源头清洁生产模式与先污染再治理模式

第一篇：源头清洁生产模式与先污染再治理模式

6、我国源头清洁生产模式与污染后再治理模式的异同点。

1)清洁生产被联合国环境署定义为：一种必须连续实施的、作用与产品、生产过程和服务有利于环境的战略。清洁生产技术的目标是，合理利用自然资源，减缓资源的耗竭；减少污染物的生成和排放，促进工业与环境的协调。

清洁生产的主要途径有：把好原料选择及产品设计关，防止出现对环境的不利影响，不 采用对环境有害的原料，不生产对环境有害的产品；改造生产工艺并更新生产设备，最 大限度地提高生产效率，减少污染排放；加强生产管理，减少和杜绝跑冒滴漏；进行产 品的生命周期评价或清洁生产审计，对症下药地提出清洁生产方案并进行可行性分析。同时，可以在一个区域内实施清洁生产，建立工业生态区。包括采用对区域内的土地利 用进行科学规划，组成生产链，建立优化的产业结构，统一组织区域内的能源生产和供 应，综合规划和管理区域水资源，建设供水排水及废水处理回用系统，组织区域内跨厂 物料大循环，大力推行废物的综合利用等措施。

2)对于目前的环境污染问题，学界的一种普遍的托词是“先污染，后治理”：中国尚处于经济发展初期，更关注摆脱贫困，对环境的需求则较低；随着今后的经济发展，对环境的需求也会变高，会主动采取环境友好措施。

这种说法的理论基础是环境“库兹涅茨倒U形曲线”。即经济增长和环境污染之间呈现先污染，后改善的形状。倒U形曲线基本描述了发达国家走过的经济增长与环境污染之路。西方国家的成功似乎向人们展示一种推论：即环境问题无需特别注意，可以通过经济快速增长来尽快超过对环境不利的发展阶段，抵达倒U形曲线中对环境有利的发展阶段。

如果经济发展是曲线出现的充分条件，说明可以在增长中解决环境问题，那么低收入水平下的环保政策可能是奢侈而没有必要的。我们的问题是：西方国家的成功经验是否可以在全球推广？

回答这个问题，需要说明的是：倒U形曲线的确揭示了发达国家经济增长与环境之间的一种转化规律，但它并没有说明发展中国家的经济发展必然会带来环境质量改善。因为时过境迁，污染方式、资源条件和国际经济环境已经大为不同了。

在西方国家工业化起飞阶段，不可避免地出现一定程度的环境恶化。这里，“一定程度的环境恶化”很重要。目前的人口大国如中国和印度，很难做到这一点。大规模、高速度的经济增长和能源消费很容易接近或者超过资源和环境的临界点，而且可能是到了这个时候才会真正认识到环境约束。如果在经济增长的起飞阶段对这些资源造成严重枯竭和退化，那么可能需要很长时间和很高成本才能恢复。目前中国某些形势的环境恶化，比如水土流失、自然灾害恢复能力的丧失、水库淤积，一些可能已经是不可逆的。

西方发达国家实现倒U形曲线，通过的是“外部治理模式”：在保持原工业化体系不变和原工业化好处不受损失的前提下，利用工业生产的剩余，在工业化系统的外部用加大外部成本来消除外部不经济，是在资源消耗总量没有减少的前提下，通过工业化的剩余实现的。虽然缓解了原经济模式面临的环境困境，但忽视了现代工业可能面临的资源短缺问题。“外部治理模式”在治理过程中形成了资源的再消耗，结果是加大了整个经济运行的资源消耗，其可行前提是有大量低廉的资源供给，以及治理时环境还没有遭到大幅度破坏。目前中国所处的情况很不一样，高速经济增长将面临资源缺口，资源价格会持续走高，工业化的剩余可能不足以用来消除外部不经济；同时，全球气候变暖已经威胁到人类发展，传统的“外部治理模式”可能走不通。

发达国家倒U形曲线的快速实现，常以不发达国家的加速污染为代价。中国目前的经济结构和收入还远离可以把高污染产品转向其他不发达国家的水平；即使到了“可转”水平，以那时中国的需求量和其他发展中国家的生产规模，有可能无处可转。因而，环境恶化的曲线上升区域可能需要很长时间，经济较高增长难以抵消现实的环境破坏。

第二篇：珠江情况和污染治理模式

中国珠江水污染的治理模式

字号 背景

评论 打印 电邮 收藏 腾讯微博 新浪微博

不能拥抱的“母亲河”

城市水系是城市发展之源，世界上没有几个城市不是依托江河湖海而建立的。同时，城市水系不但是人类生活所必须，也是城市文明的载体和城市灵性所在，缺水的城市很难让人感受到文明的细致和生动。可以说，城市文明，有水则灵，无水则废。

在上世纪80年代之前的珠三角地区也曾被称为“水乡”，水系纵横，堪比江南。如广州古誉“云山珠水”，全城水分六脉，是一座水上古城，仅仅30年前，珠江还是市民游泳、赛龙舟的好去处；而广州上游的佛山也伴随有河涌2802条，总长5084公里。水上人家，声音相闻；舟楫往来，永不疲倦。

不过，随着近几十年来现代工业文明的兴起与城市化进程的加快，城市用水量不断加大，水污染日益严重，并将城市与水、市民与水悲剧性地隔离开来。拿广州来说，珠江是广州的母亲河，但广州人已经没有拥抱这位“母亲”许多年了。而这一切都可归因于其“子女”的贪婪和不负责任——广东是珠江流域经济最发达的省份，也是对珠江排污最多的省份。据2004年广东省环境质量公报称，进入广东的河流基本达到了三类以上的水质，但进入珠江三角洲后，部分河流水质劣于五类，其中广州市水质达标率为全省最低：整个2005年珠江广州河段7个月达到四类水质，1月、2月、3月都是污染严重的劣五类水质，4月和11月是五类水质。按照国家颁布的《地面水环境质量标准》，四类水适用于人体非直接接触的娱乐用水区，三类水才可以做游泳区。如此，下珠江游泳几乎已成了现代广州人一个遥不可及的梦想。同时，不但珠江主水道的江中生物已渐绝迹，江水黑臭油腻，城内“水脉”也渐告断绝——现在我们在内城已经很难找到几条像样的河涌了，一些河涌更因臭气熏天而被封盖于水泥板之下。多年的污染使得珠江及其附属的河涌一度成为臭江、黑江，如同一位原本高贵的母亲现已满身脓疮，令人闻之掩鼻，望而却步。

不仅如此，被污染的河流很容易成为传播疾病的“流动炸弹”。伦敦的泰晤士河50年代的污染状况达到了极点，就一度在当地居民中引发霍乱等疾病。而昨天（6月20日），广州已经确诊的两例霍乱病例，就属本地食源性感染，并与鱼蟹、虾等水产品有关。这样的病例在广州乃至全国都已经相当罕见了，却在经济发展多年之后重现，想来不禁令人唏嘘。

“事后治理”是一个妥协的产物

实际上，广州从前年开始已经加大了对珠江水污染的治理力度。这些努力包括：污水处理、完善管网、河涌截污、清淤补水等。特别是几个大型污水处理厂的兴建，使珠江广州河段的水质大为改善。目前珠江治理最主要的措施就是在珠江两岸投入大笔资金建设污水处理场。广州去年城市建设方面投入254亿元，可谓大手笔，其中针对珠江治污的工程就有猎德污水处理系统三期、大沙地污水处理系统首期、北部地区四大污水处理系统等，新增污水处理能力63.5万吨/日。如果我们把治污的方式分为“事前防污”和“事后治污”两大类的话，就不能不承认，对河流污染最根本的解决方式应该是对污染源——相关工厂的“关、停、并、转”，即“事前防污”；但目前的治理方式却大多属于“事后治污”，即走的仍是一条“先污染、后治理”的路。事实上，这不仅是广州一个城市在污染治理上的选择，纵观各地的污染治理方式，通常也都是在事后治污方面进展迅速，而在事前排查污染源方面效果不佳。佛山在去年也做出规划，为市内1072.8公里河涌投入102.69亿元进行整治，但与此同时，本地重污染企业的减排工作却进展不大。

污染问题治理方式的选择，实际上是社会各种利益之间博弈的结果。“事后治污”成为各城市不约而同的选择，其原因很简单：无非是因为污水处理厂的设立对污染企业来说并不构成威胁；对政府来说这样做治理起来见效较快，而比起执法关停来难度也小；唯一的一个不足就是要普通的纳税人多出钱。所以各种社会利益在治理污染问题上博弈的最终结果是由最弱势的一方——普通民众来承担最大的成本，而在此前的水污染过程中，普通民众其实也是最大的受害者。

“事后治理”模式的局限

虽然广州围绕污水处理厂、河涌治理、工业污水整治等多个方面进行了综合整治，效果明显，广东的省长、市长也以“畅游珠江”的方式来显示珠江治理阶段性成果和治理的决心，但这种治理模式——靠越建越多的污水处理厂来解决越来越严重的污染——能够即时收效，但不能够从根本上解决问题。不要说这种“事后治理”的成本显然要大大超过“事前防污”，就其效果来看，在出现越来越多的污染源的情况下，事后的污水处理作用极其有限，经过处理后所排出的水也只能是3－5类水质。事实上，就在广州珠江河段的各种监测数据表明珠江水质大大改善的情况下，我们只要到任何一条流入珠江的河涌边走一走，仍能闻到刺鼻的臭味，河段上的垃圾随处可见，珠江主河道的水质也时好时坏，这不能不使我们对实际的治理效果心存忧虑。

同时，珠江污染问题并非广州一个城市造成的，而是有着综合的、超越于广州之外的多种因素共同作用的结果。珠三角的城市大多对珠江污染有“贡献”，水是流动的，广州这一段即使变清，对整个珠江流域也影响甚微。同时珠江治理也是一项全面的工程，不仅仅是一个污水处理的问题。去年我和几个朋友共同资助了一项珠江全流域的人文地理考察活动，结果发现珠江三角洲近年来为了防洪和发电等目的而修建的众多闸坝，也促使了污染加剧、水流降速，以及水体的自净能力大大降低。这方面的影响其实已经足以抵消“事后治污”的成果了。

当然，加大城市建设投入、针对珠江污染进行集中治理，是符合广州利益的民心工程，效果也不容否认。但在具体的治理措施上应有更多的选择，否则，随着污染源的增多，今年珠江变清，明年可能又会变黑。从工业发展的角度来说，污水处理厂的数量增长无论如何是比不上污染工厂的数量增长的，事后治理的速度也是远远赶不上污染速度的。因此，要从根本上解决珠江污染问题，不能单靠建几个污水处理厂或者把重污染企业搬到别的河段去的做法，更根本的是全面改变我们对于水资源的掠夺性、污染性使用方式——当然，这都是些艰苦而不讨好的治理方式，但我们已经无法回避——如：政府加大监管和治理力度，严格排污权管理，关闭污染企业；鼓励企业自觉治污，承担社会责任；动员市民自发性的监督和全民治污行动。而在此之外，发展绿色经济和本地产业结构升级，则是从长远上解决水污染问题的关键所在。唐昊，男，生于1974年，华南师范大学政治学副教授，《市民》杂志副总编辑，著名专栏作家。曾在《现代国际关系》《国际问题研究》《南风窗》《南方都市报》《羊城晚报》等学术期刊和平面媒体发表文章数十万字。

“中外对话”（http://www.xiexiebang.com/）是一个致力于环境问题的中英双语网站，总部位于伦敦，是一个独立的非营利性组织。

第三篇：江西省生态循环,畜禽养殖污染治理模式不断完善

江西省:生态循环，畜禽养殖污染治理模式不断完善江西要实现绿色崛起，离不开积极稳妥推进畜禽规模养殖污染防治，实现畜禽粪污减量化、无害化、资源化。

近年来，我省畜牧业在抓好畜牧业生产、保障畜产品有效供给的同时，抓好畜禽规模养殖污染防治：全省规模化畜禽养殖场粪污无害化处理率达到78%，粪污资源化利用率达到69%，全省年减少粪污排放量2000多万吨。

质的转变，是一种化学反应，是事物机体结构的变化、能量的释放。在全面推进畜禽养殖污染减排工作中，各地多管齐下，大力推广畜禽养殖污染治理模式不断完善。

以农牧结合生态循环利用为纽带，因地制宜，积极探索畜禽养殖污染防控机制。各地大力推广大型养殖场，重点推广粪污集中处理、生产商品有机肥模式。在散养密集地区，重点推广分散收集、集中处理模式。同时，积极推广节水养殖、废水回用模式。目前，全省沼气净化、沼液施肥，种养结合、设施配套等生态循环养殖技术日益成熟，并在全省范围内迅速普及推广。

污染减排的逻辑理顺了，推动了畜禽养殖污染治理模式不断完善。各地按照“减量化、无害化、资源化”的原则，积极探索，总结并推广了达标排放模式、综合利用模式、生物发酵床模式等农牧结合、达标排放和发酵床养殖等有效模式。上高、东乡、万年等县，通过建设集中处理中心，统一收集畜禽粪便制作有机肥，变废为宝，循环利用。省畜牧部门在总结粪污处理模式的基础上，选择了10家典型企业，提炼总结其减量化排放、无害化处理和资源化利用的技术模式，汇编成册，在全省推广。(信息来源：山西日报）

目前，各个地方为了响应国家政策，纷纷采取了不同的措施。不过其目的都是为了控制养殖业的污染问题，实现生态养殖模式。要实现生态养殖模式，就要详细了解畜禽养殖如何生态循环，以避免走弯路。北京华夏康源科技有限公司十年来一直致力于发展生态种植养殖循环模式，目前已经有了显著的成效，旗下产品，可使农民实现从种植到养殖的全面生态循环。希望能助力江西省畜禽养殖生态循环模式尽快开展开来。

第四篇：石油化工企业清洁生产模式分析论文

摘要：本文从石油化工企业实行清洁生产模式的意义出发，分析了该类型企业清洁生产模式改进的必要性，并提出了几点清洁生产措施，以期能够对石油化工企业清洁生产模式的构建提供一些参考意见。

关键词：石油化工；清洁生产；废弃物

1石油化工企业实行清洁生产模式的意义

随着我国经济的不断发展，环境问题已经显得尤为突出。特别是近几年，世界范围内的自然灾害发生数量和规模呈现逐年上升趋势，有效解决环境问题迫在眉睫。石油化工属特殊行业，其生产过程中会产生很多种有害污染物质，如何降低石油化工企业对环境的污染程度，实现可持续发展是当前面临的重要课题。清洁生产模式是一种创新性生产方式，是可持续发展战略的重要组成部分。传统经济发展模式对于环境保护并不重视，形式上的一些做法使得经济发展以环境污染为代价。[1]清洁生产模式强调产品设计、原材料选择、工艺改进、废弃物处理等多个环节，重视通过生产技术的提升来实现资源利用率的提高，降低对环境的污染程度，更多的是以预防为主的一种生产模式。石油化工企业为了实现整体生产模式的改进，需要从根本上改革生产方式，提升生产设备水平，加强科学管理，改进生产工艺，实现高效节能的生产方式，进而达到资源利用率的大幅度提升。

2石油化工企业清洁生产模式改进的必要性分析

2.1环保与生产管理两者之间衔接存在问题

现阶段，我国行政部门实行直线职能管理，环境保护管理的职能集中在各个环保管理职能部门中，企业自身设置的环境保护部门在污染物治理方面更加注重的是其治理效果，如何能够达到国家排放标准，如何在环境保护与企业生产经营效益两者之间找到最佳平衡点，企业自身的环境保护责任并未树立起来，长此以往，环境保护就会成为企业发展的一种负担。

2.2企业体系管理与清洁生产不协调

企业生产经营体系的建立与运行是由其体系管理部门负责的，现阶段很多企业体系一旦建立，在短期内基本不会有太大的变化。然而企业清洁生产是由其环保管理部门负责的，清洁生产的思想更新和技术提升是一个变化发展的过程，这就形成固定与变化两者之间的不协调，企业未来发展过程中无法实现持续清洁生产，体系管理与清洁生产两者脱节。

2.3企业环境保护体系并未明确要求实施清洁生产

企业环境保护体系的建设首要目标就是实现企业与环境协调发展，但很多企业的环境保护体系只是给出了一个大体目标，并未有相配套的细则解释，使得清洁生产这一理念并未有实质性的作用。甚至于很多企业在制定环境保护体系时流于形式，在经济上几乎没有投入，致使清洁生产理念只存在于纸面上。[2]现阶段，很多石油化工企业制定的环境保护体系中的清洁生产制度并未详细的将生产全过程污染管理进行说明，特别是对污染预防技术和定量分析方法均无深入研究，这就在解决污染防治与企业效益、成本控制之间形成了无法调和的矛盾，对于任何一个石油化工企业的长期可持续发展都非常不利。

3石油化工企业清洁生产模式的构建

随着我国石油勘探和开采技术的不断提升，中国石油化工企业已经开始参与世界范围内的竞争。市场越大，竞争压力也就越大，对企业自身要求也越来越高，清洁生产模式是提高企业长期可持续发展的新理念，该模式提倡通过工艺改进、设备更新、废弃物回收等方式，实现石油化工企业节能、降耗、减污、增效的最终目标，对提高企业综合效益具有非常有意义的促进作用。此外，清洁生产也强调对企业管理水平的提高，不断是企业的管理人员还是企业的工程技术人员，都要在生产经营理念上有着与该理论相符的思想，只有这样才能够从根本上提高企业对环境的重视程度，才能更加有利于企业生产与环境的协调发展。

3.1改善企业污染源头控制措施

企业生产污染源头的控制是清洁生产模式的关键，控制好源头，就更有利于控制污染的形成。首先石油化工企业要减少工艺用水，实施废水串级使用。不同装置之间实施热联合，回收低温余热，采用空冷技术代替水冷，减少循环冷却水的使用量；其次提高污水排放预处理能力。不同环节的装置均要在排污口设置预除油设施，特别是原油罐区，要安装自动切水器，以实现二次脱水或联合脱水；第三，要实施可燃气体回收机制，对整个生产过程进行充分脱硫。石油化工企业任何一个生产环节都要严格把关，平稳操作，尽可能的降低可燃气体的产生量。安装可回收低流量可燃气体的装置，提高企业资源利用率；第四，控制无组织废气的排放量。石油化工企业的生产过程会产生大量的废气，这些废气的排放可以分为有组织和无组织两种形式，对于有组织的废气排放，可以通过催化原料加氢的方法来减少其含有的污染物数量。[3]对于无组织废气的排放，可以采用液下、密闭的形式装车，通过科学合理的组织装置降低对环境的污染程度。

3.2对废物实行产品化管理

清洁生产理念的重要内容包含废物产品化管理理念，该理念强调企业生产过程中废物产生、计量、监测、分析、核算等，企业可以通过产品化管理方式来进行全面管理，进而提高企业清洁生产模式的顺利实施。首先，石油化工企业要逐步完善生产废物计量制度和设施。现阶段石油化工企业从生产效益的角度出发，都比较重视产品、物料等方面的计量，均制定了较为完善的计量制度和系统，但在“三废”排放计量方面并未有过多的投资，致使很多企业排放管理较为粗放，企业资源利用率极低。所以石油化工企业应该在废水、废气等关键排放点设置计量表，对企业废弃物的排放量有一个清晰的判断；其次，不断完善企业环境监测制度，提升环境监测技术。石油化工企业可以根据生产废弃物的污染因子制定有针对性的分析手段，不同污染因子采取不同的监测频次，并在未来生产经营过程中逐步实现废弃物在线监测；第三，构建企业内部清洁生产考核机制，实现企业内部的排污收费标准。石油化工企业生产过程中产生的废弃物非常多，而且不同生产环节产生的废弃物种类和数量也不同。单靠某一个环节实现清洁生产基本不可能，所以这类企业要在内部制定较为详细的环保分级控制标准，凡是超标排放的均要进行严格处罚。一方面是提高各个部门对环保的重视程度，同时也有利于企业对废弃物控制效果不佳的环节进行有针对性的设备更新和技术改进。

参考文献：

[1]钟伟.石油化工企业清洁生产探索前行[J].中国新技术新产品,2014(18):114.[2]卜淑君.石油化工企业清洁生产措施分析[J].石油化工安全环保技术,2010(06):1-2.[3]李焕.石油化工企业的精细化清洁生产审核[J].安全、健康和环境,2011(12):34-37.

第五篇：乡村治理模式创新与现实选择

乡村治理模式创新与现实选择

阳信生

[内容摘要]当前村民自治面临着行政权与自治权冲突、村两委矛盾较突出、村民自治制度整体绩效欠佳等问题，为此，需要改变乡政村治的治理格局，推动乡村社会治理模式创新。具体做法是在理顺乡镇与村一级关系的基础上，实行行政权与自治权分开，将村级组织行政化；村民自治的重心则下移到由村民小组重组而成的社区，实行农村社区自治。

[关键词]行政权与自治权分开；村级组织行政化；农村社区自治；农村治理模式创新

十一届三中全会以来，随着以推行联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革启动，农村的管理体制和模式发生了重大变化，特别是村民自治的推行改变了我国农村治理治理的格局和模式，对于农村治理变革影响深远，被誉为中国农村改革的伟大创举。但是，村民自治制度已经实行二十多年后的今天，人们对村民自治的评价颇多争议，农村治理现状亦难以让人满意。那么，如何降低农村治理成本、发挥村民自治最大的制度绩效？如何克服村民原子化、调动村民民主参与的积极性？农村治理模式如何创新？这些问题都需要回到当下的农村现实中认真思考并做出回答。笔者认为，通过理顺乡镇与村一级的关系，实行行政管

理权与村民自治权分开，将村级组织行政化，村民自治的重心下移到由村民小组重组而来的社区，实行农村社区自治，是解决我国村级治理所面临困境、实现农村社会有效治理的现实选择。

一、当前我国乡政村治模式下乡村治理的困境

（一）行政权与自治权矛盾突出

在当前“乡政村治”治理模式下，村民自治的行政化现象比较突出（有人称之为过度组织化），行政权压过甚至取代自治权，村委会更像是一个行政机构而不是自治机构。如何处理国家行政管理权与村民自治权之间的关系、实现农民的自主权和自治权，是摆在我们面前的一个难题。对于乡镇政府来说，他们最关注的上级交办事务的完成，包括计划生育、税费收缴、社会稳定等，而不是村级的建设和发展，所以，他们往往利用各种方式促使村干部完成大量的政府任务。而在现行体制下，村级自治组织一般会选择与上级保持一致，依附于乡镇组织，“代理人”角色强于“当家人“角色。[1]村级组织若是乡镇政府的“仆人”，便难以做好村民的“仆人”，为村民提供各种社会公益性服务，村民的自我选择权、自我管理、自我教育和自我服务的权利便无法得到有效保障，村民自治被严重虚化，乡村自治停留在较为初级的水平。有学者认为，实行村民自治后，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式——至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的干预。限于权威的依附性和自治规模的限制，在强大的行政权威的压力下，自治组织很难成为其共同利益的维护者„„国家不想管的事可以不管，想管的是随时可以管起来”。村民自治在各地的命运基本上系于政府是否干预以及干预的方向，是“人治下的村民自治”，是没有根本保障的村民自治。[2]赵树凯等人也指出，对于多数乡村干部来说，民主不是价值目标，而是手段。村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。[3]

（二）村民自治变成村“两委”自治，村干部腐败问题严重

正是由于行政权的过多干预，村级自治组织的准政权色彩浓厚，更多的是充当政府的代理人而不是村民的代理人，主要是对上负责而不是对村民负责。为完成上级任务，村级组织的管理模式比较集权，权力很容易出现异化；而乡镇政府为了完成任务需要村干部的配合，往往给了他们比较大的权力空间，以调动他们的积极性。加上由于体制内外都缺乏对村干部的有效监督，村干部的腐败问题比较严重。不党支部领导下的村委会大权独揽，把村民大会、村民代表大会等村级最高权力机关抛在一边，或者长期不开会，或者开会也是走过场，一切都是党支部和村委员会说了算，行使自治权的主体演变成村党支部或村民委员会，权力集中于村党支部书记或村委会主任一人手里，“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”，或是村党支部书记“自治”，村民自治扭曲变形了。村“两委”自治下，不少村干部还私下变卖集体财产、侵吞集体资产、肆意加重农民负担、克扣农民种粮的直补资金，以及利用权力便利为自己、家人或亲属谋利益，严重损害村民和村集体的利益；有些村干部掌握了村级管理权力后，甚至为所欲为、横行乡里、欺男霸女、为非作歹，成为危害村民的“村霸”。村干部腐败问题严重危害了农村社会的稳定和发展，成为影响干群关系的一大突出问题，村民上访、控告村干部违法乱纪的情况不断增多。有调查发现，“占半数的农民认为村干部对自己很少帮助或根本没帮助，村干部只是趁机捞一把，而对社区经济等公共事务管理不力不善”。[4]

（三）村党支部与村委会矛盾难以协调

村民自治是党领导下的村民自治，村委会具体行使村级事务管理的权力。但是，在当前的村级权力格局中，村党支部书记被形象地称为“一把手”，村级发展的大政方针都由党支部决定、由党支部书记拍板，甚至一些具体事务皆由党支部书记包办代替，村委会主任成为书记的副手，主要是执行支部的决定，自治权实际上被党支部直接掌握。村民民主选举出来的村委会则根据《村组法》的规定，试图掌握村级的财权和具体事务的管理权，村两委矛盾日益凸显。为解决两委矛盾，现在各地普遍推行“一肩挑”，扩大村“两委”成员兼职，有的地方甚至走向“两委合一”。这种调整混淆了村党组织与村民自治组织的职责和功能，导致更严重的党政不分、以党带政。党支部搞包办代替，没有依法行使领导权的意识，直接控制村级治理权，导致了村级治理结构的混乱和治理效率的低下。这种调整无法真正解决问题。协调两委矛盾的关键在于理顺村两委关系，转变党的领导方式，党支部通过组织党政联席会议、主持召开村民大会和村民代表大会等参与决策、监督村民委员会，以彻底消除实现村民自治的主要障碍。

（四）村民自治的整体绩效欠佳

村民自治实行二十多年来，极大地改变了农村基层的权力运作模式，推进了基层民主政治建设。但是，由于实质民主的欠缺和程序等问题，村民自治所引发的问题似乎比解决的问题还要多，民主决策、民主管理和民主监督方面难以真正实现。特别是乡镇政府对选举的违规控制、宗族、宗派势力干扰选举、选举作弊乃至公开贿选等问题的存在使人们对村民自治的评价有所降低。由于村级组织拥有了一定的行政资源，不少地方对村级治理权的争夺非常激烈，一些宗族家族势力也利用其在乡村社会的传统影响，试图控制乡村权力。这既严重影响了村民自治的开展，也对乡镇政府正常履行职能发出了挑战。有人认为“村民选举一方面导致家族势力和利益群体在村庄的复活，影响了选举的公正性；选举非但没有选出好人，而且还把原先的秩序打破，村庄政务变得一团槽，通过对规则与生活规则的比较，在受到传统地域定义的社会生活中，真正起作用的是生活规则”。有人认为，“村民自治工作一直是启而难动：一是民主化程度不高，多是‘保证性选举’，存在搞形式、走过场等问题；二是村务民主公开和民主管理规范性程度较低；三是以村务公开为主要形式的民主监督尚待规范提高”。[5]有学者还指出，村民自治组织在发挥作用时主要出现出残缺式产权、服从型民主、非决策参与、输局博弈等特征。[6]

（五）村组合并后的困局

近年来，撤并乡镇、合村并组，被当成减少村级支出、减轻农民负担的一个重要改革举措，在全国各地推广；取消村民小组长，或村干部兼任村民小组长，也几乎成了农村改革的共识。很多地方村组合并成绩如何成为衡量农村改革发展成效的重要指标。经2000—2005年村级组织较大规模的调整后，全国村民委员会的数量由2000年的731659个下降到2005年的615066个，减少116593个，减少比例为15.94%，村民委员会成员数量及平均职数也不断下降。全国村民小组的数量由1998年的537.1万个下降到2004年的507.8万个，减少29.3万个，减幅为5.45%。[7]2002年税费改革后，全国大部分农村村民小组长或被取消、或者由村干部兼任。2003—2005年湖南全省进行了合村并组工作，全省由47463个村调整为44325个，减少3138个村，减幅为6.6%；村民小组由48.3万个调整为44.9个，减幅为7%。村组合并似乎实现了精简干部、整合资源、降低成本的目的，但是村组合并后，大村内部的矛盾纷争不断，遗留了大量的权力之争、财产之争等，村级治理的成本不但没有减少，反而提高了。一方面包括村干部的工资支出等在内的显性成本并没有实质性的减少，另一方面村组公共事务和有关公益事业没人真正负责和及时有效处理、村级治理存在大量真空等村级治理隐性成本的大为增加。贺雪峰就曾指出合村并组，遗患无穷，造成的损失很大、且难以弥补；保留村民小组长利大于弊，撤消后便无人组织村民小组内的基本生产和生活秩序，而使农民减少了多得多的收入。为了获取以前村民小组长廉价提供的基本服务，乡村组织不得不增加多得多的财政支出。[8]

（六）村干部的处境艰难，角色困惑，很多地方无人愿意担任村干部

村干部被称为“村官”但不是官；被称为干部，但又是农民，严格地说是农民干部，角色比较尴尬。村干部处境也比较艰难，他们面临工作任务繁重而艰巨、处在上级政府与村民之间的夹缝，但工作报酬很低，与村干部的预期相差很大，尚未达到一个合理的工资水平。在一些经济欠发达的农村，不仅待遇更低，而且常常不能按时、足额发放，这使得很多人宁愿选择出去打工而不愿意做村干部。农村村组干部“有本事的不愿干，没有本事的不能干”现象值得重视。农村精英的大量外出，村级治理资源缺失严重，对村级治理产生了很大的影响，很多村甚至提不出、选不出合适的村主任和书记人选。的确，当前村干部的劣质化和不稳定现象值得关注，甚至还有人提出了“21世纪谁来当村官”的问题。[9]

从根本上说，当前乡村矛盾集中地体现乡镇与村、村党支部与村委会等乡村关系的紊乱上，为此，必须从现实出发，创新社区治理模式，以理顺各种关系、形成合力，而农村社区自治不失为一种制度创新和现实选择。

二、农村社区自治的涵义及实行农村社区自治的意义

农村社区自治，就是将村民自治的重心下移到现在的村民小组，将村民小组撤消改建社区，一组一社区，或者是多组一社区（当然考虑规模和治理成本，以及便利程度，若现行行政村建制比较少人口不多、居住不太分散的也可以是一村一社区），实行以民主选举、民主管理、民主决策和民主监督为主要内容的社区完全自治。社区成立社区自治委员会等社区组织，在上级政府的支持下、在全体村民的参与和监督下，独立行使社区自治范围内各项事务的管理权。徐勇也认为，“社区的概念原本就来自于乡村，其核心精神是形成具有共同的认同和归宿感的生活共同体。这种共同体的基础是共同体成员的公共需求，并主要依靠社区自身的力量进行整合。”将社区理念融入乡村治理中，并以社区体制重新构造农村微观组织体系，可变动员式参与为主动性参与，开发农村内部的组织资源、节省乡村治理成本等，对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。[10]实行农村社区自治的意义主要有：

第一，有利于实现真正意义上的村民自治。村民自治的核心是村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，进行自我管理、自我教育与自我服务。当前村委会基本上是一个“准政权组织”，这与自治精神和原则相去甚远，村民自治难以真正落到实处。推行农村社区自治，把现在的村委会变成乡政府的派出机构、专门处理政务，并将行政权与自治权完全分开，自治权由现在村民小组重组而成的社区独立行使，这一方面可以化解行政权与自治权的矛盾冲突，乡镇和行政村与社区各行其是，分别履行自己的行政管理权和自治权，另一方面，实行社区自治，以村民小组为基本单位建立的社区人口不多、规模不大、共同利益多、集体行动意识和能力强，完全可以比较自由、独立地办理社区内部的各种事务，真正实现村民自己的事情自己办，这就是真正意义的村民自治。

第二、有利于提高农村集体行动意识和能力，降低农村治理成本，实现农村善治的。根据奥尔森的集体行动理论，群体越小，行动能力越强；小集团，更有条件促成集体理性的实现。同时，社区规模越大，心理认同感越弱。[11]从群体社会治理的效用分析，适度的人口规模是治理的必要条件；在人口比较少、且全部是熟人甚至几代人都是熟人的小群体社会里治理的效果更好。然而，现在的行政村一般方圆十几里甚至几十里，人口数千，与一个小镇差不多，难以有效管理；而且，行政村是一个“半熟人社会”，村民的社会关联度、村级的社会资本存量都比较有限，村民之间，特别是不同组的村民之间（尤其是居住分散、不同姓的小组村民与其他组村民之间）不太熟识，也没有多少共同利益，村民对村的心理认同和社会认同度较低。但村民小组不一样。除了村民小组内群众居住比较集中，人数也不很多，开会和集体行动起来比较方便外，村民小组作为基层自治单位具有明显的优势。村民小组是一个真正的熟人社会，是一个共同的人情单位，一个娱乐单位，是“村落社会中社会关系积累程度最高的社会圈。”[12]村民小组是过去的生产大队（现在的行政村）下的生产队，土地、山林、塘库等其他的集体财产并非属于村合作经济组织或村委会所有，而是属于村民小组的全体成员所有。村委会一般都无权或不能干预村小组内部分配和管理问题（除非违反了法律、政策规定）。同时，村民小组作为完全的熟人社会，村民有比较长远的利益预期，需要共同面临并克服现实中的困难以满足社会需求，集体认同感、共同行动能力和道德力量比较强，不仅易于形成集体行动、治理成本较低，而且还可以有效地制约少数试图搭便车的村民，抑制“原子化”村民自我膨胀的欲望。如在湖北杨林镇的社区建设中，某村村民讨论集资修路时集资方案拿出来后80%的人同意，只有20%的人不同意。但是农村社区是熟人共同体，20%的人面临公众舆论压力，别人修路，自己不修路，今后可能会形成与其他村民之间的疏离感，也会在村庄社会产生缺乏道德正义感的风险。

第三，有利于解决农村事务无人负责、农村公共服务、农村公益事业发展严重滞后的问题。一般来说，相对于行政村，村民小组具有完全意义和真正意义上的“公益事业”和“公共事务”；以村民小组为单位，才能真正满足农民关切的公共需要。当前，以行政村为中心的农村公共服务供给体系存在服务覆盖面不大、服务供给不均衡，服务水平不高等问题，这与村级范围过大，村级资源被少数人或少数组垄断等有关。为此，实现农村公共服务的均等化，也应包括村庄内部的均等；而如果各社区成为一个相对独立的有一定资源支配权的独立主体，对于改进村组之间资源分配的失衡，推动农村公益事业的发展大有好处，甚至政府的资金可以直接投放到农村社区，由全体社区村民选择最需要的公益性项目，对于有效地推动农村公益事业的发展大有裨益。而且，在农村社区内，无人担任社区负责人的情况会很少。从现实情况来看，小组长的报酬很低甚至没有任何报酬，但大多没有什么怨言，因为他们认为这是自己的事情，自己的事情自己干天经地义；因为社区的事情就是自己的事情，大家也会努力把社区的事务办好。贺雪峰对安徽肥西小井村的调查发现，村民小组作为农民行动单位的小井村秩序井然，表现在刑事案件少、民间纠纷少、自杀率低、离婚率低、人际关系和谐、遇事不计较等方面。在该村，村一级显得不太重要，村民小组很有特点，村民的行动逻辑是：村民组一定要有人当组长→党组长报酬少而事情多，无人乐意当组长→组长很重要，必须有人当组长→选举或先选举再抓阄，确定人当组长→当组长就必须负责任，当就要当好。[13]

三、实行农村社区自治，实现乡村治理模式创新的制度设计

如上所述，实行农村社区自治是对农村治理模式的创新，是克服村民自治困境、扩大村民参与、提高村民集体行动意识和能力的现实选择，也是防止村干部腐败、降低农村治理成本的有效途径。那么，具体应如何建构农村社区自治体制呢？笔者认为，农村社区自治应以民主、自主和自治为精神内核和指针，倡导村民的共有、共治和共享的理念，以村民利益共同体为基础和载体，强调以农村多元合作治理为基本治理模式，以激发农村社会的自组织资源为切入点和根本点，在现有的组织结构和规模的基础上进行改革与创新，设计出一个能充分发挥各方面的合力，上下左右联动，科学合理、结构完整的制度链条。具体做法如下：

首先，在乡镇基层政权体制方面，实行乡镇分治，镇政府变成一级完备的政府，而乡改为县政府的派出机构；设立乡派出机构村公所，村公所可以在现有多村的基础上设立，也就是说，还可以继续推动村合并，扩大村规模，节约行政成本，也可以设立联村公所、大村公所。村公所可设主任1人，副主任1—3人（根据村所辖范围和管理事务的多少具体确定）。村公所主任、副主任是国家公务员，从乡镇公务员、大学生村官甚至是社区干部中产生（这样可以解决部分大学生村官的出口，调动其积极性，充分发挥他们的作用）。也可以采取民主选举的形式产生。一旦担任村公所负责人便成为国家公务员，或被聘为国家公务员。还可以聘请1—2人作为村干事或叫村秘书，协助处理日常事务。他们是政府雇员，由国家承担工资、福利，参照公务员法管理。同时，建立村级行使行政权的机构与行使社区自治权机构之间、社区之间和社区内部相关机构之间的沟通、合作、协调机制，克服各自为政状态，实行良性运行。

其次，村民小组成为自治基本单位，以村民小组为基础单位建立农村社区，社区最高权力机构为社区大会或社区代表大会，管理机构为某某社区自治委员会。农村社区应该是一个真正的熟人社会，规模不一定需要明确规定，根据社区的历史沿革、地理环境状况，根据管理幅度与管理层次适度原则合理安排，但不宜对现有的村民小组的结构做太大的调整，规模也不宜太大（有人主张以30户为宜，如湖北杨林镇的社区建制。其实不一定以30户为基本单位，可以是一个人口规模适度的自然村组）。农村社区的设置一般建立在自然村落上，以自愿为基础，坚持尊重历史、便于管理、治理成本较低的原则。这方面，江西省推行自然村落自治、湖北杨林镇农村社区建设具有一定的开拓意义。江西在农村自然村落成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体，热心为村民服务的志愿者参加的“村落社区志愿者协会”，下设社会互助救助、卫生环境监督、民间纠纷调解、文体活动联络、公益事业服务和科技信息传递等工作站，组织和动员村民依法民主办理社区公共事务。而湖北杨林镇则撤消运行多年的村民小组建制，按照“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则，全镇14个村成立社区306个，互助组1034个。每个社区30个左右的农户，设理事长1人，理事2—4人，共“海选”出理事会成员1028人，建立了“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”的新型农村社区自治组织机构。社区理事会在村党支部和村委会的领导下，以议事恳谈会为主要形式，充分发扬民主，让村民行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的职责。

第三，为发挥党组织的领导作用，建立行政村、农村社区两级的党组织，理顺党政关系。行政村可以建立村党总支，原则上与村公所在同一地域范围内设立，村级党组织原则上与村公所分设，实行党政分开，理顺职能关系，村公所在党组织的领导下独立发挥作用。同时，建立健全党组织领导下的村级协调议事机构等，改善党对村级组织和社区组织的领导；社区根据党员数量、结构和分布情况设立党支部，党支部不直接领导或干预社区的具体事务，而是通过党员在社区自治委员会或者社区其他公共组织中发挥作用，在农村社区建设中发挥先锋模范作用，成为农村社会事务管理的积极分子，为推动社区的建设和发展贡献力量。

四、农村社区自治体制建构的可行性分析

我们认为，实行社区自治不仅必要，而且是可行的。

第一、政治上可行。当前村民自治的诸多困境，特别是行政权与自治权的矛盾冲突。村两委矛盾，让国内外对村民自治产生了动摇和怀疑，村民对于村民自治表现也比较淡漠。以解决现实中的诸多矛盾、提高村民自治的绩效、实现农村社会治理为目的的社区自治模式选择能够获得政治层面的积极支持和回应。至于对农村社区自治后宗族、家族等因素可能对农村治理的不利影响的忧虑，其实也大可不必担心。可以通过完善村民自治方面的法律法规加以规避，同时建立村民民约和村民自治章程规范社区自治行为，大力推进民主治村、依法治村，建立乡村的道德和自律机制，实现村务管理民主化、公开化、法治化、制度化和规范化。

第二，经济上可行。如果要推行该自治方案，必须实行村干部公职化，这势必增加国家财政负担。以每村3人计，全国约60万个村，以每人每年平均1万元计，约180亿。但是，我们要注意到，多数国家都实行村干部公职化政策，其成本与收益之比亦较为可观。况且目前村干部的待遇也基本上是国家负担，也不算低，大致为乡镇公务员的50%，这意味着只要多支付90亿左右（若将大量大学生聘为正式村官，由于大学生村官待遇与公务员的差距更小，国家增加的开支还会少些；而且，建立农村社区后村干部人数明显减少，实际增加的支出还要小于这个数字；或者，减少国家对社区干部的经济补偿，或者不由国家给予他们经济补偿，改由村民自主决定，选择从社区集体收入中支出或不支出，可以减少部分开支）。随着我国经济实力的不断增强，国家财政完全可以负担增加的开支。而且，还可以实行分级按不同比例共担的办法，以减少不同层级政府的财政压力。同时，根据现实情况和工作实际需要，推动村村合并，也可以减少开支、降低成本。

第三，社会层面可行。实行社区自治符合农村实际的，也完全符合老百姓的根本利益和现实要求。村民小组直接改社区本身便利可行，不会引起什么社会动荡，也不会招致村民反对（很多地方村民极力反对撤消村民小组即是一大反证）。根据“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则，将村民小组改成社区是最少社会动荡、较低社会成本、村民最容易接受的改革举措。

参考文献：

[1]徐勇.村干部的双重角色：代理人与当家人[J].二十一世纪（中国香港）.1997，（8）.[2]刘亚伟.无声的革命：村民直选的历史、现实与未来[M].西安：西北大学出版社.2002.322.[3]赵树凯.乡村治理：组织和冲突[J].战略与管理.2003，（6）：1-8.[4]肖唐镖.国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态和行为研究及其他[M].王汉生、杨善华.农村基层政权运行与村民自治[C].北京：中国社会科学出版社.2001.[5]白南生.风阳调查：农村的需求与新农村建设[M].北京：社会科学出版社.2008.185-186.[6]程为敏.关于村民自治主体性的若干思考[J].中国社会科学.2005，（3）：129-133.[7]史卫民.中国村民自治走向未来[M].徐勇、徐增阳.乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃[C].武汉：华中师范大学出版社.2007.67-69.[8]贺雪峰.乡村的前途[M].济南：山东人民出版社.2007.142-144.[9]潘宁.21世纪谁来当村“官”——村干部的困境与出路[J].调研世界.1998，（3）：39-40.[10]徐勇.农村微观组织再造与社区自我整合——湖北省杨桥镇农村社区建设的经验与启示[M].詹成付.农村社区文选[C].北京：中国社会出版.2008.72-81.[11][美]埃弗里特·M·罗吉斯、拉伯尔·J·伯德格著，王晓毅、王地宁译.乡村社会变迁[M].杭州：浙江人民出版社.1998.190.[12]陆学艺.内发的村庄[M].北京：社会科学文献出版社.2001.196-201.[13]贺雪峰.村民小组与农民行动单位——安徽肥西小井村调查[J].宁波党校学报.2005，（6）：33-37.