公共决策中的公共利益的认定标准研究论文（共5篇）

第一篇：公共决策中的公共利益的认定标准研究论文

我国学界对于公共利益的研究，其进路大致可分为实质主义和程序主义两种进路。前者主要以比例原则作为衡量标准，这些标准虽然有助于公共利益涵义的进一步明确，但对于其所追求的确定的法律规则而言，仍然属于对公共利益概念较为模糊的空泛的解释;后者尝试建构体现民主正当性的立法程序与决策程序，通过程序制约来确定“公共利益”的内容，但具体框架并不明确。本文则尝试从具体案例的角度分析公共利益的认定标准。

一、以具体案例对于公共利益的分析

一审中，法院认定县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第58 条的规定，县政府基于公共利益的需要，可以有偿收回涉案土地使用权。但县政府112 号通知决定按原抵偿价有偿收回其土地使用权，未考虑土地增值的因素，其收地行为显然是不适当的。县政府在作出112 号通知前，没有提出有偿收回国有土地使用权的方案，并存在先决定收回后举行听证的情形，违反法定程序。

因此在本案中法院最终在案件审理中设计公共利益考虑了以下三个因素:一是实施行政行为的依据，主要是《土地管理法》第58 条，二是在作出决定前的程序是否违反法律规定，三是县政府收回土地使用权时补偿是否合理。最高法院在对本案的再审过程中也依然强调了这三个因素: 一是根据土地管理法第58 条第一款规定，县政府为了公共利益需要有偿收回涉案土地使用权，具有法定职权。二是县政府在作出被诉112 号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，违反了国务院国发10 号《全面推进依法行政实施纲要》规定的正当程序原则。三是根据土地管理法第58条第二款规定，因公共利益需要使用土地收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

在该案一审与再审过程都充分论证了行政机关基于公共利益的行政行为所要符合的要素，其中包括了形式性要素的考量，也包括了实质性要素的考量。

二、以比例原则理论对该案的分析

比例原则是在公共利益研究中被学者提及较多的衡量标准，主要包含三点: 适当性、必要性、均衡性。在本案中适当性表现为县政府收回土地所有权的行为是否有法定依据，县政府主要依据《土地管理法》第58 条第一款的规定，但有第58 条第一款的规定不够证成县政府的行政行为的合法性。

其次，依据比例原则还必须以必要性原则来衡量收回土地使用权是否是唯一手段，本案中由于土地使用证未注明土地使用用途，县政府以土地闲置为由收回，收回与不收回的必要性应该如何体现呢? 将土地收回进行再利用还是保持原状，依照土地闲置理由的收回是否属于必要手段无法论证。最后是比例原则的均衡性，县政府不收回以及收回后的利益权衡，该案中县政府收回的土地最初的成本价为80 万元，最高人民法院再审中责令县政府支付收回土地使用权补偿款为135 万元及同期银行贷款利息，这其中有55 万元的差价是否可以证明不符合狭义比例原则呢? 因此就存在狭义比例难以量化的问题。

综上，我们认为在对县政府的行政行为合法性审查中应用比例原则是较为困难的，并且是无法解决现实问题的。

三、本文对于公共利益的界定

阿道夫·默克教授早在1919 年发表的《国家目的及公共利益》一文时就认为，惟有用“法律形式”表现出来的国家目的才属于公共利益，只有将国家目的予以“法制化”，才完成承认其为公益的过程。通过对于案例的分析可知，首先公共利益的界定是司法机关的审查过程，以司法审查行政行为合法性的过程中实现公共利益的准确界定;其次公共利益的界定不仅是形式与实质标准的统一，也是实体与程序的统一。

例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的列举是解决房屋拆迁过程中的适当性问题，第8条明确列举的五种可以征收房屋的具体情形其实就是公共利益涵义的具体类型。从学理上分析，这五种类型的设置实际上是根据可以房屋征收的具体原因，将房屋征收活动中的“公共利益”涵义具体划分为: 国防外交、基础设施建设、公用事业需要、保障性安居工程建设需要、旧城区改建的需要五种情形。

通过形象化的类型描述，房屋征收活动中的公共利益涵义得以进一步明确，从而实现对公共利益的适当性内容的填充。现行法律中涉及公共利益的条款很多，大多数没有明确具体规定，但有的还对“公共利益”的范围作了一些具体界定。例如《土地管理法》第58 条、《城市房地产管理法》第24 条、《公益事业捐赠法》、《招标投标法》第3 条、《信托法》第60 条。当然实践中，公共利益涉及的领域和范围远远不止这些具体的类型，但是满足这一形式标准是司法机关审查行政行为合法性的要件，再次审查也可以解决是否有其他条款可供适用的问题。

因此，立法控制是公共利益实现的前提。有必要通过立法机关的立法行为，对公共利益规范作出具体规定，从而引导行政机关和司法机关正确理解公共利益行为。具有造法性质的活动应当优先由立法机关来完成，公共利益的形式性标准就是一项由立法机关完成的任务。

也有学者认为仅通过立法模式的选择就解决了公共利益的问题，但笔者认为经过形式考察的公共利益远远没有达到涵义明确、清晰的程度，文中的案例就是一个例证，公共利益条款只是为其在某一领域提供了初步的法律原则。并且在现行法律中大多数没有具体规定。行政机关实施行政行为必须首先具有公共利益条款的形式要素。

第二篇：强制拆迁中公共利益的司法认定

强制拆迁中公共利益的司法认定

刘梅

根据2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对强制拆迁要求其目的必须是基于公共利益，虽然该条例对公共利益做了概括的规定，但是实践中对公共利益的认定还是存在一定难度。

实践中缺乏公共利益的实质性判断标准

公共利益的概念本身存在不确定性，因而难以对其进行明确的界定，立法上单纯的列举式规定可能会导致其不能涵盖所有的情形，而过于抽象的界定则极易导致对其的扩大解释。因此，确定一个实质性的判断标准是界定公共利益的必要条件。在我国现行法律法规中，新拆迁条例第一次对公共利益进行界定，其列举了5种属于公共利益的情形，是其最大的进步。但是除此之外，第八条第（五）、（六）项的兜底规定则存在界定的模糊性和不确定性，加之没有对公共利益的判定规定明确的实质性判断标准，进而可能导致在司法实践中的任意扩大解释。现实中，像“旧城改造”、“保障性安居住房工程”的建设等实质上为非公共利益的商业开发项目，当被披上“公共利益”的外衣之时，便具有了合法性。有人说，现在的拆迁也有自己的二八定律，即百分之八十的拆迁是为了商业利益，而仅百分之二十的拆迁是真正的公益拆迁。让公共利益的大筐不再承装所有的拆迁项目，必然需要在城市房屋强制拆迁司法审查程序中进行严格评判。

区别形式上的公共利益与实质上的公共利益

形式上的公共利益表现为立法规定，各国立法上存在概括式、列举式和折中式的立法模式。美国在土地征用方面采取概括式的立法模式，即在相关法律中未对何类事业属于公共利益之目的未作规定，仅是概括规定属于公共利益之目的即可进行土地征收，何种征收属于公共利益之目的，由议会决议，其评判标准是符合公共用途。日本在城市房屋拆迁中采用公共利益全面由法律进行列举的模式，在相关的法律中共明确列举出了三十五种可以收回土地所有权的情形，政府除依据法律明文规定的情形外，不得拥有对土地所有权的征收权。台湾则采用折中模式，对公共利益的界定在其《土地征收条例》第3条，规定国家因为公共利益之需征收土地所有权以承办公共事业的情形具体有：国防建设、公共交通、教育、医疗、市政公用建设及其他由政府组织兴办的以公共利益为目的公共事业。

我国在公共利益立法模式上采用了折中模式。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定:

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

实质上的公共利益则是高度抽象的，正是由于其高度抽象性，单纯的立法条文规定并不能真正界定其实质内涵，形式上的公共利益不能完全等同于实质上的公共利益。古罗马法学家西塞罗曾言，公共利益是最高的法律。要遵从这个最高法律，必须对其实质内涵予以界定。公共利益是一个抽象的不确定的概念，学术界对公共利益的界定也是众说纷纭、莫衷一是。公共利益的终极目的是实现个人利益，但公共利益的实现在一定情况下，是需要以个体利益的付出为代价。对公共利益的实质内涵进行界定，其目的是在个体利益为公共利益牺牲的代价下，在实质意义上满足更广大受益群体的利益，而不是相当利益的对价抵消，公共利益实现的积极意义必须大于为实现公共利益而限制个体利益的消极代价。关于公共利益的界定，《牛津高级英汉双解词典》对公共利益的定义：公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。

公共利益的具体司法审查标准

要对公共利益进行实质上的司法审查，必须要从形式上和从实质内涵上进行审查，先审查第一个层次形式上的公共利益，其次再根据公共利益的实质内涵进行第二个层次的审查。

首先，要进行建设项目第一个层次的形式审查。形式上的审查是指强制拆迁的项目是否是为法律法规所规定的公共利益目的，即强制拆迁是否符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的列举性规定。第一，实施主体是否为政府，而不是其他行政机关，更不是开发商。第二，在建设项目上，必须限于国防外交、基础设施和公益事业等公益项目。第三，以土地使用权收回后的转让情况为标准，公益项目的建设土地使用权会采用划拨的形式转让，营利性项目的建设会以出让的形式转让，因为商业住房和商业店铺使用土地，必须缴纳土地出让金。形式上的公共利益并不一定是公共利益，只有满足公共利益的实质内涵才是真正的公共利益。

其次，要进行建设项目第二个层次的实质审查。实质审查是最为重要的一步，实质上的审查应该包括对具体受益人的审查、对建设项目的必要性的审查。

第一，审查强制拆迁的具体受益人。公共利益的受益人必须是不特定的，并且受益范围具有广泛性。城市房屋强制拆迁的受益人必须为社会公众，基于社会公众范围的界定困难，可以国家或者公益事业为受益人，如果是开发商或特定少数人为受益人，则排除其公益目的。当然这种受益人是实质上的受益人，而非名义上的受益人，避免对某些冠以“公共利益”的商业项目予以合法确认。同时，也要排除部分地方政府为追求政绩，增加地方财政收入与开发商勾结，以“公共利益”为幌子而进行的强制拆迁。

第二，建设项目的必要性审查。审查是否为“确需征收”，即按照比例原则确定强制拆迁是否为必要、是否有可替代方案。

审查强制拆迁必要性主要为审查保障性安居工程建设、旧城区改建的公益性。保障性安居工程的受益范围值得探究，保障性安居工程是为了解决部分困难群众的住房困难，然而如果为了解决此部分困难群众的住房困难而导致彼部分群众的住房困难，无异于“拆东墙补西墙”，最终只是利益的转移，而没有利益的增加，更不用说公共利益的实现。旧城改建更应注意必要性的审查，实践中许多旧城改建项目有两种非公益性目的，一个是为了形象工程的建设，另一个是为了开发商商品房的建设。单纯的形象工程建设不考虑旧城区房屋是不是必须要拆，而必须拆的原因仅可能是旧城危房的改建，除此之外单为城市美观而进行的拆迁则是不必要的，不得实施强制拆迁。为商品房的建设而强拆更无实现“公共利益”的理由，因为实践中商品房的建设主要是为了经济利益，今天以市场价值补偿拆迁人，那么新建成的房屋的价值必然相应提高，会导致房价的越来越高，被拆迁人得到的补偿款远不足以购买相同条件的住房，那么拆迁就不具备必要性。

是否有可替代方案是审查公共利益的实现是否符合比例原则的主要标准。比例原则要求在实现公共利益的同时，要考虑其所牺牲的个体利益，使个体利益的牺牲降到最低，行政行为采用的方式所造成的代价和所实现的目的之间要能够实现平衡, 不能以过大的代价追求过小的目标。公共利益的实现并不是仅有一种路径，诚如公益项目的建设并非仅可以选择唯一的方式，或者公益项目仅可在唯一确定的地点建设。公益项目建设的方式和地点的选择要将对其他个体居住权的影响降到最低，如果有可替代方案，那么公益项目建设的方式和地点选择便不符合公共利益实现对比例原则的要求。日本成田机场高速公路的建设便是公共利益比例原则的最好体现，该高速公路在建设时，处于道路建设规划当中的一栋房子的房主不愿意将房子拆掉，最终该道路建设时在这栋房子处拐了个弯，投资因此比计划多了三分之一。由此可见公共利益的实现不是必须以牺牲个体利益为前提，充分尊重和维护个体利益，将个体利益的损害降到最低，才是公共利益的本质要求。

第三，公益与公益的冲突审查。在公共利益的实质审查标准中，会牵扯到公益与公益的冲突审查，在此主要讲经济公共利益与环境公共利益的冲突审查，典型体现在能源工程项目的建设上。能源工程项目的建设在很大程度上会提高一个地方的经济发展水平，实现该地区的经济公益。但是某些能源工程项目会带来严重的环境污染，会造成环境公共利益的损害，公益与公益发生了冲突，该如何衡量两者间的高低优劣？诚然，社会发展的最终目的是人的发展，环境利益影响到人的生命健康权，经济利益只是关乎人的财产权，而人的生命健康权明显高于人的财产权益。当公益与公益发生冲突时，如果单纯以收益群体的多寡来衡量公共利益，必将造成“多数人的暴政”，公共利益亦演变成侵害少数公众权益的工具。

【作者系山东德衡（济南）律师事务所执业律师】

第三篇：论政府公共管理中的公共利益及其实现

论政府公共管理中的公共利益及其实现

论文关键词：公共管理 公共利益 政府职能 实现途径

论文摘要：政府作为一种为公民和社会共同利益服务的组织，在公共管理中发挥重要作用。如何通过合理制定公共政策、有效开展公共管理。为国民提供公共产品和服务，最大限度地实现公共利益，是政府改革和职能转变面临的重大课题。要在正确认识“公共利益”这个概念的基础上，有效探索实现公共利益的正确途径。

政府在本质上，是一种为公民和社会共同利益服务的组织，是一国公共利益或公共意志的集中体现。正是这种“公共利益”代表的性质，决定了其职能首先应当是公共职能，亦即通过制定公共政策、有效开展公共管理为国民提供公共产品和服务，实现公共利益。温家宝总理在2007年政府工作报告中指出，今年要集中抓好三项工作，其中之一就是“要加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务的能力，着力解决好人民群众反映强烈的问题。”〔„〕可见，加强政府公共管理、增强公共服务能力是政府转变职能，加强自身改革和建设的重要目标。

一、“公共利益”内涵的厘定

公共利益和大众福社一直是社会进步和文明发展的关注焦点和产物，也是一般法律所追求的基本目标，在我国努力推行依法治国、依法管理的新的历史时期，公共利益当然成为公共管理及其政策的核心价值。那么，如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指谁的利益?《牛津高级英汉双解词典》解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”。英美法系和大陆法系国家对公共利益的理解有所不同。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策，主要指“被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益与社会福社纳人考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力”。在大陆法系国家，与“公共政策”相关的概念是公共秩序，也称公序良俗。

我国宪法所涉及的公共利益大体上有以下含义:1)公共利益是社会共同体的基础和各种利益的整合，反映宪法价值体系的基本要求。因此，公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务;2)我国宪法的公共利益，凸现国家作为公共利益维护者的功能，所有规定公共利益的规范中，以国家为实施公共利益的主体，从而确立了国家的地位;3)内容上，突出以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向，强化了公共利益的工具性价值;4)公共利益、社会利益与国家利益既紧密相连又各自区别。性质上，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益，享有利益的主体是不同的。公共利益与社会利益之间的界限主要在于社会利益具有功利性与排他性，社会利益不一定代表公共利益的要求;5)公共利益与民法、合同法等法律中的社会公共利益是不同层面的概念，普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础，受其价值的制约，不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据，同时也是社会基本价值的指导原则，发挥价值示范作用仁‟〕。

应该说，“公共利益”是一个高度抽象、范围宽泛和含义复杂的概念，如何明定、判断一直见仁见智，众说纷纭，概括国内外学界的主要意见，大多认为，理解和运用公共利益应坚持如下六条判断标准:1)合法合理性必须具有法律依据，才可能对基本权利加以克减和限制，故必须法律保留和法律优先;2)公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是最大的、有组织的公共利益提供者;3)公平补偿性运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观。

二、公共利益的实现途径 社会转型向政府的公共管理提出了挑战。政府公共管理在回应社会转型的挑战和压力时所做出的调整和创新，是渐进地进行的。其表现形式是政策替代，逐渐替代原先旧公共政策。正是这些政策替代，逐渐引发了政府公共管理的转变，其变革轨迹是:从无限政府向有限政府转变，从管理政府向服务政府转变，从权力和责任相脱离的政府向民主参与的责任政府转变。目前，一些基层政府本着有利于转变政府职能，强化公共服务;推进基层民主政治建设，有利于培育发展民间组织进行着改革和探索。这些探索不是简单地对现有管理体制进行修补增减，而是将政府的组织重建、职能转变、流程再造、管理更新进行有机结合。应该说，这一探索符合社会发展的基本规律和趋势，为实现政府改革与构建和谐社会找到了一条新的道路。现在，公民对政府的期望已经变得越来越明确:公共管理必须走向民主化和公开化;重视社会公民的参与;强调与他人共享权力，使公民真正得到所需要的公共服务。公共管理的精髓和追求目标，就在于“公众”的利益。

党的十六大和十六届三中全会提出，要建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。这为我们如何认识、解决这个问题提供了一个清晰的思路。现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足优质的公共产品与公共服务，才能证明其存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。可见，建设公共服务型政府与政府转型目标模式存在着内在一致性和契合性。作为政府转型的目标，建设公共服务型政府对我国政府的施政理念、政府职能、管理方式、绩效标准方面均提出了新的要求。这种转变的动力不仅来自于政府自身变革的需要，而且也来自社会、企业和公民的意愿诉求和互动。首先，施政理念要转变。在社会主义市场经济条件下的中国，施政改革不仅是政府行为方面的改进，更是行政理念方面的变革;实现政府转型，不仅意味着公共服务型政府目标模式的确立，更意味着政府施政理念的全面更新。因为只有具备了全新的施政理念，建设一个高效廉洁、法治透明的服务型政府才会拥有必要的前提和基础。只有首先改变过去长期形成的“管制”理念，才能有效促进政府职能转变，才能真正推进政府组织结构及其权力配置的改进，才能真正促进公务员的行为方式和观念的转变，才能真正建立以公众为导向的“公共服务型政府”。这就意味着政府公务员首先要在思想观念层面进行深刻的变革，要彻底改变过去强调行政审批、行政干预和行政收费等“管”的习惯，而转变为“服务协调”、“责任民主”、“依法行政”、“科学决策”。

众所周知，公共管理和政策不仅要合乎法律程序，还要合乎社会价值取向。因为合乎法律程序的政策，其实质意义上并不一定就具有合法性。从公共政策的来源看，公共政策源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。因此，公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题，必须以公共利益为其价值取向。显然，大众所关注的也并非只是管理和政策的合法性，而是其价值取向。社会的发展和道德取向总是要为大多数人谋利益，促进大多数人的发展，因为每个政府为维护其合法性，都不得不考虑大多数民众的利益。从公共管理的本质来看，公共管理作为服务和增进公共利益的手段，是对社会利益的权威性分配，本质上是社会利益的集中反映，这就决定了公共管理必须反映大多数人的利益，才能使其具有内容的合法性。为了实现公共利益，必须从如下方面加强公共管理，制定公共政策:(一)进一步转变政府职能

公共管理的方向是从“政府主导型”转变为“社会主导型”，为此，政府公共政策化和公共管理社会化两大趋势不可避免。要精简机构和人员、改革行政审批体制、推行电子政务、建立行政听证制度、实现行政程序公开等等。政府自身着重要“为经济建设服务”变为为公共利益服务。也就是说，政府要履行好公共管理职能，必须搞“瘦身运动”，进行公共服务供给的市场化改革。当然，我国公共服务供给机制改革不能脱离特定的国情和具体的生态环境。由于我国的市场还不成熟、市场运行的机制和规则不完善等因素影响，我国公共服务市场化改革不能象西方市场经济成熟国家那样全面铺开，而应该是一个循序渐进的过程。当前现实而可行的做法是，应该逐步建立起以政府供给为主，其他供给主体共同参与的一主多元的公共服务供给体制〔‟」。这样，我国政府一方面继续成为公共服务的供给主体，另一方面又不再垄断，而是适当地寻求私营部门和第三部门的参与。一旦解决了政府垄断导致效率及质量低下的问题，我们也就寻找到了解决一直以来我国政府公共服务中存在的供给重经济建设服务、轻社会服务的问题的途径，即政府作为公共服务供给的主体将以提供关乎社会稳定的社会服务为主，而其他主体以提供经济建设服务为主。

(二)坚持政府行为法定化

要强化政府的服务意识和功能，必须实施政府行为法定化、改进行政执法作风、规范行政执法行为，努力实现依法行政。把权力、利益、责任、监督等各方面协调统一起来，明确权力与利益的边界，有效制止行政的随意性，克服政府权力部门化、政府权力地方化、部门利益法制化等不良现象，从而建构“法治型政府”。现代文明社会是法制社会，现代政府也应该是法制政府，依法行政是公共行政的基本原则。美国法学家福勒曾经说过，“法治的实质必定是:在对公民发生作用时，政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权力义务的规则，如果法治不是这个意思，它就毫无意义。”因此，所谓行政法治，作为公共行政的一个普遍原则和管理方式，要求政府行政权的获取、组织和行使，必须以法律为依据，政府之行政行为必须受法律的约束，不得逾越法律授权的范围，否则，即为违法，应承担法律责任。政府行为法定化有三个要义:一是依法平等。法律在政府和公民间无所偏袒，政府不能享有不必要之特权;二是依法限制。政府之一切行为必须遵守法律，不得违法逾越;三是依法负责。政府机关或公务员如有违法不当行为，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，应承担违法的法律责任川。应当看到，我国处在社会主义初级阶段，社会主义法治化进程有很长的路要走。一方面，依法行政的理念尚未确立;另一方面，健全的法律法规体系尚未建立，影响了公共服务市场化建设。没有健全的法律法规体系，就很难避免行政的人为性和随意性。民主监督制度不健全，不建立公开、公平、公正的招标、投标制度以及严格的审计制度，就很难避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服务的效率和质量就会大打折扣，政府公共管理行为会成为借“公共利益”之名行一己私利的借口，公共行政会成为权力寻租、滋生****的温床。

(三)培养和借鉴民间的创新力量

对于提升政府管理创新来说，公民参与的意义在于可提供创新所需要的智慧、知识以及信息。公民参与可以集中民众智慧，吸收不同领域知识，并为政府管理者提供及时有效的信息，从而提升政府管理服务大众的能力〔5了。同时，要建立健全群众监督和参与机制，尤其是公开服务项目必须在群众参与和监督下实施。对政府组织实施的公共项目，首先要倾听公众声音，即要按照公众的要求提供服务、增强对公众的回应力，增强公众对公共服务质量的监控。政府公共管理中要切实维护好“公共利益”，如果没有群众参与，没有公众评价，所谓“公共利益”的实现就会落空。政府转变职能，构建服务型政府的目标也不可能很好实现。

浅析增强基层服务意识 促进机关作风转变

摘 要：近年来国家机关部门更加重视提高为百姓的服务意识，尽力多为百姓办实事，送温暖，解决基层人民的后顾之忧，帮助他们克服工作和生活上的困难，增强了基层机关服务意识。通过这样的方式，我们积极地推行起了机关服务承诺制度，较好地促进了机关作风转变。

关键词：机关 基层服务意识 作风转变

机关效能建设是立党为公、执政为民的必然要求，是适应竞争形势的迫切需要和实现又好又快发展的重要保证。基层机关要牢固树立公务意识，切实把思想统一到效能建设上来，把行动统一到效能建设实践中来，才能切实增强机关基层服务意识，促进作风的转变。

一、增强基层服务意识

1、树立为基层服务思想

我们国家领导人在机关工作会议上指出：在任何时候任何情况下，都必须坚持党的群众工作路线，把实现人民群众的利益作为我们一切工作的出发点和归宿。贯彻“三个代表”重要思想，领导机关和领导干部应当成为群众利益的代表，增强为基层服务的意识，扎扎实实为基层多办好事、实事。只有这样，才能真正把上级的指示、要求在基层落实；倘若只讲“指挥”不讲“服务”，甚至以官僚主义的作风去做工作，结果必然难以调动群众的积极性，达不到抓基层的目的。

指导基层建设是机关和机关领导不可或缺的基本功。有些人对基层工作存在一定的误区，以为机关对基层就是领导与指导的作用和任务，其实不然。基层机关是整个系统中十分重要的一部分，相对于别的机关部门而言，工作人员更辛苦，条件更艰苦，生活也更清苦。因此作为机关和机关领导，在“抓基层”工作的时候，更多的应该想到如何为基层的工作提供便利，乃至为基层服务，办实事，树立起为基层服务思想。

2、为基层服务立足于多办实事

树立起了为基层服务的思想之后，下一步就是把思想转变为行动，也就是要多为基层办实事。为基层办实事主要可以从以下几方面展开：

一是经费方面，这也是为基层办实事中十分重要和实际的一个方面。上级机关作为基层的直接领导部门，掌控着整个系统的经费分配大权。这个时候，机关和机关领导要更多的关注到基层的经费问题。因为基层工作的艰苦和经费的短缺已经成为开展基层工作的两个老大难问题。上级机关要做到在经费分配时避免主观人为因素，让基层部门得到他们开展工作所必须的经费。

二是帮扶原则，这是促进基层落后地区发展的有效办法。这里所提及的帮扶原则是针对基层不同条件而实施的一项举措。每个地区的生活水平和工作条件都是大不相同的，因此机关在拨款的时候就应该充分了解每个地区的实际情况，按照他们的需求，让全部基层单位靠近一个平均的水平。例如不到平均数的基层地区就给予多一些的补助，并且考虑到层层截留挤占情况的存在，可采取一次性补足发放的形式，直接通知到该基层单位，缓解经费紧张的矛盾。

同时对于一些地理环境十分糟糕的基层地区，机关还应该主动帮助基层工作人员解决工作中遇见的实际困难。例如有些基层单位交通不便，甚至困难到无法开展工作，机关就可以在一定的范围内积极的为基层部门配置车辆，或者补足一些资金解决此类的问题，让基层能够更好的开展工作。

通过机关和领导对基层部门服务观念和意识上的改变，帮助基层解决实际困难和问题。并且在此过程当中充分了解和理解到了下情，实施了传帮带的积极作用，赢得了广大基层人员的信任和赞扬，同时也树立了领导机关和干部的良好形象。

但是有几点是机关进行基层服务时需要注意的环节，机关在强调为基层服务的时候并不就是对基层降低工作要求。全力配合，努力落实，服从命令，坚决完成是基层工作的基本准则，以此为基层工作的出发点的服务意识带来的必然是符合严格要求的工作成果，同时如果机关领导能够真心并且热心的为基层工作服务，基层的工作人员也乐意接受上级的严格要求。两者不仅不存在矛盾，而且是相互促进，相辅相成。此外是基层意愿的问题。有的时候机关是想为基层办实事，但是会忽略基层自身的意愿，最后造成最难办的事没办，一些不需要办的事情倒是办了。只有尊重基层意愿，办的实事才能收到欢迎。通过与基层人员沟通的方式，才能让帮扶基层的工作做得有针对性，也能使得一些基层急需办的实事优先得到落实。

二、促进机关作风转变

1、提高认识，切实改变机关作风

机关所有工作人员都必须认真学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，深入贯彻落实科学发展观，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持立党为公、执政为民，着力端正服务态度，增强服务意识，提高服务水平。要树立正确的权力观、政绩观，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，以正确的政绩观落实科学发展观。要坚决克服和杜绝门难进、脸难看、事难办等突出问题

近年来，政府部门一再强调机关干部作风建设，认为机关干部作风对党和人民事业的发展有着极为重要的影响。这不仅关系着党风政风和民风的建设，同时还关系着党的凝聚力和号召力，还反映着党的执政能力和执政水平。由此可见，机关干部作风转变之于国家改革发展的重要性。因此，机关工作人员必须提高认识，切实贯彻国家的指导思想，改善机关作风。

2、深入实际，抓好作风建设

“党组统一领导、党委全面部署，党政齐抓共管，部门各负其责，职工积极参与”是机关关于作风建设的基本工作机制。通过思想动员，剖析原因，集中整改，考核总结等环节，围绕机关工作效率，服务态度，办事透明度，行政行为和行政能力等方面进行机关作风建设，把措施落实到实处。例如加强领导，建立健全工作制度，狠抓队伍建设，加强监督检查等措施，把机关存在的工作作风不扎实，责任心不强，工作效率低下，管理松懈等问题彻底解决掉。同时对于那些作风浮漂，办事推诿，效率低下的机关干部要进行全面的整改，严格管理做到“不换作风就换岗”，全面推行机关作风建设。

进一步增强基层机关服务意识，促进和谐机关发展，能够使得机关基层工作生活丰富多彩，并在同事之间形成团结友爱的良好气氛，营造健康向上的和谐工作局面

第四篇：企业重大决策过错认定标准和配套措施

企业重大决策过错认定标准和配套措施

根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等要求，为全面贯彻党的十八大和是把届三中，四中，五中全会精神，按照‘五位一体’总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新。协调，绿色，开放，共享的发展理念，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央，国务院决策部署，坚持社会主义市场经济改革方向，按照完善现代企业制度的要求，以提高国有企业运行质量和经济效益为目标，以强化对权力集中，资金密集，资产聚集部门和岗位的监督为重点，严格问责，完善机制，构建权责清晰，约束有效的经营投资责任体系，全面推进依法治企，健全协调运转，有效制衡的法人治理结构，提高国有资本效率，增强国有企业活力，防止国有资产流失，实现国有资本保值增值。落实国有资本保值增值责任，完善国有资产监管，防止国有资产流失，我们遵循依法合规，违规必究；分级组织，分类处理；客观公正，责罚适当；惩教结合，纠建并举的基本原则，在此制定企业重大决策过错认定标准以及一系列配套措施。

一、重大决策过错的认定

重大决策过错是指在经营决策过程中违反法律或国家颁发的文件，越权审批，擅自决策，法律手续不全或缺失等造成重大国家财产损失的行为。

重大决策事项主要包括；

（一）集团公司贯彻落实党和国家的路线、方针、政策以及上级重要决策、重要工作部署、重要指示的意见和措施。

（二）集团公司发展方向、发展战略、经营方针、中长期发展规划等重大战略管理事项。

（三）集团公司计划、工作报告、财务计划、预算、决算等重大运营管理事项。

（四）集团公司及承资企业的改制、兼并、重组、破产或者变更、投资参股、国有产权转让等重大资本运营管理事项。

（五）集团公司及承资企业的资产损失核销、资产处置、国有产权变更、利润分配和弥补亏损等重大资产（产权）管理事项。

（六）集团公司绩效考核、薪酬分配、福利待遇、招工减员等涉及职工切身利益的重要事项。

（七）集团公司员工考核及奖惩的有关事宜。

（八）集团公司及承资企业重大安全、质量等事故及突发性事件的调查处理。

（九）集团公司内部机构设置、部门职能调整方案及重要管理制度、工作流程的制定、修改。

（十）集团公司党的建设、企业文化建设、思想政治工作中的重要问题。

（十一）集团公司党风廉政建设和纪检监察工作中的重大问题。

（十二）对集团公司重大违纪事项的处理。

（十三）集团公司向上级请示、报告的重大事项。

（十四）其他有关集团公司全局性、方向性、战略性的重大事项。

（十五）集团公司领导班子认为应该集体决策的其他重要事项。

企业决策人员有下列情形之一，造成国有资产损失或其他严重后果的，应当追究其相应责任：

（一）违反决策程序进行决策的；

（二）超越权限作出决策的；

（三）徇私舞弊、滥用职权决策的；

（四）未深入进行可行性研究论证，盲目决策的；

（五）明知错误不加反对、不予制止，不负责任决策的；

（六）其他违法违规进行决策的行为。

二、企业重大决策过错的配套措施：

1.企业应当建立重大事项决策制度，保证科学、民主决策。按照议事规则应由集体讨论决策的事项，由决策层进行表决，表决结果以书面形式记录在案。属于集体决策行为，违反法律法规规章和国务院、国务院国资委、市政府以及市国资委发布的规范性文件或者企业内部控制程序，造成重大不良影响或国有资产损失的，追究决策层的责任，但经证明在表决时曾表明异议并记载于会议记录的，免除该个人的责任。属于个人决策行为，造成国有资产损失的，追究该个人的责任。

2.本办法所称集体决策是指企业董事会成员或经营班子对重大经营决策事项，通过董事会、总经理办公会等会议形式，研究讨论并获通过的决策。

3.市国资委发现企业重大决策失误，由派驻企业的监事会或组织调查组进行调查核实，涉及其他部门的，市国资委可以联合相关部门派员参加。

4.调查组应当重点调查造成企业国有资产损失的原因、数额。

5.国有资产损失的计算以直接经济损失为准。直接经济损失是指由责任人的行为直接造成的经济损失。

国有资产损失数额以调查组调查的时间为止计算实际损失数额，通过调查挽回的经济损失部分仍计算为实际损失数额。

6.调查组有权要求企业及其法定代表人、企业有关机构及其人员介绍有关情况，提供调查所需的材料，查阅有关会议记录、财务资料等。

7.市国资委依据监事会或调查组的工作报告和初步处理意见，在事先听取当事人的陈述和申辩后，做出最终处理意见的决定。依据此决定，市国资委对重大经营决策失误责任人给予或建议给予处理。

8.对重大经营决策失误责任人的处理分为告诫、扣除绩效年薪、免职和禁入处理。

上述处理可单独适用，也可合并适用。

9.因重大决策失误造成国有资产损失，企业净资产25亿元以下，损失数额100万元以上，500万元以下的；企业净资产25亿元以上，损失数额占企业净资产1‰至2‰的，对责任人给予告诫、扣除绩效年薪处理。

10.因重大决策失误造成国有资产损失，企业净资产在25亿元以下，损失数额500万元以上的；企业净资产在25亿元以上，损失数额占企业净资产2‰以上的，对责任人给予扣除绩效年薪、给予或建议给予免职处理。

11.对属于重大经营决策失误范围但其损失难以用金额衡量，造成严重后果和恶劣影响的，对责任人给予告诫、扣除绩效年薪处理；造成特别严重后果或极其恶劣影响的，对责任人给予或建议给予免职处理。

12.有下列情形之一的，对责任人给予或建议给予禁入处理：

（一）重大经营决策失误有损国家的形象、声誉，或者在重大经营决策过程中故意损害国有资产的；

（二）弄虚作假，转移、销毁有关证据，或者以其他方法阻碍、干扰调查的。

13.重大经营决策失误责任人及时采取行动减少部分损失的，可以从轻处理；重大经营决策失误责任人及时采取行动减少大部分损失的，应当从轻、减轻处理；重大经营决策失误责任人及时采取行动挽回全部损失的，应当减轻、免予处理。

14.所出资企业要认真履行对重要子企业的监督管理职责。重要子企业的重大经营决策失误，造成国有资产损失的，其所出资企业的负责人应当向市国资委及时报告，提出处理意见并报市国资委备案。对隐瞒不报或者不及时、不如实报告，以及干扰、阻挠如实报告，对重大经营决策失误责任人不处理的给予告诫、扣除绩效年薪处理。

第五篇：环境公共决策中信息公开的价值与规范研究

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环境公共决策中信息公开的价值与规范研究

朱谦 苏州大学法学院

关键词: 环境行政;公众参与;信息公开;环境影响评价

内容提要: 对于作为公众参与之前提基础的环境信息公开问题，似乎并没有随公众参与之规范而成为立法者关注的重点，而这却成为环境行政决策机构虚置公众参与的挡箭之牌，这在一些典型环境影响评价案例中也得到了验证。因此，必须清醒的认识到，即便环境信息公开制度在中国已经得以确立，然而，实质性的问题还需要进一步解决，那就是既要着力解决环境信息公开之例外的规范化，以免它成为环境公共决策机构规避环境信息公开的避风港;又要强化对于环境信息公开的有效性的硬约束，落实环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。

一、问题的提起

自从我国《环境影响评价法》实施开始，围绕环境影响评价行政决策活动的展开，近年来有几起影响全国的公众环境利益诉求的表达事件。这几个典型案例分别为：深圳深港西部通道环境影响报告书审批案、北京“西—上—六”输电线路工程环境影响报告书审批案、北

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京圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书审批案、云南怒江水电建设规划环境影响评价争议案、厦门PX项目事件、上海磁悬浮环评案等。在这些案例中，到处都活跃着公众参与的身影，但公众参与环境公共决策的行为却并没有获得应有的尊重，甚至还被认为是非法;同时，那些一切都符合法律程序的环境公共决策却恰恰与广大的民意相背离，同样面临正当性危机。基于环境信息公开是公众参与环境公共决策的基础，因此，本文要探讨的问题是：第一，环境信息公开将对公众参与环境公共决策产生怎样的影响?第二，环境信息公开有哪些规范性要求?

二、环境信息公开对公众参与环境公共决策之影响

在公众参与环境公共决策过程中,公众对于环境信息的拥有和理解,是其能够有效而富有意义的参与的基础。在环境影响评价过程中，公众对于其特定利益的认知能力、根据目标而选择手段的行动能力以及公众根据利益诉求而进行有效组织化的努力，都往往取决于公众在多大程度上能够获取相应的环境信息。而事实上，在当下的中国环境影响评价环境行政过程中，公众与拥有环境影响评价环境信息的评价机构以及环保部门之间都存在着严重的环境信息不对称，这种不对称使得公众拥有的环境行政参与权利被严重虚置。

(一)环境信息与公众环境利益认知能力

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在环境影响评价过程中，公众个体对于自己的环境利益的认知和理解的基础与环境影响评价信息是分不开的。尽管，人们通常认为，公众是他们自己环境利益的最好的判断者。但是，这种对环境利益的判断，无论是基于私人环境利益，抑或是公共环境利益，其实现的前提条件是他们拥有认知、分析环境利益的充分的环境信息。在环境影响评价文件的编制和审批过程中，无论是规划还是具体项目，往往都涉及到多重复杂的环境利益关系。如果缺乏必要的环境信息的支持，公众就很难准确界定、认知各类环境利益，很难认知环境行政决策对其私人环境利益或者环境公共利益产生影响的程度。

比如，在厦门PX项目事件中，厦门官方一直认为该项目已经按照国家法定程序批准在建。2007年5月29日，《厦门晚报》长篇刊登了该报记者对厦门市环保局负责人的专访，对该项目的审批过程、项目基本情况以及对周围环境影响等作了介绍。在专访中，厦门市环保局负责人强调，海沧PX项目在环境影响评价报告书编制期间“开展了大量的现场调查和公众参与工作”。[1]然而，厦门市政府或有关部门也没有具体说明是怎么开展了大量的现场调查和公众参与工作的。当然，是否真正地开展了大量的公众参与工作，只要审视一下这个项目环境影响评价中的环境信息公开就明白了。公众能否参与以及在多大程度和范围进行环境影响评价的参与，与环境影响评价报告书的编制单位是否公开、或在多大范围内公开关于PX项目有关的环

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境信息密切相关。因为，只有公众对于项目的相关环境信息有了充分的知悉，才能有效地参与到项目环评程序之中去，并提出相关的意见或发表相关的评论。

事实上，对于厦门PX项目存在的环境风险以及可能会给公众带来的潜在影响，作为PX项目环评文件的编制单位不会不知道。基于常识，这类项目涉及到重大公众环境权益，环评文件编制单位应该要让可能受到不利影响的公众知情，最起码是要征求当地公众行列中的专业学者意见。尽管，不能肯定说，该项目环评过程厦门当地公众行列中的专业学者皆不知情，但是，可以肯定的是像厦门大学的中科院院士赵玉芬、环境学教授袁东星等相关学者也不知情。然而，PX项目经过国家有关部门的审批已经在2006年11月正式开工，一些厦门公众才开始知道有此建设项目。于是，在2007年3月全国人大和政协会议上，中科院院士赵玉芬等105名全国政协委员联名提交了一份“关于厦门海沧PX项目迁址建议的提案”，成为全国政协头号提案。[2]很显然，此项目在2005年就已经经过国家保护总局的环评审查，如果在环评过程中公众知悉此环境信息，其表达反对的诉求不至于等到项目已经正式开始建设时才进行。

在环境影响评价过程中公众参与，尽管个体化的参与在实践中很多，但理论研究和经验观察均表明，通过组织化的利益而进行的参与，不仅能够更加有效地实现利益主体的诉求，而且也将大大地降低参与

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过程中的交易成本。如同认知自身环境利益离不开环境信息一样，公众发现自己环境利益的共同体同样依赖于环境信息的公开。因为，利益组织化所依赖的信任、利益认同以及在此基础上的社会动员和集体行动，都必须以信息获取和信息交换作为前提。[3]环境信息的公开使得参与过程中公众环境利益的各方经过分化、组合而得到结构上的简化，从而降低参与过程的交易成本，提升参与的有效性。

公众对环境利益认知能力存在严重不足的情形下，在很大程度上将使得公众作为环境利益主体的表达和话语能力受到极大的削弱，并抑制其参与到维护环境利益的行动之中的渴望。事实上，在公众环境信息完全被隔离的情形下，公众将会产生对环境利益失去利益知觉，从而在最终意义上导致公众参与环境保护的机会的剥夺。

(二)环境信息与公众参与环境公共决策能力

从某种意义上说，公众在对环境信息认知的基础上采取理性行动的能力，对于环境信息也会产生严重的依赖。公众参与到环境影响评价过程之中，如果缺乏必要的环境信息，就难以获得认知环境利益所必需的知识，也难以对这些被认知的环境利益维护所需要采取的有效手段进行分析并采取相应行动策略。公众参与到环境影响评价的过程，其本质上是不同的利益主体为了追求各自的目标而进行交涉、协商，并在此基础上采取相应行动策略的过程。在这个过程中，不同的 文章来源：中顾法律网

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利益主体提出方案，根据其他主体的策略对方案进行调整。值得注意的是，无论是哪一方主体在环境影响评价过程中对环境影响评价方案的分析和选择，以及对自己方案的调整，都将反映在他们对相关环境影响评价信息的拥有和控制。

比如，深港西部通道深圳侧接线工程环境影响评价案中，2003年11月份居民代表和有关部门在深圳市迎宾馆举行了第一次对话会。在居民的坚持下，他们最终得到了环评报告最后七页关于公式计算部分的复印件。就是根据这寥寥数页的复印件，钱绳曾和施泽康二人于2003年12月3日写了《盲评环评报告》一文，并对距离100米处的敞口段自行进行了计算，结果是氮氧化物浓度超标19.64倍。而根据该项目环评报告，距敞口段120米以外，大气质量即可符合国家2级排放标准。差距是如此之大，注定了环评报告将成为双方争执的重点，而维权活动的重心也迅速转向了空气质量是否达标的技术之争。事实上，也正是钱、施二人的计算结果，使得居民们认为《环评报告》是不可信的，污染必然存在。

从公众参与环境影响评价过程看，公众对环境影响评价机构以及环保部门的方案和审批意见的反应，取决于其所拥有的环境信息的数量和质量。在环境信息匮乏或者严重不对称的情形下，公众对于环境影响评价方案可能完全失去评价的能力，公众参与也往往只是具有形式意义。经验的观察表明，环境信息的控制及其占有不对称等情形，文章来源：中顾法律网

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在很大程度上会影响到公众对环境影响评价中的环境利益的认知和行动能力。

比如，在怒江流域水电开发规划环境影响评价过程中，国内众多环保组织和个人公众联合签名，强烈要求公开有关环境影响评价资料，他们认为：怒江工程叫停之后，有关怒江水电开发的论证和环境影响评价的文件和内容并未公之于众，公众完全无从了解开发商和地方政府准备如何避免环境损害，如何安置移民，如何保证水库的安全性和经济性。怒江开发的环境影响评价应该依照圆明园的先例，公布规划环评报告，让公众在充分知情的前提下通过听证会等形式对其进行公开评议。

从公众参与的社会性基础角度看，环境信息的公开，有助于形成一个信息流动、交换、互动以及在此基础上的学习过程。如果公众在参与环境影响评价过程中，拥有足够的环境信息，他们就更有可能不仅仅认知到自己的环境利益，而且可以了解其他利益主体的环境诉求，了解利益交涉、妥协的相关规则以及不同利益主体在参与过程中将会采取的行动策略。因此，如果公众不能够获得充分的信息，他们的学习能力就会受到很大的制约。其结果要么使公众在面对政府环境决策时无能为力，从而使公众参与的有效性受到影响;要么是参与者可能采取一些非制度化的行动，如抵制、抗拒、不合作等，甚至对环境决策的过程参与失去兴趣。

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三、环境公共决策中环境信息公开之规范化

环境信息公开主体基于自身利益考虑，往往存在提供信息时并不全面、不及时以及不准确，尤其是内容不易于为公众所理解。为此，法律往往要求环保部门或者建设单位以及环评机构全面、准确及时地公开环境影响评价相关信息。对于环境信息公开的要求，有两点特别值得注意，那就是关于环境信息易于为公众所理解以及环境信息公开的双向性。

(一)环境信息的易解性

环境问题的科学技术性导致环境影响评价文件可能包含大量的专业科技术语，所以公开环境信息时，应该为公众提供相关的技术帮助，以便于公众理解相关信息。因为公众能否对环境影响评价信息进行解读的前提是取决于其对相关问题的熟悉程度，而相关专业熟悉程度又是由公众个体信息存量和信息结构决定的。在社会分工程度日益加深的现代社会，每个人知道越来越多关于越来越小的事情。任何公众个体的信息结构都不是全方位的，必定对包括环境影响评价在内的某些知识领域存在认知盲点。这些盲点是一般社会公众很难仅仅凭借一般的社会体验、分散式的零星阅读就能弥补的。即使公众为了缩小与环境影响评价职业群体之间的环境信息鸿沟而有意识扩充原有信息集合的边界，其预期绩效的实现也需要时间的专门性投入。因此，文章来源：中顾法律网

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对环境信息的认知成本增大使得一般普通公众很难有足够的激励把时间资源配置到对环境影响评价信息解读中去，更何况其效果还受到学习者知识存量、既有学科背景等诸多不确定因素的制约。

在深圳西部通道接线工程环境影响评价案中，围绕环境影响评价报告书的科学技术之争论是公众参与的一个重要特征。尽管受到项目建设影响的公众有十多万人，但是最引人注目的还是两位老工程师。正是他们运用自己的专业知识，对环境影响评价报告书的结论提出质疑。期间，不仅几次与有关环境影响评价报告书的编制机构专家、政府邀请的权威专家进行面对面的辩论，而且还依据争取到的几页环境影响评价报告书的内容，上书原国家环保总局，陈述自己对环境影响评价报告书的质疑意见。从他们的参与经历看，是非常艰苦的。正如他们在写给国家环保总局的公开信中所说：“我们是两个60多岁的老人，希望在社会安定的大前提下保护好小区和邻近的南山公园的环境。我们已经作了2年的努力，承受了巨大的压力，花费了大量的时间和精力，在一个我们原来并不熟悉的领域不停地学习、探索，写了大量的文字，包括给深圳市政府、广东省环保局和国家环保总局的信近30份。” [6]但值得我们注意的是，钱绳曾、施泽康两位老人一是他们都是高级工程师，具有一定的科技知识，二是两人都已经退休，相对来说有时间保证，而这些并不通用于一般公众。

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如此，环境影响评价信息的专业化特质和一般公众囿于社会分工的知识结构就决定了环境信息的发布方在信息流动过程中控制了关键信息通道，他们就可以据此优势地位，很便利地利用专业技术术语模糊拟议对象的情景特征，控制待发布环境信息的数量、质量和传播方向等多个维度，通过信息的裁剪、筛选或包装，使拟议对象内含的环境风险得到难以为外部人所体察的巧妙屏蔽。[7]实践中，比较常见的是环境信息公开中的数字游戏。经试验证明，非专业人员对以不同方式描述的环境风险的敏感差异程度是巨大的。如人们对某种化学物质10-6和10-9致病率的差异不敏感，而对这两种致病率相差1000倍的提法却反应敏感，这时，信息发布方选择第一种而非第二种方式来标示拟议对象及其替代方案可能产生的环境风险，就可以使二者在环境安全上看起来差别不大。如果拟议对象在其他方面具有比较突出的相对优势，那么安全性更好的替代方案将有可能无法在公众的评议中胜出。

因此，为了便于公众理解环境信息，环境影响评价文件的内容应该尽量简单，不要有过多技术性术语。环境信息的公开，其目的是使得公众能够清楚地知道他们将会受到未来项目建设怎样的影响。信息太多和信息太少一样没用，因为信息太多就会使人们淹没在一片无用信息的海洋之中，无法进行信息分类，进而无法获知他们的利益将受到何种影响。[9]有些国家考虑到环境影响评价文件技术性太强，要

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求信息发布者提供报告书的简明版本给公众，或者举行公开说明会、听证会，提供联系人解答公众的疑问等。

(二)环境信息公开的双向性

事实上，环境公共决策中的环境信息公开，应该是双向的。既包括政府向公众的信息公开，同时也包括逆向的公众向政府进行信息的反馈与交流。政府不仅应当履行公开信息的义务，同时更应该对公众提供的相关信息进行考虑，做一个好的接受者，而不是一个单纯的信息发布者。[10]道理很简单，既然公共决策的受众是公众而不仅仅是那些做出决策的专家，决策者就必须考虑公众所提供的大量的社会知识，比如他们的利益诉求、价值偏好、甚至是对问题的主观感受。在这一过程中，每个利益主体都是一个认识主体，也就是拥有特定知识的主体，他们通过各种程序平台，交换、学习、整合关于利益和决策方案的知识。而这些都是值得决策者尊重的知识，离开了这些知识，决策的理性化程度将大打折扣。

比如，2007年5月28日晚，《厦门日报》下属的《厦门晚报》专辟两个重要版面，刊登万字长文，以环保局负责人答记者问的形式，正式就海沧PX项目进行全方位介绍。同日，项目投资方翔鹭集团亦在其网站显要位置刊登该公司总经理答记者问，内容也多为澄清坊间传闻，平息争论。[11]此后，作为PX项目环境信息的补救，厦门市

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政府还利用广播、电视、报纸、互联网、宣传手册等多种形式对社会公众广泛开展关于PX项目风险知识的普及教育，指导公众以科学的行为和方式对待环境问题。

经过PX项目事件后，厦门市政府在后来的厦门市城市总体规划的环评过程中，不仅注重环评信息的公开，而且对于反馈的公众环境利益与诉求也加以公开，形成信息的互动，从而表明对公众提供的信息与知识的尊重。比如，当召开的公众环评座谈会结束后，厦门政府网站就及时对座谈会中的主要公众意见进行了报道。[13]当然，这次环评过程中的环境信息公开也还存在着一些问题。比如，在2007年12月5日厦门市宣布“海沧南部环评已经完成，进入公众参与阶段”之后，12月8日，厦门网开放了一个投票平台，号召网民表明支持或反对PX项目建设的态度，短短一天里，超九成的人投了反对票(赞成3000票，反对5.5万票)，结果在12月9日的时候投票突然关闭，10日下午连投票网页也消失了。

事实上，如同前面提及的，环境信息的公开包括政府的信息“输出”，也含括公众环境信息“输入”。基于网络较其他参与渠道，互联网上各种观点、各种利益要求将得到前所未有的释放。这种释放大大强化了公众的自主性，并进而直接影响到公众的参与功效感，增强了公众参与的动力。互联网的各个终端用户都可以发展成为环境公共决策的信息源，任何用户的意愿、要求可以随时在网络上发送。[15]

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当公众以极大的热情介入这种数字化的参与行动中，从而形成了良性互动，其结果是公众的信息反馈速度以及政府对环境问题的回应速度都大大加快。如果感觉公众的表态对于自己“很不利”，进而关闭这样的窗口，没有了互动、应答，只会令原本可以弥合的分歧反而扩大了，强化了情绪的对抗。[16]无论是对政府决策有利的信息，还是不利的信息，都应该及时公开，这样才能满足环境信息公开的全面性要求。当然，由于网络技术存在很大的不稳定性，如何保障信息能够在网络上准确地传达，也是信息发布者不得不关注的问题。[17]事实上，由于现代信息传递方式已经呈现多元化趋势，因此要实现透明和开放的方式发布信息就应该包括发布公告，利用报纸、电视、广播、互联网发布简报或消息或发布专题新闻，利用信息发布会散发项目概要小册子等书面材料。

依据现代科技进步所产生的新的信息公开方式，如互联网，开始对传统的信息公开方式构成了极大的挑战。当然，这种挑战的后果对于公众来说无疑是有益处的，它大大拓宽了公众获取环境信息的来源，可以让公众更及时、有效地取得相关信息。但是，网络对环境信息的公开，尽管既便利又很及时，但是它需要相应的技术设备的支持，毕竟网络技术和设备还没有在我国完全普及，因此，其接受的受众往往就并不全面。比如，2008年1月2日，在一家由国家环保总局和上海市环保局联合开办的网站“上海环境热线”上，上海市环境科学

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研究院发布了沪杭磁浮上海机场联络线环评公示和环评报告书简本。公示期限设定为2008年1月2日至2008年1月15日。因其低调公示，并未出现在磁悬浮沿线小区的公告栏上，许多居民经过口耳相传才知道此公示，并引起沿线居民对其公示方式的质疑。

四、结论

基于环境行政决策的公共性特质，环境法上往往也很容易容忍公众参与环境行政决策之中。但是，对于作为公众参与之前提或者说是其基础的环境信息公开问题，似乎并没有与公众参与之规范的形成而成为立法者关注的重点，而这对于环境行政决策机构来说，也往往成为其虚置公众参与的正当理由。这一点在过去的一些典型环境影响评价案例中也得到了验证。只是这种通过遮蔽环境信息来达到规避公众的实质参与的情形随着国家环境信息公开立法的进程越来越难有立足之地，但是，人们也必须清醒的认识到，即便环境信息公开制度在中国已经得以确立，然而，至少有两个主要的方面问题还是今后相关法律需要解决的，那就是既要着力解决环境信息公开之例外的规范化，免得它成为环境公共决策机构规避环境信息公开的避风港;同时又要强化对于环境信息公开的有效性的硬约束，落实环境信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性。

注释:

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朱谦，苏州大学法学院副教授，法学博士。

本文为作者主持的教育部人文社科规划课题《公众环境保护权研究》(06JA820031)及苏州大学‘211工程’三期重点学科建设项目‘和谐社会视域中的弱者权益保护’子课题《环境污染防治中的弱势群体权益保护的法律制度研究》的阶段性成果。

[1]《海沧PX项目已按国家法定程序批准在建》，《厦门晚报》，2007年5月29日。

[2]周虎城：《没有民意基础的决策须慎行》，《南方日报》，2007年7月1日。

[3]赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，社会科学文献出版社2006年版，第21-22页。

[4]陈善哲、金城：《“深港西部通道接线工程”环评事件调查》，《21世纪经济报道》，2005年5月14日。

[5]自然之友：《民间呼吁依法公示怒江水电环评报告的公开信》，http://。最后浏览时间：2008年8月3日。

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[6]钱绳曾，施泽康：《致国家环境保护总局的公开信——质疑〈对钱绳曾等3位同志来访反映问题的答复〉》，http://。最后浏览时间：年5月15日。

2008