创新管理机制 完善救助制度(上报稿)

第一篇：创新管理机制 完善救助制度(上报稿)

创新管理机制

完善救助制度

--榆社县低收入人群“一站式”服务情况汇报

农村医疗救助制度，是根据民政部、卫生部等四部委《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，对参加新农合的贫困农民在住院治疗并履行新农合报销手续之后，由民政部门对符合条件的患病农民进行医疗救助的制度。

一、实施背景

榆社县位于太行山西麓，全县总人口13.9万人，其中农业人口11.5万人，农村五保户1508人，农村低保8994人，属省级贫困县。农村医疗救助制度实施后，由于新农合报销程序与民政救助程序之间的衔接过于繁琐，审批环节多，患病农民在办理过程中不仅耗时费力，而且增加了办理救助的经济负担。从2010年开始榆社县卫生局借助世界银行贷款/英国政府赠款中国农村卫生发展十一项目的支持，对此专门进行了调查研究，并经过与民政局协商，由榆社县人民政府出台了民政救助“一站式”服务制度。

二、实施办法

“新农合报销+民政救助”的“一站式服务” 补偿模式就是指符合民政救助救助对象条件（主要包括农村低保、五保和住院新农合报销后剩余部分超过6千元的边缘人群）的，在全县各医疗机构治疗出院后，在得到新农合补偿的同时即可获得医疗救助补助，定点医疗机构对贫困人群实行先行垫付医疗救助补助金

额，救助对象只需支付经新农合报销和民政救助后个人自付部分金额。这样简化医疗申报手续，并能及时给予救助，极大的方便了群众。

在这种模式下，定点医疗机构按月将报销基金和民政救助基金汇总后分别报县合医中心和县民政局，经审核无误后报县财政局审核结算，再由县财政局将资金直接转到医疗机构账户。

三、实施效果

通过“一站式”服务，整合两个体系，构建一个平台，理顺一个程序。

“整合两个体系”，通过“一站式”服务，整合新农合报销与民政救助审批两个工作体系，推动部门信任合作，由新农合报销窗口代理承办农村医疗民政救助申办事宜，两项申办审批合并进行，合并办理流程，减少办理环节。

“构建一个平台”，是指通过“一站式”服务，构建起了统一的农村医疗报销救助承办平台，实行平台共享、资源共享、流程合并，一个窗口全流程办理新农合报销与民政医疗救助手续，完成新农合报销与民政救助的申报、受理、审核和结算。

“理顺一个程序”，是指通过“一站式”服务推行之后，改变了以往卫生、民政、医疗机构各自承办、各自审核、各自结算、各自给付和多个环节审批的工作模式，变为一个窗口承办、审核、结算全流程办理，变以往由“农民跑着办”为“部门合作办”，将以往由患病农民承担的繁琐的办理成本转移到相关部门之间，不仅办理变得简便快捷，让患病农民免受奔波之苦、少花来回之费，而且实现了“先看病、后掏钱”，大大减轻了贫困农民的看病负担，受到了广大农村贫困农民的真心欢迎和拥护。

榆社县从2010年开始实施“一站式”服务以来，截至2012年年底，三年时间共救助农村贫困患者2328人次，发放救助金额499万余元。粗略估算三年来仅“一站式”服务就为贫困农民节约办理成本六余万元。

新农合和医疗救助这两个制度都是当前我国农村的基本医疗保障，通过 “一站式”模式，将原来分属卫生部门与民政部门的工作合并实行“一站式”服务，使贫困农民在新农合补偿的同时就可享受到民政救助，从而达到了“三满意，一便捷”的目标，即：政府满意、农民满意、医疗机构满意和患者补偿方便快捷。

第二篇：人才管理机制和制度的创新

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人才管理机制和制度的创新

在全球一体化的进程中，国家竞争力源于政府人才与企业人才的竞争力，而从根本上看，是取决于人才管理机制与制度的竞争。

我们的人力资源理念正逐步与国际接轨，由于互联网的迅速发展，现代人力资源管理知识的传播也完全跟世界同步了。但我们的现状是：人力资源理念在“天上飘”，人才管理机制与制度却在“地上爬”。

现在有这样一种现象：如果把企业和政府的领导都称为老板的话，那么老板往往是天上飞的鸟，他们在谈论人力资源理念的时候就像说鸟语一样，而实际的人才管理机制与制度，以及执行这些制度的员工却在地上“爬”，老板和员工之间找不到共同语言，存在沟通的障碍。为什么理念在天上飘，却落不了地？主要原因是组织上下对人力资源理念达不成共识，理念执行的交易成本高，导致领导说十分，下面理解五分，到了执行层面就剩下两分了。所以，对于中国的企业组织和政府组织来说，关键不在于接受什么样的时髦理念，而在于如何将理念落实到机制、制度、和流程建设上来。

如果要对中国目前四大区域经济的人才管理现状作一个简要描述的话，我认为，北京市的人才管理现状是一个“闷”字。所谓“闷”，指的是北京的人才管理理念很先进，人才的总量在全国处于领先地位，组织人事部门也有改革思维，但由于北京特殊的位置，上有中央约束，下有稳定的特殊使命，使得北京的人才管理的机制与制度的创新滞后，人才有能量，但“闷”在里面释放不出来。上海的人才管理现状是一

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个“紧”字。所谓“紧”，指的是上海的人才制度改革有思路、有步骤、有方法，操作理性而细致，但总的说来，缺乏内在冲动和激情，改革思维发紧。广东地区的人才管理现状是一个“散”字，所谓“散”，指的是人才管理机制充满活力和创新，但过于实用主义，人才管理缺乏理念牵引和战略思维，用人上往往是短期行为。沈阳及东北地区的人才管理现状是一个“飘”字，所谓“飘”，指的是理念在天上“飘”，但人才管理机制和制度却在地上“爬”，行为滞后于理念。无论是“闷”和“紧”，或是“散”和“飘”，其核心在于机制和制度问题。所以我认为：我们不缺理念，缺的是机制、缺的是在机制和制度上的系统创新与变革。

下面我就人力资源的机制与制度创新问题谈谈自己的几个观点：

一、制度创新的导向与内驱力是市场导向及市场驱动而不是行政驱动。

1。人才战略与目标的依据来源于国家发展战略及区域经济社会发展需求，而不是单一的行政政绩需求。

目前许多政府组织和企业组织都把人力资源作为战略性资源，尤其是全国人才工作会议以后，各地区及企业都在制定人才发展与战略规划，但值得关注的是，有些政府部门和企业的人才战略、目标不是依据国家社会发展战略、或企业发展战略的需求，而是依据政绩的需求，搞人才政绩工程。正为如此，就导致一些政府部门和企业在进行人力资源规划的时候追求所谓的知识高地、学历高地、职称高地，即不是根据实际发展的需求、根据区域社会经济的产业特点，确定需要

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什么样的人才，而是单一在追求引进多少博士生、硕士生，引进多少教授或院士。许多地区通过特殊的待遇政策，如提供别墅和高薪，盲目引进博士或院士，其结果导致这些高端人才来到以后没有任何科学研究及发挥才能的基本条件，其实这是人才资源最大的浪费，是对人才最大的不尊重。

2。人才管理制度的创新应由行政驱动转向真正的市场驱动，只有市场导向的人力资源变革与创新才能真正提升一个国家或地区人才配置的市场化程度，才能真正将区域人才市场融入国际人才市场。

人才的市场驱动首先要以客户价值为导向，要将人才进行分层分类，要根据人才的不同特点采取不同的管理模式、依据人才的需求提供差异化的人力资源产品与服务。这就需多要样化的人力资源雇佣模式。为什么我们的许多政府组织和企业组织陷于人才制度改革的“多动症”之中，做了许多的制度创新但但往往没有成效？主要原因还是没有确立市场导向的人力资源变革与创新的方向，没有真正为人才创造价值、真正激活人才，所以改革往往走过场走形式，导致改革一次僵化一次。其次，以市场导向的人力资源管理机制要依据市场人才竞争与配置法则来实现人力资源的有效配置，而不是仅仅依靠行政性补偿措施来吸纳人才。再次，市场化人力资源机制与制度创新要以人才价值本位的确立与推动人才价值创造为目标，要贯彻人的价值高于一切、自然法则大于认为法则的理念，以此来设计人力资源的机制和制度。同时，只有以市场为导向的人力资源机制，才能真正使得我国的人才融入国际人才市场。

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3。人才中介服务市场化与政府主导的人才中介服务组织的转型与退出。

人才的激活和人才的流动需要人才中介服务机构的专业化水平与能力。但目前我国80%的人才中介机构由政府主导，这些政府主导的人才服务中心收入来源中90%是依靠人事档案挂靠收费，而不是依靠提供中介服务产品获取受益。没有垄断性的资源，这些中介服务机构就难以生存。靠垄断性资源就不可能让人才中介机构研究和开发出适应人才需要的人力资源资源产品与服务，目前人才中介服务机构产品单一化、同质化，不能形成差异化优势，只能导致打价格战。其结果是人才中介服务机构难以加大产品服务的研发投入，难以提高服务意识、提供高质量的服务产品。

4。人才概念与范围的市场化与社会化。

目前我国人才的概念单一模糊，主要是一个以学历、职称为核心的统计概念，即中专以上算人才。这种人才概念显然难以适应全球化的要求。要创新人才概念，建立以能力、价值创造和社会贡献为基准的人才概念，一个人只要付出劳动，为社会做出贡献、创造价值，就是人才，而不能简单地以学历、职称、资历、身份等作为标准，要把能力业绩作为人才的核心标准，树立人人可以成才的大人才观。

二、人才管理制度创新与变革的核心是人才价值创造、价值评价、价值分配的变革与创新

1。以人才价值本位机制替代官本位机制，建立凭能力、凭业绩吃饭而非凭政治技巧吃饭的机制；由单一的官道转向多种职业通道，精心收集

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由经营职务（权力）转向经营能力（责任）。

要以人才价值本位替代官本位，整个社会从单一的官道转向多种通道。对于一个企业来讲要有经营人才的能力。过去在政府组织和企业中很多人都在经营职务，职务能够带来权力，权力能够支配资源。按道理，权力的背后是责任，只有承担责任我才能给你相应的权力，责任的背后一定是能力，由于我们从政府到企业没有建立目标责任系统，这就导致现在什么样的官有人都敢当，什么样的职务和权力都敢要。如果真正建立责任体系的话，给你这个职务授予这种权力你未必敢要，因为你要承担责任。现在实行政府问责制，你要干市长、区长你要对本市的社会经济重大决策承担责任，弄不好你要进监狱，承担刑事责任。

我不是说学历不重要，而是现在出现了很多有学历没能力，有知识没文化的人，所以21世纪不是说谁比谁学习得更快或学历更高，而是谁比谁的知识管理能力更强，谁能真正运用知识、创造知识。正如北京市的一位领导所讲，现在有的人学知识学到了使自己大脑出现残缺的地步。对于企业家、政府官员而言，我认为学习是一种胸怀。你通过学习有了知识后你的视野应该更宽阔，更能容纳有个性的人才。但我们现在很多政府官员、企业家知识越学越多，将知识成为批判别人的一种手段，心胸越来越狭窄。最近我到一些企业去，有员工和我反映说，我们老板到你们人大去读了一个EMBA后他开始有了新概念了，过去他凭直觉拍板，现在他也懂一点东西了，他就不断挑剔。他用一些时髦的概念来拍板，而使下面的人越来越郁闷、越来越困惑。

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所以我们说老板有了知识会困惑，没知识也会困惑。老板一旦有知识但又没有真学懂的时候最困惑。我们现在的大学教育完全是一种填鸭式的知识灌输教育模式，没有培养学生的思维力和行动力。

2。人才评价机制的创新，建立以职务和能力为基础，以职责为中心，以素质模型为标准，以人员测评为手段的人才评价任用机制。

一个组织要引入竞争淘汰机制，要让人才脱颖而出，就必须以科学的人才评价程序与方法为基础，建立相应的人才退出机制，否则竞争淘汰机制就要走过场。这实际上涉及到我们整个人才评价机制如何进行创新。这种创新，是需要深层次的创新，不是形式上的创新。

运用民主评议对人进行评价这种方式实际上是很好的，它有点类似于西方国家推行的360度考核，即上下左右，不同角度、不同层次、多视角的对一个人进行评价。但在推行过程之中往往走了一个泛民主，有民主的形式但没有注重民主的科学方法。走了很多的形式主义，没有真正意识到需要在评价制度和体系上创新，对人才评价缺乏科学性和有效性。此外，我们对人的评价需要从知识评价转变为对一个人的内在潜能评价，一个人能不能做一个领导者，有时候确实不是大学里所能培养出来的，这与一个人的先天素质和社会经历有关。因此素质模型的研究已经成为人力资源的一个新的领域。研究一个人除了研究知识和行为外更需要研究一个人的个性品质、价值观、态度、内驱力等。

3。承认知识创新者和企业家的价值，通过分配制度创新推进智力资源的资本化（人力资源与人力资本）。

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知识创新者和企业家是企业价值创造的主导要素。这就使得这种特殊的人力资源作为人力资本具有对剩余价值的索取权。人力资源作为资本就有了资本的属性。资本的特性在于第一要增值，要分享剩余价值，第二要流动。这就使得人力资本与货币资本拥有同等的权益，两者之间是一个相互雇佣的关系。过去是货币资本雇用人力资本，现在人力资本同样可以雇用货币资本。

马克思写《资本论》是因为货币资本剥削了劳动，所以他要提示资本与劳动的剥削关系。到了现在，一方面我们要承认知识创新者和企业家的价值创造，要赋予他们对于剩余价值的索取权。但另一方面，也要研究人力资本与货币资本之间新的矛盾。有一个学者问我，他想写一本《知本论》，他问我《知本论》的核心是什么。我说，马克思的《资本论》是要揭示资本剥削劳动，而《知本论》是要揭示劳动怎么剥削资本。现在由于信息不对称，许多上市公司被内部人控制，侵犯中小股东的利益。美国的安然事件和世界通信公司事件就充分说明了人力资本对货币资本的侵犯。企业为什么要搞MBO杠杆收购，就是因为货币资本玩不过人力资本，干脆使得货币资本与人力资本融为一身。所以我认为未来最具有价值的人力资本是集货币资本与人力资本为一体的人才，如微软的比尔盖茨。

4。多种价值分配形式（分层分类的薪酬分配体系、多元化价值分配形式）

要满足多样化的人才需求，就要采取多元的价值分配体系。现在人力资源管理为什么要提出分层分类管理，就是因为员工是客，他有

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不同需求，对于企业来说，你要研究哪些属于你的核心人才，哪些属于通用人才，哪些属于辅助人才，哪些属于特殊人才，针对不同类型的人才可采用不同的薪酬体系、不同雇用模式及采用多元化的价值分配体系，才能满足不同层次、不同类别员工的需求。价值分配形式有机会、职权、工资、奖金、福利、股权、信息分享、荣誉等多种形式。

5。人才价值创造保护制度的完善与创新。知识产权是人才价值实现和人才市场秩序的基础。

知识产权比知识更重要，知识产权是人才价值实现和人才市场秩序的基础。没有一个健全的知识产权保护法律与技术体系，没有全民自觉的知识产权保护意识，人才价值得不到真正的体现，也不可能促使创新型人才的脱颖而出。在一个知识产权得不到保护的人才生态环境中，人才没有动力创新、也不敢创新。长期以来，我国全民知识产权意识淡薄，使得窃取知识产权习以为常、假冒伪劣产品充斥市场。WTO的一项重要的规则就是全球知识产权协议。它要求协约国保护知识产权，打击、最终消灭假冒商品贸易；促进技术革新、转让和传播，维护公共利益和私人利益的平衡；制止和制裁权力滥用行为。它要求我国全面完善《商标法》、《著作权法》、《专利法》、《商业秘密保护制度》等一系列知识产权保护法律制度，提高全民知识产权意识，使知识产权保护成为企业和全民的一种自律行为。

6。人才信用与道德体系的创新。

现在的人才缺失现象很严重，重建整个社会的人才信用和道德体系。这是整个人才价值能不能够使人才真正创造科学价值、合理的评

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价价值，是很重要的一个方面。

三、人才管理制度与机制要从单一创新走向系统创新，要在机制、制度、流程、技术四个层面进行系统创新

为什么现在很多企业在人力资源改革的过程中往往是头疼医头、脚疼医脚，人力资源处于“改革多动症”？其根本原因在于对人力资源的机制与制度的创新仅局限于单一点的创新，而缺乏系统创新的思维。现代企业人力资源管理的竞争是企业人力资源管理系统能力的竞争，人力资源管理的变革与创新要从机制、制度、流程和技术四个方面上共同展开，要基于战略对人力资源进行系统整合与管理。基于战略的人力资源系统整合与管理包括以下几个要点：

要点1： 人力资源开发与管理系统四大支柱。所谓四大支柱就是人力资源管理系统要从机制、制度、流程和技术四个方面系统展开。作为一个组织，首先要通过引入机制使人力资源始终处于激活状态，但机制要发挥作用需要通过系统化、制度化的设计来保证。机制、制度的作用最终是通过人力资源的流程来实现的，要以客户为导向建立人力资源的业务流程体系，打通人力资源业务流程与企业其它核心流程的关系。机制、制度、流程最终要靠技术体系作为支撑，才能提高整个人力资源系统的效率。

要点2：人力资源管理的四大机制。人与企业的关系是通过四大机制来维系的。

一、牵引机制：

是指通过明确组织对员工的期望和要求，使员工能够正确地选择

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自身的行为，最终组织能够将员工的努力和贡献纳入到帮助企业完成其目标，提升其核心能力的轨道中来。牵引机制的关键在于向员工清晰的表达组织和工作对员工的行为和绩效期望。因此，牵引机制主要依靠以下人力资源管理模块来实现：职位说明书与任职资格标准、KPI指标体系、企业的文化与价值观体系、培训开发体系。

二、激励机制：

根据现代组织行为学理论，激励的本质是员工去做某件事的意愿，这种意愿是以满足员工的个人需要为条件。因此激励的核心在于对员工的内在需求把握与满足。而需求意味着使特定的结构具有吸引力的一种生理或者心理上的缺乏。激励机制主要依靠以下人力资源管理模块来实现：薪酬体系设计、职业生涯管理与升迁异动制度、分权与授权机制。

三、竞争与淘汰机制

企业不仅要有正向的牵引机制和激励机制，不断推动员工提升自己的能力和业绩，而且还必须有反向的竞争淘汰机制，将不适合组织成长和发展需要的员工释放于组织之外，同时将外部市场的压力传递到组织之中，从而实现对企业人力资源的激活，防止人力资本的沉淀或者缩水。企业的竞争与淘汰机制在制度上主要体现为竞聘上岗与末位淘汰制度。

四、约束监督机制

所谓约束机制，其本质是对员工的行为进行限定，使其符合企业的发展要求的一种行为控制，它使得员工的行为始终在预定的轨道上

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运行。约束监督机制的核心是企业以KPI指标为核心的绩效考核体系、以任职资格体系为核心的职业化行为评价体系和员工基本行为规范体系。

？ 要点3： 人力资源开发与管理系统的核心——价值评价、价值分配（考核与薪酬）。考核与薪酬问题是人力资源管理的核心，也是人力资源管理的难点。人力资源的价值链管理包括三个方面。第一是价值创造，第二是价值评价，第三是价值分配。价值创造所要解决的是如何依据战略的要求对价值创造要素的贡献进行排序，如在企业之中确立谁是价值创造的主导要素，以此确定企业价值分配的原则；所谓价值评价就是要基于人才价值本位的理念建立有效的价值评价机制与工具，在企业的实践中我们是通过五套系统来构建企业的价值评价机制与工具的：以素质模型为核心的潜能评价系统，以任职资格为核心的职业化行为评价系统，以KPI指标为核心的绩效考核系统，以经营检讨及中期述职报告为核心的绩效改进系统，以提高管理者人力资源管理责任为核心的绩效管理循环系统；所谓价值分配就是如何依据每个人的能力与对组织的贡献来确立他在组织中的位置和待遇，价值分配要素不仅仅是一个薪酬问题，而是一个多元的价值分配体系，包括机会、职权、工资、奖金、福利、学习、信息分享、股权、荣誉等，通过价值分配要素的有机组合来满足不同层次不同类别员工的需求。

要点4：人力资源管理的最高境界是文化管理

人力资源的管理的最高境界是文化管理，企业和职工之间的关系

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是靠两套制约体系，一个是他律，通过流程化、制度化使员工知道要他这么做；二是自律，员工对企业形成心理契约，使员工自觉自愿的干好工作。

四、人才管理制度与机制的创新要以提升人力资源产品与服务的水平与能力为目标

目前我国人力资源产品与服务的现状是：

1。没有确定人才是客户的观念，没有站在人才的角度去研究和开发人力资源产品与服务，因此人才管理制度与机制的创新首先是人才是客户理念的确立，要致力于为人才提供面向客户的人力资源管理服务；

2。人力资源产品与服务的水平与能力取决于人才中介服务的市场化水平与程度，目前我国人才服务产品的单一化与同质化不能满足人才服务的需求，其根本原因在于人才服务中介机构的行政化与资源的垄断化，不是真正意义上的市场化竞争。因此人才管理制度与机制的创新要有利于加速人才中介服务机构的市场化，从而驱动人才中介服务机构凭借其人力资源产品服务的水平与能力生存和发展。

3。人力资源产品与服务的能力最终取决于人力资源专业职能管理部门的专业化水平，人才管理制度与机制的创新要有利于人力资源专业职能部门从权利驱动型转向专业职能驱动，人力资源管理者要成为工程师加销售员。所谓工程师就是首先要专业化，要研究和设计人力资源产品与服务；所谓销售员就是要有沟通能力，人力资源的产品与服务对上要让高层领导认同，对下要让各类人才接受。因此人力资

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源制度与机制的创新首先是人力资源管理部门自身人才管理制度的变革与创新。

五、人才流动机制的创新

所谓人才流动机制的创新首先要广开人才渠道，要从全球视野的角度广纳人才，建立多样化的人才通道，要建立有利于人才快速流动的高速公路。其次，是要彻底打破人才流动壁垒，如企业与政府之间的人才流动、体制内与体制外的人才流动、国际与国内的人才流动、城乡人才流动、东西部地区的人才流动。

六、人才资本投资机制的创新

在新经济时代，人才的成长和价值的实现需要有货币资本的支持，这就需要创新人才资本投资的机制，首先要打破教育的国家与政府垄断，要广泛吸纳民营资金进入教育产业，逐步实现教育的民营化与产业化；其次，要开拓人才投资渠道，使人才投资渠道多样化；再次，是要确定人才投入占GDP的合理比重，使人才资本投入具有长期保障；最后，要通过风险投资机制，实现风险投资与创新人才的结合，使创新人才的价值得到有效转化，从而驱动创新性人才的价值实现。

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第三篇：完善创新社会管理机制 普及基层群众

“城市网格化管理”成为热词的现实意义

2011年，一个名词骤然成为热词，它就是——“网格化管理”。“网格化”本是图形编辑软件中的一种功能。后来延伸为“网格化管理”，即将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，在网格单元之间实现有效地信息交流、透明地共享组织资源，最终达到整合组织资源、提高管理效率的目的。“城市网格化管理”是指依托统一的城市管理以及数字化平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分为单元网格，加强管理能力和处理速度，将问题解决在居民投诉之前。

***强调，加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场改革，必须从我国实际出发，走自己的路，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不能全盘否定过去，另搞一套。要发挥我们的政治优势和制度优势，借鉴国外有益成果，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，提高社会管理科学化水平。

***强调，要积极推进社会管理体制机制制度创新。在人口服务管理方面，要完善居民身份证制度，建立国家人口基础信息库，提高对实有人口的管理服务水平；在经济组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系；在社会组织管理方面，要建立分类发展、分类管理机制，促进社会组织健康有序发展；在境外非政府组织在华活动管理方面，要建立联合管理机制，保护正当交往合作，依法加强管理；在互联网管理方面，要形成党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的综合管理格局，促进健康发展；在社会矛盾化解方面，要完善党和政府主导的维护群众权益机制，主动依法维护群众权益，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态；在社会治安方面，要深入开展平安创建活动，建立健全社会治安防控体系，落实宽严相济刑事政策，既加大对严重影响群众生命财产安全的各种犯罪的防范打击力度，又着力减少社会对抗、促进社会和谐；在维护市场经济秩序方面，要建立社会诚信制度，严厉打击制假售假行为，保障人民生命健康安全；在精神卫生方面，要建立预测、预警、疏导、救助机制，及时发现和解决社会成员的心

理问题，防范和降低社会风险。

按照统筹兼顾、动态协调的原则，推进社会管理体制机制创新，进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

完善社会管理体制。发挥党委的领导核心作用和政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，发挥基层群众性自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，最广泛地动员和组织公

民依法参与社会管理。加强社会政策综合平衡，形成权责一致、条块结合、各司其职的社会管理新体制。

创新社会管理机制。加强源头治理，更加注重民生和制度建设，尽可能防止和减少社会问题的产生。加强动态协调，更加注重平等沟通和协商，及时化解社会矛盾。加强应急管理，有效应对和妥善处置突发公共事件，最大限度地增加和谐因素，化解消极因素，激发社会活力。深入开展社会管理创新综合试点，坚持条块协同，加强基层管理和服务资源整合联动，推进网络化管理。

第四篇：浅析执行救助制度的现状和完善

浅析执行救助制度的现状和完善

发布机构:市法院 发布时间:2009-5-15 16:58:44

一、执行救助制度成因及意义的思考

（一）执行救助制度的成因

当前我国司法实践中普遍存在的“执行难”问题，已经造成了一些不良的社会后果，引起了社会各界高度关注。“执行难”问题使相当数量生效法律文书得不到如期执行，申请执行人的权益得不到落实。申请执行人中有一部分属于社会弱势群体，他们的生活本身就很贫困，特别是在遭受非法侵害后，部分或全部丧失劳动能力、缺乏必要的生活及医疗费用，且面临着生存、子女求学和赡养年迈老人等方面的困难。如果这些困难得不到解决，就很容易导致申请执行人对司法的公正、法律的权威产生怀疑，潜伏了社会不安定因素。特别是执行刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿、人身损害赔偿类型案件中，被执行人偿付能力有限，大量的申请执行人手捧生效的法律文书却生活无着，原本是双方当事人之间的矛盾却逐渐转化为申请执行人与法院乃至于与社会的对立。当前，“执行难”已经成为人民法院遭受社会诟病的主要原因之一，直接影响了司法权威的树立。据最高法院的统计数字显示，这类案件在全国法院所受理的执行案件数中大约占到30%，换言之，有30%的案件从进入执行程序后就是无法执行的死案。1

尽管全国法院都在采取各种“惩赖”措施，加大执行力度，破解“执行难”，但在一些执行案件中，由于被执行人没有执行能力、没有可供执行的财产，这些非法院执行不力而造成的“执行难”问题在困扰法院的同时，更为严重的后果是困顿的申请执行人在权益受到伤害、经济陷入困境时，又遇上被执行人没有财产可供执行，极易导致心理失衡，并产生了对法院的不信任感及社会的不公平感，加剧了申请执行人与法院之间的矛盾，这对树立司法权威和构建和谐社会造成很多不利影响。

毋庸讳言，“执行难”现象与构建和谐社会的目标是格格不入。因此，当前法院在努力解决“执行难”问题的同时，迫切需要寻求一种能够直接缓和生活困难的申请执行人的生活窘况以及对立情绪的办法。

（二）建立执行救助制度的现实意义

要有效缓解因“执行难”导致的社会不和谐问题，显然必须尽快建立起一种制度化的途径，确保申请执行人及其家属能够获得一定的救助。笔者认为，建立和完善执行救助制度具有现实的重大意义：

执行救助制度能够体现司法人文关怀精神。司法的人文关怀精神首先要求把人的生存和发展作为最高的价值目标。对申请执行人来说，正义不仅应当体现在诉讼权利上，更应当在实现实质权益上体现出来。“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每一个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”2作为生活困难的申请执行人如何通过一定的执行救助制度实现真实的正义，维持基本生存状况，是司法人文关怀的题中之义。

建立执行救助制度，有利于促进社会主义和谐社会建设。申请执行人因为自身的合法权益遭受侵害，生产和生活陷入困境，这与我们构建的和谐社会的根本要求相背离。构建社会主义和谐社会要求全体社会成员共同发展，和谐相处。因为案件的不能执行，申请执行人面临着基本的生存危机，其不和谐因素不言自明，势必加大社会的不安定因素。所以，建立执行救助制度有利于司法领域内的和谐，从而促进全社会的和谐。

二、当前司法实践中关于执行救助制度的基本做法

当前，人民法院对特困群众“打官司难”的问题采取了有效的的司法救助活动，取得了良好的社会效果，但在“执行难”的问题上如何实施司法救助，我国法律目前尚无明文规定。许多情况下，只依靠法院本身并无力解决申请执行人的经济赔偿难题。有许多被执行人根本就没有个人的财产，法院无论如何加大执行力度也无奈其何。

面对这种困局，国家和社会不能坐视不管。通过国家拨付专门资金和社会募集资金对身陷此类困境中的申请执行人施以援手，是一些专家学者和特困群众对国家和社会的期待。中央政法委在相关文件中明确提出：可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金。最高人民法院出台的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中也提出，完善执行工作机制，加强和改进执行工作，建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。

根据目前的一般理解，执行司法救助基金是指在执行案件中因被执行人确无或暂时确无履行法定义务能力而向无经济来源，生活又极度困难的且需要进行救助的申请执行人（自然人）发放的救急资助专用基金。3以下是厦门市法院制定的执行救助制度的一些具体做法，包括了执行救助金的发放条件、程序及执行救助金的来源、管理。

（一）执行救助金的发放条件

1.追索赡养费、抚养费、抚育费案件的申请执行人不能维持正常生活的；

2.刑事附带民事赔偿、交通肇事或其他人身伤害赔偿案件的申请执行人不能维持正常生活的。

3.追索劳动报酬或经济补偿案件的被执行人无履行能力，且申请执行人不能维持正常生活的。

4.申请执行人属其他特困群体，且不能维持当地最低生活标准的。

执行救助金的发放对象仅限于特困群体，如果申请执行人参与打架、斗殴、扰乱社会秩序和社会治安或参与黄、赌、毒和其他犯罪活动的，不属于救助对象。

（二）执行救助金的发放程序

对于个别当事人的执行救助。首先由特困申请人提交救助申请表和相关的证明，执行实施承办人进行初查，认为符合救助条件的，提交法院的合议庭，对该案的综合情况进行合议后，报送执行救助金管理领导小组办公室主任审核，并报救助金管理领导小组组长审批，最后通过财务从执行救助金中拨付给救助申请人。

对于涉及人数众多的群体性执行救助，例如拖欠工人工资的情况。有关法院采取的做法是：及时向区委、区政法委报告案件情况，并建议启动执行救助程序，从执行救助金中先行拨付工资款，如执行救助金不足的话，还同时建议区财政临时增拨款项。在区委、区政法委批准后，再组织人员进行发放。

（三）执行救助金的来源与管理

厦门市两级法院积极争取市、区党委支持，争取财政拨款建立执行救助金制度。执行救助金由市财政局拨款设立，纳入法院每年预算。执行救助金按专款专用、专项核算、量入为出的原则进行管理，执行救助金发放总量不得超出当年核定总额。当年未使用的余额可结转下一使用。从设立执行救助金以来，全市两级法院收到财政划拨的执行救助金共计200多万元，已向41个执行案件中的73个申请执行人发放了36.1万元救助金。

为了加强执行救助基金的管理工作，保障救助金的合理使用，法院成立了执行救助金管理领导小组，负责领导执行救助金的管理工作，协调解决执行救助金管理及使用中的重大问题。执行救助金管理领导小组成员由法院执行局和行政装备处的领导组成，分管执行工作的院长是该小组组长，领导小组下设了办公室，负责执行救助金的日常管理工作，成员由法院执行局和行政装备处的人员组成，办公室主任由执行局局长担任。执行救助金管理领导小组不定期召开会议，对执行救助金发放工作中的重大和特殊事项进行研究。

三、现行执行救助制度存在的主要问题

厦门市法院在实施执行救助制度过程中，产生了如下一些困惑：

（一）特困标准难以界定

执行救助金的发放对象为特困群体，但是实际操作中发现救助对象来自全国各地的，但各地的经济条件差别比较大，该如何界定申请执行人是否属于特困群体呢？应该是以“生活困难”、“家庭经济困难”还是“无法正常生活”为条件，以上这些条件虽然都表达了适用执行救助金的申请执行人须为特困群体的意思，但这些概念都比较模糊，没有一个量化标准，缺乏可操作性，造成各院在认定特困条件上差异较大，产生另一种不公平。

（二）特困材料取证的做法不一

救助金是用在双方当事人都为特困群体的案件，执行承办人在受理了申请执行人的救助申请后，要进行初审，那么用来证明双方当事人确为特困群体的相关材料如何取得？实践中一部分是由申请执行人提供的救助申请材料，一部分是由执行承办人到当地调查取得的材料。

（三）救助性质被误解

从救助金实际使用的情况来看，执行救助金的设立给某些当事人造成了错觉。有的当事人认为只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可以给予执行救助金；有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取救助申请要求法院给予救助金；有的当事人以为只要生活困难，就可以申请救助金。这样严重违背了设立执行救助基金的初衷，目前，我市的执行救助金主要是“救急不救穷”，是法院在对案件情况、被告人偿还能力、受害人现实生活条件、社会影响等综合考虑权衡之后采用。

（四）执行救助资金来源无保障、数额不平衡

这一问题在厦门地区如此，在全国各地也如此。目前我们国家尚未统一将执行救助经费纳入国家财政预算，国家财政支出的执行救助经费少得可怜，远远不能满足执行救助工作的实际需要。如资金来源没有保证，各地法院所得到的执行救助基金数额很不均衡，多的达到几十万上百万元，少的只有几万元，有的法院甚至因筹措不到资金而暂时还不能建立执行救助金制度。资金保障问题没解决、资金数额不平衡的问题没解决，必然影响“执行救助金”制度作用的发挥。

在执行救助金的资金来源上，有以下几种方式：地方财政拨款、地方民政福利基金、慈善捐助、社会各界的捐助、执行暂存款的利息、罚金、上级法院资助、其他合法资助等。如有些地方的执行救助金是由企业捐助的，这样就造成了一个问题，假如这个企业涉及到某个案件中，法院是否会有“手软”的问题。现在全国法院基本上有三种办法筹集执行救助金资金，一是财政拨付、二是法院筹集、三是社会捐赠，初步形成了以财政拨付为主，以社会捐赠、法院筹集为辅的执行救助金来源机制。因此，不同的资金来源就有不同的发放方式，如厦门法院执行救助金是由财政拨付的，就由法院审核后直接由法院财务以发放款的形式进行救助；而某些地区法院的执行救助金是通过法院提出建议、民政局审核后以福利费发放的形式进行救助；还有的是由法院将申请执行人的申请进行审核后提交民政部门，由民政部门纳入社会低保户的形式进行救助，等等。

（五）执行救助金发放方式、标准不统一

对执行救助金的发放金额，目前主要有两种方式：一种是采取最高限额方式，规定每次发放金额不超过规定的最高限额，原则上每案只发放一次，如厦门法院执行救助金一般按每个救助申请人1000元至2000元的标准发放，最高不得超过5000元；另一种是采取按比例加最高限额方式，每次发放金额按申请执行标的额的比例发放，但每次发放不超过规定的最高限额。对于赡养、抚养案件，有些地区的法院是参照当地城市最低生活保障额度确定，期限以申请要求的期限计算。

这样不同的发放标准极易导致不同地区申请执行人对法院发放执行救助金“不公平”的怨恨，同时产生对社会的不满，激发其他的社会矛盾，影响了和谐社会的进程。由于申请执行人所在的法院地区不同、尤其是执行救助的方式不同，造成了执行救助机会和执行救助金额的不均等，从而致使实际享有权利上的差异。消除这种事实上的差异，实现对申请执行人权利的平等保护，就要进一步完善执行救助制度，这是构建和谐社会的必由之路。

四、完善执行救助制度的几点对策

中国现在建立这一制度需要研究解决的问题还有很多。除了资金问题，执行救助是对申请执行人全方位的救助还是仅限于满足他们基本生活需要？要用哪些监督以保证其公正？执行救助制度的出台，会不会使某些司法机构变得懒惰，不再去努力执行那些已经做出的判决？那些老赖们会不会因此更加有恃无恐？„„也许，不能说这种担心不必要。建立适应中国国情的申请执行人的执行救助制度，不仅是法院的事，还需要社会和国家的共同努力，需要相关制度的配套跟进，国家救助制度的建立依然任重道远。为了能保证执行救助制度真正落到实处，发挥其作用，笔者建议，目前我国法院在实施执行救助制度过程中应着力解决以下几个问题。

1、加大执行救助制度的宣传力度

执行救助直接面对广大人民群众，特别是面对特困申请执行人，解决他们手捧生效的法律文书却无法执行兑现的困境，对那些穷尽了一切执行手段仍不能及时有效地保护其合法权益的申请执行人提供的一种执行救助。该项制度在设立以后，首先，应对适用执行救助金的条件、范围和程序作必要的宣传，执行人员对符合执行救助金适用条件的申请执行人应履行告之义务，让社会群众特别是申请执行人了解执行救助金制度，才能充分发挥执行救助金制度的救助功能，实现设立执行救助金制度的目的。其次，明确执行救助金制度应是一种“执行垫付款制度”，并不是对无生活来源群众的给付，而是一种人道主义的垫付。执行救助金是临时性、应急性、一次性的生活补助，申请执行人在一个案件中只能申请救助一次。所以，不是“普降甘霖”，而是“雪中送炭”的保命钱或救命钱。申请执行人在得到执行救助金的救助后，法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，补充到执行救助金中来，以保证执行救助金的循环利用。这样才能让真正需要救助的特困申请执行人在案件的最后一道关口及时得到帮助，从而感受到社会正义，感受到司法人文关怀，这样方能调动他们的积极性，加速构建和谐社会的进程，促进社会的发展。

2、建立执行救助金来源保障制度

经费保障是执行救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，执行救助工作往往就无从谈起。在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入国家财政预算，由国家财政予以支付，并根据司法救助金的使用情况，及时从财政资金、民政部门福利基金、慈善捐助资金、社会各界的捐助资金等方面予以追加。4笔者建议，执行救助金作为国家司法救助制度的主要内容之一，应将执行救助金纳入国家财政预算和社会募集资金中。

一是国家财政预算。对被害人的救助决不能靠法院自己创收来解决，而是要靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证。5从理论上讲，在现代法治国家，当事人依法获得司法保护是一项宪法性权利，而保证经济确有困难者也能平等地利用司法程序在本质上是一种国家责任。6我国《法律援助条例》在第三条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”政府投入的多少会直接左右执行救助实施范围的大小，并对全社会多渠道的投入起着重要的引导作用。因此，执行救助费用应当由政府财政支出，政府应当成立执行救助专项基金，而不应由实施执行救助的法院来承担，这种做法是现代各国的通例。可见，要保障执行救助工作的有效开展，必须通过立法的形式，把执行救助经费纳入国家财政预算，从根本上解决执行救助经费短缺的问题。

二是社会募集。从长远计，还要寄望于国家社会保障、保险体系的日臻完善，或者社会福利、公益慈善救济。比如美国的做法，成立法律服务公司或者各类基金会，还可考虑为一定的弱势群体或残疾人等设立特定的资助项目7。构建和谐社会提出以后，社会福利的阳光会更广泛地照耀到特困人群身上。

3、完善和健全执行救助监督机制

建立执行救助公示制度，定期将决定执行救助的案件予以公示，法院向社会公开举报电话，接受社会各界监督。对执行救助的案件审结后，主动向党委和政府汇报，接受审计，并定期评查，同时对执行救助金的发放条件、发放对象审批严格把关。

五、结语

执行救助制度是在构建社会主义和谐社会的大背景下，建立更符合我国依法治国方略，更具有人文色彩的司法救助的新机制。开展执行救助，是维护申请执行人得到生效法律判决的应有权益的重要措施，对于保障公民的基本人权、彰显司法人文关怀发挥了重要作用。笔者认为，执行救助制度的完备与否，在一定意义上体现着一个法治国家文明程度的高低。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的执行救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平。

参考文献：

1【美】约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申白译：《正义论》，北京：中国社会出版社，1999年版.2钱再见：《中国社会弱势群体及其社会支持政策》，载于《江海学刊》，2002年第3期。

3周成泓《:建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度》,载于《西南政法大学》，2006年。

4宫晓冰，杨勇著：《外国法律援助制度简介》，北京：中国检察出版社，2003年版。陈德祥：析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年04月11日。

6严军兴：《法律援助制度理论与实务》，北京：法律出版社，1999年版。

1段曌红，《特困申请执行人可获救助 500万救助资金已到位》，都市时报，2007年3月9日。

2参见【美】约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申白译：《正义论》，中国社会出版社，1999年版，第14页。

3田雨：《人民法院将研究建立特困群众执行救助基金》，中国法院网，2007年1月30日。

4陈德祥：析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年04月11日。

5申爱山：《最高法院新举措救助刑事被害人》，上海法制网，2007年1月14日。

6周成泓《:建设社会主义和谐社会视野下的民事司法救助制度》,载于《西南政法大学》，2006年10期.7【美】丹尼尔·马宁，《美国法律援助制度简介》，宫晓冰，杨勇著：《外国法律援助制度简介》，中国检察出版社，2003年版，第132－133页。

厦门中级法院执行局

黄汉青

第五篇：完善管理机制 加强防洪建设

完善管理机制 加强防洪建设

周一敏

受自然地理条件和气候因素影响，我国是世界上洪涝多发、灾害严重的国家之一，洪涝灾害的发生频率和因灾损失都居其他灾种之首。由于我国七大江河中下游集中着全国1/2的人口、1/3的耕地和3/4的工农业总产值，洪涝灾害一直是中华民族的心腹大患，发展防洪事业，减轻洪涝灾害损失始终为党和政府所高度重视。进一步研究防洪减灾方略，特别是探索适应中国特色的防洪建设道路，一直是党和人民所关心的重要课题。



一、防洪建设的成就和存在的问题

新中国成立以来，党中央对防洪减灾事业十分重视，带领全国人民开展了以整治江河，防治水害为主要内容的水利建设，制定了一系列符合中国国情的防洪减灾政策和法律法规。50年来，我国的防洪工程建设和防汛抗洪斗争都取得了举世瞩目的辉煌成就，初步建成了工程措施和非工程措施相结合的防洪体系。目前，全国已建成各类堤防近26万公里，保护耕地5.4亿亩，保护人口4.5亿多人，为我国七大汀河中下游人口、经济密集区提供了重要的防洪安全屏障。已建成各类水库8．5万座，其中大型水库412座，中型水库2634座，总库容4500多亿立方米。在长江、黄河、淮河、海河等主要江河开辟了蓄滞洪区98处，总分蓄洪量可达1200亿立方米。全国有防洪任务的642座城市中，已有177座达到国家规定的防洪标准，大江大河的整体防洪能力明显提高。同时、与之配套的水文气象监测预报、通信预警和防汛信息传输系统等非工程措施日趋完善，高新技术在防汛减灾中的运用进一步加强。这些措施为减轻洪涝灾害损失，保障国民经济健康发展和维护社会稳定发挥了重要作用。

但是，还必须清醒地看到，我国的防洪工程还存在很多不容忽视的问题、防洪建设仍将是一项长期而艰巨的重要任务。当前最突出的问题反映在两个方面： 一是现有工程标准低、质量差。我国已建成的防洪工程在数量上并不算少，技术运用上也不落后于其他发达国家。关键是由于这些工程大部分修建于五六十年代，防洪工程普遍从设计到施工质量先天不足，缺乏统一的设计规划标准，工程标准参差不齐，堤基防渗处理不严，堤身强度不足，隐患较多。有的水库工程安全设施不配套，防洪能力极差。更多的是大量工程经过多年运行，工程老化失修严重，不但不能有效发挥效益，反而成为防洪的隐患。

二是管理机制落后。我国过去的水利建设片面追求数量，重建轻管的指导思想形成的后遗症十分严重。80年代以前，一般在兴建防洪工程时，都没有很好考虑工程建成运用后的运行维护经费，管理设施简陋，管理人员经费无保障，形成工程建设越多背的包袱越重的恶性运行机制。据调查，目前有很多工程管理单位连职工工资都不能按时发放，拖欠职工工资现象比较普遍。由于水库工程大多比较偏僻，特别是西部地区，艰苦的生活、工作条件，加上福利待遇较低，已造

成大量水利人才流失，管理队伍难以稳定，管理技术难以提高．管理工作难以为继。



二、防洪建设面临的形势和任务

20世纪90年代，我国先后发生了1991年的江淮大水，1994年的珠江大洪水，1996年长江、黄河和海河南系大洪水，特别是1998年长江、松花江、嫩江大洪水发生以后，防洪工程成为社会关注的焦点。进一步加强水利建设，为我国经济健康发展和社会稳定创造良好的环境已成为刻不容缓的重要任务。

改革开放以来，我国经济迅猛发展，社会积累和固定资产的增加，一次洪水造成的经济损失越来越重，社会对防洪保安的要求越来越高，防洪建设面临的任务紧迫而艰巨。以90年代几场大洪水为例：1991年江淮和松花江大水，直接经济损失800亿元；1994年珠江、辽河大水，直接经济损失1600亿元；1995年洞庭湖、第二松花江等江湖大洪水，直接经济损失1700亿元；1996年长江、海河南系等河流大水，直接经济损失2200亿元；1998年长江、松花江流域大洪水，经过800多万军民两个多月的艰苦奋战，在保住重要城市没有受淹的情况下，直接经济损失仍然高达2300亿元。洪涝灾害对国民经济造成的影响之大显而易见。

三、加强防洪建设与管理的几点认识

1.树立正确的指导思想。中国的江河线长面广，地理和气候等条件差异很大，影响因素很多，治理难度极大。防洪建设不可能在短期内一蹴而就、一劳永逸。由于防汛抗洪是一项与自然界搏斗的复杂的系统工程，历史的经验已经反复证明，在改造自然、改善生存环境的同时，必须顺应自然规律，否则就要受到大自然的惩罚。防洪建设必须坚持上下游左右岸综合治理的方计，根据我国国力的增长，循序渐进，扎扎实实地开展。要坚持实事求是和长期努力的指导思想，使防洪工程既科学合理又经济实用。水利建设形势越好，水利防汛工作者越要保持冷静的头脑和清醒的认识，把水利防洪建设引向健康发展的道路。

2.优先抓好现有防洪能力的巩固提高。新中国成立以来．我国已经建成的大量水利工程，尽管有这样那样的不足、但它毕竟是目前防洪的主要屏障，几十年来发挥了不可估量的减灾效益。把现有防洪工程的加固及其标准的提高放在当前防洪建设的首要位置，具有投入少、见效快的特点。1998年长江大洪水过程中，干流共出现各类险情6000多处，其中重大险情1000多处，干流九江堤段还发生了决口，干堤有600多公里堤段因高度不够而临时加筑子堤，其中360公里子堤直接挡水，防洪形势一度十分紧张。经过汛后集中力量填塘固基和防渗强堤的处理后，1999年再次发生水位接近1998年水位的洪水，工程状况明显改善，防洪抢险的紧张局面得到有效缓解。因此，当务之急应首先处理好现有工程的隐患，弥补高度不足堤段的欠缺，增强堤防的防渗能力和现有防洪工程的整体抗洪强度。进一步加强水库除险加固和流域内水文监测预报、蓄滞洪区安全设施建设，提高防洪调度和洪水预警预报水平。这些措施不但费省效宏，也可在短期内收到较好的防洪效益，是当前符合我国国情的治水道路。

3.防洪建设必须坚持因地制宜的方针。由于江河流域的特征和地形、地质、气候等因素不同，江河治理也必须因地制宜，采取不同的方式进行。一是要坚持“有所弃才能有所保”。在经过综合调查的基础上，把洪水可能淹没的地区分类设防，重点放在城市、重要交通铁路干线和国家重要工业科研基地，按照不同地域设定不同的防 洪标准，分别设防治理。二是坚持全局与局部相结合。同家治理的重点仍然是大江大河大湖和重点保护地区，各地区、各部门、各单位可根据本地区、本部门、本行业的具体情况按照流域总体防洪规划的要求，设定重点防御单位，建设相应的防洪工程。三是城市防洪中对堤防标准的要求也不能一刀切。山区城市、重要旅游城市、文化古城等，要根据城市发展的重点，制订不同的防洪方式。如柳州市要防御1996年型的洪水，城区堤防高度至少要建到18米以上。既不经济也不美观。因此，城市防洪方式可多形式进行。如在江河上游修建控制性工程，加强洪水调节能力；在城区河道开展清淤除障，整治河道，扩大河床行洪能力；在城区沿江地带修建高脚避洪楼，底层不作永久性使用；在上游地区加强和完善水文气象监测预报网络，提高防汛信息传递时效和防汛指挥调度能力。通过工程措施和非工程措施综合调度运用，达到减少损失的目的。4.进一步加强防洪工程的质量管理。防洪工程是人们赖以保命的屏障，质量低劣的防洪工程比没有工程造成的危害更大。党中央、国务院对提高防洪工程质量高度重视，多次对“豆腐渣”工程提出严肃批评。对今后防洪建设的工程质量提出了明确要求。为了全面贯彻落实党中央的指示精神，确保防洪工程质量，要在流域科学规划、合理布局的基础上，进一步健全法制和完善管理制度。所有工程项目必须实行公开招投标，投资公开。工程设计和施工单位必须具有水利部或受其委托的部门颁发的资质证书。施工中要严格质量监督，各道工序要环环相扣，层层把关，建立有效的施工、监理制约机制。工程建成后严格质量验收制度，施工单位领导、工程管理，单位的行政领导要实行终位身质量负责制。制。对官僚主义、营私舞弊影响工程质量，造成严重后果者，要依法严惩。通过严格的责任制、完善的制约机制和科学的管理制度，实现所有的防洪工程建成一处，发挥效益一处，让党中央放心，让人民群众放心。

 5.理顺管理机制，提高工程管理水平。我国的防洪工程管理受传统观念影响，最突出的弊端是重工程建设，轻工程管理。过去大量工程建设时没有考虑工程建成运用后长期的维护管理费用，导致大量防洪工程日常维护无资金，管理人员经费难以为继。水利工程与其他基础设施不同，铁路、公路、电力、通信等设施建成运用后，由于可以直接向使用单位收费，投资回收很快，工程自身的维修及管理人员工资福利有保证，所处的是良性运行的发展机制。而水利工程特别是防洪工程的效益主要是社会效益，只有等到发生严重洪涝时，其巨大的经济效益才能充分体现，但对工程本身而言，得不到直接回报。目前，如果不从政策上解决水利工程管理单位的问题，中国的防洪事业将很难摆脱困境。

各级水利管理单位的人员应加强人才培养，努力提高业务水平和管理水平，依靠政策积极争取工程维护资金。同时，挖掘白身优势，积极开展多种经营，提高职工福利，加强对工程的依法管理，努力探索管理科学，拓宽发展渠道，为我国防洪事业作出更大贡献。

(作者单位：国家防汛抗旱总指挥部办公室)