稳转产转业。

5、积极扶持渔民集体经济的发展。由于历史的原因，椒渔各分公司有极少量习惯用地。我们要求该地块由各分公司按规划要求尽早开发，或由椒渔各公司建临时房开展多项经营。同时，堤塘外亦为椒渔各分公司传统使用场所，建议区政府予以明确，合理利用，以壮大渔民集体经济。同时，对于渔民集体收取的场租费，给予免税，渔民集体经营的项目给予政策上的优惠。

第四篇：A 最低生活保障问题范文

A题低保与医保问题

温家宝总理在十届人大三次会议所作的《政府工作报告》中指出，要贯彻落实城乡科学发展观，着力解决与人民群众切身利益相关的突出问题，高度重视解决城乡困难群众基本生活问题，努力构建社会主义和谐社会。

从民政部获悉，在扎实推进各项社会救助工作的同时，民政部部署建立临时救助制度，配合相关部门开展最低生活保障救助、医疗保障救助等相关救助工作，社会救助工作逐渐走上了综合协调发展的新阶段，覆盖城乡的社会救助体系基本建立。

——城市低保制度稳健运行。2008年，民政部先后两次会同财政部下发提高低保标准和补助水平的通知，督导各地根据经济发展和物价涨幅不断提高救助水平。截至2008年11月底，全国城市低保对象1092.7万户、2282万人，全国平均城市低保标准208元，低保对象月人均补助134元，进一步巩固了应保尽保成果，初步形成了低保标准与补助水平的动态调整机制。

——农村低保制度快速推进。2008年，农村低保制度全面推行，重点将因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣的长年贫困人口纳入低保范围。截至2008年11月底，全国农村低保对象3957万人,正向应保尽保目标迈进。目前，全国平均低保标准为每人每年978元，月人均实际补助为44元，救助水平明显提高。

——城乡医疗救助制度全面实施。2008年，城市医疗救助制度从试点探索进入全面实施，农村医疗救助制度进一步规范完善，覆盖全国城乡的医疗救助制度全面建立，直接施救和资助参保（合）相结合的救助模式基本确定。2008年，中央财政安排城乡医疗救助补助资金50.4亿元，地方财政投入42.5亿元，人均筹资水平已达120元/人。随着资金投入的增加，救助效果日渐显现

城市居民低保和医保制度的实施，对于保持社会稳定，促进社会进步和经济发展起到了及其重大的作用。

但是低保和医保制度在实施过程中，也存在一些具体问题。如在低保实施中突出表现在以下两点：一是保障标准的确定问题，既要能维持保障对象的基本生活需求，又要避免因标准设置过高降低劳动者工作的积极性；既要让标准随着社会经济发展逐步提高，又要考虑财政能力；既要和当地经济和社会发展水平相适应，又要防止各地在标准的高低上互相攀比。二是保障对象的资格问题。如何让实现动态管理下的“应保尽保”，如何合理平衡收入因素和资产、教育、住房、赡养问题等非收入因素，如何制定更为合理有效的“分类施保”政策，避免出现贫困家庭保障不足，相对富裕家庭领取低保的现象。又如在医保实施中，存在各级财政和个人合理分担医疗费用问题等等。对这些问题，定性分析较多，定量研究尚不多。1.2.3.4.分析、确定制定保障标准的主要依据。试就以上一个或两个问题，运用数学工具，建立数学模型，并给出相应的结论。对模型做实证分析，并与当前的有关政策进行比较。撰写一篇短文，说明模型的主要特点及你的方法和结论的合理性、科学性，以利于有关只能部门采纳你的方案。

第五篇：生活保障建模问题

【摘要】在我国经济和社会转型时期, 城市最低生活保 障制度是政府为城镇居民编织的最后一道安全网。本文分析 了我国城市最低生活保障制度的起源与现状, 将最低生活保 障线与贫困线进行比较, 探讨城市最低生活保障线存在的问 题。最后提出相应的政策建议。

【关键词】最低生活保障制度“低保线” 贫困线

始于20 世纪90 年代的国有企业改革, 给城市带来了一 场失业和下岗的浪潮, 就业形势的剧变给整个社会形成了强 大的压力。与此同时, 刚刚起步的各种社会保障制度改革又是 漏洞百出, 并且短时间内难以修补完善。在这种情势下, 政府 的最好选择是抓紧时间, 编织一道“最后的安全网”, 于是一些 地方开始尝试构建“最低生活保障制度”。

一、最低生活保障制度的起源与现状

所谓最低生活保障制度(简称“低保”)是指政府依据维持 基本生活水平的消费需求, 建立一个最低生活保障标准(简称 “低保线”)。每一个公民, 当其收入水平低于最低生活保障标 准时, 都有权利向政府提出申请, 根据调查结果, 按法定程序 和标准对申请者提供现金和实物救助的一种新型社会救助制 度。

1、最低生活保障制度的起源与发展

自从1993 年6 月1 日上海市政府首先宣布建立“最低生

活保障制度”以来, 在过去的13 年中, 这项制度大致经历了两 大发展阶段, 即1993～1999 年的创建和推广阶段;1999 年至今 的提高与完善阶段。

⑴创建和推广阶段。自上海率先建立最低生活保障制度

之后, 大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市根 据自身的实际情况, 先后构建了这项制度。1995 年最低生活 保障制度得到民政部的认可, 并决心在全国组织推广。1997 年, 国务院发出《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保 障制度的通知》, 要求在本世纪末, 全国所有的城市和县治所 在镇都要建立这项制度。到1999 年建国50 周年前夕, 民政部 宣布, 全国668 个城市和1638 个县政府所在地的建制镇都已 经建立了城市居民最低生活保障制度。同年又出台了《城市居 民最低生活保障条例》, 这标志着最低生活保障制度已经成为 中华人民共和国的一项正式法律制度和长期基本国策。⑵提高和完善阶段。进入新世纪, 最低生活保障制度进入 了提高和完善阶段, 这主要表现在“低保”经费来源和救助方 式改革两方面。在最低生活保障制度初期,“低保”经费几乎完 全由地方政府负担。这便构成了一个悖论, 越是经济发展落后 的地区, 地方财政越困难, 但面临的“低保”对象却越多。因而, 在这样的政策背景下, 城市“低保”制度很难发挥其“保弱”功 能。2000 年, 国务院做出重要决策, 从2001～2003 年, 中央财政 负担的“低保”经费要连续翻番。从表1 中我们看到, 中央财政 在“低保”经费上的支出由1999 年的4 亿上升到2004 年的 105 亿, 同期保障人数由281 万人上升为2201 万人。

“低保”救助方式重点走向“配套措施”和“分类救助”。“配 套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育和住房等特殊 问题时所采取的配套政策。“分类救助”是指对“低保”家庭中 的特殊需要成员, 如老人、未成年人、残疾人和重病人采取的 特殊政策。2003 年, 民政部发出《关于建立城市医疗救助制度 有关事项的通知》;2004 年, 民政部、建设部等联合颁布了《城 镇最低收入家庭廉租住房管理办法》;同年, 民政部与教育部 联合发出《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助 工作的通知》。这意味着民政部和其它相关政府部门, 正探索 城市最低生活保障制度的现状、问题与对策 ○袁嫣

(暨南大学经济学院广东广州510925)经济生活 30 《当代经济》2007 年第7 期(上)经济生活

和建立以城市“低保”制度为主体, 以优惠政策和临时救助制 度为补充, 以医疗、教育和住房救助相配套的综合性救助体 系。

表1 城镇最低生活保障制度的基本情况

资料来源:《中国民政统计年鉴2004》, 中华人民共和国 民政部, 中国统计出版社。

2、最低生活保障制度的现状与特征

前面的分析我们看到, 最低生活保障制度是由地方向全

国逐步推进的, 同时各地的经济、社会发展水平差异巨大。因 而, 最低生活保障制度的地方差异也是巨大的, 这主要体现在 救助标准(“低保线”)和补差标准上。事实上,“低保”对象真正 从政府那里得到的救助金, 并不是以“低保线”表现出来的现 金金额, 而是用“低保线”减去家庭人均收入后得到的差额, 这 就是补差标准。

最低生活保障制度具有以下特征:(1)作为一种社会救助制度, 救助资格的确定以家计调查 为基础。由于家计调查需要大量的人力和物力, 增加了最低生 活保障制度的执行成本。即便这样, 还是难以解决“虚报收入” 和“隐形就业”问题。为此, 有些地方政府采取“视同收入”的办 法来计算家庭收入。所谓视同收入, 指年龄在18～59 岁的下 岗、失业人员无论是否获得下岗生活费或失业救济金, 都被视 为已经获得相当于当地最低工资水平的收入。但是这种处理 办法显然容易将有劳动能力, 但没有工作机会的困难人群排 除在最低生活保障制度之外。

(2)最低生活保障制度面向贫困个人或家庭。对一般家

庭, 政府依据当地的“低保线”, 补足家庭人均收入低于“低保 线”的部分, 即贫困家庭实际得到的是补差部分。这种制度设 计有助于发挥国家、家庭和个人各自的责任。对于残疾或其他 特殊个人, 则直接按“低保”标准救助。

(3)对“低保”对象的救助主要是以现金和实物为支付形

式。保障对象由传统的“三无”人员, 到保障所有的低收入家庭 或个人, 重点是防止城市人口的经济贫困。

(4)“低保”经费来源以国家财政拨款为主。从表1 中我们 看到, 从2003 年起, 中央财政的拨款比例已超过60%。

(5)各大、中、小城市依据自身的情况确定“低保线”。实践 中主要由地方的生活水平和财政能力确定, 同时从各省公布 的低保标准来看, 2005 年全国31 个省会城市和直辖市的“低 保线”差异悬殊, 最高的广州市为330 元/ 人·月, 而最低的乌 鲁木齐市仅161 元/ 人·月, 两者相差一倍多,“低保线”的调整 以各地的消费价格指数为依据。

二、“低保线”与贫困线 最低生活保障制度的目标

是救助城市贫困群体, 能否达到 这一目标在很大程度上取决于

“低保线”的高低。而目前“低保 线”的制定, 全国还没有形成一 个统一的方法或标准。因此,“低 保线”是否适当, 值得我们去探 讨。目前, 贫困线的确定办法相 对规范、合理, 下面我们对“低保 线”与贫困线作些比较。在表2 中, 从2003 年“低保

线”与食品贫困线的比较结果看, 最高的辽宁和黑龙江“低保 线”相当于食品贫困线的189%, 最低的广东和贵州为110%, 全国“低保线”相当于食品贫困线的135%。可见, 最低生活保 障保准还是能足以满足贫困人口的食品需求。但是, 从相对的 角度看, 2003 年广东省城镇居民人均可支配收入在全国占第 4 位, 其“低保线”仅刚刚超过食品贫困线。同年黑龙江省城镇 居民人均可支配收入在全国位于第27 位, 但其“低保线”几乎 是食品贫困线的一倍。从“低保线”与绝对贫困线的比较结果 看, 天津、辽宁、黑龙江、江苏和安徽五省市的“低保线”超过了 绝对贫困线, 最差的山东省“低保线”只有绝对贫困线的67%。从全国水平看,“低保线”相当于绝对贫困线的84%。因而, 最 低生活保障标准还不能满足贫困人口的基本生活需求。从“低 保线”与相对贫困线的比较结果看, 辽宁省的“低保”标准相对 较高, 其“低保线”相当于相对贫困线的0.58;“低保”标准相对 较低的是浙江省和江西省, 二者“低保线”相当于相对贫困线 的0.39;全国“低保线”相当于相对贫困线的0.45。从各地区的保障标准看, 城镇居民人均可支配收入相对

较高的省市, 其相对保障水平却显得过低, 如广东省、浙江省 和山东省。同时, 城镇居民人均可支配收入相对较低的省份, 如黑龙江, 其相对保障标准却较高。这说明, 我们在强调提高 贫困地区的最低生活保障标准时, 也不能忽视富裕地区的救 助水平。富裕地区人们普遍收入水平高, 但我们还要看到其生 活水平也高的事实。

三、总结与评论

从表2 我们看到,“低保线”低于绝对贫困线,“低保”金无

法满足贫困家庭的最基本生活需要。“低保”只起“养活穷人”、安抚人心和稳定社会的作用, 它很难使贫困人口摆脱贫困。实 际上, 社会救助管理的重点在一定程度上已由收入贫困的预 防转向长期劳动力市场和社会排斥的预防。如果救助金不足 以使穷人摆脱贫困, 并长期依赖救助金生活, 可能使“低保”对 象长期游离于主流社会之外, 并被社会边缘化。31 《当代经济》2007 年第7 期(上)经济生活

另外, 由于各地区经济发展极不平衡, 制定一个全国统一 的救助标准毫无意义。但现行政策是, 救助标准由各地方政府 自行确定也是不合理的。因而, 制定一个全国统一、具有可操 作性的“低保线”计算办法又是迫切和必须的。【参考文献】

[1] 唐均: 中国城市居民贫困线研究, 上海社会科学院出版社, 1998。[2] Erik Thorbecke: 贫困分析中的概念问题和测量问题, 世界经济文 汇, 2005 第3 期。

[3] David, Madden(2000), Relative or absolute poverty lines: a new approach, Review of income and wealth, 46(2).表2 2003 年各省、直辖市“低保线”与贫困线比较单位: 元/ 人·年

注: 表2 中绝对贫困线是根据马丁法计算而来的贫困线上限;相对贫困线等于城镇居民人均可支配收入的50%。32__