乔占祥诉中华人民共和国铁道部案

第一篇：乔占祥诉中华人民共和国铁道部案

乔占祥诉中华人民共和国铁道部案

（北京市第一中级人民法院一审；北京市高级人民法院终审）

河北律师乔占祥起诉铁道部在今年春运期间对部分旅客列车实行票价上浮一案，2003年2月21日上午由北京市第一中级人民法院作出一审判决，法院驳回乔占祥的诉讼请求。

据了解，去年１２月２１日铁道部向有关铁路局发布了关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。通知确定２００１年春节前１０天及春节后２３天北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮２０％至３０％。为此，乔占祥在今年１月１７日及２２日分别购买的了从石家庄到磁县、石家庄到邯郸的火车客票２张，比票价上浮前多支付９元。乔占祥认为铁道部的通知侵害了他的财产权、知情权和公平交易权等合法权益，向铁道部提起行政复议。今年３月１９日铁道部作出《行政复议决定书》，决定维持票价上浮通知。乔占祥针对上述票价上浮通知及铁道部的复议决定，起诉到北京市一中院，请求法院判决：撤销复议决定，责令铁道部履行转送审查职责；撤销票价上浮通知。

北京市一中院经审理后认定，调整和缓解春运期间客运量与铁路运能的突出矛盾，是保证铁路客运正常发展的客观需要。铁道部依职权拟定的票价上浮通知体现了价格法的有关规定，包含了市场需求、地区差别、季节变化和社会承受力等因素，符合法律规定及客运市场的价值规律。

另外，铁道部作出的２００１年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授予其批准的权限范围内予以批准后，铁道部依据国家计委的批准文件作出的，上述程序未违反有关法律规定。

乔占祥认为铁道部所作的票价上浮通知未经国务院批准及铁道部未能提供组织价格听证会，并由此请求法院对铁道部作出的上浮票价的通知予以撤销的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据。而且依据价格法的有关规定，主持价格听证会不属于铁道部的法定职责，因此，本案的诉讼并不涉及价格听证及其相关问题。

据此，北京市一中院依法作出驳回乔占祥诉讼请求的判决。

乔占祥诉铁道部票价上浮案行政判决

北京市高级人民法院

行政判决书

（2001）年高行终字第39号

上诉人（一审原告）乔占祥，男，36岁，汉族，河北三和时代律师事务所律师，住河北省石家庄市华兴小区20-3-502室。

被上诉人（一审被告）中华人民共和国铁道部（以下简称铁道部），住所地北京市海淀区复兴路10号。

法定代表人傅志寰，铁道部部长。

委托代理人刘莘，女；中国政法大学研究生院副教授。

委托代理人张长江，北京市国源律师事务所律师。

一审第三人北京铁路局，住所地北京市海淀区复兴路6号。

法定代表人李树田，局长。

委托代理人朱敏，女，北京铁路局干部。

一审第三人上海铁路局，住所地上海市天目东路80号。

法定代表人陆东福，局长。

委托代理人沈国平，男，上海铁路局干部。

一审第三人广州铁路（集团）公司，住所地广东省广州市中山一路151号法定代表人张正清，董事长。

委托代理人陈唯真，男，广州铁路（集团）公司干部。

上诉人乔占祥因铁路旅客票价管理一案，不服北京市第一中级人民法院（2001）一中行初字第149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乔占祥；被上诉人铁道部法定代表人的委托代理人刘莘、张长江；第三人北京铁路局法定代表人的委托代理人朱敏；上海铁路局法定代表人的委托代理人沈国平；广州铁路（集团）公司法定代表人的委托代理人陈唯真出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

北京市第一中级人民法院判决认定，原告作为购票乘客与铁道部所作《关于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的通知（以下简称“通知”）》有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼。原告坚持对《通知》和《行政复议》同时

提起行政诉讼的请求缺乏法律依据。被告作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮决定是经过市场调查、方案拟定、上报批准的，程序未违反有关法律规定。并以（2001）一中行初字第149号行政判决，驳回原告的诉讼请求。

上诉人乔占祥认为一审判决没有对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，铁道部所作《通知》未举行听证会，未经国务院批准，违反法定程序；在复议过程中铁道部未履行其转送审查国家计委1960号批复的请求，属不履行法定职责。向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，撤销铁道部所作《通知》，判决确认被上诉人未履行转送职责的行为违法。

被上诉人铁道部答辩认为其作出《通知》符合法定程序，上诉人提出对国家计委1960号批复的转送请求不符合转送条件，故一审判决正确、合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人均同意被上诉人铁道部的答辩意见。

经审理查明，2000年7月被上诉人铁道部向国家计委上报了《关于报批部分旅客列车实行政府指导价的实施方案（以下简称实施方案）》，即：铁财函（2000）253号。《实施方案》中表述，根据经国务院批准的国家计委《关于对部分旅客列车运输实行政府指导价的请示》，我部拟定了对部分旅客列车实行政府指导价的实施方案。其中关于春运票价上浮方案为“春节前（除夕除外）14天，自哈尔滨、上海、广州、北京„..等局始发，到达指定局（省）的部分列车，春节后23天（初

一、初二除外）自北京、上海、广州„„等局始发到达指定局（省）的部分旅客列车实行票价上浮。春运期间票价最高上浮幅度原则上不超过国务院批准的上浮标准，即：旅行速度100公里以下30%、100公里以上40%。”同年11月8日，国家计委以计价格（2000）1960号文批准了铁道部的《实施方案》。铁道部于12月21日作出《关于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的通知》，通知决定2001年1月13日至22日、1月26日至2月17日，春运期间在北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车的票价上浮20%至30%。该通知经公布于2001年春运期间实施。上诉人乔占祥于1月17 日、1月22日，分别购买了2069次列车从石家庄到磁县、石家庄到邯郸的火车客票两张，支付票款37元，比上浮前多支付人民币9元。为此，乔占祥以铁道部所作《通知》程序违法为由诉至一审法院，一审判决后乔占祥不服上诉。

在二审审理过程中，上诉人与被上诉人对铁道部所作《通知》的合法性争议和举证、质证的主要内容是：

（1）铁道部所作《通知》的法律依据问题.被上诉人铁道部向法庭出示的证据是：证据

1、国家物价局有关部门分工重要商品的目录，证明旅客票价为政府定价范围；证据

2、国家计委对部分旅客列车实行国家指导价的请示（计价格[1999]1862号）；证据

3、国务院对国家计委

[1999]1862号请示的批复（国办[2921号]），证明旅客票价由政府定价改为政府指导价已经国务院批准并授权国家计委行使审批权；证据

4、国家公文处理办法（国法办[1993]81号），证明国家计委[1999]1862号请示和国务院的批复符合国务院公文处理的相关规定；

5、《实施方案》，证明铁道部履行了报批程序。证据

6、国家计委对铁道部《实施方案（[2000]253号）》的批复，即：计价格（2000）1960号《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》，证明铁道部关于2001年春运旅客列车票价上浮所作的《通知》内容已经得到有权机关批准；证据

7、国家计委就有关问题的复函，证据

8、附件2客运价目表，证明铁道部经调查对旅客列车票价实行政府指导价的条件已经具备。上诉人乔占祥表示上述上述证据材料在一审时交换过，但认为证据1与《中华人民共和国铁路法》（以下简称铁路法）、《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）相抵触，证据2未经听证，未获国务院批准；证据3只有领导圈阅，没有明确签署意见不能证明国务院批准授权国家计委审批，且没有证据证明证据来源合法；证据4国务院办公厅批复不符合国务院公文处理办法规定；证据5与证据6，因为不存在国务院授权的行政法律行为不能证明证据5的合法性；证据7，该函内容应由国家计委行使而不是国家计委办公厅；证据8无异议。

本院确认被上诉人提供的上述证据合法有效，能够证明其所作《通知》符合《价格法》和《铁路法》规定的实行政府指导价的范围，得到了有权机关的批准。

（2）铁道部作出通知的程序合法性问题；

被上诉人认为铁路旅客票价不是依法应当听证的三种价格，证据1国务院关于重要生产资料和交通暂行规定、证据2第10个五年计划纲要。上诉人乔占

祥认为，证据1仅仅指三种定价，不能证明不属价格法23条的范围；证据2中规定的听证会铁道部没有按照办理。

本院确认上述证据对本案没有直接的证明效力，不予采用。

（3）铁道部在复议过程中是否存在不履行职责的问题。

上诉人乔占祥提供的证据1行政复议申请书，证明其要求铁道部转送审查国家计委（2000）1960号文的合法性；证据2铁道部国复[2001]2号行政复议书。证明铁道部没有履行转送职责。被上诉人铁道部经质证认为证据1中乔占祥没有提出转送要求，证据2中铁道部经复议认为不符合转送条件，不存在不履职的问题。

本院确认上述证据不能证明上诉人的要求成立。

本案认定的事实，有以上证据材料和庭审笔录在案佐证，可以作为定案的根据。

本院认为，铁道部所作《通知》，是铁路行政主管部门对铁路旅客票价实行政府指导价所作的具体行政行为，该行为对于铁路经营企业和乘客均有行政法律上的权利义务关系。乔占祥认为该具体行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼，是符合行政诉讼法规定的受案范围的。但在对原具体行政行为提起诉讼的同时一并请求确认复议机关不履行转送的法定职责，不符合行政诉讼法的规定，且其在复议申请中亦未提出转送审查的请求，故一审判决驳回上诉人的该项请求并无不当。

铁路列车旅客票价直接关系群众的切身利益，依照《价格法》第18条的规定，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。根据《铁路法》第25条“国家铁路的旅客票价„„，由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准” 的规定，铁路列车旅客票价调整属于铁道部的法定职责。铁道部上报的《实施方案》所依据的计价格（1999）1862号文已经国务院批准，其所作《通知》是在经过市场调查的基础上又召开了价格咨询会，在向有权机关上报了具体的实施方案，并得到了批准的情况下作出的，应视为履行了必要的正当程序。虽然，《价格法》

第23条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听会证制度。”但，由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求

铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。据此，上诉人乔占祥请求认定被上诉人铁道部所作《通知》程序违法并撤销该具体行政行为理由不足。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人上诉理由不足，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案上诉诉讼费80元，由上诉人乔占祥负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 王振清

审 判 员 吉罗洪

审 判 员 何谢忠

第二篇：行政诉讼法：乔占祥诉铁道部案例分析

行政法与行政诉讼法

案例分析

乔占祥诉铁道部案例分析

乔占祥诉铁道部案例分析

摘要：

著名的乔占祥诉铁道部案可谓在行政法学界激起了一层波澜。在这个案子中，乔占祥虽然败诉了，但是却引发了人们一连串的思考。铁道部的《通知》到底是抽象行政行为还是具体行政行为？乔占祥又可否进行行政复议和行政诉讼呢？在我看来，《通知》属于抽象行政行为，乔占祥无法进行行政复议和行政诉讼。尽管如此，《通知》的程序却并不合法，铁道部和国家计委依然有过失。

案情回顾：

国家计委（现国家发展与改革委员会）依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函〖2000〗253号），于2000年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格〖2000〗1960号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格〖2000〗931号）。

铁道部依据国家计委的上述《批复》，发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》(以下简称《通知》)，《通知》规定：节前（1月13日至22日）自广州（集团）公司、北京铁路局、上海铁路局始发、节后（1月26日至2月17日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20％，其他列车上浮30％。除夕、正月初

一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。

河北省石家庄市居民乔占祥购买了2001年1月1日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。据此，乔占祥认

为铁道部关于2001年部分旅客列车涨价的通知侵害了其合法权益，于2001年1月18日根据行政复议法的规定，就不服铁道部的《通知》向铁道部申请行政复议，申请撤销铁道部于2001年1月4日公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为，尔后，在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案，并作出判决；乔占祥对一审判决不服又向北京市高级人民法院提出上诉，二审法院作出了维持判决。

一、《通知》的性质

我国法律规定，只有具体行政行为才可以行政复议、行政诉讼，而抽象行政行为不可以。于是铁道部《通知》的性质就成为了本案中至关重要的决定因素：如果《通知》是具体行政行为，那么乔占祥可以以自己权益被侵害为由进行行政复议、行政诉讼；反之，乔占祥无权进行行政复议、行政诉讼。

(一)抽象行政行为和具体行政行为

抽象行政行为又称制定行政法律规范的行为，是特定的国家机关在行使行政职权的过程中，制定和发布普遍性行政规则的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令等的行为。抽象行政行为具有普遍的法律效力，是对未来发生约束力的、可以反复适用的行为，它起到拘束具体行政行为的作用。

具体行政行为是行政机关在行使行政职权的过程中，针对特定人或特定事件作出影响相对方权益的具体决定和措施的行为。具体行政行为具有使行政法律关系双方主体的权利义务内容具体化的作用，是现实上产生后果的一次性行为。

二者的区别在于： 1.调整对象不同

抽象行政行为具有普遍的约束力，对不特定的多数人产生约束作用。而具体行政行为是针对特定人或特定事件的。

2.可否反复适用不同

抽象行政行为是制定和发布普遍性行政规则的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令等的行为，执行规范性文件的行为，是可以反复适用的；

而具体行政行为由于仅针对特定人或特定事件，并不可以反复适用。

3.影响相对人的方式不同

抽象行政行为主要在于制定发布规范性文件，不会直接对相对人的权利义务产生影响，只有当抽象行政行为通过具体行政行为表现出来时，即文件内容被执行时，才会对相对人产生影响。而具体行政行为是针对特定人或事件的，可以直接对相对人产生作用。

4.能否行政诉讼、行政复议不同

抽象行政行为不可以行政诉讼、行政复议，只有具体行政行为才可以。

(二)对《通知》性质分析

对于《通知》性质的认识，无非是有两种观点，抽象行政行为和具体行政行为。

认为《通知》是抽象行政行为的理由如下：《通知》是铁道部对广大旅客做出的，由于即将乘坐火车的旅客并不确定，而且范围很广，属于针对不特定多数人的决定。同时《通知》对每一个旅客都可以反复适用。当各铁路局以及相关单位执行《通知》中的决定时，《通知》便间接对当事人产生了影响。

认为《通知》是具体行政行为的理由如下：《通知》针对的是在特定节假日期间乘坐火车的特定人群，人群、时间段相对固定。同时由于时段的特殊性，《通知》不可在其他时间反复适用。《通知》已经发布即视为执行，直接对广大旅客产生了作用，没有中间环节。

而对于此种观点更有学者认为，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业作出的，即《通知》的对象是铁路运输企业，而非广大旅客，自然具有对象特定性。

我认为，第一种观点更合适，即《通知》是抽象行政行为。根据上述所说的抽象行政行为与具体行政行为的区别，可以从以下三个方面予以论述：

1.调整对象为不特定多数

首先一点，《通知》是对广大旅客做出的，而非铁路运输企业。

之所以有学者会认为《通知》是对铁路运输企业做出的，是因为广大铁路局、铁路公司等会根据《通知》的内容做出涨价行为，确定票价。但这种观点太过片面。如果仅仅是对铁路运输企业做出的行为，那么大可不必让公众知晓，但事实恰恰相反，《通知》的内容公众都可以看到，在购买火车票的时候也可以明确知晓涨价的行为。所以铁道部发布《通知》最主要的目的就是让潜在旅客知道火车票将会涨价，是对外部的公告，而非对内部的命令。

其次，《通知》有适用的特定时间段和人群，这并不等同于通知的对象固定。比如行政立法属于抽象行政行为，《行政处罚法》也有自己的特定对象，即违反行政法律、法规的人群。可是立法机关制定《行政处罚法》的行为当然属于抽象行政行为，这是毫无疑问的，因为不知道谁会成为违反行政法律法规的人。

同样的，虽然《通知》有着针对的人群，即广大旅客，但是具体谁会成为旅客是不固定的，而且人数众多，不能仅仅因为人群类型固定就认为对象特定。

2.可反复适用

《通知》有着适用的时间段，即节假日期间，有学者认为这代表它不可反复适用，因为在节假日以外的时间无法适用，有着时段特殊性。但事实上，在节日期间，每一趟符合要求的列车都可以适用涨价规定，每一个购买相应火车票的乘客也都会支付更多的价款，《通知》在节日期间是可以反复适用的。

《通知》的适用时间范围本来就是固定的，我们无需考虑在此之外的时间。很多行政法律法规都有适用的时间限制，在规定时间段内产生作用，反复适用，而在规定时间外便失去效力。我们绝不能以此认为这些行政法律法规都是不可反复适用的。

3.间接对相对人产生作用

虽然《通知》是对广大旅客做出的公告，但它却不能直接发生效力，《通知》发布之后票价并未立刻上涨，只有当每个铁路局、铁路运输企业做出相应的涨价行为，导致票价确实上涨后，旅客才能买到涨价的火车票。因此《通知》并未直接对相对人产生作用，而是借助铁路局、铁路运输企业，间接产

生了作用。

根据以上三方面的分析，结合抽象行政行为与具体行政行为的特点和区别，我们不难看出《通知》应属于抽象行政行为，因为它的对象是即将乘车的广大旅客，为不特定多数；可以反复使用；间接对相对人产生作用。

二、行政复议与行政诉讼

(一)行政复议

行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。

从行政诉讼的定义中我们可以看出，能够进行复议的只能是具体行政行为。由于《通知》在性质上属于抽象行政行为，所以乔占祥无权进行行政复议。(二)行政诉讼

行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。

行政诉讼与行政复议的区别在于，行政诉讼的相对方是做出具体行政行为的机关，进行裁定的机关是人民法院，如果对裁定结果不满意，可以上诉，直到二审终审。而行政复议进行裁定是做出行政决定的机关的上一级行政单位，行政复议实行一级复议原则，意思就是只能进行一次复议，如果对复议结果不满意，不得向复议机关的上一级行政机关申请复议，只能进行行政诉讼。

因此在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，乔占祥向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。但是依然只有具体行政行为才可以进行行政诉

讼，因此乔占祥既不应进行行政复议，也不应进行行政诉讼。

三、《通知》的合法性问题

虽然乔占祥无权进行行政复议和行政诉讼，但这并不意味着《通知》就完全合法。事实上，我认为《通知》在程序上是不合法的。

(一)未经国务院批准

《铁路法》第25条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”但在本案中，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》直接下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》，并未经过国务院审批。

根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。因此，所谓“批准”必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。

对于重大问题，更是应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出最终决定。

本案中，国家计委下发的《批复》不是经国务院全体会议或者常务会议讨论的结果，更没有经总理或者副总理、国务委员作出最终决定，不符合规定程序。

(二)未经听证会程序

《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

对此，铁道部给出的解释是，《价格法》中仅规定“应当建立听证会制度”，而非明确规定“应召开听证会”。此外，听证会当时在我国属于新事物，存在众多操作性问题，并未广泛适用。为了弥补，国家计委和铁道部组织召开了论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的

意见。因此不能说程序不合法。

但是反复思索，我们不难发现其中的问题。对于“应当建立听证会制度”，还是“应召开听证会”，铁道部纯属在咬文嚼字。通过文意解释，我们不难看出立法者的用意，法条中已明确说明当关系群众切身利益时政府价格主管部门有责任召开听证会。

此外，就算新事物在适用时有诸多困难，这也不能成为不经适用的理由。既然法律中有着规定，政府价格主管部门就应该按规定行事，决不能因为体系不成熟就成为推脱的理由。在本案中，火车票价关系成千上万人民的切身利益，应当召开听证会。政府的价格主管部门是国家计委，即国家计委负有举行关于旅客列车票价上浮的听证会。

但是国家计委和铁道部组织召开的论证会也并不等同于听证会。论证会并非法律规定程序，没有法律效力，论证会的程序也与听证会大不相同。因此在未经国家计委主持听证会的情况下做出的《通知》自然无效。

四、小结

由以上分析可知，《通知》在性质上属于抽象行政行为，因此乔占祥不应进行行政复议和行政诉讼。但是《通知》的发布程序却并不合法，它未经国家计委举行听证会，也未报国务院审批，不符合法律规定。但是《通知》内容已经实施，无法撤销，所以应由铁道部和国家计委赔偿受害者的损失。

第三篇：乔占祥诉铁道部春运期间部分旅客列车票价上浮案

乔占祥诉铁道部春运期间部分旅客列车票价上浮案

铁路春运票价连续几年上浮，让素有被动服从习惯的人们见怪不怪。而律师乔占祥却认为铁道部的这种行为侵犯了自己的合法权益，勇敢地站起来向财大气粗的“铁老大”叫板，在乔占祥历时一年多的争取自身权益和惠及他人权益的诉讼历程中，人们逐渐明白了一个法律常识：与群众利益密切相关的重大事项，应该事先征求群众的意见。

基本案情

2000年12月21日，铁道部下发《关于2001年春运期间部分旅客列车票价实行上浮的通知》。该通知规定2001年春节前十天及春节后23天北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20％至30％。由于票价上浮，河北省律师乔占祥两次乘车共多支付9元。乔占祥认为铁道部发布的通知侵害了其合法权益，向铁道部提起行政复议。铁道部在复议中维持了票价上浮行为。乔遂以铁道部上浮票价未经价格听证程序为由，诉至北京市第一中级人民法院，请求判决铁道部撤销复议决定，撤销票价上浮通知。

裁判结果

北京市第一中级人民法院第一审经公开审理，判决乔占祥败诉。乔不服，上诉至北京市高级人民法院。

北京市高级人民法院经审理认为，铁道部的通知是向主管部门上报了具体通知方案并得到批准之后所做的。在价格法配套措施出台前，铁道部价格上浮行为并无不当之处，遂依法驳回乔占祥的上诉请求，维持第一审判决。

评 析

此案是全国法院范围内受理的首起部级行政机关因调整政府定价、政府指导价的行为被公民认为侵权而被提起诉讼的行政案件。虽然原告在该案中最终败诉，但此案的积极意义不可低估。在该案仍在二审期间的2002年1月12日，国家计委就2002年铁路春运票价调整举行了有史以来的第一次国家级价格听证会。该案促进了听证制度的法律规范的制定，完善了我国的价格听证制度，对推动价格法的贯彻落实，推动依法行政进程，维护广大人民群众的根本利益具有重要意义。

该案还涉及一些重大理论问题：如政府以不特定多数人为对象的定价行为是具体行政行为还是抽象行政行为；因该行为受到损害的消费者是否具备原告资格；复议行为与原具体行政行为能否作为一个行为同时审理等。关于行为的性质问题，法院认为铁道部下发《关于2001年春运期间部分旅客列车票价实行上浮的通知》的行为是一种行政执法行为，而不是具有普遍约束力的行政立法行为。其针对的不是不特定对象，而是针对特定的铁路企业。且该行为是持续实施，不是反复适用，因此，该行为是一种具体行政行为。关于购票人是否具备原告资格问题，法院认为根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼”的规定，票价上浮通知导致购票人多支付票价，致使其有关权益受到影响，这种影响构成了购票人与通知行为之间具有了“法律上利害关系”这一事实的存在。关于复议行为与原具体行政行为能否作为一个行为同时审理问题，法院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款及最高人民法院上述司法解释第五十三条第一款规定的立法原意，对维持原行政行为不服的，应当以原行政行为作为诉讼标的，复议行为与原具体行政行为不能作为一个行为同时审理。

第四篇：行政法】行政法十大典型案例(六)——乔占祥诉铁道部案

行政法】行政法十大典型案例

（六）——乔占祥诉铁道部案

作者 : 未法

【案情简介】

国家计委（现国家发展与改革委员会）依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函〖２０００〗２５３号），于２０００年１１月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格〖２０００〗１９６０号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在２０００年１２月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格〖２０００〗９３１号）。

铁道部依据国家计委的上述《批复》，发出《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，通知规定：节前（１月１３日至２２日）自广州（集团）公司、北京铁路局、上海铁路局始发、节后（１月２６日至２月１７日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮２０％，其他列车上浮３０％。除夕、正月初

一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。

河北省石家庄市居民乔占祥 购买了２００１年１月１７日２０６９次从石家庄到磁县的车票，２００１年１月２２日２０６９次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了５元票价，第二张车票比涨价前多支出了４元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于２００１年部分旅客列车涨价的通知侵害了其合法权益，于２００１年１月１８日根据行政复议法的规定，就不服铁道部的《通知》向铁道部申请行政复议，尔后，在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案，并作出判决；乔占祥对一审判决不服又向北京市高级人民法院提出上诉，二审法院作出了维持判决。【复议诉讼过程】

一、复议及复议申请情况

（一）复议当事人

１、复议申请人：乔占祥，系河北三和时代律师事务所律师。

２、被申请人：中华人民共和国铁道部；

３、第三人：北京铁路局、广州铁路局、上海铁路局。

（二）复议请求

１、撤销被申请人于２００１年１月４日公布的２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；

２、审查被申请人作出上述行政行为的依据——国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。

（三）主要理由

１、火车票价不是市场调节价，而是政府定价，被申请人没有权力上浮票价；

２、依照《价格法》第１８条的规定，火车票价是重要的公用事业价格和重要的公益服务价格，属于政府定价的范围。依据《价格法》第２０条的规定，火车票价应当按照规定经国务院批准。未经国务院批准，被申请人擅自上浮票价是违法的；

３、依据《价格法》第２３条的规定，制定关系群众切身利益的公益性服务价格、公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。而被申请人没有依法举行听证会。

二、复议决定情况 [1][2][3][4]

[5][6][7]

[8]

[9][10]

（一）事实与理由

１、申请人没有提供在２００１年春运期间乘坐上海铁路局、广州铁路（集团）公司票价上浮列车的证据；

２、国家计委已报请国务院同意，才下发了批复；

３、铁道部按《价格法》第２２条的规定，作了调查研究和论证工作，听取了社会各界和消费者的意见和建议。

（二）复议决定内容

维持铁道部关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。

三、诉讼情况

（一）诉讼当事人

１、原告：乔占祥，系河北三河时代律师事务所律师。

２、被告：中华人民共和国铁道部。

３、第三人：北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司。

（二）诉讼请求

１、判决撤销被告作出的铁复议〖２０００〗１号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第２６条规定的审查及转送的法定职责；

２、判决撤销被告作出的《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。

（三）原告理由

１、被告向第三人等有关铁路局发出的通知侵犯了我及广大旅客的合法权益；

２、被告的通知缺乏法律依据，不仅内容失当，而且程序违法：第一，依据铁路法第２５条、价格法第２０条的规定，制定火车票价应当经国务院批准，但被告决定于２００１年春运期间部分旅客列车票价上浮未经国务院批准，只是有国家计委的批复；第二，依据价格法第２３条的规定，国家计委应当召开火车票价上浮的价格听证会，但被告未提供此次票价上浮举行听证会的有关文件、资料及事实根据。

３、在申请复议时，一并提出了国家计委批复的不合法性，请求予以审查，但复议决定书却未予审查，属于不履行法定职责。

（四）被告答辩意见

１、请求裁定驳回对《通知》的起诉。理由为《通知》是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的抽象行政行为，故依法不能提起行政诉讼。

２、请求裁定驳回对《复议决定》的起诉。理由为《复议决定》是维持《通知》的行为，依据《行政诉讼法》有关规定，原告不能对维持原行政行为的复议行为诉讼。

（３）请求依法支持《通知》行为。理由为计委的《批复》是经过国务院审判的，其批复内容未超越权限，不符合转送条件。被告依据该批复作出的《通知》是合法的，未侵害原告的权益，且该通知与原告也没有法律上的利害关系。

（五）第三人陈述意见

北京铁路局以被诉行为没有强制力、是抽象行政行为，且乔占祥不具有原告资格、没有诉权等为由，请求判决驳回原告诉讼请求。

上海铁路局以《通知》合法合理为由请求判决维持；第三人按照《通知》实施涨价的行为属于铁路运输企业经营行为，其合法权益应予法律保护。

广州铁路（集团）公司以《通知》合法为由请求判决维持；第三人的铁路运输经营行为合法，应予保护。

【诉讼争点】

本案中主要争论的法律问题是：

一、铁道部涨价通知的性质。即铁道部的涨价通知是具体行政行为还是抽象行政行为？如果属于抽[11][12]象行政行为的范畴，则它并不属于行政复议和行政诉讼的范围，如果属于具体行政行为，则属于行政复议和行政诉讼的范围。这是本案的根本性争议。

二、申请人资格和原告资格。即铁道部的涨价通知并不是针对某个个人作出的，在本案中并不是针对乔占祥作出的，其是否具有行政复议中的申请人资格和行政诉讼中的原告资格？ 【思考讨论题】

本案涉及的法律问题除上述诉讼中的争点外，主要还有以下几个：

一、行政复议和行政诉讼的对象。即本案涉及为什么涨价、怎么涨价和涨价的法律程序三个问题，这三个问题是否都是行政复议机关和人民法院审查的对象？

二、作为具体行政行为依据的抽象行政行为的转送问题。即行政复议机关在行政复议过程中，如果认为作为具体行政行为依据的抽象行政行为是合法的，能否不进行转送？

三、法院判决的类型。即在本案中，法院应当作出何种类型的判决，是维持具体行政行为，还是驳回原告诉讼请求，抑或是其他类型的判决？

【法理分析】

一、本案发生的社会背景

“乔占祥诉铁道部２００１年春运涨价案”正逢２００１年春运期间，并由于涉及面非常广泛，曾在社会上引起了极其广泛的影响，甚至轰动。新闻媒体以职业的敏感对此事给予了极大的关注，进行了充分的报道。目前在国内有着广泛社会影响和引导作用的《南方周末》、《北京青年报》、中央电视台、中央人民广播电台等媒体都作了充分、详细的跟踪报道。乘坐火车的旅客在火车上也极其兴奋地谈论着这一与自己切身利益有着密切关系的案件，并预测着这一案件的发展。

这一案件之所以能够引起如此广泛的社会影响，受到社会各界的广泛关注，特别是学界的研究对象和研究内容，作为“铁老大”的老大的铁道部能够如此慎重地处理此事，我认为，其社会背景主要是；

第一，这一案件的涉及面极其广泛。在具有农耕文明传统、浓厚儒教文化背景、特别讲究人情世故、注重亲情的中国及中国人的心目中，“每逢佳节倍思亲”是挥之不去的情结。而在诸多佳节中，“春节”又是佳节中的“佳节”，是与父母、亲人、朋友、同学等等与一切和自己有感情的人相逢的最佳时节。在春节期间，任何一个中国人如果与父母及其他亲人身处异地，一定会尽最大可能、克服一切困难，长途奔袭，日夜兼程，与父母、亲人、朋友团聚哪怕是短短数日，也心甘情愿。因此，在春节期间，中国实际上是在进行着一次人口大转移，在东西南北中工作的人无不奔赴其他四面八方。而在这种人口大转移过程中，虽然交通工具形式多样，包括飞机、汽车、轮船、火车，等等，但是，由于中国地域辽阔，虽然中国火车的速度比其他国家要慢的多，但因为火车更适宜于长途运输，因此，绝大多数人出行选择的仍然是乘坐火车。据统计，２００１年春运期间，乘坐火车的旅客达到数千万人；一节车厢定员为１０８人，而有的车厢乘坐旅客居然达到４４７人。可见，火车票涨价涉及到数千万的利益，并通过这数千万人又影响到他们的亲人、朋友的认识和情感。

第二，喜气洋洋的心情受到一定影响。春节是所有中国人的节日，是全民最喜气洋洋、最放松、最兴奋的日子，象“过年”一样或者象“过大年”一样是中国人形容喜悦心情的最好、最恰当的表述。而恰是在人们最高兴、心情最好的时候，却传来火车票涨价的“坏消息”。两者反差巨大，无异于在人们极端兴奋的心情上浇了一盆凉水。同时，人们感觉铁路部门似乎又是在利用大家回家省亲的机会大捞一把。

第三，对垄断行业的服务普遍存在的极端不满心理。在由计划经济体制向市场经济体制转变过程中，或者因历史原因，或者因资源，或者因必要，还存在着一些垄断行业、垄断企业。这些垄断行业、垄断企业，利用自己居于垄断地位的优势，或者不断提高价格，或者以种种理由和借口收取极不合理的费用，而在服务质量上却不见提高，服务态度上丝毫不见改善，反而态度无礼、粗暴，时时、处处表现出强势，到了令国人极其反感程度。电信行业屡屡被诉，而消费者在强大的电信行业面前却基本上处于无能为力的地步。如今，铁路行业也利用人们回家省亲的机会，提高价格，同时，多年的改革开放并没

[13]有让“铁老大”放下架子，提高服务质量，寻找出路走出困境，而只是通过在节假日涨价的手段来解除自己面临的困境。

第四，铁路行业不思进取，而连续涨价。自１９９３年开始经国务院批准，节前出广东省、节后进广东省的旅客，以及春运期间在广东省内旅行的旅客，每票上浮３０元开始，１９９４年、１９９５年连续涨价，并且扩大涨价范围。只是因为１９９５年涨价幅度和范围过大，造成铁路客流大幅下降，而在１９９６年、１９９７年、１９９８年三年的春运期间，没有再涨价。而在１９９９年、２０００年和２００１年又连续三年涨价。面对春运期间旅客人数大幅度上涨，本来是铁路系统求之不得的“发财”机会，但却没有采取积极应对措施，只会一味地涨价。

第五，铁路票价上涨的受害者主要是农民工。城市开放以后，大批的农民到城市谋生，对中国社会的稳定和发展作出了积极的贡献：（１）为城市的建设和发展作出了巨大的贡献；（２）农民工得到一定数量的金钱，为农村的建设和发展，改善和提高农民的物质生活，有着积极的意义；（３）农民工大部分属于青年人，这些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，对他们的精神文明和人的素质整体的提高也有着积极意义；（４）新中国建立以后，由于实行“剪刀差”的政策，中国社会实际上形成了城乡二元结构的格局，我国的城乡差别巨大，并呈现越来越大的趋势，城乡矛盾突出，而农民工进城务工，一定程度上缩小了城乡差别，稳定了我国的社会秩序。但另一方面，农民工毕竟属于弱势群体，他们的合法利益的保护成为一个比较突出的社会问题。在工作中和日常生活里，这些人已经处处受到城里人的不公平对待，而在经历了千辛万苦，挣到一点有限的金钱之后，在回家的路上又要被铁路行业“宰”上一刀，莫不唤起人们的万分同情。

我认为，这一案件能够引起社会各界反思之处甚多。政治家、社会学家、经济学家，等等，都可以从各自的角度去研究、思考许多问题。作为法律研究者，也可以通过这一案件研究相关的法律问题。许多学者也对这一案件在电视台、广播电台、报纸上发表了自己的见解和看法，据了解，铁道部为处理此案曾召开了若干次讨论会，探讨其中的有关法律问题。但是，学者对这一案件中的许多问题，目前还没有比较统一的看法。因此，探讨这一案件中所蕴涵的法律问题，我认为，既有理论上的意义，也有着实践意义。

二、铁道部《通知》的性质

本案争议的焦点是，铁道部《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为？这一争议也是其他争议的基础。这一争议的意义在于：如果铁道部的《通知》属于具体行政行为，该行政复议和行政诉讼即具有存在的前提；反之，如果铁道部的《通知》属于抽象行政行为，那么，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提。

（一）对铁道部《通知》性质的不同见解

关于铁道部《通知》的性质，即是具体行政行为还是抽象行政行为的问题，存在着不同的见解，主要有：

第一，认为铁道部的《通知》是抽象行政行为。大多数行政法学者及铁道部持这种观点。其主要理由是：（１）按照最高人民法院的司法解释，所谓抽象行政行为，其特点是针对不特定对象、能反复适用的行为。而铁道部的《通知》，并不针对特定的对象，具有普遍约束力，能够反复适用，因而属于抽象行政行为。因此，申请人乔占祥提出的请求不符合《行政复议法》第６条的规定。（２）最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第２４条规定：“行政机关同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。”如果原告乔占祥就铁道部春运客票涨价行为向法院提起行政诉讼，法院需要通知几千万乘坐涨价列车的旅客参加诉讼，不合情理和法理。（３）铁道部的《通知》并不是针对某一个特定的旅客作出的，而是针对所有的乘坐列车的不特定的旅客作出的，对不同的乘坐涨价列车的旅客都予以适用。

第二，认为铁道部的《通知》是具体行政行为。少部分学者持这一观点。主要理由是：（１）铁道部的[14]

[15]

[16]

[17]

[18][19]

[20]

[21]《通知》直接发生了执行效力，即导致了客票涨价的行为后果；（２）铁道部的《通知》只适用于２００１年春节前后特定时期；（３）铁道部的《通知》通过铁路局就得到了实施，没有中间环节；（４）铁道部明确规定了客票上浮的范围、时间和幅度。

（二）关于具体行政行为和抽象行政行为的区分

全国人大常委会于１９９９年４月２９日通过的《行政复议法》第１条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法；第２条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政诉讼法第２条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼；第５条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。可见，只有具体行政行为才是行政复议和行政诉讼的对象，抽象行政行为并不是行政复议和行政诉讼的对象。因此，就一个行政机关的行政行为而言，其是否是具体行政行为，是决定其是否属于行政复议机关和法院受理范围的决定性因素。

关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，在学理上相对比较容易说清楚。

通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，对于特定对象的权利义务直接发生影响。

最高法院１９９１年对行政诉讼法的司法解释（即１１５条）中的第１条曾经对具体行政行为作了如下定义：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。这一定义可以分解如下：

（１）进行具体行政行为的主体。按照最高法院这一司法解释的规定，主体有五个：即行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权组织、行政机关委托的组织、行政机关委托的个人。

行政机关能够以自己的名义实施具体行政行为，因此行政机关是作出具体行政行为的主体。

行政机关工作人员不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此，行政机关工作人员不是作出具体行政行为的主体。同时，在《国家公务员暂行条例》实施以后，继续称“行政机关工作人员”也是不恰当的。

《行政诉讼法》第２条的规定也存在这一问题。第２条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提其诉讼。”其中也认为行政机关工作人员作出的具体行政行为具有可诉性。这是不确切的。

法律法规授权组织能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其是作出具体行政行为的主体。

行政机关委托的组织不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其不是作出具体行政行为的主体。

行政机关委托的个人也不能够以自己的名义实施具体行政行为，因此其也不是作出具体行政行为的主体。同时，行政机关能否将行政管理职权委托给个人是一个值得探讨的问题。根据行政处罚法的规定，行政机关是不能够将行政处罚权委托给个人的，在行政处罚以外的其他领域中，行政机关是否能够将自己的行政职权委托给个人呢？法律中没有明确规定，我认为，从行政机关的严肃性和权威性看，行政机关是不能够将自己的行政管理职权委托给个人的。因此，无论从什么方面说，行政机关委托的个人都不是实施具体行政行为的主体。

（２）具体行政行为的内容：行使行政职权。这一表述方法将超越职权、无权限的情况排除在外，而恰巧它们是司法审查的重要内容。我认为，比较准确的表述方法应当是，“行政机关在行政管理过程中实施的行为。”

（３）具体行政行为的对象：包括了两个两个特定性：即具体行政行为的“具体”表现为：针对特定的公民、法人或者其他组织和特定的事项。

（４）具体行政行为是单方行为。在行政行为的分类中，单方行为与双方行为、多方行为是根据一

[22]

[23]

[24]

[25]类标准进行的分类，而具体行政行为与抽象行政行为是根据一类标准进行的分类。因此，能否认为具体行政行为仅限于单方行为？双方行为或者多方行为就不是具体行政行为？

所谓单方行为，即行政机关单方意思表示体现的行为，双方行为是行政机关与对方共同意思表示体现的行为，而多方行为是多方主体意思表示体现的行为。如前所述，具体行政行为的“具体”是指针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织，那么，双方行为和多方行为能否是针对一类社会关系和特定的公民、法人或者其他组织？我认为完全是可能的。

最高法院新司法解释（即９８条）没有对具体行政行为下明确的定义，回避了这一敏感的问题。其第２条第１款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

关于抽象行政行为，通说认为，是指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。最高法院的新的司法解释将抽象行政行为界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。可见，抽象行政行为的基本特征是，“对象的不特定性”、“反复适用性”、“规范性”。

关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下四个：

第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。

第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。

第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。

第四，行为程序不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的影响。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。

如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则是比较困难的。本案即属于这种情况。

我认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：

第一，对象的特定性与不特定性问题。具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为，而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为就是抽象行政行为。可见，针对一个法律关系作出的行为即是具体行政行为，针对一类法律关系作出的行为即是抽象行政行为。

第二，相对人的范围问题。相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。在行政法学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：一个是行政机关行政行为所直接指向的对象；另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的；属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢？根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。

第二个范围的相对人与行政机关的行政行为之间形式上表现为一种间接的关系，而实际上表现一种直接的法律上的利害关系。但是，有的学者比较多地考虑到，第二个范围的相对人与行政行为之间的间接性，往往认为行政行为并非直接针对这一部分相对人作出的。根据行政复议法和行政诉讼法所规定的行政复议申请人资格和行政诉讼原告资格，并不是考虑行政行为与相对人的直接性，而是考虑利益上的[26]

[27]

[28]直接性，即是否具有直接的法律上的利害关系。

第三，反复适用性问题。规范性是反复适用的前提，而是否具有“反复适用性”是区分具体行政行为和抽象行政行为的主要标志。因为抽象行政行为是为调整一类社会关系而制定的规则，符合这类社会关系的行为均依据该规则进行处理，因此，具有“反复适用性”的特征；而具体行政行为是针对某一个社会关系作出的处理，只适用于这一个社会关系，因此，不具有“反复适用性”的特征。

（三）铁道部的《通知》属于具体行政行为

我认为，铁道部的《通知》属于具体行政行为，也就属于行政复议的对象和行政诉讼的对象。

第一，铁路运输企业的性质及铁路运输价格的确定。铁路运输企业的性质是以赢利为目的的企业，而不是福利性质的机构，也不是铁路运输管理机关。因此，其与铁路主管部门（铁道部）之间的关系是一种被管理者与管理者之间的关系，而不是行政机关内部之间的关系。

目前，我国的铁路运输企业处于相对垄断的状况，其虽然与汽车运输企业、航空运输企业之间存在着竞争关系，但是，无论是在货运方面，还是在客运方面，铁路运输企业无可争议地处于“老大”的地位。同时，在铁路运输内部，目前还没有引入竞争机制，例如，还不允许集体经济、私营经济，或者合资经济、外国独资经济的介入。这样，铁路运输企业事实上处于垄断的地位。由于这种垄断的地位，就可能形成垄断价格，因而损害消费者的正当的经济利益。正因为如此，为了保护消费者的正当的经济利益，需要对垄断者其中包括铁路运输企业的价格进行限制，或者说由政府去确定这些垄断企业的价格。

垄断企业以外的其他企业所生产的产品的价格，因为不存在垄断的情形，完全由市场通过竞争决定产品的价格，也就不需要由政府去加以确定产品的价格，定价权属于企业的经营自主权。在这种情况下，由于企业对产品的定价而发生的争议，属于企业与消费者之间的一般民事争议。企业的定价要充分考虑到产品的质量，以及消费者的选择；而消费者在选择产品时，完全本着自愿的原则，既可以选择这一产品，也可以不选择这一产品。在没有其他情况下，消费者如果选择了这一价格的产品，是消费者自己的行为。

但是，垄断企业的产品的定价属于例外，因而需要由政府按照一定的法律程序定价。政府的定价就可能产生两个方面的法律问题：

１、垄断企业认为政府的定价没有考虑到企业的成本而偏低，损害了企业的利益，对政府所确定的价格表示不满，或者允许一部分垄断企业涨价，而不允许另一部分企业涨价，没有被允许涨价企业的则可能对政府的定价表示不满。

２、消费者认为政府的定价没有考虑到消费者的承受能力，片面地考虑到了垄断企业的成本或者不正当的成本，损害了消费者的利益，而对政府的定价表示不满。

在本案中，铁道部的《通知》就是允许一部分铁路运输企业在春运期间涨价，实际上是对铁路运输企业在春运期间的定价行为。换言之，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的客票价格的定价行为，而不是直接针对旅客乘坐火车的行为作出的规定。因此，符合具体行政行为的法律特征：

（１）《通知》对象的特定性。如前所述，具体行政行为和抽象行政行为都具有特定的对象，从广义上说，它们的对象都是特定的，都具有“对象特定性”的特征。但是，抽象行政行为是针对一类社会关系作出的规定，对象是一类性质的社会关系而非特定的人，这个不特定人的范围是难以确定的；而具体行政行为是针对一个社会关系作出的处理决定，对象是一个社会关系而特定的人，这个特定的人可能可以举出他的姓名，也可能不能举出他的姓名，但它们的范围是能够确定的。在本案中，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业作出的，即《通知》的对象是铁路运输企业，因此，其对象是特定的。

（２）《通知》不具有反复适用性。《通知》中明确规定了特定的铁路运输企业在特定的期间里的特定列车的涨价幅度。《通知》中规定允许涨价的铁路运输企业只能在特定的期间里特定的列车涨价。没有允许涨价的铁路运输企业不得涨价；特定的期间以外的时间里不得涨价；非指定的列车不得涨价。特别是《通知》指明了２００１年春运期间的涨价，其他年份就不得按照这一《通知》的规定涨价。

（３）《通知》不具有规范性。《通知》不是就一类社会关系作出的规定，因此，它的规定非常具体、明确。

有学者将《通知》理解为抽象行政行为，其主要理由是，《通知》是针对广大旅客的，而旅客又是不确定的范围，《通知》对所有的旅客均予以适用，具有反复适用性。我认为，通知》的对象是非常明确的，就是针对铁路运输企业在春运期间的列车价格进行的定价行为。

（三）申请人资格和原告资格

根据上面的分析，铁道部的《通知》属具体行政行为，又涉及财产权的损害问题，属于《行政复议法》规定的受理范围和《行政诉讼法》规定的受案范围。根据《通知》可能侵犯的主体的利益，具有申请人资格和原告资格者有以下四个：

１、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间进行涨价，而不允许其他铁路局属下的列车在春运期间涨价。这样，铁道部《通知》不允许涨价的铁路运输企业的利益就可能受到损害，在法律上这些企业对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

２、《通知》允许三个铁路局属下的列车在春运期间涨价，就可能损害乘坐这三个铁路局属下列车的旅客的利益，乘坐这些涨价列车的旅客如果对铁道部的《通知》不服，就可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

３、如果《通知》中允许涨价的铁路局认为，铁道部的《通知》所允许的涨价幅度不够而损害它们的合法利益，它们也有资格获得法律救济。

４、如果《通知》要求铁路运输企业在春运期间降价，则可能损害铁路运输企业的利益，在法律上也应当为这些企业提供救济措施。当然，这种情况在本案中没有出现。随着改革的深化，这种情况是完全有可能出现的。

在本案中，不被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》表示不服，被允许涨价的铁路运输企业没有对铁道部的《通知》所允许的涨价幅度表示不服，而是乘坐被允许涨价的列车的旅客对允许涨价的行为不服。

如前所述，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业在春运期间的票价作出的定价行为，而不是直接针对广大旅客乘坐列车作出的处理决定。那么，旅客与铁道部《通知》之间的法律关系是通过什么因素而得到衔接的呢？或者说，旅客是如何获得申请人资格或者原告资格的呢？

铁道部的《通知》影响到所有可能乘坐被允许涨价的列车的人的利益。但是，这些人在此时并不具备申请人资格或者原告资格，因为他们的实际利益并没有受到损害。当某人在购买了被允许涨价的列车的车票，实际支付了比涨价前多的票价时，他的实际利益才造成了损害。也就是说，当某人实际成为旅客时，铁道部的《通知》才对他的利益产生了直接的影响，换言之，他与铁道部的《通知》之间产生了直接的法律上的利害关系。

旅客从铁路运输企业购买车票，是一种民事法律行为，他与铁路运输企业之间是一种民事法律关系。若铁路运输企业是非垄断性企业，具有定价权，那么，旅客购买涨价的车票，是自己的选择，因此而发生的纠纷是一种民事纠纷，通过民事诉讼予以解决。

从一个方面说，旅客在实际知道春运期间部分列车要涨价，而仍在汽车、飞机、火车等交通工具中选择了火车，也是自愿选择的结果，与铁路运输企业之间的买卖合同是自愿接受的，铁路运输企业并没有强迫的含义。因此，对铁路运输企业的涨价行为不服，虽然可以提起诉讼，但只能提起民事诉讼。同时，因是自愿接受的行为，他的诉讼请求也将得不到法院的支持。但另一方面，在春运的特定时期，在中国幅原辽阔的情况下，在目前的初级阶段，乘坐火车只能是大多数人出行的第一选择或者唯一选择。对于火车票的涨价，人们只能忍痛接受。同时，乘坐涨价火车的旅客当然也有权提出这样的问题：火车票涨价是否合法？

在本案中，乔占祥在申请行政复议时，没有举出证据证明其购买了三个铁路局春运期间的涨价车票，从而证明其与《通知》之间存在法律上的利害关系。依据《行政复议法》的规定，申请人在申请复议时，应当提供事实根据。而乔占祥在申请复议时，并没有提供事实根据。因此，复议机关可以不符合申请行政复议的条件为由，不予受理。但在本案中，铁道部为慎重起见，一再要求乔占祥提供事实根据。乔占祥提供了两张北京铁路局的涨价车票：一张是２００１年１月１７日２０６９次从石家庄到磁

[29][30]县的车票；另一张是２００１年１月２２日２０６９次从石家庄到邯郸的车票。

乔占祥在没有举出乘坐广州铁路局和上海铁路局涨价列车的情况下，在复议申请书和行政起诉状中，将它们也列为第三人是没有任何根据的。铁道部作出的《行政复议决定书》中也将这两个铁路局列为第三人同样也是错误的。

（四）行政复议和行政诉讼的内容

１、根据《中华人民共和国铁路法》的规定，铁道部经国务院批准，有权决定列车的价格。对铁道部的《通知》人们主要质疑的是两个问题：一是在春运期间列车应不应该涨价？二是铁道部的《通知》是否合法？

关于在春运期间，部分列车应不应该涨价的问题，铁道部提出了诸多理由证明应该涨价； 乔占祥在行政复议申请书和行政起诉状中则提出了一些不应该涨价的理由，并认为这是任意行政行为。我认为，在春运期间列车是否应该涨价，在平时列车是否应该降价，都是铁路运输企业和铁路主管部门的判断，这是《铁路法》赋予铁路主管部门的自由裁量权。根据《行政复议法》的规定，相对人认为涨价不合理，有权申请行政复议。但是，根据《行政诉讼法》的规定，相对人认为涨价不合理，则不得提起行政诉讼。

关于铁道部《通知》的合法性问题，由于《通知》的内容不存在合法性问题，而只存在合理性问题，法院不能进行审查，那么，法院所能够进行审查的只是《通知》的程序是否合法的问题。关于这一问题，相对人有权申请行政复议或者提起行政诉讼。

２、铁道部《通知》的合法性问题

我认为，铁道部的《通知》在程序上是不合法的。理由是：

第一，没有按照《铁路法》规定，由国务院进行批准。《铁路法》第２５条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”在本案中，铁道部关于春运期间的涨价《通知》是根据国家计委的批复作出的，而没有经过国务院的批准。铁道部认为，其《通知》在批准程序上是合法的，主要理由是：

根据国务院１９９６年２月２６日国阅【１９９６】４３号文关于“为了适应目前市场多元化及全国铁路网建设、运营条件各不相同的具体情况，请国家计委会同国家经贸委、铁道部等有关部门，尽快研究提出较为灵活的铁路运价管理新体制，赋予铁道部在局部范围内运价上下浮动的权力”的指示，铁道部于１９９８年１０月３０日报送了《关于请求下放铁路客票价格定价权限的函》（铁财函【１９９８】３０５号），１９９９年国家计委征得国家经贸委、财政部、铁道部同意并会签后，向国务院上报了《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格【１９９９】１８６２号）。经过国务院批准和授权，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函【２０００】２５３号），于２０００年１１月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格【２０００】１９６０号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；因素部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在２０００年１２月同意由铁道部颁布铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格【２０００】９３１号）。在此基础上，铁道部依据国家计委的《批复》，发出了有关在春运期间部分列车客票涨价的《通知》。

问题一：国家计委《关于部分旅客列车实行政府指导价的请示》（计价格【１９９９】１８６２号）有无获得国务院的批准？首先，必须明确什么是“批准”。根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。因此，这一批准必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。同时，由于旅客列车涨价涉及到几千万旅客的利益问题，而旅客列车降价又涉及到铁路运输企业的经济效益，可以说属于国务院工作中的重大问题，根据宪法和国务院组织法的规定，应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出。在本案中，关于部分旅客列车实行政府指导价的问题，国务院没有举行

[31][32]

[33]全体会议或者常务会议，甚至没有国务院总理、副总理、国务委员的明确批示。可见，不能说，国家计委的请示已经得到了国务院的批准。所谓国家计委根据国务院的批准而作出的批复的效力也就不存在。

问题二：国务院能否下放批准权？如前所述，《铁路法》第２５条明确规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”我认为，拟订票价的机关与批准票价的机关分离，是《铁路法》第２５条的核心。之所以要作出这种分离式的规定，其原因也在于，旅客列车票价涉及到社会比较多的人的利益，关系到社会秩序的稳定，如果任由铁路主管部门自己拟订票价，又由自己作最终的决定，旅客的经济利益就可能受到侵犯。《铁路法》是由全国人大常委会制定的法律，该法律明确规定国务院的职责是批准铁路主管部门拟订的票价。那么，国务院能否将法律规定的职责授权其他国家机关特别是授权利害关系机关履行呢？我认为，这是不妥当的。因此，即使国务院召开全体会议或者常务会议授权国家计委或者铁道部决定部分旅客列车的政府指导价，国务院的决定也是与《铁路法》的规定不相一致的，是无效的。

２、关于《价格法》中的听证会问题。《价格法》第２３条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

乔占祥认为，铁道部没有举行听证会而涨价在程序上是违法的。

乔占祥在复议申请书中认为，“被申请人决定票价上浮方案没有依法实行听证会制度，其涨价没有必要性”。在起诉书中也认为，“但被告未提供此次票价上浮举行价格听证会的有关文件、资料及事实根据。因此，被告通知２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮在程序上是违法的。”

而铁道部认为，它们在这次涨价过程中的做法是符合《价格法》第２３条的规定的。

第一，对于铁路运价调整是否属于听证范围，《价格法》没有作出明确规定。

第二，建立听证会制度在我国是一个新事物，涉及问题十分复杂。因此，《价格法》第３２条规定的是应当建立听证会制度，而不是应当召开听证会。《价格法》实施两年多来，国家有关部门一直在进行研究和探讨，但迄今尚未制定颁布有关听证会具体实施办法，对于听证范围如何确定，参加听证的人选特别是消费者代表如何产生，以及听证程序、听证会效力等问题都没有具体的可操作性的规定。

第三，为了既体现依法治国精神，又按照实事求是的原则贯彻落实《铁路法》、《价格法》的具体规定，国家计委和铁道部组织召开了具有听证会作用的论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的意见。另外，铁道部还组织各铁路局广泛开展客流调查，听取广大旅客对春运票价上浮的意见和要求。

关于《价格法》第２３条所规定的听证会的问题，我认为：

第一，按照《价格法》第２３条的规定，举行听证会的法律责任在于政府的价格主管部门。在本案中，政府的价格主管部门是国家计委，即国家计委负有举行关于旅客列车票价上浮的听证会。而国家计委并没有举行听证会，即擅自批准铁道部关于在春运期间部分旅客列车票价上浮的方案，因此，是国家计委的行为违法，而不是铁道部违法。乔占祥认为铁道部没有举行听证会而导致程序违法的说法是错误的。

《价格法》第２３条规定由政府的价格主管部门举行听证会，但是对于听证会举行的程序没有作出明确具体的规定。我认为，在就价格问题需要举行听证会问题上，应当先由认为需要作价格变化的政府部门或者企业向政府价格主管部门提出申请，再由政府价格主管部门举行听证会。在本案中，铁道部向国家计委提出了要求在春运期间部分旅客列车价格上浮的报告，国家计委应当举行听证会，以确定是否需要涨价，即铁道部方案的合理性。但是，国家计委没有举行听证会，这是其失职的表现。

第二，铁道部认为，铁路运输旅客列车票价并不属于《价格法》所规定的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格，因此不属于应当举行听证会的范围。按照铁道部的看法，《价格法》因为没有明确规定铁路运输旅客列车票价的定价属于应当举行听证会的范围，因而不属于应当举行听证会的范围。铁道部的这一理解是不正确的。对一个法律规范含义的理解，应当侧重于对其内涵的认识，只要是“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政

[34]府指导价、政府定价，”都应当属于举行听证会的范围。铁路运输旅客列车票价涉及几千万旅客的经济利益，其社会影响可以说巨大。同时，《价格法》中还有“等”字的表述，也是铁路运输旅客列车票价应当举行听证会的法律根据。

第三，既然称之为“听证会”，就具有特定的含义和特定的形式。国家计委和铁道部在一定范围内由一定范围的人参加的“论证会”，与听证会是两个不同的概念。首先，举行听证会是一项法律义务，而论证会则不是法律所明确规定的征求意见的形式；其次，在听证会的形式上，政府的价格主管部门主持下，申请改变价格的企业为一方，消费者与其他利害关系人为另一方，双方在平等的基础上，各持己见，进行申辩和争论；再其次，在听证会的程序和双方程序性权利上，与论证会都有所不同；最后，经过听证会的，政府价格部门在确定价格时，应当以听证会的笔录为依据。可见，国家计委、铁道部举行的论证会，在形式和内容上都不属于听证会。

国家计委在没有举行听证会的情况下，即批准了铁道部关于２００１年春运期间部分旅客列车涨价的请示，是违反法定程序的。因此，国家计委的批准行为在这个意义说，也是无效的。当然，没有举行听证会，并不是铁道部的过错，因为铁道部并没有举行听证会的法定职责。

总之，铁道部的《通知》在内容上是否适当、合理，行政复议机关可以进行审查，但它不是人民法院的审查对象。人民法院所能够进行审查的，只是《通知》在作出的程序上是否合法。铁道部的《通知》应当由国务院批准之后，才具有法律效力，而国务院没有进行批准，因而，铁道部的《通知》是无效的；同时，铁道部的《通知》应当在国家计委举行听证会后，才能由国务院批准，而国家计委并没有举行听证会，因而也由于违反法定程序而违法。铁道部在举行听证会和批准涨价上均没有过错，但《通知》是以铁道部的名义下发的，该《通知》的效力取决于是否举行了听证会和是否经过了国务院批准。因此，铁道部的《通知》违反了法律程序。

（五）关于抽象行政行为的转送问题

乔占祥在复议申请书中，在就铁道部的《通知》申请行政复议的同时，认为国家计委的《批复》不合法，一并提出了作为该《通知》依据的国家计委的《批复》的审查请求。

１、国家计委的《批复》属国家计委的文件，还是属国务院的文件？从该发布的机关、署名及文件的标号看，《批复》属于国家计委的文件是确定无疑的。国家计委发布的《批复》即使是国务院授权，因为是以国家计委的名义作出的，只能作为是国家计委的文件来认识，而不能看作是国务院的文件。这一认识的意义在于，如果《批复》的国务院的文件，按照《行政复议法》的规定，它就不在行政复议申请权的范围，即相对人即使认为《批复》不合法，也无权向复议机关提出审查请求。

２、国家计委的《批复》是否在行政复议申请权的排除范围之内？按照《行政复议法》的规定，并不是所有的抽象行政行为都纳入了行政复议申请权的范围，而只是一部分抽象行政行为纳入了复议申请权的范围。作为排除的部分包括三种抽象行政行为：（１）国务院的行政法规；（２）国务院制定的行政法规以外的其他抽象行政行为，即国务院制定的除称之为“条例”、“规定”、“办法”的规范性文件；（３）国务院各部门的规章和地方人民政府制定的规章。因此，国务院各部门制定的规章有一定的程序和名称，没有按照规章制定程序和名称称谓的就是规章以外的其他规范性文件，按照《行政复议法》的规定，这一部分规范性文件就属于行政复议的范围。

在本案中，国家计委的《批复》是否是规章？很显然，无论从它的制定程序，还是从它的名称上看，《批复》都不是规章。因此，它属于相对人可以一并申请行政复议的抽象行政行为的范围。

３、《行政复议法》在对于抽象行政行为的态度上与《行政复议条例》相同点在于，作为行政复议机关在审查具体行政行为时，都可以对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为进行审查；它们的不同点在于，《行政复议条例》不允许申请人在对具体行政行为申请复议的同时一并对作为该具体行政行为依据的部分抽象行政行为申请复议，即没有将部分抽象行政行为纳入申请人的申请权的范围，行政复议机关对在复议过程中对部分抽象行政行为进行审查也只是依职权进行，《行政复议法》将部分抽象行政行为纳入了申请人的申请权范围，即行政复议机关对部分抽象行政行为进行审查，既可能是依职权进行，也可能是依申请人的申请进行。如同申请人对具体行政行为提出复议申请，只要其符合法律规定

[35]的条件，复议机关就应当受理，并进行审查一样，属于行政复议申请权范围的部分抽象行政行为，申请权既然提出了复议申请，复议机关就必须进行审查，并在复议决定中作出判断。

铁道部认为，乔占祥在复议申请中认为国家计委的《批复》是不合法的，而事实上该《批复》是合法的，因此，就不需要对该《批复》的合法性送请有权处理的机关进行处理。同时，在行政复议决定的主文部分，也没有对乔占祥的这一复议请求进行答复。这是铁道部作为行政复议机关的两点不足之处。

我认为，铁道部在行政复议时，应当按照《行政复议法》的规定，将国家计委的《批复》转送有权处理的机关先进行处理，然后再根据有权处理的机关的处理，对铁道部的《通知》的合法性进行审查。国家计委作出的《批复》，谁是有权处理的机关呢？对于有权处理的机关，《行政复议法》也没有作出明确的规定，按照一般的逻辑，应当是它的上级机关，就国家计委而言，有权处理的机关应当是国务院。因此，铁道部应当将国家计委的《批复》转送国务院，由国务院判断该《批复》是否合法。

（六）关于法院的判决

一审法院经过审理作出了驳回原告诉讼请求的判决，一审原告乔占祥对该判决不服，提出上诉，二审法院经过审理，作出了驳回上诉、维持原判决的判决。两审法院的判决说明，它们对该案件事实、性质及法律适用的认识是基本相同的。

法院作出驳回原告诉讼请求判决的依据是：

１、《通知》是具体行政行为，属于法院的受案范围。法院认为，《通知》是针对有关的铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，故应认定为具体行政行为，对其提起的行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。原告作为购票乘客，虽不是该行为所直接指向的相对人，但因有关铁路企业与执行《通知》而实施的经营行为影响到其经济利益，使其与该行为间产生了法律上的利害关系，故其有权就，通知》提起行政诉讼。被告和第三人提《通知》不是具体行政行为，不能对其提起行政诉讼及乔占祥不具备原告资格的意见缺乏法律依据，法院不予支持。

２、被告所作的《复议决定》，因其认定的事实，适用的依据，论述的理由及复议的结论均与原行政行为相一致，没有改变或作出新的行政行为。故应认定该《复议决定》是维持原行政行为的行为。原告对其不服，应以作出原行政行为的行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼。原告坚持对《通知》和《复议决定》同时提起行政诉讼缺乏法律依据，法院不予支持。原告关于确认被告在复议期间未根据其一并提起的审查申请，将《通知》所依据的计委《批复》转送有关机关审查的行为属于不当履行复议职责的行为的请求，因复议行为不属于本案的审查范围，故该请求法院不予审理。

３、根据《铁路法》第２５条、２０条，《价格法》第５条等的规定，被告有对全国铁路客运价格调查拟定和管理实施的法定职责。由于铁路客运价格关系广大群众的切身利益，属于国家重要的服务价格，为保证其统一和规范，保证国家和广大群众的利益，客运价格依法纳入了政府定价、政府指导价范畴，其制定和实施均应当经过法定程序申报和批准。被告作出的２００１年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授权其批准的权限范围内予以批准，被告依据国家计委的批准文件作出的《通知》的程序未违反有关法律规定。原告认为被告作出的《通知》握经国务院批准，被告未能提供已组织价格听证会的证据，因而应判决定被诉行为违反法定程序的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。且依据《价格法》第２３条的规定，主持价格听证会不属于被告的法定职责，故该诉并不涉及价格听证及其相关问题。原告据认为被告所作《通知》程序违法，要求予以撤消的诉讼请求法院不予支持。

二审法院在驳回上诉、维持原判的判决书的理由部分，在一审法院判决理由的基础上增加了一项理由，即虽然《价格法》第２３条规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。”但由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。

我认为，法院的上述判决结论是非常值得商榷的。

第一，法院认定的事实和理由与驳回原告诉讼请求判决适用的条件是相互矛盾的。“驳回原告诉讼请求判决”在原来的行政诉讼法中并不存在，而是由最高法院在关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中新增加的判决类型。最高法院的这一司法解释第５６条规定，有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

（一）起诉被告不作为理由不能成立的；

（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；

（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；

（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

本案并不属于最高法院司法解释中所例举的前三种情形，是否属于第四种情形即所谓的“兜底”条款呢？这就需要分析最高法院增加这一判决类型的用意。

如果行政机关的行政行为合法又不存在其他瑕疵，按照行政诉讼法的规定，显然完全可以适用“维持判决”，即维持行政机关的行政行为。我认为，之所以增加驳回原告诉讼请求判决，主要是考虑到在审理过程中，法院经常遇到这样一种情形：行政机关的被诉具体行政行为是合法的，但存在这样或者那样的瑕疵，而这样或者那样的瑕疵并不是法院所有权审理的，或者法院在本案中所能够审理的。在这种情况下，按照行政诉讼法的规定，只能判决维持，而如果判决维持，实际上就是肯定了该行政行为所存在的瑕疵。这就使法院陷入一种两难的处境之中。而“驳回原告诉讼请求判决”，就使法院能够摆脱这样一种两难的处境。如果行政机关的行政行为合法而又不存在瑕疵，法院判决维持；如果行政机关的行政行为合法但存在瑕疵，法院判决驳回原告诉讼请求。

在本案中，一审法院和二审法院都认定铁道部在作出《通知》“是在经过市场调查的基础上又召开了价格咨询会，在向有权机关上报了具体的实施方案，并得到了批准的情况下作出的，应视为履行了必要的正当程序。虽然《价格法》第２３条规定应当建立听证会制度，但由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据”（二审法院判决书语）。按照一审法院和二审法院的认定，既然铁道部的《通知》是合法的，同时也不存在这样或者那样的瑕疵，法院就应当适用维持判决，而不应当是驳回原告诉讼请求判决。

第二，如前所分析，《价格法》和《铁路法》都要求铁道部在客运价格上涨时，必须经过国务院的批准，而国务院并不能将这种批准权授予其他国家机关包括国家计委。两审法院认定国务院的答复就是授权，国家计委根据这种所谓的“授权”所作才批复，就是代表国务院所作的批准，在法理上是无法解释的。

第三，《价格法》对几类价格的确定规定了听证制度，要求在确定之前必须举行听证会，而国家计委并没有举行听证，虽然没有举行听证并不是铁道部的责任，但举行听证是铁道部调整价格的一个必经程序和前置阶段。法院认定《价格法》虽然规定了听证但由于实际没有制定听证制度，所以，国家计委没有举行听证、铁道部在没有举行听证的前提下制定《通知》并不构成违法。法院的这种认识显然是在机械地理解法律规范，并不是根据法律规范的本意和精神去予以适用。既然法律要求应当举行听证之后才能调整价格，而铁道部在没有举行听证的情况下，即调整了票价，程序上显然存在着重大违法。

这一程序上的重大违法，虽然在主体上并不是铁道部，但它直接涉及到铁道部《通知》的合法性。铁道部自身在制定《通知》的程序上虽然是合法的，但铁道部《通知》的最终的合法性除取决于其自身的程序上的合法外，还取决于其前置程序的合法。在本案中，铁道部《通知》的前置程序没有经过，显然是违法的。这就必然影响到铁道部《通知》的合法性及其效力。

由于铁道部《通知》的前置程序的违法性，所以决定了铁道部《通知》的违法性，在通常情况下，法院应当适用撤消判决。但又由于铁道部《通知》的内容已经实施，属于不可撤消的行政行为，法院只能适用最高法院司法解释第５８条关于“被诉具体行政行为违法，但撤消该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，采用确认判决，即确认铁道部《通知》违法，而不能撤消铁道部的《通知》。[36]

【注释】

[1] 河北三河时代律师事务所律师。

[2] 截止到目前，包括乔占祥在内共有５人向铁道部申请行政复议。其他４人因各种原因而不了了之。铁道部只对乔占祥的复议申请作出了复议决定。[3] １、关于乔占祥的复议请求

乔占祥的复议请求有两个：（１）撤销被申请人于２００１年１月４日公布的２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为；（２）审查被申请人作出上述行政行为的依据——国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导有关的问题的批复不合法，并予以撤销。

关于乔占祥的第一个复议请求，如后面要分析的，铁道部的《通知》属于具体行政行为，因乔占祥购买了根据该《通知》而涨价的车票而使自己的合法权益受到了侵犯，与该《通知》之间具有直接的法律上的利害关系，因而有权要求作为行政复议机关的铁道部撤销由铁道部下发的《通知》。

与第一个复议请求相关联的是，作为第三人的北京铁路局根据铁道部的《通知》而对部分旅客列车的票价作了上浮，由于铁道部的《通知》被撤销，部分旅客列车票价上浮就失去了依据，乔占祥有权向第三人提出返还多支出的价款。因为第三人不具备行政诉讼被告的主体资格，乔占祥只能在该诉讼之后，再向法院提起民事诉讼。

关于乔占祥的第二个复议请求，国家计委的《批复》是铁道部《通知》的依据，根据《行政复议法》的规定，相对人如果认为国家计委的《批复》不合法，有权在向复议机关申请复议的同时一并提出审查该《批复》的请求，因此，乔占祥在复议中提出第二个复议请求，是符合《行政复议法》的规定的。

２、关于乔占祥的诉讼请求

乔占祥的诉讼请求也是两个：（１）判决撤销被告作出的铁复议〖２０００〗１号行政复议决定书，并责令被告依法履行行政复议法第２６条规定的审查及转送的法定职责；（２）判决撤销被告作出的《关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》

关于乔占祥的第一个诉讼请求，根据《行政诉讼法》的规定，在复议机关维持原具体行政行为的情况下，相对人不服向法院起诉，诉讼的对象是原具体行政行为，被告是作出原具体行政行为的行政机关。铁道部既是作出原具体行政行为的机关，同时又是复议机关，作出决定的机关与作为复议机关，两者虽然是同一个机关，但身份是不同的。在复议过程中，铁道部维持了由自己作出的《通知》，乔占祥应当要求撤销铁道部作出的原具体行政行为即《通知》，而不是复议决定，即维持《通知》的复议决定。因此，根据《行政诉讼法》的规定，乔占祥的这一复议请求是不能成立的。

乔占祥第一个诉讼请求中的后一个问题，即铁道部作为复议机关没有将国家计委的“批复”转送有权处理的机关进行处理，因而构成失职，要求法院责令铁道部履行法定职责。这一诉讼请求的对象是作为复议机关的铁道部，而不是作为发出《通知》的铁道部。因此，在铁道部维持由其自己发出的《通知》的复议决定情况下，第一个诉讼请求的前半部分，只能以发出《通知》的铁道部为被告；而第一个诉讼请求的后半部分，只能以作出复议决定的铁道部为被告，因而，这是两个不同的诉讼，而不可能在一个诉讼中解决。乔占祥将两个不同的诉讼对象，合作一个诉讼中的被告，在诉讼原理上是说不通的。虽然作为作出原具体行政行为的行政机关是铁道部，进行行政复议的机关也是铁道部，但如前所述，这是两种不同的身份。

乔占祥的第二个诉讼请求是成立的，已如前述。实际上，乔占祥的第一个诉讼请求的前半部分，与第二个诉讼请求是有联系的。根据最高人民法院新的司法解释，如果在复议机关维持原具体行政行为的情况下，在诉讼中，原具体行政行为被法院予以撤销，复议决定也自然无效。

可见，乔占祥的第一个诉讼请求中的前半部分，实际上是多余的；第一个诉讼请求的后半部分的被告确定错误；第二个诉讼请求是可以成立的。

[4] 乔占祥的复议申请书存在的主要问题是：（１）在复议当事人部分，将没有侵犯其合法权益的广州铁路运输集团公司、上海铁路局列为第三人；（２）在事实部分，没有列举证据证明自己的合法权益受到侵犯；（３）复议申请书文字粗糙，缺乏“法言法语”。

[5] １９９９年由全国人大常委会通过的《行政复议法》第７条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（１）国务院部门的规定；（２）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（３）乡、镇人民政府的规定。乔占祥依据这一规定，在对铁道部的通知申请行政复议的同时，就通知依据的国家计委的批复的合法性问题，请求审查。

[6] 乔占祥的复议申请书中所述的复议理由共有７条，其中一些理由涉及公共利益问题，在目前的行政诉讼中，还不存在公益诉讼，因此，所能够成立的主要是３条。这一诉讼主要可以理解为公益诉讼，因为就乔占祥的个人损失而论，区区只有９元。而据乔自己说，为进行这一诉讼，其除付出了一年多的时间外，还付出了一万余元的费用。当然，无须讳言，乔个人在其中也得到了一定的其他利益，如乔原来仅仅是石家庄市的一名律师，在全国范围内可以说是默默无闻，而在诉讼之后，已经成为闻名全国的律师，目前也已经到北京发展。

[7] 价格法第１８条规定，下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（１）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（２）资源稀缺的少数商品价格；（３）自然垄断经营的商品价格；（４）重要的公用事业价格；（５）重要的公益性服务价格。[8] 价格法第２０条第１款规定，国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。

[9] 铁路法第２５条规定，国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。

[10] 铁道部在复议过程及复议决定书中存在的主要问题是：（１）乔占祥在申请行政复议时，没有同时提供证据证明其合法权益受到了铁道部《通知》侵害的事实，铁道部可以以乔占祥不符合《行政复议法》所规定的行政复议申请条件的规定为由，对乔占祥的复议申请不予受理；（２）铁道部在受理以后的很长时间里要求乔占祥举证证明其合法权益受到侵害的事实，而乔占祥一直没有举证，在此情况下，铁道部可以予以驳回乔占祥的复议申请；（３）行政复议的对象是行政机关作出的具体行政行为是否合法和适当，因此，整个行政复议决定应当围绕着这一点而展开，但铁道部的行政复议决定书对铁道部的《通知》的合法性和合理性两个方面论证不够，包括从内容上和程序上的论证；（４）铁道部一方面要求乔占祥举证证明其合法权益受到侵害的事实，而另一方面，在行政复议决定书中对其提供的证据没有予以认定；（５）铁道部的复议决定书没有对乔占祥在复议申请书提出的作为其涨价通知依据的国家计委《批复》不合法性的问题作出答复。

[11] 价格法第２２条规定，政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。

[12] 铁道部于２００１年３月１９日作出了复议决定书，乔占祥于２００１年３月２６日向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，北京市第一中级人民法院已予以受理。乔占祥的《行政起诉状》存在的主要问题是：（１）与其行政复议申请书中将上海铁路局和广州铁路（集团）公司列为第三人一样，在诉讼中也将它们列为第三人，这是错误的；（２）在铁道部维持原《通知》的情况下，在诉讼请求中要求撤销铁道部的复议决定；（３）乔占祥是对铁道部的复议决定不服，而他的复议申请的时间是２００１年１月１８日，乔占祥所提交的证据有两个，一个是１月１７日的火车票，一个是１月２２日的火车票，显然，１月２２日的火车票不能作为不服复议决定的证据，而只能通过另一个复议申请予以解决；（４）在理由部分，涉及论证春运期间运输价格的上浮的《通知》的违法性的部分不充分，而有一些为民请命的理由。

[13] ２００１年的春运从１月１３日开始至２月１７日结束。乔占祥于２００１年１月１８日向铁道部申请行政复议。

[14] 铁道部认为，在铁路运价改革过程中，铁路运价上涨幅度远远低于我国城乡居民收入增长幅度。根据统计年鉴资料，我国城市居民家庭人均可支配收入，１９７８年为３４３•４元，１９９９年上升到５８５４元，增长１６倍；农村居民家庭人均纯收入，１９７８年为１３３•６元，１９９９年上升到２２１０•３元，增长１５•５倍；而铁路客票硬座人公里基本票价，１９７８年是０•０１７５５元，１９９９年是０•０５８６１元，仅增长２•３倍。按照这一思维逻辑，假如人均收入上升１０％，那么，所有的服务价格都要上升１０％才是应该的，否则就是与收入上升不相适应或者不相称。假如人们的收入上升了１０％，铁路运输价格上涨１０％，已经将人们收入的上升部分取走，其他行业也要将价格上升１０％，那么，人们拿什么去支付上涨的部分，人们的生活的提高的标志是什么？

[15] 当年客流量下降的另一个原因是政府采取了一些其他措施，如民工如果回家，春节回来后将不予录用等。

[16] ９０年代以来，铁路客运的“龙头”地位实际上逐步让位于公路运输，长途软卧席则面临民航的激烈竞争。铁路客运市场份额由１９８０年的６０•５％下降到１９９９年的３５•８％，下降了２４•７个百分点；而公路客运市场份额从１９８０年的３１•９７％，上升到５４•８６％，上升了２２•８９个百分点，铁路丢失的市场份额几乎都被公路争夺过去。原因是说明呢？铁路部门认为，主要原因是因为公路的运价已经完全放开，由公路运输企业自己决定，而铁路则是由国家决定。因此，国家应当将铁路运输的价格也予以放开或者基本放开。实际上，公路运输在运输市场的份额之所以上升，与公路运输在短途运输中的优势、在时间上的灵活优势，有着很大的关系。而与价格的上升并没有绝对的关系。相反，公路运输份额的上升，与公路运输价格同铁路运输的价格相比较，更为合算更有关系，而不是依靠价格上涨来提高竞争能力。

[17] 铁路运输企业包括铁路主管部门有两个选择：一是提高竞争能力，提高服务质量，利用难得的机遇，来获取最大的利润，二是利用自己的垄断地位通过提高价格获得较高利润。在两个选择中，第一个选择会付出更多的劳动，而第二个选择则非常简单。因此，虽然多年来，都遇到了火车拥挤、铁路运力不足的老问题，但铁路主管部门及铁路运输企业并没有采用更多的积极措施，以解决这一问题。[18]春运期间铁路运输价格的上涨最早是在广东省实行。９０年代初，广东省公路率先放开客运价格，由于汽车运输价格上浮，铁路客运价格不动，导致大批旅客涌向铁路，春运期间铁路客车严重超员，而公路汽车却坐不满旅客。因而，１９９３年经国务院批准，春运期间在广东省上浮。随着民工跨地区流动规模不断扩大，仅在广东一地实行春运浮动价已经远远不够。１９９４年春运６０天中，南方各主要车站全部旅客爆满，特别是成都、重庆、贵阳、郑州、武昌、广州等上百个车站，日积压旅客近万人到数万人，列车上更是普遍严重超员。１９９５年春运客票价格浮动范围扩大到上海、北京、成都、郑州、济南、柳州、广州７个铁路局。这一年春运铁路客流总量同比减少１５３９万人次。

我认为，春运期间列车旅客票价上浮的基本考虑无非是：（１）因为这一期间乘坐火车的人多，即使涨价也不愁没有人坐；（２）运力有限，希望选择其他运输方式；（３）希望不要出行。铁路运输企业作为以赢利为目的的企业，首先希望出行的人越多越好，而肯定不希望人们都不要出行；其次，如前所述，其他运输方式与铁路运输企业有着竞争关系，铁路的“龙头”已经被公路夺去了，铁路运输企业并不是已经“富得流油”而不需要再挣钱了，因此，希望旅客去选择其他运输方式，甚至是逼着旅客去选择其他运输方式，显然并不是铁路运输企业的本意；可见，只能是第一个理由了。

[19] 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第３条规定，行政诉讼法第１２条第（１）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

[20] 行政复议法第６条规定了作为行政复议范围的具体行政行为的类型，共列举了１１类具体行政行为。

[21] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第９页；《北京青年报》记者对铁道部有关领导的采访报道。

[22] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第９页。[23] 我国国家赔偿法规定的行政赔偿的范围也只限于因具体行政行为造成的损害。

[24] 张树义主编：《行政法学》（２０００年全国律师资格考试指定用书），法律出版社２０００年６月第１版，第２４页；应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社１９９９年１月第２版，第１８５～１８６页。[25] 甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论－理由、观点与问题》，中国法制出版社２０００年５月第１版，第１２页。

[26] 参见前引应松年教授和张树义教授主编书。[27] 参见前引应松年教授和张树义教授主编书。

[28] 通说认为，具体行政行为与抽象行政行为的区分在于，对象是否具有特定性。实际上，任何行政行为都具有特定的对象，没有特定的对象，该行政行为就没有了调整的对象，也就意味着该行政行为没有存在的必要。问题的关键在于，特定的对象指的什么？具体行政行为指向特定的一个社会关系中的特定的相对人；抽象行政行为指向特定的一类社会关系中的不特定的相对人。

[29] 这种认识产生的原因在于，铁路局在目前情况下仍然属于政企不分的状况，作为行政管理机关，它与铁道部之间属于上下级关系，属于行政机关内部之间的关系；作为铁路运输企业，它与铁道部之间属于管理者与被管理者之间的关系，属于行政主体与相对人之间的关系。问题是，在铁道部允许各铁路局涨价这一问题上，各铁路局是什么法律地位？我认为，各铁路局在这一问题上是铁路运输企业的地位。

一方面，铁道部的《通知》是下发给各铁路局的，即《通知》的对象是铁路局。铁道部认为，铁道部的《通知》是发给所有的铁路局的，而不仅仅是发给可以涨价的铁路局的。实际上，《通知》的含义不仅仅是涨价，它包括了涨价的期间、涨价的幅度、涨价线路和车次，同时包括了不在此期间、线路和车次、幅度内的旅客列车不得涨价的含义。即在春运期间，有的可以涨，有的不可以涨，可以涨的，其涨价幅度是什么。

[30] 根据学者的一般认识，相对人申请行政复议时，应当具备以下条件：（１）符合申请人资格；（２）有明确的被申请人；（３）有具体的复议请求及相应的事实根据；（４）符合法律规定的行政复议的范围及复议机关管辖；（５）其他法律规定的条件。

[31] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第１～７页。

[32] 行政复议与行政诉讼的一个重要不同点，即在于，由于行政复议机关是行政机关，其是作出原具体行政行为的行政机关的上级行政机关，可以行使法律规定的行政自由裁量权，因此，对下级行政机关作出的具体行政行为是否合理有权作出判断；而法院是司法机关，其不能代替行政机关行使行政自由裁量权，因而，法院不能对行政机关的合理性作出判断。铁道部应当在复议决定书中，就涨价的必要性和合理性进行论证。

[33] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第１０～１３页。[34] 参见铁道部关于《铁路春运客票价格上浮及行政复议处理的简要情况》第１２页。

[35] 《中华人民共和国行政处罚法》第五章第三节之第４２条、第４３条比较详细地规定了行政处罚中的听证程序。同时，我国各地主要是省级人民政府和国务院各部委从各自的需要出发对听证程序作了更为详细的规定。在乔占祥诉铁道部案发生时，我国共有两个法律规定了听证程序，一是《价格法》，二是《行政处罚法》；目前，则已有多个法律规定了听证程序。

[36] 两审法院在判决书中均未指出铁道部的《通知》所存在的瑕疵。

第五篇：民告官，谁是最大的赢家——兼评乔占祥状告铁道部案

彭江民

新世纪的第一个春天，河北三和时代律师事务所乔占祥律师就春运期间火车票价格上浮一事状告铁道部，引起了社会的广泛关注。

本案之所以引起关注，原因大致有三点。其一，火车票价格调整涉及到太多人的利益，特别是在春运期间，这一问题尤其显得敏感和牵动人心；其二，春运期间火车票价格上浮已实行多年，多数人已经习以为常，至少在乔占祥律师之前，还没有人依照法律规定、通过法律途径就这一事件去讨一个正式说法；其三，本案的被告铁道部，是部一级的政府机关。

由于行政诉讼案件不适用调解，本案最终肯定会是一个胜诉败诉的结果。但是，就本案的反响和典型示范效果而言，案件本身的胜败结果已经不重要，透过本案向社会公众所传播、普及、倡导的法治精神，尤其具有积极意义。

“依法治国、建设社会主义法治国家”已经载入我国《宪法》，实现这一宏伟目标，有赖于法治精神在全社会的普及和认同。法治精神的基本理念就是“法律至上、依法办事”，这在我国也不是什么新概念，《宪法》当中早有明文规定，只是这一理念的普及和认同程度还远远没有达到法治精神的要求而已。《宪法》中规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，这就是法律至上；“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，这就是依法办事。在乔占祥状告铁道部一案中，“法律至上、依法办事”这一理念得到了充分体现，并通过本案在广大社会公众中得到了相当程度的传播和普及。无论本案的胜败结果如何，对于知道本案的每一个行政机关，其依法行政的意识必将会有进一步的提高；对于知道本案的每一个普通百姓，其依法维权的观念必将会有进一步的增强，而法律意识的提高和法制观念的增强，恰恰是“依法治国、建设社会主义法治国家”至关重要的基础。

客观地讲，乔占祥状告铁道部一案，是1990年我国建立行政诉讼和行政复议制度以来影响较大的行政复议案件和行政诉讼案件之一。尽管如此，也很难讲本案能够在多大程度上改变目前我国法制建设中不尽人意的地方。但可以肯定地说，本案的发生，本身就是我国法制建设不断进步的标志。聚沙成塔，积流成河，如果人人都能在社会生活中自觉地实践“法律至上、依法办事”的理念，建设社会主义法治国家的进程无疑会大大加快。

从上述意义上讲，本案没有输家，法治精神的普及和法治理念的传播就是最大的胜利。

（原载2001年5月22日《百姓信报》）

作者单位：河北三和时代律师事务所

单位地址：石家庄市新华东路209号

单位总机：0311-7600088

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