第一篇：中国VOIP发展网络电话的政策法律风险与对策
中国VOIP发展网络电话的政策法律风险与对策
【摘要】随着信息网络技术发展，3G、WIFI等技术的应用，传统的电信与广播电视和计算机网络之间的技术融合已成大势所趋。近年来，中国企业界包括一些领先的跨国公司已经开始推出了成熟的VOIP的产品，相关技术商业化应用发展迅速，渐成产业，但是，另一方面，司法实践中不少地方以私自经营电信业务等罪名将对VOIP国际通信业务进行刑事打击，也出现了VOIP的商务合同被法院以违法为由宣告无效。如何正确认识VOIP在中国发展的法律政策风险？尚在拟议中的电信立法应该如何面对技术的发展并平衡利益分配格局？本文就此展开讨论并希望抛砖引玉，期待大方之家撰文探讨VOIP在中国发展该如何破题。
一、VOIP的原理及法律性质
1、VOIP的含义
VOIP是什么？按照现在通常的理解，VOIP是Voice over Internet Protocol的首字母缩写，具体的含义则是一种以网络电话为主，并推出相应的增值业务的技术，一般翻译为网络电话，也称IP电话。VOIP的优势是能广泛地采用Internet全球互连的环境，提供比传统业务品种更多、质量更好的服务。VOIP可以在网络上便宜地传送语音、传真、视频和数据等业务，如虚拟电话、虚拟语音/传真邮箱、查号业务、Internet呼叫中心、电视会议、各种信息的存储转发等。
2、VOIP的工作原理
VOIP实际是以利用计算机互联网实现的数据交换，话音传输只是这种数据交换的一种或者说是其中的一部分，目前的技术和宽带资源已经可以实现视频交换，即可视电话。
在电信科技发展历史上，经历了从各种材质的线缆到今天的光缆传输的发展历程，每一次的技术提升都使得通信传输容量大幅度提升。光缆进入商用以后，本质上，通信的发展经历的是一个从电磁信号传输到数字信号传输的飞跃过程。VOIP工作原理是利用光缆等容量较大的媒体作为传输介质，利用数字化技术将通信内容数字化，实现数据文件即时传输，这样，不仅可以进行话音通信，而且可以做到视频通信，包括广播电视节目等内容也可以实现迅速及时的传播。
3、VOIP与现行电信网络通信的区别与联系
目前的电信业务主要是基于国家组建的固定通信网络和蜂窝式无线电信网络进行通信传输。国家主干通信网的主要功能是通信传输，我国的广电系统有独立的广播电视网络传输广播电视节目，虽然国家曾经为避免浪费出台过政策要求尽量实现资源共享，现在两网之间已经开始有了一些融合，但是，由于现有网络，尤其是城市和县以下分配网络，分别掌握在不同的部门手中，“条”与“块”利益冲突是毋庸讳言的。
另外，由于互联网的应用，通信网内的几大运营商较早开展了IP电话、ISDN上网和电话线上网等数据业务，因此，现在的通信网与计算机网早已有部分交叉融合，只不过这种交叉规模与传统业务相比还不算大而已。
由此可见，基于计算机国际互联网的VOIP和基于通信网络的话音通信区别在于技术手段等物理方面，即传输的媒体和网络的介质不同，由此导致其传播的容量、速度和质量也不相同。但是，两者达到目的和效果是一样的。从科技发展史来看，先进的技术最终必将逐渐克服其弱点并取代过时的技术手段。因此，在法律上，我们应当保持技术中立的态度，不宜抵制甚至敌视。
4、传统技术条件下形成的法律和利益格局面临新的挑战。
由于全球的电信网络铺设早已完成的，在原来技术条件下，以AT&T等为代表的一些通信巨头早已形成了市场寡头地位，其必然要捍卫自己的既得利益。
过去，由于传输手段限制，要进行电信传输，必须架设通信线路或者通过卫星、基站等建设无线网络，投资较大，这样经营电信业务的门槛比较高，再加上基于国家安全的考虑，我国规定通信由国有企业专营是有其历史必然性和合理性的。但是，现在技术发展了，情况发生了变化。在计算机网络普及的条件下，借助计算机和网络，即可进行话音和视频通信，通信的门槛降低了，有更多的市场主体希望加入进来分得一辈羹，而传统的电信企业还希望继续收取高昂的电信费用，因此，矛盾不可避免。国家立法也应该适时相应进行调整，国家的立法不能保障少数企业的利益而置广大电信用户利益于不顾，更不能利用法律阻止技术的应用，否则我国将会在新的竞争中再次落后，甚至遭遇淘汰。
现在技术的发展已经使得世界各主要国家在技术上都可以实现通信网、广播电视网以及计算机互联网（以下简称“三大网络”或者“三网”）的融合与兼容，当然，由于通信等三网事关各国国家安全和国家利益，并且，传统上这些领域的既得利益集团力量都十分强大，因此，各国改革中都面临如何协调利益再次分配的难题。事实上，由于经济发展的不平衡性和各国家地区的具体情况差异，在可预见的将来，至少在短期内，实现三网商用的统一还是有不小难度的。但是，竞争的发展肯定将导致三网趋向融合，如果任何国家无视这一新技术发展的趋势，在新一轮的发展当中也必将会丧失相应的机遇。在2G时代，我国的移动通信基本上是全盘引进欧美的GSM和CDMA技术，从网络建设、设备采购到终端设备的生产销售，几乎全是外国的知识产权，遵循别人制定的游戏规则，为此我们付出了高昂的代价。如果在3G以及以后的发展中再不奋起直追，有可能再次在国际通信标准等领域沦为被动接受者，不得不接受列强制定的游戏规则，并付出巨额的知识产权等“学费”。
我国在加入WTO时承诺开放电信领域在2007年都已经到期了，开放电信市场也是履行国际承诺的要求。
二、VOIP的应用和发展
1、VOIP在中国的发展和应用情况
虽然VOIP在中国一直遭到电信主管部门的禁止和打击，但是VOIP却从来都没有真正被禁掉过，相反近年来已经取得了很大的发展。这一方面是因为技术进步驱使VOIP通信效果现在不亚于传统的电信企业，其次也因为近几年宽带普及，带宽资源逐渐从紧缺走向富余后，给VOIP发展创造了条件。目前，在搜索引擎键入VOIP作为关键词就能搜到国内众多VOIP网站和论坛，网上各种推销VOIP产品和解决方案的广告比比皆是。很多跨国大公司都推出了VOIP产品和解决方案并开展大型公开的营销活动，以QQ、MSN、众方PE为代表的即时通讯工具在白领阶层和年轻人群体中更是可谓尽人皆知。目前PC to PC的话音和视频通信技术应用广泛且完全免费（不算上网费用），众方PE已经实现了PC to phone的话音通信，只不过目前受制于政策法规的限制，国内这块不敢开展，但是对于国际电话，只要支付Skype一定费用，则已经实现PC to Phone的通讯。
腾讯通过和中国移动的合作，早已进行PC to phone（手机）的通信业务，现在中国移动自己也推出了自己品牌的“飞信”，可以完全实现PC to phone和phone to phone的通信，这表明，中国的通信运营企业也在积极应对VOIP这一新技术的挑战了。以上这些应用都符合《中华人民共和国电信条例》第2条第二款关于“电信” 的定义，其中有一些企业取得了增值电信的许可，有的没有。即使对于没有取得合法、完备手续的企业，现在要以电信专营为由宣告以上这些应用违法，恐怕已经很难让人理解和接受了，特别是对于那些已经习惯于使用这些业务的广大用户而言，尤其如此。
2、VOIP行业会议及前瞻性研究情况
国内企业界很早就看到了VOIP的商业机遇，因此，一直有人在进行相关研究和应用。目前，国内有不少专门的IP通信研究的民间机构，每年都有大量研讨及商业活动，例如IP 通信大会等。笔者应邀参加了今年9月在上海举办的一次号称“全球IP通信同盟”的会议，很多出席者就来自公安、通信管理等部门以及电信研究院、银行等，但是两天的会议中，不知道是出于故意回避还是觉得根本不是个问题，出席的银行、行业协会、公安等政府部门罕有人对VOIP的合法性问题提出疑问或者进行探讨。如果与会企业提供的宣传资料属实，目前国内政府机关应用VOIP的也不在少数。
3、企业内部的商业应用
目前最活跃的一块商业应用，也是现在的VOIP从业者们认为是政策模糊的灰色地带的，就是企业内部通信的VOIP商业应用。不少公司的VOIP产品都是提供给企业，特别是跨国的企业，使得企业可以在全球可以以低廉成本甚至免费通信（不计采购和互联网成本），大幅度降低企业内部通信开支。同时，由于不涉及对非特定公众公开，这种应用一般不会受到举报，而我国政府部门的查处一般都是根据举报才决定是否立案查处的，没有举报线索，受到查处的可能性很小。
三、现行法律框架下VOIP的法律政策风险分析
1、法律政策风险分析 1、1 我国的VOIP法律相关法律资源 由于电信法立法历经多年迄今未能通过，我国目前还没有全国人大通过的电信方面的法律，目前与VOIP有关的法律主要有行政法规《中华人民共和国电信条例》、国务院办公厅《关于进一步加强电信市场监管工作的意见》、《最高人民法院关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》、最高人民检察院《关于非法经营国际或者港澳台地区电信业务行为法律适用问题的批复》以及信息产业部的一些规章等。
由于电信条例将电信分为基础和增值业务，并规定不同的资质条件，信息产业部可以进行调整，因此，《电信业务分类目录》在界定VOIP业务的法律性质方面起着举足轻重的地位。
换言之，信息产业部如何界定VOIP，将可以直接决定法院是否可以适用最高法院的司法解释，从而套用刑法关于非法经营罪的笼统性的规定进行刑事打击，也就是说，信息产业部在决定有关电信业务是否违法，是否可以适用上述司法解释时有实质上的决定权，笔者以为这样的制度安排似乎不符合《立法法》关于涉及人身自由和犯罪刑罚只能制定法律的规定，信息产业部作为国务院一个部门，其行为也应该遵守法律，依法行政。特别是在涉及个案、信产部作出具体行政行为时，应当依照法律规定接受司法审查。
2、目前对VOIP进行刑事打击欠缺法律层面的依据 由于电信法的难产，目前法律层面并没有关于电信的相关规定。虽然根据立法法，行政法规是法院审理民事案件可以援引的法律依据，但是，关于人身自由的犯罪刑罚只能制定法律，行政法规不能作为刑法的法律依据。
目前，对VOIP进行刑事打击使用的法律依据一般是“非法经营罪”的罪名。在上海的一个案例中，辩护律师对最高法院司法解释的合法性提出质疑，受到媒体和社会广泛关注。因为新刑法通过后，非法经营罪在司法实践中被称为“口袋罪”，这不符合刑法确定的“罪刑法定”的原则。更不符合世界范围内的刑法立法趋势，也有悖于我国参加的相关保护人权的国际公约的有关规定。
2、根据现行规定，VOIP确实可以定为“违规”，但是规定实际无法贯彻实施，客观上损害了法律的严肃性。
虽然社会各界有分歧，但是，根据《国务院办公厅关于加强依法治理电信市场的若干规定》第四
（一）的规定，利用互联网跨境传送IP话音并设立转接设备，将国际话务转接至我境内公用电话网或者转接至其他国家或者地区的，属于违法。根据《办理非法经营国际电信业务犯罪案件联席会议纪要》 和最高法院司法解释的规定，“违反国家规定，采取租用国际专线、私设转接设备、利用互联网跨境传送IP话音并设立转接设备，将国际话务转接至我国境内公用电话网或者转接至其他国家或者地区；在境内以租用、托管、代维等方式设立转接平台；私自设立国际通信出入口”等均属非法，情节严重的有可能受到刑罚制裁。从国内目前的VOIP业务实践来看，恐怕够得上刑事处罚的不在少数，但是，根据媒体的报道来看，实践中真正进入刑事程序并不多见，甚至有国家机关、银行都在使用VOIP，如果要定性为非法是不是应一视同仁予以查处？如果区别对待，厚此薄彼，就使得法律的严肃性受到了影响。这不由得不让人产生联想：当年个别企业和地方电信合作，违规发展了当时国家明令禁止的PHS制式电话业务（小灵通，因为PHS技术落后所以当时国家是明令禁止的），后来小灵通做大了，虽然明知这种技术落后，国家也承认了其合法性，这个先例是不是会在VOIP领域重演？我们拭目以待。如果违法的企业能够获利并取得发展的竞争优势，奉公守法的企业反而吃亏，那么这样的法律是需要我们反思和及时改变的，否则小灵通这样的先例越多就越有害于我国的法治建设进程。
3、国内VOIP相关刑事、民事判例
目前，国内影响比较大的VOIP 相关的判例至少有三个： 第一个是1998年广东福建的“福州IP电话案” 被称为中国IP电话第一案 的福州IP电话案，福州市某公安分局以陈氏兄弟提供IP电话服务涉嫌非法经营电信业务为由，对犯罪嫌疑人陈某进行侦察，并查扣了相关财产，一年后被告到法院，一审法院驳回起诉，原告不服上诉到福州中院，二审就IP电话与传统电话的区别召集了专家证人听取意见，且未支持IP电话侵犯电信专营的观点，当年曾在全国造成巨大的影响，尤其是该案二审裁定书广为传播，倍受关注，足见此案的深远影响。第二个是上海的方德成被控违法经营国际电信业务案，该案中犯罪嫌疑人经营国际网络电话而被提起公诉，因辩护律师质疑最高法院关于扰乱电信秩序犯罪适用法律若干问题司法解释的效力而广受媒体关注，各大学和研究机构就此召开的研讨会上，也多有学者建议慎用刑法手段。
第三个案件是民商事案件，被媒体称为“VOIP第一案”，2006年11月，方正宽带公司与北方中宽合同纠纷一案中，因信息产业部在给予海淀法院的《关于北京市海淀区人民法院征询意见函的答复意见》（信办证函[2006]209号）(以下简称《意见》)认为：依据《中华人民共和国电信条例》第七条和第九条的规定，经营VOIP业务需要取得基础电信业务经营许可证。而北京北大方正宽带网络科技有限公司(以下简称方正宽带)开展VOIP服务并未申请也没有获得相应的基础电信业务经营许可证。由此，北京海淀法院因为信息产业部出具的一纸红头文件，宣告VOIP电话的商务合同无效。
此案一出，业界哗然，风险投资对VOIP项目避之唯恐不及，认为法律风险太大。
4、判断违法与否的标准是什么？
在现行规定体系下，VOIP等互联网的话音以及视频通信都是符合电信条例关于电信的规定的，所以，应属电信条例调整无疑。但是，确定是否违法的标准是什么？现在基于互联网的企业VOIP应用已渐成产业，美国甚至已经有VOIP企业上市，那么，VOIP应用在我国法律上应当如何定性？笔者以为一刀切是不明智的，因为“法不责众”，对于已经遍地开花的VOIP应用，不可能因为信息产业部一纸红头文件而停下。电信企业的垄断地位靠国家政策保障也是不能持久的。何况电信、移动和联通等都已在海外上市，再主张垄断专营权力，缺乏说服力。因此，正如媒体所建言的，大禹治水，“堵”不如“疏”。那么，如果有条件的开放许可，许可法律界限应该在哪里？这些问题是困扰目前风险投资不敢介入VOIP相关企业的根本原因，也是广大已经和希望从事VOIP业务的企业亟盼解答的问题。
四、各国相关立法的借鉴与启示
1、美国的VOIP相关立法情况
2004年2月12日，美国FCC通过投票认可了pulver.com提供的免费IP电话服务为信息服务，不归入1996年美国电信法定义的“电信服务”管辖范围，因此无须向联邦及州政府纳税，这被认为是美国迈出了制订VOIP政策的第一步。2004年11月9日，FCC宣布，Vonage提供的IP电话业务Digital Voice及其他类似的业务不属州政府管制范围。给出的理由是，这项业务可以延伸到世界的每个角落，很难界定用户拨打的电话是本地的、州际的，还是国际的，所以不能简单地以州内或州际界限来划分。
2004年12月，FCC发布的条例称，互联网电话不应当像传统电话公司那样受到州政府的监管，美国上诉法院第八巡回法庭裁决也称，州公共事业委员会不能像对传统电话那样监管VOIP电话。但是，消费者权益保护组织对FCC的条例持批评态度，认为应该赋予州监管机构适当的权力，对VOIP服务进行监管，以便在出现意外时能够保证拨通911报警电话。
2005年6月3日，FCC发布文件要求VOIP提供者提供增强的（Enhanced）911紧急电话服务。这一决定标志着FCC在对VOIP的监管上迈出了重要的一步，说明随着VOIP的发展，对其实施一定程度的监管是必要的。现阶段美国还是将VOIP区别于传统电话而对待，监管较松。欧盟的VOIP相关立法情况
欧盟《关于电子通信网和业务市场上的竞争指令》(2002/77/EC)废除了成员国关于建设、提供电子通信网络，提供公共电子通信服务必须获得专有许可的制度，要求在2003年7月24日之前，成员国必须将许可制度替换为一般授权制度，并采取有效措施以保证所有的运营商有权提供服务或者使用网络。在市场开放政策下，政府不会设定发牌数目的上限和申领牌照的时限。欧盟指令的影响很快在欧盟成员国电信市场上得到了体现。从2003年开始，由于受欧盟指令和电信法律的刺激和鼓励，法国运营商数量的增加连续攀升。2003~2005年，每年分别新增27家、65家和117家，三年共新增运营商209家，这种情况是前所未有的。2005年，新进入者数量有所减少，2006年上半年只有1家提出申请，说明法国电信市场接近饱和，市场已经能够对进入者数量进行调节。
2006年欧盟电信监管框架得到了较好的执行；大多数成员国继续放松管制，弹性监管渐成主流；监管机构的独立性总体上有所增强，但部分成员国的监管仍受政治影响；第一轮市场审查基本结束，但成员国实施补救措施动作迟缓；成员国VOIP编号方案存在较大差异，泛欧VOIP服务难以开展；市场审查与112紧急服务成为2006年欧盟两大执法重点。
日本、香港、新加坡的VOIP相关立法情况
这三个国家/地区的政府分别于1998年至2000年间将VOIP纳入电信业务，采取较为简单的许可方式，并对VOIP进行“轻手管理”。
对于新生的事物，日本等国家采取了较为谨慎的政策选择，将VOIP（至少是部分形式的VOIP业务）视作传统的电话服务进行管制。不过由于这些国家和地区对传统的电话服务的管制也是日益放松，因此对VOIP的监管被称为“轻手监管”。以日本为例，对VOIP业务实施许可证制度，在提供业务前要首先获得日本总务省的许可，提供业务后需定期报告VOIP收入和业务流量；对于VOIP质量，日本也有一定要求。日本的VOIP管制政策不同于欧盟，重要一点就是为日本的宽带用户数量巨大，VOIP服务发展迅速，存在如互联互通、网络和信息安全以及用户权益保护等诸多问题的可能性较大。在日本，约有1/10的家庭，即大约490万用户在使用VOIP服务；相形之下，VOIP的用户在法国只有22万，在德国是11万，而在英国不过5万。VOIP市场规模是导致各国监管政策不同的重要因素之一。因此，日本等国家地区在VOIP管制上持慎重态度也就可以理解了。俄罗斯
俄罗斯是严格监管的典型国家。俄政府于2005年2月21日立法对IP电话服务提供商实行许可制，要求提供IP电话的公司申请许可证。
受国内原通信巨头的影响，俄罗斯对于VOIP态度也比较消极。新的法律使独立提供IP服务的运营商很难合法化，还有些运营商可能由此出局，而这些运营商在此前已经进行了大量的网络投资，支付了大额税款。俄新的立法的目的是帮助原有运营商，因为它们正在失去其市场份额，而政府仍希望其保持长途电话的高资费以补贴本地电话。
五、对我国VOIP产业政策和相关立法的若干建议
1、遵照技术中立原则，有条件地逐步开放VOIP业务，改“堵”为“疏”。科学技术的发展是无止境的，立法不能限制科技的进步和人类享受科技进步的福利。VOIP作为一项先进技术的应用，虽然它的应用将导致传统电信企业再也无法凭借牌照的垄断地位收取不合理的高昂费用，但是，他给人民带来的却是实惠和便利，因此，受到老百姓的欢迎是必然的。可以预言，VOIP的合法性问题只是时间问题，国家决不可能为了电信企业的利益而置电信用户的利益于不顾，这明显违反了我国政府的根本原则。
当然，由于电信企业担负了不发达地区通信网络的铺设运营等工作，同时，考虑到国家安全等因素，对VOIP进行规范是必要的。但是，正如网上已经有人撰文指出的，现在的电信条例并未得到真正的实施，因为现有的几大运营商的牌照都是审批而来，并非通过竞标的市场手段获得。由于电信市场的垄断，导致我国的电信费用在全世界都是非常高昂的，垄断企业凭借国家给予其垄断地位获取了不合理的高额利润，这种状况必须予以改变。
2、完善对电信专营的相关立法，慎用刑事打击手段。
如前所述，目前对VOIP进行刑事打击法律依据并不充分，已经受到质疑。有关部门应加强对电信法的研究，尽快出台电信法，笔者认为应当停止使用刑事手段打击VOIP；或者退一步，如果真要确立刑事打击，至少应通过刑法修正案的方式完善刑事立法，并严格适用范围适用，否则就应当遵守法无明文规定不为罪的原则，慎用刑事手段。
3、合理平衡既得利益和新兴市场主体的利益 现在中国移动等几大运营商基本都是香港上市公司，依照现行法律，是视为外商投资企业管理的，其应当和其他公司一样遵守法律，不能单独给予垄断优待。在现有资源基础上，实现网络与运营彻底分开，以省为单位，国家核定移动和固网牌照数量，由运营商竞标，有效期三年，每年考核，不达标的可以取消资格重新招标。对于码号等资源，也应当使用公开招标的方式进行分配，让市场机制发挥作用，用保护竞争的手段促使企业降低目前高昂的电信费用。
4、打破电信网、广播电视网和计算机网的监管隔离，实行内容和网络双重监管，现行的企业监管改为行业自律。
我国目前的政府管理部门的设置是基于数十年前计划经济时代的情况沿袭发展而来，已经不适应新形势的需要。按照目前的技术发展趋势，现在的监管体系和法律体系应该打破按照行业设置主管部门的监管方式。长远的目标，国家应考虑打破三网分业监管的隔离，可以考虑将所有内容的监管，即新闻出版署（版权局的职能移到国家知识产权局）、文化部、广播电影电视总局合并为新的大文化部，将信息产业部和广电总局的原来的网络管理职能合并，监管网络商运营。在企业管理方面，加强行业协会的功能，将现在政府承担一部分职能交行业协会和中介机构行使，并要避免走不出“机构精简－再膨胀－再精简”的怪圈。
5、加强隐私保护和信息安全立法和相关制度配套。
由于VOIP存在信息安全问题，必须尽快完善我国的隐私保护立法和信息安全立法，并建立配套制度体系，保护公民的隐私和个人信息在网络上不受侵犯。这方面，一是要加快个人信息保护的专门立法的工作，二是民法典的起草应该考虑到新的技术条件下，传统的民事权利的设置是不是需要进行相应的调整？特别是侵权行为的立法中是否要加入病毒、木马程序等手段窃取隐私等形式的侵权行为的制裁规定？三是民事诉讼法的修改和证据法的立法必须加入电子证据、网络证据的相关内容，四是合同法中虽有数据电文的规定，但是，新的技术条件下出现了网上的点击合同、软件买卖的拆封合同等新形式的合同，原来的格式合同的规定太过笼统，需要重新考虑立法予以规制。
6、互联互通与反垄断 虽然反垄断法已经出台，但是我国的反垄断法可操作性不强，需要国家出台详细的配套规定。这方面需要强调的是竞争法的目的是为了保护竞争，而不是竞争者，因此，反垄断法本身是不对有垄断地位的电信企业构成威胁的，但是毫无疑问，如果这些企业继续滥用其垄断地位，进行不合理的定价、利用设置互联互通的障碍等手段排斥竞争，则应该依法予以制裁。
7、知识产权壁垒与专利战略部署
VOIP的机遇是国内企业关注较多的问题，但是，相关的技术标准的知识产权的战略部署也是企业和国家应当重视的。首先，因为VOIP需要互联互通，因此，在通讯协议的制定，软、硬件采用的标准等方面，我国企业应当有远见，积极介入新的国际游戏规则的制定。其次，在终端设备等研发领域专利布局必须进行研究，并且要预防跨国巨头们在完成专利布局后再利用行业组织游说我国采用其拥有知识产权的标准，打压我国自主知识产权技术、标准的生存空间。
8、境外上市企业必须预防上市地的监管法律风险以及对国家安全的威胁 我国不少企业是在美国等海外证券市场上市，法律监管的风险必须有所防范，例如，美国萨班斯法案对上市企业有IT安全性的要求，SOX法案对IT的控制要求主要有两个方面：一个是应用控制，因为现在大多数上市公司都依赖IT系统开展业务，运用IT系统进行流程管理，因此IT必须对业务流程进行控制；另一方面是通常性控制，美国证监会对IT提出了非常高的控制要求。比如，为了保证每个控制是有效的，上市公司必须要有充分证据去证明这个控制有效。
由于美国的诉讼文化，企业必须时刻小心预防法律风险。为了符合这些要求，要做很多证据保留工作。而将这些保留证据提交审计，极有可能严重威胁我国的通信安全。目前我国的通信企业中，中国移动、中国电信、中国网通、中国联通均已陆续在美上市，三大门户网站以及一些著名的企业早已登陆纳斯达克。为了顺利通过SOX法案的审计，这些上市公司需要将SOX法案关于内部控制点的所有证据资料提交会审。虽然美国可能有法律约束接受材料的机构应予保密，但那是民商事范畴的问题，如果从国家层面的经济安全和利益角度讲，泄漏企业机密甚至国家机密的问题则是不容忽视的。
以通信业为例，需要提供证据文档可能数以千计。在证据的提供过程中，或多或少会透露出一些有关系统的参数和信息。而这些参数和信息将直接影响到服务器和计算机网络的安全。根据笔者在与美国商务部工作人员接触的经验，美国执法机构的人员素质很高，任何材料不全或者不完整都很难逃脱他们的“法眼”，因此，企业都是真实完整提交材料。如此，在我国上市的这些优质企业的秘密无疑都悉数展现于别人面前。这对于我国经济安全的影响可能是现在难以预料的。
六、小结
目前VOIP在我国的发展陷于困境，主要阻力在于政策法规方面，而政策法规的制定是传统技术和势力集团与新技术和新兴势力集团博弈的结果。笔者认为，从长远来说，新技术逐步取代旧技术，获得国家承认的合法地位是时间问题。但是，鉴于政策法规变动具有很大的不确定性，相关的企业和投资者还是必须注意法律风险，在目前情况下，如果过于超前则有可能成为牺牲品。
第二篇：互联网金融法律风险与风险防范对策
互联网金融法律风险与风险防范对策
互联网金融较之传统金融，其参与度高、成本低、协作性好、透明度高、操作方便的特性，使互联网金融成为当下发展最快的金融模式之一。巨大的资金交易额和互联网自身安全性低、可控性差等特点相结合，又使互联网金融在高发展背后潜藏着高风险。因此，构建完善的互联网金融监管相关法律、法规体系，加强互联网金融消费者权益保护势在必行。
一、我国现有互联网金融的主要模式
(一)互联网金融概述
随着移动互联网以及物联网技术的迅猛发展，当传统金融业搭载上互联网这趟快车融合而成“互联网金融”正如火如荼地发展起来。中国是人口大国，不论是互联网金融的参与度，影响面还是渗透力都令世界为之刮目相看。千里之堤，毁于蚁穴。互联网金融的应用和发展本就有大堤之势，蚁穴则是相关法律的滞后性和互联网金融发展过程中伴随存在的危险性和局限性。未雨绸缪，针对互联网金融衍生的风险制订出有效的防范对策已十分紧迫。
(二)我国现有互联网金融的主要模式
1．第三方支付。第三方支付是指非金融机构作为收、付款人的支付中介所提供的网络支付、预付卡、银行卡收单以及中国人民银行确定的其他支付业务。2011年，央行首次为非金融机构支付颁发业务许可证，时至今日，其得到该许可证的企业数量，以及所涉及的业务总额已十分庞大。2013年《支付机构客户备付金存管办法》(以下简称《存管办法》)明确规定，支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收代付货币资金属于客户备付金，客户备付金只能专款专用。客户备付金必须全额缴存至支付机构客户备付金专用存款账户。在满足办理日常支付业务需要后，可以单位定期存款、单位通知存款、协定存款等非活期存款形式存放。同时，支付机构应当按季从客户备付金利息中计提风险准备金，用于弥补客户备付金相关损失。支付宝、财付通等主要专注于线上支付，线下则主要是银行卡收单。随着阿里和腾迅推出应用于移动支付的二维码支付，将线上支付与线下的银行卡收单无缝结合，打破传统的电子商务模式。2014年3月14日，由于二维码支付的安全问题，央行下发暂停线下二维码支付的意见函。此外，《管理办法》指出，支付机构应对转账转入资金只能用于消费和转账转出，不得向银行账户回提。
2．余额宝。余额宝全名为天弘增利宝货币基金，是通过互联网渠道销售的货币基金。截至目前，投资人数超过股民人数，天弘基金也进入世界前十大基金行列。余额宝兼具商品和金融的属性，可实现消费与理财的功能。当网购时，余额为支付宝的负债，当将余额转入余额宝时，开始计算理财收益。因为银行协议存款利率较高，提前支取不罚息，且安全性高，余额宝现约90%以上的资金投资于银行协议存款，其余是购买短期国债和高级别的金融债和信用债等。随着三大行宣布不接受余额宝的协议存款，余额宝不得不开始寻找新的投资方向。
2014年的政府工作报告指出，互联网金融的健康发展，关键在于风险防范。因其90%以上资产配置在银行协议存款，协议存款的波动足以扼住其命脉。不论协议存款收益因流动性宽松或是监管收紧而下滑，余额宝的收益必将随之下滑。一旦这种下滑形成趋势，则余额宝的净流入减少，投资规模及议价能力受到冲击，则会进一步拉低收益率，产品将进入低收益水平的恶循环。此时，机构投资资金集体逃离，加剧赎回潮，使得余额宝的T+0承诺，无法兑现。余额宝采取网上申购与赎回，便捷的同时更容易形成流动性风险。目前，阿里对天弘基金控股51%，为防止流动性风险，余额宝对每日净申购和净赎回都有明确的规定，单日单笔赎回不得超过5万元。与此同时，余额宝的安全性风险也不容忽视。余额宝的惯例是每天早上准时公布收益情况，但在2014年214月12日，收益栏上却显示“暂无收益”。据称是由于余额宝用户快速增长而紧急升级系统，导致收益显示时间出现延后。可见系统性安全风险，也会迅速蔓延恐慌。为余额宝类产品的安全起见，证监会拟对货币基金的风险准备金提出更高、更严要求。
3．P2P网贷。P2P网络贷款指的是通过网络实现个体和个体之间的直接借贷。我国最早出现的P2P平台是上海拍拍贷，成立于2007年。其采用了欧美典型的中介形式，平台不提供担保。利用网络便捷优势、P2P网贷门槛较低且公开透明，主要面向借款额度低、大银行不能惠及的小微人群。使得来自富裕地区的资金向较为落后的区域流动，增强了对落后地区的资金支持。同时对民间高利贷行为进行了有力驱逐。但由于征信体系不健全，为获取投资人的信任，我国的P2P平台大多采用保本模式。如果出现账款逾期或坏账，先由担保机构向投资人偿还，担保机构再向借款人追偿。正因如此，P2P平台如雨后春笋般出现，又大规模倒闭。约有七、八十家平台跑路，引发很多刑事和民事案件。
4．众筹。众筹，指通过互联网个人或小企业向大众筹集资金的一种项目融资方式。根据众筹的筹集目的和回报方式，可分为商品众筹和股权众筹两大类。
一个众筹项目是由筹资人、平台运营方和投资者完整运作，这三类角色缺一不可。筹资人负责在众筹平台上创建项目介绍自己的产品、创意或需求，设定筹资模式、筹资期限、目标筹资额和预期回报;由平台运营方，负责审核、展示筹资人创建的项目，提供各种支持服务;最后投资者选择投资目标，根据项目设定的投资档位进行投资后，等待预期回报。众筹网站的收入源于对筹资人收费。盈利来源可分为四个部分:交易手续费、增值服务收费、流量导入与营销费用。众筹融资的蓬勃发展在全世界都遇到了共同的问题，即众筹交易的合法性与消费者权益保护问题。商品众筹多以产品预售形式开展，遇到的法律问题较少。股权众筹的问题主要是不同的国家监管待遇不同，不得不采用各种变通方法来规避风险。
二、我国互联网金融面临的法律风险
(一)第三方支付的法律风险
1．主体资格与经营范围突破现有法律。《中华人民共和国商业银行法》第一章第三条明确规定:吸收存款，发放贷款，办理结算是银行的专有业务。但从实际业务运行来看，支付中介服务实质上类似于结算业务。此外，在为买方和卖方提供第三方担保的同时平台上积聚了大量在途资金，表现出“类银行”业务即吸收存款的功能(主要表现为储值功能、接受银行卡的资金充值、支付交易)，超出了有关法律法规对第三方支付机构业务范围的规定，且未纳入中国人民银行账户管理监管范围，会形成潜在的金融风险，可能为非法转移资金和套现提供便利。
2．在途资金和虚拟账户资金沉淀的风险。在支付过程中，当吸收的资金达到相当规模以后，就可能产生资金安全和支付风险问题。在第三方支付平台模式中，沉淀下来的在途资金往往放在第三方在银行开立的账户中，这部分在途资金，可能发生的风险有:(1)在途资金的不断增加，使得第三方支付平台本身信用风险指数加大。第三方支付平台为网上交易双方提供担保，那么谁来为第三方支付平台提供担保?(2)第三方支付平台中有大量资金沉淀，如若不能进行有效的流动性管理，则可能引发支付风险。此外，在内部交易模式下，涉及到虚拟货币的发行和使用。这超出了中国人民银行的监管范围，无法纳入正规银行体系，不能得到监管的资金流是潜在的危险。
(二)以余额宝为代表的互联网基金中存在的法律风险
1．货币基金的市场风险。虽然货币基金的风险发生可能性最小、发生的风险后果也最小。但由于中国经济下行的可能一直存在，正在进行着经济结构性转型，加大了货币基金投资的一些投资产品的不确定性，这无疑增加了余额宝的市场风险。即便没有突发的经济事件，在利率等宏观因素的影响下，货币基金收益也会在一个较大的范围内波动。
2．余额宝的金融监管风险。互联网企业一般不具有金融行业主体资格。支付宝作为第三方支付平台，当与天弘基金结合才能成为基金发售主体。但是在一般支付宝用户投资余额宝的过程中，无从了解天弘基金的角色。所以余额宝在规避监管时打了一记擦边球。除此之外，不同互联网企业之间的类“宝宝”产品存在着不正当竞争的情况。为招徕客户，大多数互联网公司都开出并保证高收益率。证监会曾发文禁止这一类的不正当竞争行为。
3．余额宝的安全漏洞风险。余额宝里的资金被盗用、被恶意转账的新闻随处可见。黑客可以通过余额宝、支付宝应用设计的缺陷，获得余额宝、支付宝账户密码，窃取用户余额。因余额宝本身的功能强大，成为了不少人生活的一部分。但是诸多安全漏洞的存在，使得投资者的资金始终出入不安全的境地，对于余额宝的自身发展也形成了束缚。
(三)P2P网络贷款中存在的法律风险
1．信誉风险。由于缺少必要的信誉监管，许多网络信贷公司都会在资金充裕或资金链断裂后，不约而同的选择了跑路，由于此类案件涉案金额大且影响恶劣。截至目前，国内已发生数十多起网络信贷公司“跑路”事件。2．法律及政策风险。在2013年11月25日举行的“九部委处置非法集资部际联席会议”上，中国人民银行对P2P网络借贷行业非法集资行为进行了清晰的界定，主要有三类情况:资金池模式、不合格借款人导致的非法集资风险以及“庞氏骗局”。但在网络借贷平台的实际操作中，如果监管不当很有可能会构成事实上的非法集资和非法吸收公众存款行为。一些P2P网贷公司也正是通过参与资金的运作从而打破了网贷的法律界线，使得公司性质转化为吸储和放款的金融机构。使得P2P网贷公司沦为犯罪的工具。
3．征信系统与信息共享机制缺失。截至目前，中国人民银行的征信系统都没有跟网络借贷行业的信贷信息共享。很容易造成借款者信贷信息的巨大差异，从而打开了同一借款者多处借贷、多处违约的便利之门，出借者对风险识别和控制会受到交易的不确定性与复杂性的影响，更有甚者会阻碍整个网络借贷行业的健康发展。我国的网络借贷平台在实际运营中，不但没有来自第三方征信机构的信息，也缺乏对借款者有效的违约制约。但在2013年7月，中国人民银行征信中心旗下的上海资信推出了全国首个用于收集P2P网贷业务中产生的贷款和偿还等信用交易信息，并向P2P机构提供查询服务的互联网专业化信息系统。
(四)众筹平台中存在的法律风险
一是非法集资的法律风险。主要表现有网贷平台为其母公司融资，网贷平台自身当天借当天还这种形式。二是变相吸收公众存款的法律风险。主要表现有:(1)没有依法吸收资金的资格;(2)通过网站等媒体向社会公开宣传融资项目;(3)承诺在一定期限内给付回报;(4)向不特定对象吸收资金。此外还涉及集资诈骗的风险。这种诈骗主要体现在一些P2P网贷领域，比如创下史上最快“跑路史”的元一创投上线一天即卷款30万跑路。
三、我国互联网金融法律风险防范对策
2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，“促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制”。构建完善互联网金融监管和相关法律、法规体系，加强互联网金融消费者权益保护势在必行。
(一)明确互联网金融监管主体、监管对象、监管范围。系统化梳理互联网金融企业的业务范围，对应制定管理办法，从而进行监管。为防范虚拟平台交易风险向实体经济蔓延应加强金融监管相关部门间的沟通与协调，并定期监测互联网金融的发展状况。成立互联网金融行业自律组织，制定详细可行的自律规范，加强金融交易信息的披露，从而更好的维护市场竞争秩序和自律组织的会员合法权益。构建完善的互联网金融市场准入和退出制度，建立互联网金融风险监测和预警机制，制定应急处理预案。
(二)修订完善互联网金融监管法律、法规体系 构建完善互联网金融监管体系
以立法明确互联网金融机构的形式、性质和法律地位，对其准入条件、业务模式、风险控制和监督管理等作出明确规范。尤其需要尽快将网络信贷、众筹融资等新型互联网金融模式纳入监管范围。完善个人信息保护、互联网安全等互联网金融配套法律体系，对促进互联网金融发展涉及的框架性、原则性内容进行细化立法，系统构建与互联网金融相关的配套法律制度。制定互联网金融相关的国家标准和行业规范，为互联网金融平台运营商、出资方、借款方等参与者进行规范引导。
(三)在信息不对称的情况下，消费者处于弱势地位，他们的权益很容易受到互联网金融机构的侵害。因此，需要制定相关权益保护办法，要求互联网机构加强信息透明度，尤其是对交易过程中的风险分配和责任承担以及消费者个人信息保护等领域作出明确规定。此外，互联网金融混业经营的局面已经显现，所以更应完善跨行业、跨市场、跨区域协调保护互联网金融消费者的制度。在维权渠道方面，可以成立互联网金融消费者保护机构，设立赔偿机制和诉讼机制。利用社交网络，加强金融消费者教育和警示信息的扩散，从而提高互联网金融消费者的风险意识和自我保护能力。
综上，互联网金融早已与我们的生活密不可分，它的便捷优势无异成为金融界炙手可热的新兴宠儿。在不久的将来，如若互联网金融能够在法律及行政部门的有效监管之下，兼顾了效率与安全，那势必将会发挥它更大的优势，为我国经济发展添注强大的动力。
参考文献: ［1］姚国章．赵刚．互联网金融及其风险研究［J］．南京邮电大学学报，2015(35)． ［2］熊欢彦．刘剑桥．互联网金融风险及风险防范研究［J］．金融视线，2014(11)． ［3］吴景丽．互联网金融的基本模式及法律思考(上)［N］．人民法院报，2014－04－03． ［4］李真．互联网金融:内生性风险与法律监管逻辑［J］．海南金融，2014(4)． ［5］陶震．关于互联网金融法律监管问题的探讨［J］．中国政法大学学报，2014(6)． 加强对互联网金融消费者的权益保护
第三篇：中国留学政策发展与演变
中国留学政策发展与演变
贾江涛 卢义婷
2012-08-20 11:12:14
来源：《中国信息报》2012年08月17日
出国留学活动起源于相对落后国家、地区或领域培养紧缺人才或高层次人才的需要，在当代发展成为接受不同模式教育的一种选择。中国的出国留学政策是中国政府公共政策的重要组成部分，是国家决策层根据一定时期的基本国策、国际关系、价值标准与合理性原则，对出国留学活动实施管理、服务、控制和调节的制度性规定。中国的出国留学政策具有比较明显的渐进性和相对独立的阶段性特点，其主体内容和实施导向是由国际和国内的政治、经济、文化状况以及中国对外关系所决定的。因此，出国留学政策的变革，实际上就是中国出国留学活动历史演变的写照。
新中国各发展阶段的留学方针导向
我国的留学政策不断出台，同时又反哺性地支撑和培育着出国留学活动的发展，并影响着出国留学制度改革的日益深化和不断走向成熟。留学人员及其留学活动是出国留学政策形成、变革与发展的基本原动力。
20世纪50年代，公派留学的政策要点是：严格选拔，宁少勿滥；严格审核，争取多派，理科为主，兼顾全面；多派研究生，一般不派大学生；保证重点，兼顾一般；保证质量，争取多派；既要派研究生和大学生，又要派短期进修生与实习生。鼓励在外中国留学人员回国工作的政策要点是：不论先后，一视同仁，来去自由。
20世纪60年代，公派留学政策的要点是：减少数量，提高质量；试行向西方国家派遣留学生；停派留学生。
20世纪70年代，公派留学政策的要点是：恢复派遣语言类进修生；主要向西方国家扩大派遣留学人员；抓紧时机，积极选拔，广开渠道，力争多派，科技为主，兼顾其他。
20世纪80年代，出国留学政策的要点是：公派--积极主动，择优选拔，保证质量，广开渠道，力争多派，突出重点，统筹兼顾；自费--对自费留学人员在政治待遇上与公费留学人员一视同仁，但在申请条件上有一定的限制；公派--探索扩大选拔派遣博士留学生的数量和途径；自费--申请自费留学如手续合法则不受任何限制；公派--按需派遣，保证质量，学用一致，加强管理；回国--提供各种服务，创造好的工作环境和生活条件，拓宽就业范围并实行人才流动；在外--采取适当灵活的政策和通情达理的作法，并给予合情合理的解决。
20世纪90年代，出国留学政策的要点是：自费--收取高等教育培养费，以限制自费出国留学；公派--博采各国之长，按我之需，取人之长，精选精派，定向定人，力争保质保回；支持留学，鼓励回国，来去自由。
20世纪90年代中期以后，国家出国留学工作机制进行了重大改革，其要点是：公派--个人申请、专家评审、平等竞争、择优录取、签约派出、违约赔偿；自费--开辟自费留学中介市场，并实施预警和监管。与此同时，鼓励回国的政策体系也在持续地改革中不断完善。
进入21世纪，我国的留学教育进入一个新的发展时期。一是“来去自由”的留学观念更加深入人心。为适应经济全球化和科技一体化的发展，人们把是否具有国际交流背景作为人才素质和能力的重要条件，这将激发人们出国留学的积极性。二是出国留学的经费资助渠道日趋多样化。过去的留学教育基本上属于精英教育，能够出国留学的主要是一些社会、科技精英和一些家庭经济条件较好人员的子弟。而随着我国经济贸易和科学研究的国际化的发展，出国留学的经费资助渠道将会由单一的公费和自费渠道向多样化方向发展。三是出国留学渠道将会更加顺畅。实际上，目前对出国留学的限制主要不是来自于国内，而是国外签证机构。“境外消费”和“自然人流动”作为参与WTO的国家共同遵守的游戏规则，将会对国外的限制起到软化的作用。因此，可以预料，在今后一段时间，我国留学教育发展将会进入一个良性发展的阶段，其规模与速度将会在原有的基础上有较大的提升。
各时期留学政策分析
1978～1986年：恢复阶段
1978年，我国进入了改革开放的新时期，与外国的教育交流迅速发展，国家改革开放政策极大地带动了出国留学生的派遣工作。1978-1986年，可以说是我国出国留学工作的恢复和起步阶段。1978年8月，教育部发出《关于增选出国留学生的通知》，提出要高度重视留学人员的选派工作，选拔的出国留学生包括大学生、研究生和进修生，专业主要为理工科相关专业。这实际上是恢复和起步时期规定的派遣方针。
1980年10月，教育部等六部门召开了出国留学人员管理工作会议，通过了《关于出国留学人员管理工作会议情况的报告》。报告进一步明确了派出留学人员的方针，即“突出重点，统筹兼顾，在保证质量的前提下争取多派一些，并在最近几年内保持派遣数量相对稳定”，并第一次提出单位也可派出留学人员，提出了有关计划、选派工作的改进意见。1980年11月，教育部等部门根据实际情况对派遣人员做出调整，提出应多派研究生，少派或不派本科生。1978年以前，自费出国留学人数很少，国家没有统一的政策。
1981年1月，国务院批准了教育部等7个部门联合提出的《关于自费出国留学的暂行规定》，这是建国以来第一个关于自费出国留学的政策性文件，明确规定了自费出国留学的性质、自费留学与公费出国留学的关系等。该文件指出：自费留学人员是我国出国留学人员的组成部分；对自费留学人员和公费留学人员在政治上应一视同仁。这一规定奠定了我国自费出国留学事业发展的政策基础。
1981年9月，教育部发布了《关于在校研究生自费出国留学问题的通知》，对在校研究生自费出国留学问题做出了严格规定。根据这个规定，真正意义上自费出国留学的只能是高中毕业生出国读本科和大学本科毕业生出国读研究生。但实际上，大量在校本科生和在学研究生也利用各种途径自费出国留学了。针对出现的问题，中央于1982年3月和7月分别出台了《关于自费出国留学若干问题的决定》和《自费出国留学的规定》。相对而言，1982年的自费出国留学政策比1981年的政策更严格，除了高校在校学生不准自费出国留学外，还规定了自费出国留学的年龄限制以及对自费出国留学人员进行政治审查等。这一政策的实施，在社会上引起了一定反响，认为自费出国留学政策太严，不利于更多的人自费出国留学。
1984年，中央检查了几年来自费出国留学的政策和工作，提出“对自费出国留学，要坚决大胆放开”的要求。1984年12月，国务院颁布了新的《关于自费出国留学的暂行规定》，其中规定凡我国公民个人不受学历、年龄和工作年限的限制，均可申请自费出国留学。
1986～1991年：调整阶段
1986年5月，中共中央、国务院发布了《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》。1986年12月，国务院批转原国家教委《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》的通知，即著名的107号文件。这是在总结我国留学教育恢复和起步阶段经验和教训的基础上，结合当时留学教育发展的现实状况制定的重要法规。它是我国第一份公开发表的、全面阐述出国留学教育政策的法规性文件。该文件提出：我国公民出国留学是我国对外开放政策的组成部分，必须长期坚持有计划地发展各种形式的出国留学；出国留学工作应密切结合国内生产建设、科学研究和人才培养的需要；应坚持博采各国之长的原则，兼顾基础学科和应用学科，以应用学科为重点；应坚持“按需派遣，保证质量，学用一致”的方针。《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》规定，公派出国留学人员应保证质量，着重派出进修人员和访问学者，适当减少攻读硕士学位的研究生，增加攻读博士学位的研究生，并积极开辟通过中外合作进行科学研究和培养博士的途径。通知还包含了对自费出国留学教育政策的全面阐述和规定，其中有关“高校在校生获准自费出国留学的，可保留学籍一年”等政策性规定的原则直至今天仍被广泛适用。
1992～1999年：规范阶段
1989年以后，出现了大批留学人员滞留不归的现象，国内有些人也对现行的留学政策产生了一些疑虑。如何对待学成未归的出国留学人员以及是否要坚持既定的留学方针成为当时社会关注的焦点。1992年8月，国务院办公厅发出了《关于在外留学人员有关问题的通知》，全面阐述国家对滞留海外的留学人员的一系列具体政策，并明确把“支持留学，鼓励回国，来去自由”作为我国出国留学工作的总方针。围绕这个总方针，国家公派留学选派管理体制实行了一系列改革，自费留学政策进一步调整和放开，从“鼓励回国工作”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，取得了较为显著的成效。44号通知指出：党和政府一贯关怀、团结广大出国留学人员，期待他们早日学成回国，建功立业；重申了公派出国留学人员有义务为国家服务；同时鼓励留学人员以各种方式回国服务；国家保证留学人员来去自由。自此，“支持留学，鼓励回国，来去自由”成为我国出国留学工作的总方针。
2000年至今，快速发展阶段
进入新世纪以来，我国对出国留学政策进行了一系列改革，出国留学迈入快速发展阶段。一是根据国家建设与发展的实际需要设立了若干专项。2000年，国家留学基金委员会设立了“重点高校系主任、研究所/实验室骨干出国研修项目”。2002年，根据国家经济建设的发展和中国加入WTO后对人才的需求，增加了对信息、生物技术及经济、法律等学科的资助名额。设立了“高级研究学者”类别，大幅度提高资助力度。2005年，国家留学基金委员会出国选派规模进一步扩大；资助方式多样化。二是从2003年起提高公派留学资助金。2002年12月13日，教育部和财政部联合下发了《调整国家公派留学人员奖学金资助标准》的通知，将现行标准平均提高了44%，涉及88个国家和地区。1993年，国家教委颁布了《关于自费出国留学有关问题的通知》，进一步放宽自费出国留学政策。该政策也是国家新的出国留学方针在自费出国留学问题上的反映。这大大满足了许多欲自费出国留学人员的愿望，使自费出国留学人员数量急剧增加。
中国加入WTO后，教育部就简化对大专以上学历人员自费出国留学的审批手续发出通知，不再向申请自费出国留学的高校在校生和具有大专以上学历但尚未完成服务期年限的各类人员收取“高等教育培养费”，不再对上述人员进行“自费出国留学资格审核”。这一时期，中央非常重视出国留学人员学成回国的工作。一方面，调整回国政策，从“鼓励回国，来去自由”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，回国政策更加灵活且务实；另一方面，致力于落实政策，创造条件，真正发挥留学人员的作用。
2007年，教育部颁布了《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作若干意见》，意见将“海外优秀留学人才”界定为三个层次；提出编制海外优秀留学人才需求目录，建立和完善海外优秀留学人才信息库；搭建海外优秀留学人才双向选择平台，为海外优秀留学人才回国工作和创业服务；充分利用国家科技、教育、人才资助项目，引导海外优秀人才回国创业。教育部和科技部还定期举办“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛活动，建立由海外优秀留学人才、留学人员创业园、大学科技园区、风险投资机构共同参与的创业平台。通过“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛，充分调动海外优秀留学人员回国创业热情，鼓励海外留学人员积极申报创新创业项目，创造条件支持参赛者与大学科技园、留学人员创业园和企业进行项目对接，根据项目技术水平、投资前景、效益预测和产业化情况，组织留学人员创业园、大学科技园、风险投资机构和国内企业家对项目进行评审、洽谈和择优颁奖，推动留学人员回国创办高新技术企业。
进一步推动我国留学教育事业发展的政策建议
为进一步推动我国留学教育事业发展，在新形势下，我国出国留学政策应当进行一些相应的调整。
一是坚持“三个一流”的新的公派留学指导思想，不断提高质量与效益。国家公派出国留学是相对自费出国和单位公派出国留学而言的，主要是为了满足国家经济社会发展在高级人才方面的需求，其实质是一种精英教育。尽管国家公派应当着眼长远，兼顾一般，但最重要的是它要力求满足国家最紧迫的那些需要；应当着眼全局，注重公平，在相当长时期内，应当突出重点，坚持效益优先的原则。应当坚持国家公派主要培养国家急需人才的目标和原则，注意选派一流的留学人员，派到国外一流的学科专业中去，力求让其师从一流的导师，在国际学术前沿接受一流的训练。
二是加强自费留学的服务与管理工作。自费留学人员目前已成为我国出国留学人员的主体，应在进一步做好公派留学的派遣和回归工作的同时，关注自费留学工作。国家有关部门应当不遗余力地为申请出国留学的人员特别是自费出国留学人员开辟一条更加顺畅、便捷的“绿色通道”。要坚持改革、扩大开放，同时也要加强服务与管理，为自费留学提供一个健康的政策环境和坚实的法律基础。应更多关注、跟踪并研究在外自费出国留学人员的状况，注重对自费出国留学人员进行感情投资。
三是加强出国留学人员和国内的信息交流，完善留学人员回国创业服务体系。要加强出国留学人员和国内的双向交流。应当由教育部、外交部和公安部联手合作，建立一个准确、权威、高效的“出国留学人员信息统计系统”，这是吸引留学人才的基础性工作。要设立留学人员创业风险基金，完善留学人员回国创业服务体系。要加强以“项目资助”为主导的人才引进项目建设。
第四篇：中国红色旅游发展特征与对策
中国红色旅游发展的历程、特征与对策
红色旅游是以革命圣地、纪念地、参观点为主要旅游吸引物的旅游产品，较好地反映和体现了旅游业在“两个文明”建设中的功能和作用。大力推进红色旅游的发展，对于讴歌党的光辉奋斗历程、弘扬中华民族精神具有重要意义，也有利于加快中西部旅游业的发展、增强我国旅游业的发展后劲、进一步促进老区人民的脱贫致富。根据中央关于大力推进红色旅游发展的批示精神，国家旅游局在《关于推进发展红色旅游工作意见的报告》中，计划在全国范围内重点建设以10 大“红色旅游基地”、20个“红色旅游名城”、100个“红色旅游景点景区”为主体的红色旅游骨干体系。目前，这项工作已得到中央宣传部、国家发改委等部门的大力支持与协作。
一、红色旅游发展的基本历程
红色旅游与有组织的革命传统教育活动密不可分。它由此孕育兴起，并受其推动而加速发展。
（一）红色旅游的萌芽阶段
革命圣地、纪念地、参观点是重要的旅游资源，长期以来一直被作为爱国主义教育、革命传统教育、政治思想教育的阵地，如嘉兴、井冈山、瑞金、遵义、延安、西柏坡等，作为革命教育基地的形象早已深入人心。由于这种形象和特征，新中国成立以来，人们就有组织地前往参观学习，主要目的是接受革命传统教育，大多数情况是由公家支付费用，接待也是按照政治教育的模式操作；参观者不是一般旅游者的身份，也不愿被冠以“旅游者”的称呼；接待单位不是按照旅游的概念去经营，更明显的是政治任务或事业接待，甚至不计投入和产出，开支大多由国家拨款。这一阶段，从新中国成立一直持续到改革开放以后的相当一段时间里，甚至目前仍有一些地方不同程度地采取这种接待方式。显然，对于这类的参观学习，是不能以旅游的标准去衡量的，也不能称之为“红色旅游”，充其量它只是红色旅游的初期阶段。这个时间段在全国是不统一的。
（二）红色旅游的起步阶段
20世纪80年代中后期，随着经济的快速发展和城乡人民生活水平的迅速提高，国内旅游快速崛起。以革命圣地、纪念地和参观点为主要旅游资源的一些地方，凭借多年来开展革命传统教育的条件，开始探索采用旅游接待的方式经营。他们所依托的旅游资源、接待条件、组织机构，基本上都是“现成的”和“原有的”，发展旅游所必需的“六要素”大致配套，加上已有较高的知名度，因此，这些地方比经济条件类似的其他地方获得了不少发展的先机。在这个阶段，率先由参观教育转变为“红色旅游”的，并不是最为知名和重要的革命圣地，而是相对级别较低的一些纪念地、参观点，后者所受的体制和级别限制相对较弱，比较容易进行运作体制的变革，即由事业接待、政治接待向旅游接待、旅游经营转变。
（三）红色旅游的加快发展阶段
20世纪90年代中后期，随着旅游业成为我国国民经济新的增长点，各地投资旅游业的积极性、主动性明显增强，各种旅游资源都被纳入研究开发的视线，红色旅游也面临着空前有利的大环境。尤其是这一时期，隔几年一次的重大纪念活动，如纪念抗战胜利５０周年、庆祝建国５０周年等，为红色旅游注入了排浪式发展的强大动力；以国家宣传机构为主导，各种媒体以很大的提前量、大规模的宣传报道，形成了对革命圣地、纪念地、参观点的空前宣传；政府财政拨款对革命文物、遗址的投资维修，对革命圣地和纪念地交通条件、城市环境的大规模投资改造，使红色旅游的基础设施和接待条件有了很大改善；在革命圣地和纪念地举办的纪念活动、文艺演出，以及各部门组织的参观学习，形成了创历史纪录的参观接待高峰，滚滚不尽的客源带来了巨大的经济效益。“红色旅游”的口号和称谓就此产生。这一时期，红色旅游明显登上了新的台阶，当地政府也看到了其发展潜力，坚定和增强了加快发展旅游业的决心和信心。
（四）红色旅游的市场化发展阶段 进入21世纪，受人均GDP突破800美元、黄金周等因素的影响，大众旅游和假日旅游蓬勃发展，带火了不少旅游温冷地带，促红了很多个性化旅游产品，红色旅游也明显受益。这说明，除了在革命纪念日“走红”以外，红色旅游平时也有它的市场和发展空间，很多地方把红色旅游列为当地重要的旅游资源，作为推动旅游经济加快发展的一大优势。例如，井冈山在研究当地旅游业定位和形象时，就提出“一红一绿”的战略发展思路，红就是红色旅游，绿就是秀美山水和绿色生态。延安、遵义、西柏坡等地也把红色旅游资源作为当地旅游发展的最大优势和特色。2001年，一些革命圣地、纪念地发起成立了区域性的红色旅游协作组织，2002年，在浙江嘉兴召开了红色旅游产品推介会、红色旅游论坛，这说明红色旅游已被纳入了旅游发展的范畴，也和其他旅游产品一样，正在按照旅游经济发展的规律办事，实现了从事业接待向旅游接待的跨越。当然，对于相当一部分革命纪念地来说，由于带有明显的公益性、社会性、政治性，不可能对所有人员都实行旅游接待，在特定的时段，一定的人群仍然实行政治接待，但是从主体的、常规的经营方式来讲，已跟以前有了很大不同，更多地带有旅游接待的特点，成为旅游产品、旅游业的一个重要组成部分。
由于现在尚未建立针对红色旅游接待和经营的专项统计体系，加上我国的革命纪念地、参观点、遗址遗迹众多，革命历史文物划分为若干等级，截至目前，对于红色旅游的接待单位、接待人数、接待收入没有一项确切的数字；估计以发展红色旅游为特色的城市有几十个，各类红色旅游接待点数以万计；每个红色旅游接待点接待规模差距较大，小的数以千人计，中型的数以万计，大型的几乎就是一个旅游城市（如延安、井冈山）全部的接待人数，如果遇到大的纪念周年，接待人数可能要达到数百万人，经济效益也是非常可观的。因此，对于红色旅游产品是不宜低估的，何况还有更宝贵的政治和社会效益。
二、红色旅游的主要特征
红色旅游最基本的特征是所依托的旅游资源带有明显的政治色彩，在崛起和发展的过程中与革命传统教育密不可分，但同时也是旅游产品的一种类型，它的健康发展必须遵循旅游经济发展的基本规律。
（一）红色旅游是受党政部门鼓励和扶持的
革命圣地和纪念地本身都是爱国主义教育基地，凝结了无数革命先烈的理想和事迹，代表了先进文化发展的方向，是可以深入发掘的宝贵精神财富，对于讴歌党的光辉历程、弘扬中华民族的精神具有重要意义。这是一般旅游产品所不具备的一个明显特点。正是由于它担负着大量思想教育的任务，才能享受政府专门的拨款，定期进行维护、维修；新闻媒体的义务宣传报道，也有助于塑造较好的旅游整体形象；有关部门组织的参观学习活动，可以保证起码的客流量。这是一般旅游景点所不具有的一些优势。最近，国家旅游局提出的发展红色旅游的工作思路，得到了发展计划部门的财力支持，得到了宣传部门的舆论扶持。可以相信，通过鼓励和扶持红色旅游资源的开发，既可弘扬革命传统和革命精神，又能促进当地经济发展和社会进步，致富百姓，造福一方，反过来也可以说明精神文明对物质文明的巨大促进作用。
（二）红色旅游的吸引力有一定限定条件
红色旅游的吸引物主要是革命战争时期遗存的文物和旧址，以房舍、器械、用具、陵园和遗迹等为主，虽然史料价值很高，也是进行革命传统教育的重要凭借，有的堪称全国第一或唯一，但由于当时斗争的艰苦卓绝、革命者生活的艰苦朴素，遗留下来的文物古迹一般比较简陋，就其外观来说与故宫、秦皇兵马俑、乐山大佛等文物古迹相比，可展现、可参观、可吸引的内容有较大差距。对于一般旅游者来说，影响其选择旅游目的地的因素是多元化的，有接受教育、陶冶情操的因素，有娱乐身心、放松自我的因素，也有求新、求异、求乐的因素，还有交通距离远近、旅游花费多少的因素。这些红色旅游的景点一般都处在交通比较偏远、经济比较落后、服务接待设施不大配套的地区，对于不少旅游者来说，尤其是在纪念日前后的一段时间，确实存在进出困难、居住条件差的问题。在红色旅游与其他旅游产品的市场竞争中，到哪儿旅游完全是由旅游者自由和自主作出的，因此，红色旅游虽然有党政部门的大力支持，但并不一定表现出绝对性的优势，这是应清醒面对的现实。当然，红色旅游依托的旅游资源是最近几十年的历史，与一般的历史文物古迹有所不同，它与今天的现实生活一脉相承、息息相关，绝大多数中老年国内旅游者都了解一些那个时期的历史，容易从中找到共鸣和呼应，这是红色旅游发展的有利因素，可以借机多做文章，以更好地吸引旅游者。
（三）红色旅游深度和规模开发面临的困难
把革命纪念地、革命圣地、革命参观点纳入旅游的范畴来发展，就决定了红色旅游的发展需要按旅游经济规律办事。这其中虽有党政部门的扶持和导向，但毕竟跟组织参观、单纯的革命传统教育有明显的区别，它虽然包括有组织的参观学习，但更重要的是通过自身的吸引力，吸引大众旅游者自觉地前往旅游，在旅游的过程中受到潜移默化的教育。除了极少数规模较大、革命传统文化积淀较厚的以外，绝大多数红色旅游吸引物都是以零散的、单体的遗址、故居、纪念碑、陵墓、纪念馆的形式出现，所反映的革命文化的内涵也是片段的、单一的，很难开发出成规模的、有深度、有连续性的旅游产品；由于它所具有的政治色彩，展示、讲解及关联性产品的开发有很大的局限性，不能像其它产品那样容易地体现出参与性、娱乐性；现在的年轻人由于平日所受革命传统教育较少，与中老年人相比对中国革命史缺乏必要的了解，因此对红色旅游缺乏应有的共鸣和向往，这是研究客源层次时应予注意的。
（四）红色旅游以观光产品为主体
从各地开发的红色旅游产品来看，虽然有体验式的特种旅游产品，如“重走长征路”等，但绝大多数都是观光式的，例如，“战地重游”、“英雄城市游”、“伟人故里游”等，至于参观一个纪念碑、纪念馆、故居会址等，就更是如此了。除非是井冈山、延安这样的革命圣地，这种奔走式的游览方式，旅游者一般难以停留很长时间，一般的参观点也就是半小时或一两个小时；加上近年来各地交通条件有所改善，旅游的可进入性明显提高，也缩短了旅游者的停留时间；另外，革命圣地和纪念地作为爱国主义教育基地，带有明显的社会公益性质，很多地方是免收门票，即使收费也定价不高。上述因素决定了红色旅游的收入水平不会太高。
（五）红色旅游的客源消长有明显的规律性
政治性因素和市场化因素对红色旅游的客源变化影响明显，一般时段主要受市场因素调节，例如，宣传促销的因素、旅游淡旺季的影响，而有较大纪念活动的时段主要受政治因素影响，因此，旅游客源呈现出波浪式的起伏运动，整体状态有一定的规律性，也是可以预见的。一般５年一个小高潮，10年一个中高潮，50和100周年的纪念活动就是大高潮。在一年之中，接待高潮则主要集中在三个黄金周和纪念日前后。把握这一规律，有助于做好平时工作，提高高峰时段的接待容量和接待质量，延长旅游高峰时段。
三、加快红色旅游发展的几项建议
当前，中央领导批示加快红色旅游发展，并责成中宣部、国家发改委、国家旅游局共同研究推动红色旅游的发展，为中国红色旅游产品的开发提供了前所未有的历史性机遇。红色旅游产品的开发涉及许多问题，有对旅游市场运行规律的把握，也有自身体制改革方面的问题，抓好红色旅游应注意以下方面的问题。
（一）加快由事业接待型向旅游产业型转变
由于思想政治教育、社会公益性等方面的原因，红色旅游场所不同程度地存在旅游管理机构、运作机构体制不顺的问题，表现为旅游产业仍不同程度地带有事业接待型特点，或政企不分，或企事不分。这种管理体制、运营方式，是由其特殊的政治功能所决定的，也是历史长期发展形成的。从表面上看保持这种体制是工作性质使然，也似乎比一般文物类旅游点、文化类旅游点要有层次，实际上有了这个“事业接待”的招牌，可以得到一般旅游点所没有的各种“实惠”，例如，政府拨款的维护、人员工资的包干、党政部门的宣传与组织客源等等。但是，如不实行管理与接待的分工、事业接待与旅游经营的分家，红色旅游的发展也就不能与市场经济接轨，跟不上全国旅游经济发展的大趋势。从中国旅游发展的整体来看，后来的快速发展很大程度上取决于改革开放之初所经历的由事业接待型向创汇产业型的转变。对于红色旅游来说，固然有其特殊性，但既然要列为众多旅游产品之一，就应尊重和遵循旅游经济发展规律。当然，这并不是说就要全盘取消“政治接待”、“事业接待”、教育基地的功能，而是要在运作方式上实行适当的分离，起码管理部门与接待机构要分离、政治接待与旅游接待要分离。这就如同普通旅游景点要承担一定的公务接待一样，并不能因此而影响其按照市场经济规律运作经营。
（二）根据市场需求树立当地旅游形象
旅游经济是最需要讲求市场经济规则的。一个地方的旅游要保持对客源的充分吸引，关键是有适应市场需求的旅游产品；旅游产品的对外宣传，很大程度上要借助地区的旅游形象。旅游形象是对一个地区主要旅游产品的高度概括、提炼和抽象，必须遵循市场需求的导向原则，而不能有什么产品就打什么招牌。因此，红色旅游在当地旅游资源中占什么位置，应在通盘考虑的基础上，给予实事求是的认识和评价，如井冈山、延安等红色旅游资源密集、丰富、成片的地区，可以把红色旅游作为旅游主打形象。但那些红色旅游资源相对零星、单一，只有区域性影响的地方，就不一定要把红色旅游作为当地旅游的“主打”形象，而要考虑当地什么旅游资源最富吸引力、最适应旅游消费市场的需求。如果当地没有拳头性的旅游产品，就应在更大的地域范围寻求依托，将红色旅游的宣传促销纳入其中，而不是一味坚持独树一帜、唯我独尊，因为产品的吸引力是由游客自己来评判的，而不单纯是报刊媒体的舆论评判与引导。
（三）加强探索红色旅游促销的路子
红色旅游的宣传促销有一些有利条件，关键是找好依托、抓住机遇、顺势而动；要从实际情况出发，客观评价资源品味和吸引力，有的红色旅游产品是全国性的，有的只是区域性的，片面夸大它的影响力也是不现实的；特别是在作为一个旅游产品向外推广时，除了考虑纪念日前后有组织的客源层，还要考虑平日普通的旅游者，需要对主要客源市场进行广泛深度的开发。要发挥革命圣地、纪念地作为爱国主义教育基地的优势，借助宣传、新闻、文化等部门的力量，宣传红色旅游目的地的整体形象；要抓住每年纪念日前夕开展纪念或庆祝活动的机会，通过邀请记者采访、媒体宣传、举办文艺活动等，推销红色旅游产品；要加强对特定客源层的研究，开发适销对路的红色旅游产品，有重点地吸引研究那段历史的人员、老年群体、大中小学生，保证日常客流量；要加强对旅游消费市场需求趋势的研究，把红色旅游与其他旅游产品有机结合起来，增强市场竞争力和产品销售量。
（四）深入挖掘和丰富红色旅游产品的内涵
为增强红色旅游的吸引力，应在传统的参观教育活动基础上，努力体现红色旅游的“旅游”特色和旅游接待的专业化水平。要逐步改善和提高展馆档次，改变简单的图片展示和橱窗式的文物陈列，使表现手段更加科学化、现代化，如可采用声光电结合的半景画、全景画等；要注意历史与现实的结合，除了组织对实物、遗址的参观外，也可以安排定时的影视、歌舞专场；要考虑适当增加参与性内容，策划当年革命者工作、战斗、生活、劳动的场景，吸引旅游者参与和体验；在导游讲解方面，除注意历史事实的准确性和真实性以外，还应尽量丰富解说内容，寓教于乐，使旅游者有多方面的收获。
（五）提高红色旅游接待的软硬件水平
一般来说，革命圣地、纪念地、参观点由于有政府拨款的扶持，基础设施、接待条件在同一地区中属于比较好的，但由于很多单位属于差额拨款，或者是自负盈亏，建设与维护资金仍明显不足，加上受传统的建设、展示观念的影响，除了展示物本身的保护、维护以外，其他配套设施、服务条件都比较缺乏或档次不高。在这一方面，不仅与发达国家的一些纪念地相比，显得展示场馆简陋拥挤、展示手段落后、配套服务条件较差，即使与国内较高档次的旅游景区（点）相比，也普遍存在接待设施档次不高或配套不够的问题，给人的感觉是这些参观点似乎就应不讲究接待档次和水平。实际上这是一种思维的误区，如果这些地方有较高档次或水准的停车场、旅游厕所、景点指示牌、游客中心、旅游商亭，则可更好地衬托出昔日革命先辈的艰苦奋斗和今天幸福生活的来之不易。因此，红色旅游的景点应该加强接待服务的硬件建设，除了保持和强调讲解的准确、严肃、认真外，接待服务的其他方面也要提高水平，也要加强对员工队伍服务素质的培训。
（六）努力增加红色旅游的收入产出水平
提高红色旅游的产出水平，除维持较充足的客源以外，关键是走集约化的旅游发展路子，大力发展红色旅游系列的旅游餐饮、旅游商品和旅游娱乐，为旅游者开辟广阔的消费空间。其中，最根本的是突出革命特色、传统特色和地方特色，这是强化市场竞争力、增强“卖点”的精髓。要加强特色旅游餐饮、食品系列的开发，例如，当年井冈山红军的红米饭、南瓜汤，延安八路军的餐饮，在引导旅游者全方位体验的过程中，也增加了旅游收入；要根据当地的条件，加强特色旅游商品的开发，如井冈山的土酒、茶叶、竹器制品，延安的大红枣、农民画，研究制作多种类的音像制品和图书；要根据当地历史题材和民间歌舞题材，创作、演出一些剧目、歌舞，放映历史题材的影视作品，发展有特色的旅游娱乐活动。这样既有利于深化红色旅游的产品开发，延长游客停留时间，也有利于大幅度增加旅游收入，带动地方经济发展，促进产业结构调整，增加社会就业。
（七）搞好与其他旅游产品的线路组合
除了为数不多的革命圣地有大量的红色旅游产品，可以吸引旅游者停留较长时间以外，其他红色旅游产品则不具备这个优势。从旅游者选择出游的规律看，除了专门研究或组织参观以外，一般不可能游遍周围的红色旅游产品，而是选择最有吸引力的看点、最为便捷的旅游线路。因此，把辖区内的红色旅游产品编成一条线路，只适于特殊时段、个别群体，而对于大多数旅游者、平常多数时候则是不适宜的，这是发展红色旅游应注意的一个问题。为了切实促进红色旅游的发展，必须认真研究在线路上相互关联的一些旅游产品，而不要拘泥于纯粹的“红色系列”，要通过发掘、利用多样化的旅游资源，包括观光的、度假的、休闲的、专项的旅游产品，组成对旅游者有吸引力的旅游线路，将红色旅游产品融入这些产品序列之中，不但不会降低红色旅游产品的影响，反而会充分挖掘和发挥红色旅游产品的作用。
中国拥有丰富的红色旅游资源，也有较好的发展基础和条件，在党中央、国务院有关部门的重视和推动下，红色旅游一定能够在提升档次和水平的基础上加快发展，不仅可进一步丰富和充实中国旅游产品的结构，也一定能更好地发挥政治思想、革命传统、爱国主义教育的作用，实现物质文明和精神文明双丰收。
一、主题策划
不能单纯为红色旅游发展红色旅游，更不能把红色旅游从整个旅游业中孤立出来，还是要立足旅游业的全局，按照旅游业的发展规律发展红色旅游。
1、红色与绿色(生态旅游)相映
红绿相映，凸现人与自然和谐相处的主题；好花还需绿叶配，如果撇开旅游本身休闲的规律，只谈红色的教育意义，这个产品本身就是不完善的，市场号召力也有局限性。
把小寨村对面的老园山纳入旅游区，以老园山的特色自然景观策划绿色生态旅游项目，就使整个项目的产品，形成勒一个满足游客需要的综合系统构架，使旅游吸引力达到最大化水平。
2、红色与彩色(民族风情)互动
多数红色景点所处的地区也是少数民族的聚居区，以民族风情丰富旅游产品的内涵，增强市场吸引力。
民族风情旅游是指以民族风俗文化为载体开展的系列旅游活动，开展民族文化旅游在创造经济效益的同时又可以展示、宣传多彩的民族文化，实现文化与经济的良性互动。
民族文化涵盖的内容广博而庞杂，包括有民族聚居地、民族歌舞、民族民间工艺美术、民族饮食业、民族影视艺术等形式。
少数民族聚居区经济的不发达，并不意味着文化资源的匮乏，相反很多地区拥有富集的中国传统文化，发展民族风情旅游对红色旅游的意义在于，民族风情旅游所吸引的旅游市场范围是很广阔的，而民族旅游和红色旅游在空间上的重叠，也为红色旅游增加了内容和魅力。、红色与古色(历史文化旅游)融会
红色景区本身就具有其历史意义，但是结合中华民族五千年来博大精深的历史文化内涵，能更突出新中国的历史必然性，增强国民的民族自豪感及赢得外来文化的尊重。
没有足够的文化底蕴和内涵的历史文化旅游项目，是不足以吸引旅游者、不能获得预期经济效益的。历史文化资源考究、发掘工作具有相当的专业性、复杂性和长期性，这使得历史文化吸引物在空间上和时间上都具有分散性的特点，也决定了它作为一个整体旅游产品来说，不易提炼出鲜明的旅游形象，因此，通过专业的旅游策划，对旅游产品进行精心包装，使之有一个统一的宣传口径，将极大的促进市场的开发。
做好历史文化旅游的四大要点：
1.对历史文化吸引物的开发、管理、筹资与营销应该专业化；
2.防止文化吸引物供应过剩，建立文化产业内部合作的机制，避开主要竞争对手的锋芒，挖掘自身独特的优势； 3.广泛运用网络、信息、虚拟、多媒体等高新技术； 4.不断采取新的手段来适应游客体验不断变化的特点。红色景区本身就具有其特定的历史意义，但是如果和中华民族五千年来博大精深的历史文化内涵结合好，更能突出新中国成立的历史必然性，增强国民的民族自豪感以及赢得外来文化的尊重。
红色旅游与古色旅游的结合有两种形式。其一，复合型。比如北京郊区的卢沟桥，本身是红色事件的发生地，同时又具有悠久的历史文化，是古燕京八景之一，这个就可以作为一个点来开发；其二，综合型。以南昌为例，既有八一南昌起义的纪念地，也有四大名阁之一的滕王阁，但两者的空间点并不重合，开发的思路就可以用一条线的方式。要根据具体情况制定不同的规划方案。
4、红色与时尚(自驾车)结盟
自驾车运动是近期国内兴起的一项有挑战性的时尚运动，自驾车的车主多为城市中高收入者，向往田野，向往自由，是一群有爱心和不畏艰苦的性情中人，自驾车到老区去，不仅有风景，也收获了给予的快乐，这是一个有潜力的市场。
自驾车旅游在中国目前的发展状况仍然是一个特种旅游的范畴，它的市场群体更多的是一些喜爱探险、崇尚自然的人。而大多数红色旅游景区所处的地区基本处于一种原始的未开发状态，很少受到外来者的“干扰”，这种气氛正契合了自驾车旅游者寻求僻静和开拓新旅游点的心理。
怎样策划一些适合自驾车旅游者的红色产品？ 怎样配套一些适应自驾车旅游者特殊需求的基础设施？ 如何针对这个细分市场开展营销工作？
5、红色向质朴(乡村旅游)回归
乡村旅游的休闲性是很多城市居民向往的感觉，让孩子体会乡村的味道也是很多城市父母的愿望。老区的乡村比起商业化的城市郊区型乡村来说，更具有原汁原味的滋味。
二、影响城市历史文化景点商业开发的主要因素
1、游客来源因素
影响要素 游憩方式 季节性 游玩时间 游玩频率 个人消费额 景点内商业业态 周边商业业态 对周边地价的带动 本地游客 休闲、娱乐 较弱，收益稳定 较灵活 较高
较低、主要集中于餐饮休闲 小型、经济型餐饮休闲为主 餐饮休闲为主的城市型商业业态 相对较弱
外地游客 参观、考察、朝圣 较强 较固定、较短 低
较高、主要集中于门票和纪念品 纪念品零售为主 住宿、休闲、娱乐为主 相对较强
3、景点的历史文化因素
影响要素 游玩时间 游玩频率 个人消费额 景点内商业业态 周边商业业态 对周边地价带动 历史文化遗存类 较短 较低
门票消费以外较低 较单一
主题性较强，种类较单一 较强
民风民俗类 较长 较高
门票消费以外较高 丰富
参与性较强，种类丰富 强
宗教类 较长
较高，特别是本地游客 门票消费以外较高 较丰富
主题性强，种类单一 较弱
第五篇：中国中小企业现状与发展对策
中国中小企业现状与发展对策
“十五”是我国经济社会发展最好的历史时期，也是中小企业发展的最好历史时期。经过“十五”时期的发展，我国综合国力明显增强，人民生活明显改善，国际地位明显提高。中小企业为此做出了应有的贡献，同时自身也得到了长足发展。
一、“十五”是我国中小企业发展的最好历史时期
改革开放以来，我国中小企业，从原有的国有、集体一统天下演化成为多种经济形式并存以非公有制经济为主体的快速发展局面。目前，我国中小企业的数量已占全国企业总量的99.3%，我国GDP的55.6%、工业新增产值的74.7%、社会销售额的58.9%、税收的46.2%以及出口总额的62.3%均是由中小企业创造的，而且，全国75%左右的城镇就业岗位也是由中小企业提供的。到2005年底，全国工商行政管理机关共登记企业805.7万户，包括：国有集体等内资企业350万户，外商投资企业26万户，私营企业430万户。此外，全国工商行政管理机关共登记个体工商户2463.9万户。个体私营企业在数量上构成了我国各类市场主体的主要组成部分。“十五”期间，我国非公有制经济发展速度成倍高于全国经济增速，非公经济投资已占全社会投资比重的50%。非公有制经济已成为国民经济增长的重要推动力量。
以中小工业企业的发展为例。由于统计口径变化1，“十五”期间中小工业企业发展概况应分为前两年和后3年。2002年全国全部国有及规模以上非国有中小企业单位数为172805户，与2000年154902户相比增长了11.22%；工业总产值增长了12．59%（详见表1）。
表12002年全部国有及规模以上非国有中小工企业主要指标比“九五”末
增长
资源来源：数据来源于《中国工业经济统计年鉴》相关年份，增长率据其计算。
“十五”后3年我国中小工业企业继续稳健高速发展。就企业数量而言，呈现出“马鞍型”发展态势。据国家统计局资料，2003年全国全部国有及规模以上非国有中小企业数量为19.42万户，2004年为27.33万户，2005年为26.38万户。但其他主要经济指标多数还是直线上升的，这说明企业平均规模有所扩大，企业素质和经济效益有所提高（详见表2）。
表2“十五”后3年全部国有及规模以上非有国中小工企业主要指标一览
表
资源来源：1.2003年数据来自《中国工业经济统计年鉴》，国家统计局工交司；2.2004年数据转摘自《2005年中国成长型中小企业发展报告——中小企业暨非公有制经济生产经营信息快报》之八；3.2005年数据摘自《中国中小企业暨非公有制经济信息快报》，2005年12月，国家统计局工交司。
二、中国中小企业发展存在的主要问题与对策建议
1.中国中小企业发展中存在的主要问题
从整体来看，目前中国中小企业发展存在着三大矛盾：第一是宏观管理不协调的矛盾；第二是地区之间的“外部性”矛盾；第三是企业微观管理和技术基础与市场激烈竞争需要提高素质的矛盾。
从第一个方面看，中国长期存在的中小企业宏观管理不协调、不适应的问题不仅没有解决反而进一步强化了，强化的表现就是不同的管理部门的存在和权力以法律和制度的形式确定下来了。例如《中华人民共和国中小企业促进法》就载有“县级以上地方各级人民政府及其所属的负责企业工作的部门和其他有关部门在各自职责范围内对本行政区域的中小企业进行指导和服务。”3现在的问题是，县以上和省以下地方各级政府主管中小企业的部门正在逐步统一，逐步建立中小企业管理局（厅），而中央单位“多龙治水”的局面依然存在。这种局面不利于统一规划中小企业长远发展，不利于统筹使用相关资源，促进中小企业更快发展。
就第二方面矛盾而言，所谓“外部性”是指落后国家或地区资源不合理地被发达国家或地区使用所造成的发展差距越来越大，特别是人力资源由落后国家或地区向发达国家或地区流动所造成的“边缘化”现象。我国中西部地区农民到东部打工，客观上解决了一部分农业劳动力的就业问题，但是由此所形成的“外部性”问题也很严重。一方面这些劳动力的成长费用都出自中西部，而东部地区没有负担费用，却能够使用，创造的国民生产总值也都记在东部的帐上；另一方面这些人即使在东部打工多年也还算外地人，临时的，得不到培训与提高，连子女上学都得不到安排，长此以往遗留问题不能解决，后患无穷。
关于第三方面。中国中小企业微观管理和技术基础低下，只能以低成本价格参与国际市场竞争，这种状况应采取措施尽快扭转，否则企业竞争能力难以很快提高，将弱化发展后劲，极大地影响国民经济增长速度。
2.加速中小企业发展的若干建议
为了更快地促进中国中小企业发展，针对以上3大矛盾，特提出如下建议。
第一，建议成立国务院直属的中小企业管理机构。世界上很多国家都有国家级的中小企业管理部门，有的国家国会有中小企业委员会。而像中国这样急需要发展中小企业的国家，却没有国家级的中小企业管理部门，如果及时设立这样一个部门，对中小企业乃至整个国民经济发展，以及实现国家的长治久安都将产生有利影响。
第二，要在加大中央财政转移支付，促进中西部经济更快发展的同时，安排好长期在东部打工者群体。特别是长期在东部务工经商的群体，要安排好对他们的培训，以提高文化知识技术水平。要妥善安排好他们的子女入学问题。有突出贡献的要在职称评定、受奖等方面一视同仁。同时要解决好务工人员的工资待遇问题，并建立健全社会保障体系，不要使他们产生被“边缘化”的感觉。
第三，国家应采取经济政策手段促进企业微观管理和技术水平的提高。譬如，建立中小企业技术进步基金，实行税前还贷，资助引进先进设备等。为了快速提高企业经营管理水平，可以鼓励企业开展经营管理战略咨询，凡这样做了的各级政府机构可以视情况给予一定比例的资助。还可以组织退休工程师、老教授等担任志愿者，无偿地为中小企业提高经营水平服务等。
第四，从实际出发，对东中西部实行分类指导。根据中国东中西部中小企业发展不平衡的现实，应针对各自发展的不同情况，采取不同的促进发展措施。总的来说，东部的重点措施应放在结构调整上，中西部应优化环境。东部结构调整重点应包括：一是产业结构升级，促进高新科技产业的发展；二是市场结构调整，重点开发国际市场；三是组织结构调整，要在继续发展产业集群的同时，大力开展专业化协作；四是技术结构调整，改造生产技术设备，采用新工艺，创造专利知识产权；五是产品结构调整，开发新产品，创造知名品牌；六是资本结构调整，改革家族和国有独资企业资本结构，发展股份制企业。中西部优化环境的重点应从两方面入手：一是切实减轻企业负担，特别是要杜绝乱收费；二是降低进入门槛，使千家万户都有条件创办企业，特别要鼓励农民从事二三产业，家庭作坊式的生产、季节性的生产、传统手工制作型生产等都可以开展，形成铺天盖地、遍地开花的局面，不设任何限制，能办什么企业就办什么企业，微型企业可以不登记，也可以不收税费，待发展到一定规模再办理。
第五，制定发展规划，落实发展措施。各级政府中小企业管理部门都应当制定中长期发展规划，规划应实事求是，科学可行。特别是规划中的措施，要从实际出发，能办
什么事就规划什么事，规划了的事就一定去做；规划措施要具体可行，避免一般性号召。在这方面要利用社会服务系统，规划以及实施过程中的具体措施，都可以委托咨询机构做。
第六，大力培养人才。人才缺乏是中国中小企业发展的一大瓶颈，因此要下大力气培养人才。就人才成长而言，实践的锻炼是不可或缺的环节，然而教育更是不可缺少的。根据国际上中小企业比较发达国家的经验，要将从事中小企业创业和经营管理人才培养纳入到普通教育，开办与中小企业相关的专业和课程，日本、德国、台湾等国家和地区还专门设立中小企业学院；大量开办中等专业技术和经营管理学校，培养高级技术操作人才和专业管理人才。与此同时十分重视业余培训，很多国家和地区成立中央一级的政府辅导委员会，由财政出资开展中小企业各种人才的业余培训。中国在这方面已经开始有所动作，但力度不大，蜻蜓点水对更快地推动中小企业发展作用不大。人才资源丰富是中国的最大财富，有了好的经济体制，加之大力开展教育和培训，丰富的人才资源就可以如原子核似地裂变，发出更大的能量，这是中国的希望之所在。(来源:《中国科技成果》2006年第22期)
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