矿业用地政策专题研究[范文大全]

第一篇：矿业用地政策专题研究

矿业用地政策专题研究

前

言

近几年国土资源部积极推进《土地管理法》、《矿产资源法》的修订工作，并形成了相应的修改稿。修改稿以科学发展观为统领，在充分尊重现行法律法规规定基础上，对现行有关章节及内容作了调整，反映了土地、矿产资源开发管理领域的新动向、新要求、新发展。随着我国工业化、城镇化的加速推进、经济发展方式的转变，对土地管理、矿产资源的合理开发利用提出新的要求。矿业用地是土地管理和矿业管理的重要内容，当前我国土地管理和矿产资源开发中，一些地方矿地矛盾比较突出，矿业用地管理存在不可忽视的问题。加强矿业用地法律政策研究，对保障矿山企业用地需求，维护矿产资源合理的开发秩序，推进土地管理制度改革和创新，落实最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，维护矿业权人和土地权利人的合法权利，建立适应我国矿产资源开发和耕地保护需要的矿业用地管理制度具有十分重要意义。

2008年以来，徐绍史部长明确指示，要加快矿法修改工作，部召开多次部长办公会议，研究矿法修改工作。汪民副部长先后召开多次专题会议，对矿法修改中的重大问题进行具体指导，要求理清矿产资源管理过程中的经济关系和管理关系，做到专题研究与矿法修改相结合，努力实现关键环节和重点问题的突破。

为加速土地管理法和矿法的修订进程，为《土地管理法》、《矿产资源法》修改提供专题素材，《矿产资源法》修订草案起草论证（矿业用地政策研究）课题组深入调研，全面收集、整理矿业用地相关规定，分析矿业用地开采特点及存在突出问题，在借鉴国外矿业用地有关规定基础上，结合国土资源部近几年开展的有关试点实践以及国家新的政策发展方向，形成《矿业用地政策研究报告》，对完善矿业用地管理及推进有关立法提出了建设性意见。

一、矿业用地的基本情况

（一）矿业用地的界定 实践中所称的矿业用地主要包括勘查用地和采矿用地，但现行法律法规并没有对矿业用地的含义或范围进行明确界定。根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，取得探矿权或采矿权进行勘查或开采前应依法取得地面的土地使用权，并对勘查用地和采矿用地的性质分别进行了规定。如根据《中华人民共和国国家标准土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）的规定，采矿用地属二级类用地，与工业用地、仓储用地同隶属于一级类工矿仓储用地，具体指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。因此，我国对采矿用地的界定主要包括地面生产用地以及尾矿堆放用地。

根据《土地管理法》第五十七条的规定，地质勘查需要使用土地时，可采取临时用地的方式，可见，探矿用地是以临时用地的方式取得。实践中因探矿占用土地引起的纠纷较少，而采矿用地占地范围大，用地类型多，用地特点不同，因采矿占地引起的矛盾和纠纷日益增多。

（二）采矿用地量与需求量 1．现有采矿用地数量巨大

矿产资源是一种十分重要的非可再生自然资源，是人类社会赖以生存和发展的不可或缺的物质基础。据统计，当今我国95%以上的能源和80%以上的工业原料都取自于矿产资源，是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础。为满足我国矿产资源生产的需求，采矿用地占地广、用地量大。据不完全统计，目前，我国矿山建设和开发占地面积达1.35万平方公里（135万公顷）；现有尾矿库堆放占用土地达1300多万亩（86.7多万公顷）。其中，仅山西一省矿山、选厂尾矿库、各类固体废料堆场占地面积就达14557.5公顷，其中：占用耕地2354.06公顷，园地39.07公顷，林地785.53公顷，草地6.58公顷，荒草地2318.5公顷，沙坡地1401.7公顷，其它7652.06公顷。

根据现行法律法规的规定及部分矿业用地单位的统计，目前采矿用地的取得方式有行政划拨、有偿出让、授权经营、作价出资等。由于矿产能源开发用地也属能源用地，且从事矿产资源开发的多为国有企业，符合《土地管理法》、《划拨用地目录》中有关能源用地划拨取得的规定，因此，在采矿用地的取得上，目前以划拨方式为主。如在中国石油天然气集团公司的用地中，通过划拨方式取得的占69.7%（中国石油天然气集团公司采矿用地情况见下表）。2．未来采矿用地需求更大

随着我国工业化、城镇化发展步伐的加大，社会经济发展对矿产资源需求越来越大，但同时，国际矿产资源供给竞争日趋激烈，矿产资源境外开发和投资阻力日益加大，满足我国的矿产资源需求必须立足国内矿产资源的生产。如胡锦涛总书记2005年在主持中央政治局第二十三次集体学习时就强调：“我们要继续坚持立足国内的基本方针，加大国内资源勘探力度，加强煤炭、石油、天然气的开发利用”。

（三）采矿用地的特点

按照现行的土地分类标准，采矿用地属于建设用地范畴，但由于矿产资源赋存条件不同、开采方式不同，决定了采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度不同，使得采矿用地与一般的建设用地相比，具有很强的特殊性，具体表现在：

1．采矿用地利用方式不同对土地影响不同

根据矿产资源的赋存条件，尤其是不同矿种的特性，矿产资源的开采主要包括露天开采、地下开采两种方式。两种不同的开采方式决定了其对土地的利用方式可分为两种。露天开采主要是对地表及浅层的土地进行利用，其对土地的影响表现为占地面积大、分布广，采矿时间短、用地周期相对较短，采矿后土地可以及时复耕，土地用途一般不变；而地下开采则是对地表及其地下的土地进行利用，其对土地的影响表现为一般单宗面积小、总体布局分散，对地表的利用位置由地下资源矿藏条件决定，具有唯一性，对土地利用期限长，如一些井、场、站以及相应的配套设施用地一般使用期限都在50年以上，且建造了永久性建筑，土地难以恢复为耕地。

2．采矿用地类型多、情况复杂

根据矿产资源开发的作业程序要求，采矿用地可以分为不同类型的用地。露天开采的采矿用地可包括采矿区用地和尾矿库用地；地下开采的采矿用地可包括钻井生产用地、井场用地、交通运输用地、管道用地及一些场站配套设施用地。这些不同类型的用地其范围、利用方式、利用强度及对原土地权利人的权利限制等都存在很大差异。

3．采矿用地位置具有不可替代性

无论是实践中还是法律规定上，采矿用地的取得是以采矿权的取得为前提的，即只有经过勘查探明地下确有可供开采的矿产资源并依法取得采矿权后，采矿权人才可能申请取得相应土地的使用权。因此，采矿用地的位置是由地下矿产资源的分布直接决定的，而且受开发成本、开发技术等条件的限制，采矿用地的位置几乎是唯一且不可替代的。

4．采矿用地的使用期限由矿产资源开采周期决定

根据《土地管理法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，建设用地的使用期限由国家明确规定，如工业用地出让的最高期限为50年，商业用地出让的最高期限为40年等等。采矿用地属工业仓储用地，在土地分类上属于工业用地，其出让的最高期限是50年。但根据前面的分析，采矿用地的利用方式和使用期限是由矿产资源自身的特点所决定的。适合露天开采的矿产资源，其采矿用地的使用周期可能仅就4至6年，有的甚至更短；而需要进行地下开采的采矿用地，由于地下矿产资源的分布条件，使用期限可能远远超过50年。如我国最早投入生产的大庆石油的钻井到目前为止使用期限已经达70多年。5．采矿用地一般地处偏远土地市场价值不高

根据已勘查探明的矿产资源储量情况，我国的矿产资源主要集中分布于西部和北部，如90%的煤炭查明资源储量集中于华北、西北和西南，而东北、华东和中南地区的煤炭资源仅占全国10%左右；70%的磷矿查明资源储量集中于云、贵、川、鄂四省；铁矿主要集中在辽宁、河北、四川和山西省；近年来在西部边远地区也发现了一批大型、特大型矿区。根据我国不同区域的经济发展情况及地域特点，西部、北部地区赋藏有矿产资源的土地一般都在城市以外较为偏远的农村地区。因此，在矿产资源开采时，需占用的土地主要是荒地、未利用地等，土地的利用价值小、经济效益差，一般只能用于矿产资源开发或作为农业用地。

二、采矿用地相关政策法律规定和实践做法

（一）采矿用地相关政策法律规定

目前，我国对矿业用地没有专门的法律法规或者规章文件进行规定。涉及矿业用地的相关规定散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》及相关的政策文件之中。经过梳理，对采矿用地的规定主要包括以下内容：

1．采矿用地属于建设用地范畴，按建设用地进行审查报批 根据《土地管理法》的规定，采矿用地属于建设用地。因此，矿山企业在申请取得采矿用地时，必须按照取得建设用地的程序进行审查报批，必须履行相应的建设用地审批程序，具体包括建设用地的预审、编制土地复垦方案、办理农用地转用、办理国有土地出让等程序。涉及占用农民集体所有的土地的，还须由国家进行征收，履行法律规定的土地征收的相关程序，如进行公告、听证、补偿、安置等。

2．明确建设用地有偿取得，但能源用地可划拨方式取得

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但是，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地经县级以上人民政府依法批准的，可以划拨方式取得。根据《划拨用地目录》的规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地允许以划拨方式取得，并明确了符合《划拨用地目录》的石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地等。

3．实行重要地区限制采矿制度和重要矿床不得压覆原则

矿产资源的开采尤其是地下矿产资源的开采，将对开采地周边的地理、环境产生较大影响，因此国家规定了重要地区限制采矿的制度。如根据《矿产资源法》第二十条规定，非经国务院授权的有关主部门同意，不得在港口、机场、国防工程设施圈定的地区以内，不得在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内，不得在铁路、重要公路两侧一定距离以内，不得在国家划定的自然保护区、重要景区以及国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。

同时，为了促进矿产资源的开采利用，《矿产资源法》第三十三条作出了重要矿床不得压覆的规定。即：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床”。

4．采矿用地权利人必须依法履行土地复垦义务

根据《土地管理法》、《土地复垦规定》等法律法规的规定，因从事开采矿产资源、烧制砖瓦等生产建设，由于挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，造成土地破坏的企业和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。具体而言，对矿产资源开发必须履行复垦义务的包括三种情形：一是由于露天采矿、取土、挖砂、采石等生产建设活动直接对地表造成破坏的土地；二是由于地下开采等生产活动中引起地表下沉塌陷的土地；三是工矿企业的排土场、尾矿场、电厂储灰场、钢厂灰渣、城市垃圾等压占的土地。

为保证土地复垦的履行，国家先后发布了相关的政策规定，如《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）、《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发〔2006〕225号）等，明确土地复垦应坚持“谁破坏、谁复垦”的原则。国土资源部《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发〔2007〕81号），明确了土地复垦方案编制及评审的内容和要求。在实现耕地占补平衡和土地复垦的实施中，国家鼓励企业充分利用原有国有废弃地，国土资源部1999年发布《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发〔1999〕358号）规定，允许国有工矿企业可以复垦原有国有废弃地增加的数量和质量相当的耕地，置换因生产被破坏的农村集体耕地。

（二）国家对采矿用地的特殊政策和做法

我国是一个资源生产大国，是全球矿产资源种类比较齐全的国家之一，资源总量也较大，但主要矿产储量占世界比例并不高，人均资源占有量也很不乐观。同时我国也是一个资源消费大国，从20世纪90年代后期开始，已经进入对矿产资源的需求加速增长时期，我国与占世界21%的人口比例相比，中国已发现的主要矿产资源的储量不是丰富，而是相当贫乏，因此，资源的供给对社会经济发展的保障程度十分有限。为保障、促进国内矿产资源的生产，确保矿产资源供给立足于国内，近几年国家越来越重视对采矿用地的规范和管理，先后出台了相关政策。

1．简化报批程序，提高报批效率

为改进单独选址建设项目用地报批周期长、报批材料复杂等问题，提高审查报批工作效率，依法及时保障包括采矿用地在内的各项建设用地，适应经济平稳较快发展需要，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）文件精神，国土资源部发布了《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号），就如何加快建设项目用地报批前期工作、如何及时呈报建设项目用地、如何认真开展建设项目用地论证以及如何简化建设项目用地报批材料、明确建设项目用地审查责任等进行了明确规定，在优化审查报批程序的基础上，大大简化了审查材料的报批。如报国务院批准的单独选址建设项目用地报部审查的材料由原来的35件减少为10件，且部分报件不需要再报纸质材料，大大提高了审查报批效率。2．允许能源建设项目先行用地

为保障我国的能源安全生产，在确保其及时用地上，国家自1999年以来就给予了相应的支持政策。国土资源部在对国家石油和化学工业局的《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号）中，要求各级人民政府土地行政主管部门对石油天然气生产所需要的各项建设用地供应依法予以保障，并允许石油天然气行业钻井及配套设施建设用地，可先由所在地县级人民政府土地行政主管部门按临时用地批准使用，于每季度末，石油天然气生产企业再将所需钻井及配套设施建设用地进行汇总、依法报批。2009年国土资源部发布的《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）中也规定，对通过部用地预审的能源建设项目，可以在用地正式报批前由省级国土资源管理部门向部提出先行用地申请，在半年内正式报批用地。通过允许能源生产建设项目用地的先行使用，满足了我国能源生产对土地的紧迫需求。

3．协调解决能源建设项目遗留用地问题

由于受建设用地指标、规划修编等因素的影响，能源建设项目用地的审查报批存在大量的积压，尤其是一些国家大型工程项目。为了尽快解决这些遗留问题，促进能源安全、稳定生产，国土资源部专门就石油天然气钻井及配套设施建设遗留用地、西气东输二线工程用地等组织召开了协调会，并发函明确这些遗留用地的报批工作。如《国土资源部办公厅关于印发〈石油天然气钻井及配套设施建设遗留用地处理协调会会议纪要〉的通知》（国土资厅函〔2009〕1222号）规定了遗留用地的报批要求，并就未及时报批的用地如何处理、用地申报的方式和范围、用地预审和规划计划、征地补偿安置、耕地占补平衡、土地复垦等明确具体申报程序和要求，有效地解决了大量石油天然气钻井及配套设施建设遗留用地的审查报批。

（三）开展采矿用地方式改革试点 为创新采矿用地管理方式，推进采矿用地管理制度改革，按照党的十七届三中全会决定关于深化农村土地管理制度改革的精神，本着既保障矿山企业用地，又严格保护耕地、维护农民土地权益的原则，国土资源部通过《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》（国土资函[2005]439号），同意在广西平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点，探索将原来先征收后出让的方式改革为以临时用地的方式供地。即采矿用地采取临时用地方式供地，但作为矿山工业场地、矿山运输公路及尾矿设施等永久性建（构）筑的用地，仍然以出让方式进行供地。经过四年多的实践，试点工作在土地集约节约利用、创新供地方式、促进复垦土地有效退出等方面取得了显著效果。

三、当前矿业用地管理中存在的主要问题

在当前矿业用地管理中，主要存在以下几个方面的问题：

（一）矿产资源规划与土地利用总体规划存在不协调

土地利用总体规划是一定区域内土地利用的顶层设计，矿产资源总体规划应与土地利用总体规划相衔接，但事实上，矿产资源规划与土地利用总体规划之间均存在不协调之处，主要体现在以下几个方面：一是由于重视程度不同、编制不同步，两个规划的规划期限不一致，导致一些新探明矿床的采矿项目未能列入土地利用规划之中，后期项目用地审批缺乏规划依据；二是两个规划之间的衔接，只是用地数量上的衔接，空间预留得不到保证，企业未必能获取到其所需要的采矿用地；三是各级土地利用规划的编制过程中未能充分考虑企业特点及其未来用地需求，导致企业建设用地指标不足，部分企业申请取得采矿用地时，时常需要进行土地利用总体规划修编，不仅要占用有限的建设用地指标和耕地指标，而且延长了办理用地时间，增加了企业负担。

（二）矿业权与矿业用地使用权设置上存在冲突

根据我国法律规定，取得矿业权并不当然地取得矿业权范围内的土地所有权或使用权，同样拥有土地所有权或使用权也不当然拥有其土地范围内的矿产资源所有权或矿业权。这样，在当前法律设置上，二者之间便产生了冲突。依附在集体土地上的矿业权如何取得矿业用地，矿业权人如何协调与土地所有者之间的关系，如何达成征地补偿协议均成为了难题，实践中甚至出现过通过招标、拍卖取得矿业权后，因地上物的补偿达不成协议，矿业权人就无法行使权利而不得不退出的情况。目前的《土地管理法》、《矿产资源法》等法律均没有对此问题有所规定，难免出现取得矿业权却得不到矿业用地的尴尬局面。

另外，矿业权与矿业用地使用权分立，也带来程序上的冲突。《土地管理法》将土地利用规划、农用地转用、征地的审批权赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理。而矿产资源管理的法律法规规定，探矿权的审批管理部门是国务院、省级人民政府的地质矿产主管部门，采矿权的管理部门为国务院、省、市（地）、县人民政府的地质矿产主管部门，实行四级管理。矿业权和土地使用权的审批机构如何进行协调，也是一个难题。

（三）先征收再出让取得采矿用地的方式存在弊端

根据《土地管理法》和《划拨用地目录》，对新增的采矿用地，凡不符合划拨取得条件的，都应该以出让方式取得。随着土地有偿使用制度改革的不断推进以及《划拨用地目录》的修改，出让方式将逐步成为新增采矿用地的主要取得方式。但完全采用先征收再出让的取得方式，不考虑不同矿种开发的特点，将存在较多的弊端：首先是不利于土地的集约节约利用。按法律规定，以出让或划拨方式取得的采矿用地，年限最长为50年。但采矿用地因矿种和矿产开采的方式不同而有不同的使用期限，如油田可开采50年甚至更长时间，而一般的露天煤矿或者岩溶堆积型铝土矿的采矿用地周期只有几年。如果采用单一的出让方式，短期采矿结束后，很难对土地进行有效管理和经营，既浪费了土地资源，又加重了企业的负担；其次是不利于充分保障农民利益。采矿用地多为集体所有土地，出让之前要进行土地征收，征地改变了土地所有权的性质，使农民失去了赖以生存的土地；第三是加重了管理部门及企业的负担。此种负担一方面表现为经济上的负担，即用地成本不断攀升；另一方面也可能表现为办理用地手续上的工作负担。

（四）征地工作矛盾突出，采矿用地争议的裁决机制欠缺

近年来，随着土地有偿使用的推进，采矿用地在取得上以出让为主，因采矿用地发生的土地征收逐年增多，产生的问题也较多，矛盾相对突出，主要表现在这样几个方面：

一是农用地升值增加了征地成本和难度。当前农地和荒地利用率提高，亩产值逐年提高。这些变化使得征地难度加大，尤其是人均耕地较少的农民一般不愿意其土地被征收。同时，土地年产值的提高也大幅增加了企业征地成本。

二是补偿标准不一，容易引发纠纷和矛盾。现行征地补偿标准不一，容易产生同地不同价的现象。一方面存在部分征地补偿标准偏低且不合理，一些矿业用地单位拖欠农民补偿费的情形。另一方面也存在为要求超额补偿，突击建房、打井、种树甚至漫天要价，导致补偿安置工作无法正常开展的情形。

三是补偿安置方式单一，被征（用）地群众安置途径有限。目前大部分的资源地都选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让失地农民自谋职业。这种安置方式因操作简单，实施最为广泛，但一次性货币补偿方式解决不了长远性的生存问题，一旦坐吃山空，容易增加了社会不稳定因素。

四是采矿用地的征地裁决机制缺失，征地纠纷解决难。采矿用地涉及矿业和土地两个方面的问题，包含矿业权、土地所有权、土地使用权、优先权、相邻关系等各种权利和各种法律关系，难免发生各种争议和纠纷。由于缺乏具有专业知识人员组成的裁决机构以及程序便捷、公正的裁决机制，致使许多涉及采矿用地的纠纷（尤其是征地纠纷）久拖不决，既影响了矿业用地单位及时取得采矿用地，也不利于被征地方的权益保护。

（五）土地复垦管理存在薄弱环节

采矿用地在采矿过程中和矿区（段）闭坑后，会形成大量闲置、无法利用的废弃土地（采空区）。推进采矿废弃地土地复垦和矿山地质环境恢复治理，是加强土地节约集约利用，促进耕地保护的一项重要工作。但是采矿用地的土地复垦管理还存在薄弱环节，主要表现为：

一是土地复垦保证金制度有待全面建立。一方面，不少国有矿业企业历史包袱和社会负担沉重，经济实力差，无力履行土地复垦和环境治理义务；另一方面，一些矿业企业为了追求利润最大化，大规模压缩企业成本，只管用地，不管复垦，造成土地损毁严重，矿山环境恶化。同时，对于土地复垦工作抓得好的矿业用地单位，也没有相应的激励机制。

二是复垦费的列支途径及标准不甚合理。矿业企业在征地前向当地政府部门缴纳耕地开垦费，而企业在用地结束后还要承担土地复垦的费用。这样，相当于矿山企业承担了双倍的耕地开垦费。

三是土地复垦落实不到位。由于复垦验收不够严格，有的临时用地方式取得的采场用地，土地复垦中生物复垦由被临时用地村民小组完成，但在资金投入和复垦质量上难于控制和保证。

（六）采矿用地的退出机制需要进一步健全 矿业企业采矿完成复垦后，土地就闲置在企业手中，尤其是通过出让方式获得的土地，经过短短几年的生产周期，就成为闲置用地。虽然国土资源部《关于土地开发整理工作有关问题的通知》(国土资发〔1999〕358号)明确规定，在征得农村集体经济组织同意，并经县级以上土地行政主管部门批准，国有工矿企业可以用复垦原有国有废弃地增加的数量和质量相当的耕地，置换因生产被破坏的农村集体耕地，原土地权属相应转移。置换后，被破坏的集体耕地属国家所有，不再征用，也不占当年建设占用耕地计划指标。但在实践操作中，由于种种原因，该政策没有得到有效的实施，许多矿业企业复垦好的矿业用地无法进行置换或者退还给政府。实践中，经常出现有的矿业企业一方面出资请农民在复垦的土地上进行耕作，另外一方面缺乏新的建设用地指标的情形。

四、进一步推进矿业用地管理制度改革的建议

推进矿业用地管理制度改革，既是满足矿山企业正常用地需求，保障矿产资源开发秩序的重要措施，也是严格规范土地管理，促进土地节约集约利用的有力手段。当前，一方面应在现有法律制度基础上，不断强化和规范矿业用地管理；另一方面应抓住当前土地管理制度改革和相关法律修改的时机，大力推进矿业用地管理制度改革，从根本上解决矿业用地存在的问题。

（一）充分发挥规划的统筹协调作用

一是加强矿产资源规划与土地利用规划的协调。矿业用地不同于城市用地及其他工业用地，矿业用地主要取决于矿产资源的储存位置和生产规模及加工方式，对大型矿山、重点矿山矿业用地要与土地利用规划充分衔接，列入土地利用总体规划建设用地范围，发挥土地利用规划的统筹作用，保障矿产资源开发用地的需求，减少矿业用地审批程序，缩短采矿取得土地的周期。二是做好矿产资源规划与土地复垦、林地、草原、环境保护等规划的统筹协调，保障矿业用地依法及时的取得。三是要继续保障国家、省级重点项目的矿山企业用地，在实行建设用地计划指标分年度下达的管理模式下，对属于国家、省级重点项目的矿山企业用地，继续加大建设用地指标的保障力度，由国土资源部和省级政府直接下达建设用地指标，避免因为地方建设用地指标不足，导致矿山企业无地可用的现象。

（二）进一步完善矿业用地的审批登记制度

虽然我国法律规定探矿要办理临时用地手续，采矿要按照建设用地的要求办理审批、登记手续，但很多矿业权人认为取得矿业权，自然而然取得矿业用地的使用权，不去办理用地审批登记手续，造成矿业用地矛盾和争议大量存在。进一步完善和落实规定矿业用地审批登记制度，一方面有利于加强对矿业用地管理，规范了矿业用地取得的程序；另一方面有利于明确矿业权人的土地权利，减少矿业用地的争议。

一是加大采矿用地手续的审批和登记管理力度。改变矿业用地管理作为土地管理薄弱环节的局面，进一步加强矿业用地的管理力度，落实现有法律法规规定的相关规定，采矿占用土地的必须依法办理用地审批、登记手续。

二是进一步简化用地报批程序，精简报批要件，缩短用地审批时限。要在严格保护耕地和保障农民利益的前提下，按照改革土地管理方式，土地管理促进经济社会发展的原则，合理简化用地报批程序，合并重复的报批文件，杜绝用地审批中的搭车行为，明确审批各个环节的时限，保证矿山企业及时取得矿业用地。

三是做好矿业用地中土地征收的补偿工作。矿业用地涉及征收农民集体土地的，必须严格按照征地管理的相关规定，足额及时发放征地补偿费用，做好被征地农民的社会保障，妥善安置被征地农民，严格征地程序，积极稳妥做好土地征收工作，保证农民生活水平不降低，长远生计有保障。

四是加大采矿违法用地的查处力度。针对矿业用地中违法用地较多的情形，加强土地监管，及时发现违法用地行为，坚决打击矿业用地中“以租代征”的现象，依法严肃查处矿山企业违法用地行为。建立部门联动机制，例如采矿企业没有办理合法用地手续的，有关部门应当据此不予办理供地手续等。

（三）确立矿业用地有偿使用土地制度

土地资源市场配置和有偿使用是土地管理改革的必然趋势。近几年公布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）和党的十七届三中全会的决定中都要求推进土地有偿使用制度改革，缩小划拨用地范围，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用。《国务院关于促进节约集约用地的通知》中明确规定除军事、社会保障性住房和特殊用地可以继续以划拨方式取得土地外，其他用地都要实行有偿使用。可以看出，将矿业用地从划拨用地范围剥离出来，全部实行有偿使用是必然的。矿业用地有偿使用不但有利于保护耕地，提高土地资源和矿产资源集约、节约利用和开采水平，同时也有利于明确矿业权人的土地使用权，有利于保护矿业权人的土地使用权益。

采矿用地实行有偿使用，按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》（国土资源部令第39号）的相关规定，不属于必须以招标拍卖挂牌方式出让的范围，可以协议出让的方式供地。矿山企业通过与出让土地的市县人民政府签订国有土地出让合同，支付土地出让金，取得国有土地使用权。至于协议方式取得矿业用地的价格，应当结合地区、区位、地类、用地期限、利用方式、可恢复原用途的程度等因素，适当考虑矿业开发的经济效益、企业对土地成本的承受能力等，参照工业用地最低价标准给予矿业用地合理的优惠政策，建立矿山企业以协议方式取得国有土地使用权的定价机制。

（四）不断完善矿业用地的土地复垦制度

做好土地复垦是严格保护耕地，促进土地节约集约利用的重要措施。近年来，很多矿山企业非常重视土地复垦，通过提高技术水平，完善管理制度，创造出非常好矿业用地复垦的案例和经验，矿业用地的土地复垦还有很大的潜力。一是应切实做好土地复垦方案的编报。采矿企业应当按照要求编制土地复垦方案，通过评审的土地复垦方案作为用地申请申报材料之一。二是应明确土地复垦实施主体。按照“谁破坏、谁复垦”的原则，采矿企业是土地复垦的义务主体，应当依据审查通过的土地复垦方案，按照土地复垦技术和土地复垦验收标准实施土地复垦。三是严格执行复垦验收标准。土地复垦完成后，企业应当申请国土资源主管部门进行验收，国土资源主管部门应当会同相关部门，依据土地复垦验收标准进行严格验收。四是建立以土地复垦为主要内容的矿山地质环境治理恢复保证金。建立土地复垦保证金是采矿企业履行法定义务，能够按照标准及时复垦土地的重要保障，但《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号）中已经建立矿山地质环境恢复治理保证金，再收取土地复垦保证金属于重复收费，建议在矿山地质环境恢复治理保证金中明确土地复垦内容即可。

（五）推进征地补偿安置争议协调裁决制度的落实

征地补偿安置争议协调裁决制度是《土地管理法实施条例》确定的制度，2004年国务院28号文件中再次提出“加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益”。当前我国正处在工业化、城镇化的快速发展期，土地、矿产资源供需矛盾突出，在矿产资源开发过程中，由于矿产资源开发带来的巨大利益和征收农民集体土地给予的补偿造成的反差，以及采矿造成的环境破坏等因素，矿地矛盾也较为尖锐。在矿业用地征收中实行征地补偿安置争议的协调裁决机制，是化解征地实施中的矛盾和纠纷，保护被征地农民和矿山企业合法利益有效途径，是构建和谐矿区的有力举措。

第二篇：政策研究

开发经营存在问题：

1.缺乏规模性，对发展乡村旅游还缺乏足够认识,观念和理念还比较落后

在乡村旅游开发和经营中普遍存在经营实体各自为政的现象，以户为单位，开发资源盲目性很大，资源未得到有效的整合和合理配置，规模普遍偏小。

2.缺乏规划性，往往造成盲目开发，重复雷同,特色不突出。

急功近利，在未对旅游资源进行论证、规划、策划或论证、规划、策划不充分的情况下就仓促开发,且开发中重规模，轻质量，粗制滥造，不顾长远，造成大多数开发项目低水平重复建设，不能体现出其应有的价值，同时还存在着严重的环境污染和资源破坏。

3.三是缺乏市场调查和分析，旅游产品缺少品牌，吸引力不强,效益不高。

4.缺乏科学管理。

一是大多数乡村旅游的开发者和经营者属同一人，且很多来自专业技术和综合素质较低的当地农民，他们没有丰富的管理经验和专业知识等，经营理念陈旧；

二是管理无序。景点管理相对滞后，服务质量不高，公共设施简陋、设备不足，乱搭乱建破坏了景区的美观，主要食宿设施和卫生状况较差等；没有健全的管理与经营体制,管理力度不够，缺乏某些方面的政策法规，不能有效监督和规范许多开发和经营行为。

5.经营者缺乏主动性

首先，信息工作严重滞后。越来越多的游客向自主型发展，散客已成为客源市场的主流，对于散客来讲，旅游目的地的确定、旅游服务咨询、旅游路线等方面都需要详细的信息服务，由于散客的兴趣爱好千差万别、活动范围广泛且分散，加上文化差异、交通、通讯不甚便利等因素，对供给市场的信息服务要求就更高。

其次，对游客的心理特点及行为方式缺乏深入研究，因此不能投其所好、对症下药。目前，游客自主意识越来越强，强调自己选择旅行线路与旅行方式，而这也是目前国际上流行的旅行方式。在这方面，我们也很不适应，一直习惯于包团旅游的形式。

第三，促销不力，缺乏自主灵活多变的促销方式。国内旅游企业基本上还停留在等客上门的落后状态。所谓促销，是指经营者通过各种方式把有关企业的产品信息传达给顾客，促进其了解、推动其信赖、激发其购买欲望、促使其购买，以实现企业销售任务的行为。在旅游产品供大于求的未来，旅游企业必须利用推销技术和加强广告宣传等促销手段，才能争取将自己的旅游产品推销出去，才能在竞争日趋激烈的旅游市场上占有一席之地。

6.缺乏高素质的管理人才。

大力发展乡村旅游的关键之一就是必须解决人才问题,建设一支具有专业水平的乡村旅游管理人才队伍，在旅游规划、管理、经营等方面具有丰富的经验，能创造性地开展工作，提供高质量服务。

7.旅游产品同质化严重,没有特色。

应重视乡村文化传统和民风民俗资源的开发。乡村旅游的开发严重依赖农业资源,缺乏 文化内涵,个性化特色不突出,乡村旅游产品不丰富,雷同现象严重,开发深度不够,难以满足旅游市场新形势下的旅游需求,使游客消费方式呈现快进快出的浅层次旅游状态,回头率低。

8.资金短缺。

要使乡村旅游又快又好的发展,必须有资金作保障,特别是开发有规模、高档次的乡村旅游景点,完善基础设施建设、加大对外宣传力度、加强规范化管理、打造品牌旅游产品等必须具备充足的资金。但农村的经济实力极为薄弱,大多数乡政府对其旅游发展投入很少,招商引资又存在一定的难度,加之农民自身收入极为有限,则资金匮乏就成为制约农村旅游经济发展的重要因素之一。

政策体系构建

一、旅游产业：

1.产业功能。在乡村旅游发展过程中，除了关注其创收、吸纳就业等基本经济功能外，还要深刻挖掘乡村旅游业作为一项特殊产业的多重功能和综合作用，实施功能多元化取向，由经济功能向综合功能转变。

2.产业结构。实践证明，产业融合是实现乡村旅游业转型升级的必由之路。旅游产业的独特性质使得旅游产业不仅能够带动诸多产业发展，而且也能够和诸多产业一起融合发展，当前实施乡村旅游产业融合战略主要有两种路径，即“泛休闲化”和“广服务化”。

3.产业链的本地化和纵深化。产业链的本地化和纵深化是指利用农村本地资源包括各种原材料和人力资源等，以旅游业为龙头，优化配置相关产业，在本地生产和销售产品，形成完整的产业链，最大限度地使旅游收益留在本地，避免乡村旅游经营的飞地化。

4.产业运作方式。要将当前以政府为主导的乡村旅游产业运作方式转向多产业融合的政府———市场化（Public-Priva tePa rtnership）模式，整合现有产业链，建立专业合作组织和管理机制，协调各方利益，加强域内外交流与合作。

二、旅游产品

未来乡村旅游产品应该不断由观光向休闲、由审美愉悦向体验参与、康体娱乐转变，具体体现在：

1.在产品结构和功能方面将有两个方向的发展：一方面是乡村旅游产品向多元化、休闲化转型，即从以简单观光、采摘旅游为主到以休闲度假、康体娱乐为主的多元休闲旅游产品转变，另一方面是乡村旅游产品向创新化、体验化转型，从服务经济向体验经济升级，让游客参与其中，“表演”旅游。

2.在产品形式上，尽管乡村观光、采摘等仍然是大众旅游市场的重要组成部分，但已不再是市场的唯一主体。休闲度假、水上旅游、森林旅游、生态旅游、康体旅游等新型乡村旅游产品也亟待开发。

3.在产品开发方面也将出现一些新的变化。要保证在现有资源的基础上，保留和延续产品的乡村性，在资源中注入文化，在文化中凸显特色，在特色中形成专题，以专题组合线路，在线路的基础上建设精品，最终形成各具特色的乡村旅游产品系列。

三、市场的转型升级

1.市场的分级与拓展：指打破当前以本地城市居民为主要市场的局面，借鉴国外发展经验，根据各地资源、产品、交通、设施等状况，形成本地城市居民、周边城市居民、外地城市居民，甚至国际游客等不同层次市场并存发展的局面。

2.营销的细分与深化：指进一步研究游客市场，进行市场细分，针对细分市场进行专门营销，彻底改变以往等客上门的局面。同时，要充分认识整合营销和网络营销的优势，建立营销合作组织，形成统一协调的市场，联合推进，优化网络平台，完善网站建设，开展在线服务。

四、专业合作组织

1.由政府主导向企业化经营转型，即在政府合理引导下，摒弃过去“等、靠、要”的惰性，积极参与市场竞争，在竞争中获得发展；

2.由“对内服务”向“对内服务，对外盈利”转型，即在企业化经营的基础上，除了为组织内部成员服务外，还要通过外部经营，使各参与方的参与能够保值增值，获取额外收益，提高参与者的积极性，增强合作组织的吸引力。

五、投融资与税费：

一是加强政府的导向性投入，由政府部门统筹、批拨扶贫资金开发乡村旅游。

二是进一步开放市场，加大利用外资力度，利用各种优惠条件和丰富的旅游资源吸引各种外资，给乡村旅游开发注入新鲜“血液”，拉动乡村旅游经济发展。

三是充分调动和鼓励当地社会力量兴办乡村旅游，鼓励村民出资合股联营，这有助于增强村民的责任感，以主人翁的态度投入到乡村旅游开发工作中。

六、平台构筑：

第三篇：房地产金融政策研究

房地产金融政策研究

一、近十年房地产金融政策简析

（一）国十六条时代（1993）。

1、政策背景。1992年邓小平南巡讲话后，中国出现新一轮的通货膨胀。到1993年上半年，经济运行出现“四高两乱”现象――高投资、高货币投放、高物价、高进口和金融秩序混乱、生产资料市场秩序混乱，尤其是在金融领域的“三乱”现象――乱集资、乱拆借、乱设金融机构。中国房地产市场第一次出现热潮，由于当时的环境影响，房地产泡沫严重，开发过热。在当前情况下1993年夏朱?F基总理开始实施以抑制通货膨胀为主要目的的紧缩政策，俗称“国十六条”。这也是我国第一次对房地产市场进行调控。

2、房地产方面的金融政策：（1）加强房地产市场宏观管理，促进房地产业的健康发展；（2）加快金融改革步伐，强化中央银行的金融宏观调控能力。

3、政策影响。由于紧缩的财政政策大力实施，通货膨胀得到抑制，经济开始转冷。随之而来，泡沫破裂，房地产市场进入低谷期。房屋价格迅速回落，但并不是断崖式，而是3年的软着陆。但依旧是我国房地产市场的一个巨大打击，尤其是海南等地的房地产市场。

（二）“23号”文件时代（1998）。

1、政策背景。1997年第四季度中国经济突然下滑，使全年增长8.8%，落后与上一年的9.7%近一个百分点。中国经济刚从高通胀走出，却出现了将进入通货紧缩的信号。东南亚经济危机，外贸进入负增长，并且出现资本外流。在当前情况下1998年7月，朱?F基总理开始实施以刺激消费，拉动内需为主要目的的《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，俗称“23号”文件。

2、房地产方面的金融政策。（1）稳步推进住房商品化、社会化、逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度。加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求；（2）停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；（3）建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系；（4）发展住房金融。

3、政策影响。由于扩张的财政政策大力实施，经济开始回暖。随之而来，房地产市场进入新的发展时期。同时由于缺乏有关方面的规范，出现了住房供给结构不合理，房地产市场秩序混乱的现象，为今后的高房价埋下了种子。

（三）121号文件时代与18号文件时代（2003）。

1、政策背景。2003年经济形势大好，出现了经济过热的现象。由于确立房地产为国民经济支柱产业，房地产行业表现明显出现了投资过快。同时的土地使用权全面施行招标、挂牌、拍卖，更是给房地产市场添了一把火，房地产市场进入过热状态。由于大量的房产借贷，房产信贷不完善的中国银行金融体系面临巨大的挑战。为应对当前局势，2003年出台了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（俗称121号文件）和《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（俗称18号文件）。

2、房地产方面的金融政策。121号文件：（1）加强房地产开发贷款管理、引导规范贷款投向；（2）加强个人住房贷款管理，重点支持中低收入家庭购买住房的需要。18号文件：（1）完善供应政策，调整供应结构；（2）改革住房制度，健全市场体系；（3）发展住房信贷，强化管理服务；（4）改进规划管理，调控土地供应。

3、政策影响。18号文件带来了新一轮的房地产市场宏观调控，但也没有提出任何实质性的措施。但是在关于经济适用房方面却从23号文件的供应主体变为了保障性的政策性商品住房。未能改变房地产过热的现状，同时加剧了金融信贷风险。

（四）国八条时代（2005-2007）。

1、政策背景。由于上一个政策的大力落实，房地产投资过快得到控制，房地产开发进入增速减慢的状态。但是市场的投机性购房增加，供小于求，加上房地产开发成本增加。2005年房价依旧快速增长，深圳，北京等城市房价涨幅惊人。

2、房地产方面的金融政策。（1）高度重视稳定住房价格工作；（2）大力调整和改善住房供应结构，严格控制被动性住房需求（拆迁）。

3、政策影响。政策效果对房地产开发投资产生了作用，但对房价几乎没有产生影响，房价依旧上扬。此后的国六条又是进一步缩小了政府惠房政策范围，经济适用房成为低收入群体的政策。加剧了房价上涨。

（五）调控反复时代（2008-2010）。

1、政策背景。2008年爆发美国次贷危机，为了救市，财政大力拨款，最终导致2009年房价疯狂上涨。为了应对2009年的疯狂上涨，2010年全年中央政府不断调控，但成效微弱，全国房价依旧保持上涨趋势。

2、房地产方面的金融政策。2008年《继续加大保障民生投入力度切实解决低收入群众基本生活》（扩张）；《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（扩张）。2009年，《土地调查条例实施办法》（紧缩）；《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（紧缩）；《关于试行社会保险基金预算的意见》（紧缩）；《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（紧缩）；2010年，《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（限购）。

3、政策影响。尽管中央为了抑制房价过快上涨出台了诸多政策，依旧未能停止房价上涨的脚步，政策效果极其不理想。

（六）供给侧改革。

1、政策背景。改革开放以来，中国经济一直高速增长，进入中等发达国家水平。但在最近几年，世界经济下行，我国也随着经济发展失去人口红利，进入中等收入陷阱，最终导致我国经济下行压力严重，进入经济新常态。主要表现为：居民收入增加而企业利润率下降，消费上升而投资下降，经济增长持续下行与CPI持续低位运行，经济指标之间出现背离。

2、房地产方面的金融政策。（1）深入推进财税改革，形成政府与公民、中央与地方之间稳定的经济关系以及规范的政府财政管理制度；（2）推进土地制度改革，释放供给活力；（3）加快金融体制改革，解除金融抑制。

3、政策影响。供给侧结构性改革的目的是立足于提高供给质量，采用改革的办法进行结构调整，改善要素配置扭曲，增加有效供给，从而增强供给结构对需求变化的适应程度和灵活程度。从政策来看，房地产方面的主要任务是去库存，政策从土地改革这一根本出发，辅助税种改革与户籍制度改革来改善房地产市场过剩现状，开启了房产改革的新局面，如果政策可以大力实施，房地产市场合理降温指日可待。

二、当前房地产金融政策的需求

（一）地方减少土地财政依赖。近几年来，我国城市化水平快速发展，伴随城市化程度的大幅提高，加剧了房地产过热，进而导致土地出让价格快速上涨，最终又推动了房价的不断攀升。在此过程中，地方政府从土地市场上获取了巨大土地增值收入好和税费收入。由于房地产商在土地一级市场的高额的成本，最终会通过二级市场转嫁给消费者。所以，地方政府是房价过快增长的主要原因。因此，解决房价过高问题，首要问题是降低高额的土地成本，也就是说地方政府减少对土地财政的依赖，刻不容缓。

（二）建立多元供给，扩大住房供给满足需求。从最基本的经济学原理而言，供求关系决定了商品的价格。当供大于求的时候，商品价格会下跌；供不应求的时候，商品价格会上涨。解决房价过高的根本方法是扩大供给，扩大住房供给的方法之一就是放开自建房和集资建房市场。随之而来的就是如果放开自建房和集资建房市场，是否会导致房地产秩序。以欧美国家为例，欧美国家自建房的比例高达30%。德国更是超过30%。如果我国将这个市场的份额定位在10%，在政府合理控制下，必然会促进房价的合和房地产市场的合理稳定发展，同时促进60多个行业的发展。不仅如此，居民购房支出的减少。

（三）全面深化供给侧改革。2016年中央经济工作会议高度重视房地产方面的供给侧改革，经济社会发展五大任务之一是化解房地产库存，具体措施是市民化农民工，增加有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。最新数据，我国商品房期房库存约35.7亿平方米，至少需要4.5年才能化解库存。然而，我国商品房房产库存却还在以每月1000万平方米的数量在增长。房地产库存问题已经成为燃眉之急，为此，全面深化去库存的供给侧改革刻不容缓。（作者单位：重庆工商大学会计学院）

参考文献：

[1]梁荣.对当前我国房地产金融政策与法规的思考[J].财经科学，2004（06）.[2]郭衍远.基于房地产金融制度的我国房地产行业宏观调控政策研究[D].云南大学，2010.

第四篇：清代社会保障政策研究

清代社会保障政策研究

 2011-10-24 14:46:44

王卫平黄鸿山 康丽跃

摘要：清代在灾荒救济、养老抚幼、救助鳏寡孤独等社会弱者诸多方面都颁布了制度法令，同时，其社会保障事业也得到了社会力量的积极参与，在国家与社会的共同努力下，清代的社会保障措施较为系统全面，收到了一定实际效果，可以说，清代的社会保障政策已经达到封建社会的顶峰。而近代以来，随着社会形势的急剧变化和西潮的冲击，清代的社会保障政策也开始出现某些近代转型的迹象。

关 键 词：清代/社会保障/荒政/养老抚幼/鳏寡孤独

作者简介：王卫平，苏州大学社会学院教授、博士生导师；黄鸿山，苏州大学社会学院博士研究生；康丽跃，苏州大学社会学院硕士研究生。（江苏苏州215021）

清朝统治者虽出自东北地区经济文化发展较为落后的满族，但在整个统治期间，于尊孔崇儒、秉承汉族统治者传统制度理念的同时，或出于自觉，或迫于无奈，在国家政策制定、制度实施等方面往往有所创新。这种情况同样表现在社会保障政策的制定与实施上。具体而言，清代继承并发展了历代王朝推行的传统社会保障政策，并不乏创新建树，在灾荒救济、尊老养老、抚育弃婴、救助鳏寡孤独等社会弱者方面，采取了一系列的政策与措施，收到的效果也比较显著。

学术界对清代社会保障的内容涉猎已多，在荒政、慈善事业等领域已有丰硕成果问世。但目前的研究存在比较严重的偏向，如重视研究慈善事业，忽略内容更为广泛的社会保障事业；重视对荒政及其相关的仓储制度的研究，而较少关注历代政府对社会弱势群体进行救助的政策性、制度性研究。有鉴于此，本文拟在继承前人成果的基础上，对清代社会保障政策中的灾害救助、养老和养恤贫苦孤残等内容作专门探讨，限于篇幅，清代军人优抚制度留待另文论述。

一、灾害救助政策

中国自古以来就是自然灾害多发的国家，几乎无年不灾，而清代又是灾荒发生最为频繁的历史时期。据邓云特统计，从1616年清政权建立至1911年清政权灭亡的296年间，共发生灾害1121次，平均每三月一次[1]（P23）。按照成灾原因的不同，大致可把清代灾害分为水灾、旱灾、雹灾、虫灾、风灾、霜雪灾、地震和疾疫八类，其中以水、旱二灾最为常见。与前代相比，清代灾害具有发生频率高，持续时间长；灾害地区分布广，成灾面积大；特大灾害继起迭至，交相并发等特点[2]。自然灾害的频繁发生，无疑不利于社会经济的稳定和政权的长治久安，为此，清政府在灾前预防、灾中救助乃至灾后补救等各个方面采取了相应的措施，力图减轻自然灾害带来的负面影响。

（一）灾前预防

正如林则徐所言：“与其过荒补苴，何如未荒筹备”[3]，事先作好预防工作，救灾时才能事半功倍，清朝统治者对此已有认识，对防灾工作相当重视。

1.重视备荒仓储的建设。建仓积粮是我国古代重要的备荒手段，随着时代的发展，仓储制度也在不断演化之中。沿至清代，已形成“省会以至州郡俱建常平仓，乡村则建社仓，市镇则设义仓，而近边有营仓之制，所以预为之备者，无处不周矣”的局面[4]（卷88），备荒仓储体系较为完备。

（1）常平仓。清朝建立后，仿照历代旧制，推行常平仓建设。早在顺治十一年，清政府即令各府、州、县清查前代所设常平等仓，“稽查旧积，料理新储”[5]（卷28）。顺治十七年，户部议定常平仓每年春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户[6]（卷121）。后历代清帝也屡颁诏旨，要求各地推行常平仓，并采取劝谕官绅富民捐输、按亩摊征、截漕增补、拨帑银采买乃至开贡监捐纳例等多种措施充实仓廒，常平仓由此在全国范围内得到了普及。

为使常平仓发挥应有的功能，清政府对其管理制度、营运方式、积谷规模等方面作了具体规定。

在管理上，清政府明确了地方官员的管理责任。雍正帝即规定，如发生因地方官失职而造成常平仓谷朽腐的情况，将依溺职例予以追究，情况严重者可革职查办；官员接任之时，也须将州县仓廒盘查清楚，方许交接[7]（卷189）。

在运营上，清代常平仓通常采用“存七粜三”的办法，即每年只准粜出三成积谷，七成留仓；仓谷粜出后，需趁谷价低廉之机买谷还仓；如被灾州县仓粮动用过多，以致所剩无几，须在秋收丰年之时，奏请上司拨银买补[8]（卷160）。虽然已有定制，但由于气候、米价、灾荒等原因，各地常平仓的实际存粜比例并不相同。不过，不管何种原因，决不允许出现粜空仓廒的情况[7]（卷189）。

在规模上，康熙四十年规定，大州县常平仓额定积谷一万石，中州县八千石，小州县六千石。到了雍正年间，标准有了提高，改为大县一万五千石，中县一万石，小县八千石[7]（卷189）。但因南北气候不同，北方干燥寒冷，更有利于粮食储存，各州县常平仓贮谷额数相对较高，多有超出标准者，而南方则多不足标准。康熙至乾隆初年，常平仓发展迅猛，全国额定储谷数达四千八百余万石。由于官仓积粮过多，甚至造成了全国米价上涨的情况，为此，乾隆十三年，中央政府不得不调低了各省的额定贮量。但全国实际积谷数仍达三千三百余万石[8]（卷159）。

不过，这种情况至乾隆晚期发生了变化。乾隆五十七年上谕指出：“不肖官吏平时任意侵挪亏缺，或以借陈易新为名，勒买勒卖，短价克扣，其弊不一而足。”以致造成积谷“所存无多、不敷散赈”，常平仓已显颓态[7]（卷189）；到了晚清，常平仓更是全面废弛，如苏州府常平仓在同治初年即处于“久已名存实亡”的状态[9]（卷1）。

（2）社仓。清代社仓建设始于康熙十八年，此年“户部题准乡村立社仓，市镇立义仓，公举本乡之人，出陈易新。春日借贷，秋收偿还，每石取息一斗，岁底州县将数目呈详上司报部”。但终康熙一朝，社仓建设成效并不显著。

雍正时高度重视社仓建设，认为“备荒之仓莫便于近民，而近民莫便于社仓”，雍正帝即位不久即谕令各省建立社仓，并要求“有司善为倡导于前，留心稽核于后，使地方有社仓之宜，无社仓之害”[10]（卷35）。由于皇帝的重视，各地社仓建设捷报频传，雍正二年时，各省已“渐行社仓之法”[7]（卷193）。

清朝社仓奉南宋朱熹社仓法为圭臬，设于乡村，由民间推举社长管理，用春借秋还方法救济贫民。社仓的谷本来源有二：一是官府调拨；二是民间捐输。在社仓的创始阶段，官府调拨起到了很大作用。为了鼓励民间捐输社仓的积极性，清政府于雍正二年制定了奖励措施：“有司劝捐，不得苛派，所捐之数，立册登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，给以花红，三十石以上者，给以匾额，五十石以上者递加奖励，其有年久不倦，捐至三四百石者给以八品顶戴带。”[4]（卷88）

由于政府的重视，清代社仓建设在雍正、乾隆年间曾出现繁荣的局面，但因制度本身存在着弊端，且受清中期后吏治腐败的影响，社仓由盛转衰，其作用自然受到很大影响[11]。

（3）义仓。清代义仓主要由民间捐建，其具体营运办法似未有定制，往往因时因地而异。

在早期的义仓中，影响较大的当属盐义仓。雍正四年，两淮众盐商捐银二十四万两，盐政缴公务银八万两。清政府以其中三十万两在扬州建仓积储，名曰盐义仓。由两淮巡盐御史交由商人经理，每年青黄不接时，照存七粜三例出陈易新。如地方遇灾则开仓平粜，秋成籴补[7]（卷193）。可见其运行方法乃仿照常平仓而来。

清朝晚期，由陶澍在道光年间创立的丰备义仓也流传颇广，江苏、安徽等地多有仿行者，但也没有统一的运营方法，如安徽丰备义仓多设立于乡村，规模较小，而道光十五年苏州创立的长元吴丰备义仓则设立于城市之中，一度发展到拥有田产上万亩、积谷十数万石、存银十几万两的规模，对苏州地区的社会保障事业起到了巨大作用[12]。

2.发展农业生产。仓储的意义在于“以丰年之有余，备荒年之不足”，采取的是以有余补不足的方法，但若有余不多，补不足自然无从谈起。可见，防灾还必须着眼于发展农业生产、提高农业产量，清政府在这方面也采取了不少措施。一是鼓励垦荒。早在顺治元年，清政府即将各州县卫所的无主荒地，分给流民及官兵屯种；有主荒地则官给牛种，免科3年。康熙年间，新垦荒地起科年限进一步放宽，规定“新荒者3年起科，积荒者5年起科，极荒者永不起科”。这些措施有利于提高民众垦荒的积极性。为了激励地方重视垦荒，清政府还将垦荒成效作为官员的考绩根据之一。由于政府的重视与民众的辛勤劳作，清代前期的垦荒事业取得了较大的成就，仅康熙二十四年至雍正二年不到40年时间中，耕地面积由607万顷骤增至723万余顷[13]（P206）。二是重视推广农业技术。为推广农业生产技术，乾隆年间，清政府组织力量，将旧文献中有关农业生产的资料汇编成《授时通考》一书，这是我国最后一部传统形式的大型农书。另外，清代还根据各地自然条件的不同，注意选择耐旱、耐涝、耐盐碱、耐贫瘠和抗病虫以及其他各种抗逆高产作物品种[2]。三是重视水利兴修。从康熙年间开始，清政府就出台了一系列法规，对水利工程的修建、经费的开支、设施的管护、护水与用水关系处理等诸多方面作了明文规定，并在雍正、乾隆年间屡有增益，形成较为完备的水利法律体系，对清代水利工程兴修起了很大的促进与保障作用。

（二）临灾救助

防灾措施的实行并不能杜绝自然灾害的发生，当发生较为严重的自然灾害时，仓储等备荒设施往往无法满足救灾需要。因此，清政府制定了较为完备的救灾政策，采取各种手段减轻灾害带来的负面影响。总体而论，清代的救荒程序已比较完备，对报灾、勘灾、救灾的程序作了严格规定，救荒手段也日趋多样化。

1.报灾。清代将报灾视为地方官的责任，发生灾荒时，地方官必须及时上报灾情。顺治六年，清朝政府已要求“地方督抚巡按即行详查顷亩情形具奏”[14]（卷190）。顺治十年，户部对报灾程序作了严格限定：“夏灾限六月终，秋灾限九月终。先将被灾情形驰奏，再于一月内，查核轻重分数，题请蠲免。”如有地方官逾期不报、延误救灾者，必须受到相应处罚。[15]（卷79）

2.勘灾。发生灾荒之后，地方官员还必须在规定时间内勘查地方受灾程度，作为采取救济措施的依据。在勘灾时，清代已有固定程序。受灾州县须预先刊刻“简明呈式”（即表格），开列受灾民众姓名、家口、住址、被灾田亩数量、坐落等内容，先由灾户自行填报部分内容，经地方官核实后按区图村庄装订存档，作为勘灾底册。查灾官员赴庄查灾时，需比照勘灾底册按田踏勘，将受灾情况登明册内，勘毕将底册上缴州县，由州县官员核造总册，绘出本地受灾地图，被灾之处，以色笔标示，最后附上州县的赈济意见一并上报。由于自然条件不同，即便一县中各处受灾情况也未必相同，所以清代规定以村庄为基本单位确定灾情轻重，“不得以通县成熟田地统计分数”。

3.救灾。查勘灾情是为了对症下药，有针对性地予以救助。清政府根据灾情轻重不等，采取相应的救济措施，包括灾蠲和缓征、赈粥、散放棉衣、工赈等。限于篇幅，此处不赘。

二、养老和养恤贫苦孤残政策

在中国传统道德中，孝道占据了特别重要的地位。《孝经》中即认为：“夫孝，天之经也，地之义也，民之行也”。儒家又根据“己欲达而达于人”的原则，提出“老吾老以及人之老”，将孝道从家庭推广到社会。封建统治者也尤为关注孝的作用，认为可“求忠臣于孝门”，历来标榜“以孝治天下”。作为孝道的具体表现，养老事业备受国家和社会重视。而为稳定社会秩序起见，各朝统治者也屡有推行“仁政”、养恤贫苦孤残等社会弱势群体的行为。清朝是我国最后一个封建王朝，与此相应，其在养老和养恤贫苦孤残方面的措施也最为周详。

（一）养老政策

清代养老政策的对象可分为三个部分：孤老、普通老人和致仕官员。因针对孤老的政策将在后面部分论及，这里主要讨论后面两项。

1.平民养老政策。清代普通民众的养老以家庭为主体，但是国家也采取了一些优惠政策，这主要体现在如下几个方面。

（1）免除老人及其家庭成员差役负担。顺治元年清政府已作规定：“凡军民人等，年70以上者，免其丁夫杂差”。年过70即不必承担国家差役。至康熙二十七年，为使家庭能充分照顾老人生活，清政府又诏“军民70以上者，许一丁侍养，免其杂派差役”[16]（卷68），开始把免除差役的范围扩大到老人的家庭成员。

（2）对老人予以物质补助。顺治元年规定，军民80以上者，政府赏给绢一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍给予。雍正四年，又遍赏全国70以上老人钱物，共费银八十九万余两、米一十六万五千余石。每逢朝廷庆典时，清政府也通常会对老人有所赏赐，如康熙60大寿时，即“凡兵民男妇自65岁以上者，赐缎匹衣服及银两有差”[16]（卷68）。

（3）存问、旌表高寿老人。在古代社会条件下，高寿极不易得，故而高寿不仅为个人之福，也常被视为国泰民安的祥瑞之兆，为此，历代政府往往对高寿者有特别照顾，清代自不例外。清朝要求地方官应不时“存问”90岁以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孙贫困而不能得到赡养的话，地方官应对其采取赈恤措施[14]（卷379）。因百岁老人尤为难得，清政府不仅赏给财物，还常予以旌表。康熙九年即规定：“命妇女孀居，寿至百岁者，题明给予‘贞寿之门’匾额，建坊银三十两”。康熙四十二年后，旌表的对象有所扩大，无论男女，只要年过百岁，“照例给予建坊银，并给‘升平人瑞’匾额”[8]（卷314）。

（4）法律等方面的优待。清代法律对老人犯罪作了特别的规定：如年过70以上者犯流罪以下，罪行并不严重者，可以钱赎罪；80以上老人犯罪，罪行严重须判死刑者，应由皇帝亲自裁决；90以上者，则“虽有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科举考试中，清政府对坚持参加考试的老年应试者往往格外开恩[17]（卷99）。

为提高老人地位，提倡敬老风气。康熙、乾隆两朝还举行了“千叟宴”。康熙五十二年，为了庆祝康熙60寿辰，邀请了全国65岁以上在职和退休的文武官员以及全国各地推举的贤德长者共二三千人进京赴宴。乾隆50大寿时也曾仿行“千叟宴”，与宴者达3000人。

2.对致仕官员的生活保障。致仕大致相当于今日的退休制度，但其适用面较窄，只是针对官员而言。官员作为统治阶级，在任期间领受厚禄，自然生活无忧。但如年事渐高，不再任职领禄的话，生活水平不免出现较大的落差。为防止这种情况的发生，清朝政府对致仕官员的生活待遇作了种种规定。

早在顺治年间，清朝政府就开始关注致仕官员的待遇问题，规定60以上正常致仕八旗武官发给原俸禄之半。后陆续对此有所增补，如顺治十六年规定，“凡满洲、蒙古、汉军大小各官致仕”，“致仕之官有世袭者照品给俸”，顺治十八年又规定：“无世职之官，年至60致仕者，仍给半俸，未及60岁，因疾辞仕者，不准给。”[18]（卷104）致仕领半俸始成定例。

至康熙、乾隆年间，为使在职官员实心任事，开始将致仕后的待遇与政绩战功挂钩。康熙五年谕曰：“年老解任官员，其历任几年及效力情由，俱著明白开列，应否给与半俸，请旨具奏。”[18]（卷104）这主要是针对文职官员的。乾隆二年，对武官也作了规定：“老病乞休各官，核明曾经出征临阵受伤得有功牌者，请旨令其原品休致，给以全俸，以养天年。其出征并未御敌及无功牌者，请旨令其原品休致，给以半俸。”[8]（卷519）即有战功者可得到格外优待。

（二）养恤贫苦孤残

清代在养恤贫苦孤残方面采取的措施主要体现在其设立的养济院、普济堂、育婴堂、栖留所、工艺局等社会福利机构方面。

1.养济院。养济院是由官方设立的收养鳏寡孤独残疾无依者的机构。清代养济院始立于顺治五年，此年顺治帝诏令“各处设养济院，收养鳏寡孤独及残疾无告之人”。此后诸帝多有复申，养济院设置渐趋普及，遍布全国县治以上城市，以每城一所的情况最为常见。各养济院的规模大小与城市等级密切相关，等级愈高则规模大，反之亦然。如清初松江府城养济院有屋51间，其所属花亭、娄山二县养济院则各有屋25间[5]（卷16）。此外，养济院规模还受当地人口、财力及地方官员个人因素的制约。

清代早期养济院的收养对象以当地“鳏寡孤独残疾无告之人”为限，外来者需移送本籍养济院收养。但是随着社会形势的发展，养济院也开始将部分外来者列入收养范围，如雍正十三年规定，“军流犯年逾60不能力食者，照例拨入养济院”[14]（卷379）。乾隆四年，清政府要求各地养济院收养流民中的残废人[14]（卷182）。

养济院收养孤贫时，必须遵照严格的程序。以清代广东省乐昌县养济院为例，在办理收养时，首先孤贫必须出示乡约及邻里的保状书，证明符合条件；入住养济院后，必须登记姓名、年龄、相貌、特征和入住原因，并注明原居村庄里图；最后按此内容，制作腰牌发给住院孤贫。养济院收养满额后，即暂停收养，待出现空额后按序顶补。为便于管理，养济院对入住孤贫进行编制，每10人设立一甲长，轮流担任，互相监督；遇人滋事，须报官府处理；如有孤贫沟通作弊，则“革粮另补”。

清代养济院在救助标准上也有章可循，但存在地区差异。乾隆二年时清政府曾统一标准，“每孤贫一名，岁给银一两二钱六分，米二石八斗三升各有奇。遇闰加银三分，加米二斗三升各有奇。”[14]（卷182）但因地方财力强弱不一，各地养济院的救济标准实际上还是存在很大不同，大概而言，地方财力雄厚则救济标准高，财力窘迫则标准低。

由于养济院的举办经费来自政府，所以多由地方官员直接管理。为提高官员的重视程度，清政府将养济院的经营情况列为考绩内容，并具体规定了地方官员的管理责任。如地方官必须登记孤贫个人资料、发放银米、点验人员、维修设施[7]（卷602）。但制度完备并不能完全保障养济院的正常运行，在雍正年间，养济院已显弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蚀，无赖混充冒入、真正孤贫难得养恤等情况屡见不鲜。为消除官营所带来的弊端，清朝晚期，地方社会也开始介入养济院的建设，养济院的官营色彩渐趋淡薄。

2.普济堂。因养济院的收养名额有限，且弊端众多，日渐衰败，不能满足实际需要，为补养济院不足，清代还出现了另一收养孤贫的机构——普济堂。

最早的普济堂由地方社会举办，“康熙四十五年，京师广宁门外，士民公建普济堂，颁发御制碑文及‘膏泽回春’匾额”。因其成效显著，且无需政府出资，可补养济院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“时加奖励，以鼓舞之”。在皇帝的号召下，普济堂建设盛行一时。如河东总督王士俊即命河南省“每一州县，必于境内建造普济堂一所，多置义田，以溥皇恩，以恤茕独。限文到一月内，鸠工庀材，先将兴工日期报查，再广置义产，续详查核。”以此为契机，河南省109个州县共建立了129所普济堂，山东省101个州县卫所中也设置了131所普济堂。这些普济堂“纤毫不需公项”，完全利用民间资金兴建。但乾隆以后，官方开始担负起创设、资助普济堂的责任。与此相应，普济堂在管理方面也出现了变化。早期普济堂由于开办经费来自地方捐助，所以通常由出资人轮流管理。在官方介入后，普济堂开始采取聘任制的方式，由官方延请地方绅士管理，如本为民间创立的的苏州普济堂转为官督民办后，在乾隆四十九年，因原管者“经理不善，堂务废弛”，遂仿照江宁普济堂的方法，延请绅士轮流经管。但因官营普济堂更易滋长弊端，因而太平天国战争后重建的普济堂一般都采取了官民合办的方式。

普济堂收养对象是鳏寡孤独贫病之人，但与养济院有所区别。普济堂以收养贫病老人为主，对收养对象的年龄有特别限定，一般要求至少在50岁以上，浙江省平湖县则规定为70岁以上，而养济院则比较强调贫困的残疾之人，平湖县《普济堂规条》中特别强调：“废疾目盲，例应归养济院者，无庸保呈（进入普济堂）”。可见普济堂与养济院虽都以孤贫为收养对象，却各有偏重。

3.育婴堂。育婴堂是收养弃婴的机构，在清代的民间慈善事业中，它发生最早、且最受政府和地方社会重视。在顺治二年，太仓州出现了全国最早的育婴堂，10年以后，向扬州、杭州、高邮等地不断蔓延。早期的育婴堂皆由民间自发办理，数量不多，但雍正二年颁布诏书，“再行文各省督抚，转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，若可以照京师（育婴堂）例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕恻隐之心，亦可感发而兴起矣”[7]（卷269）。以此劝谕诏书为契机，育婴堂的设立日趋兴盛，并开始由城市向乡村地区普及，乾隆年间江南各府县的育婴堂普及率不低于62.5％[19]。同时，育婴堂也越来越多地得到官府的指导和扶助，逐渐染上浓厚的官方色彩，演变成官督民办的慈善机构。

4.栖流所与工艺局。流民可以说是最易引发**的社会群体，因此历代政府都格外重视。清代还先后设立了收养流民的机构——栖流所和工艺局。

早在顺治十年，清政府即在京师五城建造栖流所，每处建屋20间[7]（卷869），收养流民。至雍正年间，规制渐备，如雍正十三年议定：“凡外来无依及病卧街衢者，该坊总甲报官收入该司，坊官按名登记循环薄，每名日给小米一仓升，煤炭油菜制钱一十五文，隆冬无棉衣者给粗布棉袄一件，每所各募本城诚实民人一名，月给工食五钱，责令看管房屋照料在所流民。若流民患病报官拨医调治，有在所病故及沿途卧毙者，通令报官掩埋官给棺木，每口价银八钱，埋于义冢。”明确了栖流所的职责及救助措施。

除北京城外，清代各省城州县多设有栖流所，章程较为完备。栖流所除收养流民外，实际上还有限制流民人身自由的功能，在运营上得到了官府和地方善堂的共同参与，带有官督民办的色彩。

随着鸦片战争之后“西潮东渐”的历史进程，清政府和部分先进的中国人开始认识到中国传统善堂只事收养的不足，主张改革，重视对所收贫民的技能教育，教、养并重。为此，从光绪二十六年开始，各地开始陆续推行工艺局，就笔者所见，北京、直隶、河南、山东、江西、四川、贵州、云南、广东、广西、湖北、新疆、热河、吉林、黑龙江、奉天、陕西、山西、甘肃、浙江、江苏、安徽、福建等处皆有设立。工艺局的功能与栖流所有类似的一面，皆以流民为收容对象，但其与栖流所的根本不同之处在于：它不仅注意收养，而且重视教给流民工艺，使之可自食其力。

三、结语

清朝是我国最后一个封建王朝，社会保障政策较多地吸取、继承了历朝历代的有效经验，其荒政、养老、养恤贫苦孤残政策大多为沿袭前代而来。但与前代相比，清代社会保障政策也不无进步之处。清代对流民问题格外重视，设立了专门收养流民的栖流所；清代各种社会保障、慈善机构的数量和普及程度大大超过前代，如江南地区的育婴事业趋于兴盛，构成了城乡一体化的育婴网络；清代特别注意鼓励和利用社会力量参与社会保障事业，出现了多种官督民办的社会保障机构及民间慈善设施。可以说，清代社会保障政策已集历代之大成，达到了封建社会的顶峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在着很大的局限。如保障措施带有浓重的道德教化色彩；保障的层次较低，集中在保障人们最低生活需要的社会救济层次上；加上人治社会的局限，各种保障措施不能得到长久有效的运行，往往时兴时废。

清代也是我国近代化的发端期。1840年鸦片战争以后，随着西潮的冲击和社会形势的急剧变化，清代的社会保障政策开始出现一些引人注目的新动向，如晚清时期设立的工艺局，便开始对无业贫民采取就业培训的新方法，保障层次有了很大提高。但由于此时的清政府已腐朽不堪、摇摇欲坠，没有能力完成近代化的历史使命，制定并实施现代社会保障政策的任务只好留待后人了。

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第五篇：欧美社会福利政策研究

欧美社会福利政策研究

【内容摘要】福利政策是为充分保障国民的生存和生活权利。欧美等国的福利制度领先于发展中国家，是诸多国家学习和借鉴的对象，但在其充分发展和完善过程中，也有积极作用，更有消极作用。为此，必须辩证的认识并加以科学的运用。本文对欧美等国的福利制度进行总结分析基础上，对其的积极作用和消极作用进行全面分析，提出推动我国福利政策建设和完善的建议，即是要基于国情出发、稳步推进、量力而行，充分发挥政府职能作用，并加快经济的发展。

【关键词】欧美 社会福利政策

研究

福利政策被越来越多的国家研究并致力于建设和完善。欧美等国作为经济发达国家，在福利政策的制定和实施上都领先于发展中国家，也一度成为了发展中国家如我国学习的主要对象。但近年来，受到经济危机影响以及国家内部矛盾的问题，这些福利政策也受到了诸多挑战，影响到政策的效果。基于当前我国也正在制定和完善各类福利制度，在外部环境不断改变情况下，适时研究这些国家的福利政策，对于我国有着极为重要的借鉴和参考作用，为此，本文拟对欧美的社会福利政策进行研究和分析。

一、福利政策的概念

福利制度是国家或政府在立法或政策范围内为所有对象普遍提供在一定的生活水平上尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。

福利制度至少可以从三个层次上来理解：在最广泛的意义上，它指一切改善和提高人民物质生活和精神生活的社会措施；而中层意义的社会福利基本上是社会保障的同义词，是西欧国家普遍来替代社会保障的一个概念；作为社会保障的一个组成部分，在中国，我们使用狭义的社会福利概念。

二、欧洲国家社会福利政策

欧洲国家的社会福利政策主要以英法德等为代表，这些国家的福利政策，有相似性，又有不同性。

（一）英国福利政策概况及特点

1、概况

英国是世界上实现工业化最早的国家，其福利制度的建立也比较早。从19世纪初期，英国就加大了政府干预社会生活的程度和范围，制定出了”济贫”及”互助”等机制。百多年来，其不断改革和调整，至今的福利政策已经极为完善。其目前的福利制度是工党在1998年提出的”福利国家”基础上发展而成的，主要内容为：围绕工作观念重新塑造福利国家，公私福利要加强合作，为国民提供高品质的教育、住房及医疗等公共服务，帮助残疾人生活，减少贫困儿童数量，帮助贫困的人，消除社会保险中的欺骗行为，提供良好的公共服务等。在此基础上，英国不断修订，使国家的福利政策初步覆盖到以下几方面：儿童和孕妇福利、伤残或者疾病福利、退休福利、寡妇福利、失业福利、低收入人士福利和社会基金。其福利保障既全民皆顾，又对低收入者有着特别的关照。

2、特点

第一个特点就是覆盖面比较宽，目前可以说福利享受的群体涵盖了社会各个群体，基本实现了全民福利。比如在医疗方面，就不仅仅是本国国民和移民可以享受免费医疗，即使是来英国务工、旅游、探亲的外国人都可以享受免费医疗。当然，于后者，英国政策正在努力改变。

第二个特点就是低入低出，即国家提供的福利只能维持基本的生活，而不能成为人们收入的主要部分。其社会福利收入只占据总收入比重的15%不到，而法国则达到45%，德国为40%、瑞典为20%。

第三个特点是强调社会责任。其社会保障收益与个人的捐款次数挂钩，比如投保人至少要缴纳156次捐款，才有享受基本退休年金的权利，要缴纳26次款款，才能享受疾病和失业津贴。而现在，英国还将重点转移到促进就业和扶助弱势群体上面，鼓励国民通过自己的力量解决生存问题。

第四个特点是重新划定责任与义务。其强调国家的责任是解决个人无法解决的难题，如社会排除、弱势群体、妇女地位等，而不是所有责任由国家包揽。

（二）法国福利政策概况及特点

1、概况

法国的福利制度可以追溯到1813年的保护工伤者条例。其后，不管是一战，还是二战，法国都加强了对福利制度的制定和完善，推动其走向福利国家。目前，法国的福利制度可以涵盖到几个方面：一是带薪休假制度。1982年正式定为每年5周，如今已经成为法国人的生活习惯。二是较短的劳动时间，法国于1970年正式实行最低工资制度，并规定了相对较低的工作时间。三是体现在对低收入家庭提供住房方面的经济援助，主要有家庭住房补助，社会住房补助、个人住房补贴、搬家补贴等。除此之外，政府还出资在各地修建了一大批低租金住房，以较低的价钱出租给低收入者，较好地解决了穷人住房困难的问题。四是对于残疾人和弱智群体，也有帮助其就业的措施以及成年残疾者补助。五是各种家庭补助，如多子女家庭补助、独居家长补助、家庭支援补助等，主要是针对低收入家庭的。除了这些还有退休金等。

2、特点

第一个特点就是高福利国家，其已经形成了一套比较完备、覆盖全国各阶层的社会福利保障制度，福利保障项目已经接近50种。根据这些项目的性质，其可以分为以下几个大的类别：医疗疾病补助类福利保障项目、养老福利项目、失业福利项目、家庭福利项目。

第二个特点就是全民享受，到目前为止，法国的福利保障制度根据受众群体阶层的不同可以分成以下几种类别：第一种是针对社会上各个阶层的普遍性福利保障制度；第二种是针对从事农业生产人员的农业类福利保障制度；第三种是针对法国的公务员系统的特殊类福利保障项目；第四类是针对法国商人的非领薪类的福利保障制度。在这样严密的福利保障体系之下，法国各个阶层都被纳入了福利保障体系之中，全部人民群众因此受惠。

第三个特点就是社会救助比例较小，与职业有紧密关系，社会救助在社会保障体系中的比例较小，其提供的对象是缺少获得社会保险能力的人，养老金的获得与缴纳保险费的年限相关，职业不同的群体获得的养老保险金不同，其中差别最大的在于私有部门和公共部门之间。

（三）德国福利政策概况及特点

1、概况

德国的福利制度起源于中世纪的矿工。经过长久的发展，其也已经形成了较为完善的体系。根据基本法第20条第1款，联邦德 国是一个民主制和社会福利的联邦国家。社会福利国家的根本原则是既要求团结互助，又要求个人负责。为实现这些原则，国家创造了一个广泛的社会福利法网络，从对生病、需要护理、事故以及年老时的保障直至子女补助、住房补贴或失业金，覆盖到生活的方方面面。除此之外，国家还保证确保基本的生活条件。

2、特点

第一个特点是全面覆盖，这可以从制定的福利类型以及覆盖的群体可以看出，福利类型包括了社会保险、救济金、医疗保险、房租补贴、免费教育、生育及育儿福利等等；而在群体方面，只要有德国永久居留签证及工作签证的都可以享受到。

第二个特点就是个人有义务，也就是规定作为国民个人，也必须要按照规定缴纳相应的保险，并通过缴纳的金额、次数等享受相应的权利。

第三个特点是养老金的支出比重最大，在德国是由正在工作的人缴纳保险费，来支付退休老人的养老金。

三、美国的社会福利政策

（一）概况

美国是个移民国家，其福利制度起步也较晚，是在20世纪30年代也就是罗斯福当政时才初步开始建设。与英法德等欧洲国家相比，美国的福利与之有极大的差异。经过不断调整和改变，美国的福利制度也初步形成了完善的体系。但由于受到经济危机的极大影响，加之美国的经济实力已经大不如从前，为此，美国正致力于削弱政府在福利上的参与程度，也就是削减开支。比如奥巴马就一直在推进医疗制度的改革。在国家福利的倾斜上，往往是将天平向弱者倾斜，调整社会资源分配，从而达到‘相对平等’状态。如低收入者可以享受免费医疗（不是全民医疗，中产阶级就没有免费医疗），可以向相关机构申请粮食券、廉租房、救济金等等。

（二）特点

第一个特点就是社会再分配的程度比较低，其制定福利政策的目的是”向贫困宣战”，也就是要减少贫困现象，而不是大规模大范围的社会再分配，其认为这只是一种体制，并不是每个国民与生俱来的权利。

第二个特点就是以就业为中心。美国要求享受相应福利的国民也要积极的寻找工作，并规定了相应的权限。这也被称为”有工作的穷人”，是”工作陷阱”。也就是说，美国的工人工资相对较低，但失业率也相对较低，即使在经融危机之下，其失业率也要比欧洲国家低。

第三个特点就是贫富差距的扩大。由于最近十数年里美国持续削弱社会福利项目，并制定较为严格的福利制度，使得获得国家福利的贫困家庭数量持续减少，而且享受的福利内容也持续减少，这就造成了贫困家庭数量的不断增多。

四、欧美福利政策的作用分析

（一）积极作用

社会福利政策的出现，其目的是给予国民更好的待遇，让国民过上更好的生活。超过200年的历史证明，社会福利政策对于国家和社会的发展具有积极的作用，其主要表现在：

1、加强了政府对自由经济的控制

欧美各国福利制度的出现，都是在社会经济遭受重大打击的情况下出现的，其制定并实施的目的，大多是为稳定当时的社会经济，保障国民的基本生活待遇。如法国和美国，其社会福利体系政策的形成始于20世纪30年代，由于该时期世界经济危机的爆发，人民群众经受了巨大的损失，这从一方面促进了社会保障制度的出台与完善。在此经济背景之下，法国政府站出来干预市场经济，加强了法国政府对自由经济市场的控制，初步形成了以就业公平、分配公平、社会福利、混合经济为特色的”社会福利经济”发展模式。

2、促进了国内的和谐稳定

在福利制度出现以前，欧美国家的阶级矛盾一直比较激化，资本主义和共产主义的斗争也一直比较激烈，在部分国家如德国和法国，共产主义一度占据了上风，其占据上风的理由之一就是国民的福利待遇低，为此，这些国家政府就吸纳了共产主义的优秀之处，将市场经济和福利制度结合了起来，形成了比较完善的社会福利保障体系，从而弱化了阶级矛盾，进而促进了国内的和谐与稳定。所以，自高福利社会政策实施以来，欧美等国内部的阶级矛盾就一直不十分激烈，共产主义也就难以有效占据上风，这也是多年来这些国家和政府持续推进福利政策的原因之一。

3、推动了经济的发展

福利制度及政策的实施，予以第三产业尤其是服务业以极大的发展空间，劳动力得到了转移和解放，许多新生的工作种类开始出现，更多的劳动者拥有了就业的机会，劳动生产力和再生产的质量得到了稳定，社会生产力得到了进一步的释放，从而有效的推动了社会经济的发展。另一方面，社会福利开支是以政府转移支付形式进入低收入家庭，在贫困家庭或个人较高边际消费作用下，这些支付的90%以上形成了社会购买力，使美国经济不断维持了一种较高的有效需求状态。所以，社会福利制度作为国家收入再分配的一种形式，它对经济的发展能起到“稳定器”和“调节器”的作用，政府通过福利支出可以适当调节社会需求，刺激或抑制消费，适度的福利开支能推动经济发展。从历次经济危机爆发时，欧美等国都会陆续加强对福利政策的改革就可以看出，福利政策已经成为了推动这些国家经济发展的重要手段之一。

4、有利于欧美自由主义精神的宣扬

社会福利制度具有普遍性，几乎惠及所有的国民。从生到死的保障增加了社会中下层阶层对失业、疾病等风险的抵御能力，有助于将个人从僵化的制度中解放出来，从而扩大了国民个人自我设计、自我选择的自由。可以说，“福利国家是一个长期的国民权演进过程所达到的最高峰”。另外，福利国家的特点就是把大量的财富从就业者方面向正在成长的一代和老一代进行再分配。尽管这种帮助是以国家立法的形式出现的，但它至少也体现了一种“强制的”团结互助。

（二）消极作用

凡事有利必有弊，在社会福利政策方面也同样如此。欧美尽管福利政策极度发展和繁荣，但同样也带来了诸多消极因素，尤其是2008年金融危机爆发后，欧美等国的福利制度就一再被诟病，总结起来，消极作用主要有：

1、增加了失业率

高福利以及全面福利政策，让许多国家的劳动者享受到诸多的便利，就是不劳动也有收入，也不会为了生活而担忧。这样，让许多国民的观念发生了改变，工作不再是生活的必须。许多人宁肯靠国家补助过日子也不愿努力寻找工作，滋长了懒惰和不思进取的思想。在资本主义社会，工人不是生产资料的主人，出于生存的需要，他们为较多的个人收入而努力工作，并注意改进工作，一旦最低收入有了保障，最基本的生活需要得到了供给，而激励工人发奋工作的新的动机——政治思想因素的作用又不可能产生，于是形成了“动力的真空“，大家“多干”、“少干”差距不大，“少干”、“不干”无多大区别，失业者的收入有时不低于在业工人的收入，使许多失业者并不急于找工作。这种情况的存在和继续，必然会使部分人产生过分依赖社会和国家的思想，造成一种不干或少干工作都照样可以生活的社会观念。从某种意义上，优厚的社会福利是一种“大锅饭”，使许多人上进心理减退，不劳而获思想增强，高福利制度造就了不少“高级乞丐”。除此之外，欧美等国家颁布了太多过于严厉的劳动法，这就导致国内的工作岗位紧缺，与此同时，由于政府颁布的企业责任法律规定企业要对雇员的社保费用负责，一旦企业雇佣工人，就要承担大数额的资金负担，因此，许多企业为了避免这种负担，不愿意去扩大公司规模，导致社会存在严重的失业问题。

2、增加了政府财政赤字

高福利政策的实施必然要求高额的资金投入，对于欧美等国家而言，在经济快速发展时期，依靠于经济的收入，是可以保证在福利政策上的投入，但一旦经济陷入危机，则会让政府财政赤字不断增加。事实上，社会福利从一开始就是社会中各个利益集团政治交易的对象。当经济高涨时，各利益集团致力于瓜分财政剩余，而当经济萧条时，为了刺激经济，又必须扩大政府的财政支出。各利益集团争夺既得权益的行为，使政府的财政僵化。为了弥补财政赤字，政府又不得不增发货币或发行赤字公债。前者将增加通货膨胀的压力，后者将现在的负担转嫁给下一届政府，使政府财政陷入两难境地。随着西方社会福利的覆盖面越来越广，享受人数越来越多，费用也越来越大，其增长速度超过经济的增长，使得各国政府的社会福利开支数额巨大，一般占到政府总支出的1/2至2/3，引起财政状况恶化。当代资本主义国家福利制度的财政危机就是这样造成的。高额的财政赤字，已经让许多国家政府的运转举步艰难，如美国的许多州政府（典型的为底特律）就不得不宣布政府破产。

3、经济发展受阻

高福利政策在带给欧美国家以极大福利的同时，却正在成为阻碍经济发展的重要障碍。首先，商业化的趋势使许多公共部门的工作转移到私营部门，如英国在20世纪90年代初大力推行私有化，包括电信公司、煤气公司、航空公司等16个国营企业都被卖掉了，私营部门可以降低体力劳动者的工资，使妇女处于极为不利的地位。其次，在福利国家的社会内部开始滋长贸易保护主义，种族主义、右翼极端主义开始抬头，有些人反对移民和外来的劳工，害怕他们争夺有限的工作机会，甚至认为外来者分享了福利国家的各种待遇而使福利国家的负担加重，还有些人开始反对同第三世界进行自由贸易，认为只有在发展水平相似、劳工标准趋同的国家之间才可能进行公正的贸易。第三，为了维持高福利的投入，政府不得不提升国内的税率，开辟新的税种，这样就加大了个人以及企业的负担。我们以法国为例，目前，法国已经成为了世界税率最高的国家之一。法国的税收主要来自个人收入所得税、个人消费税、个人资本税、地方性税收四个类别，综合算下来，一个正常工作的法国人要缴纳接近工资收入的60%给国家，一个法国企业的经营者要缴纳70%左右，这样的税率远远高于世界的平均水平。过高的税收极大地提升了法国企业的经营成本，严重打击了法国国内企业家的经营积极性。与此同时，高昂的税收政策也使得法国家庭的实际收入严重下滑，制约了法国消费市场的发展，还会引发大批的精英人才外流，制约经济的发展。

4、引发政府信任危机

很大程度上，社会福利制度不是单独存在的。社会福利制度是与政治斗争纠缠在一起，影响到政治的稳定。欧美国家各个政党为了竞选获胜，纷纷向选民承诺扩大社会福利，社会福利实现与否成为一大政治筹码。社会福利款项只能增加不能减少，否则便会引发政治危机，政府一旦试图削减补贴，就会遭到强烈反对并以失败告终。不仅仅如此，如上所述，政府要提高福利待遇，持续推进高额福利的投入，就必须发展经济。但事实上，经济发展并不如人意，尤其是在当今全球经济危机的背景下，发展经济更是难上加难。所以，一方面，政府无法推动经济的发展，另一方面，政府又必须不断的给予较高的福利待遇。任何一方无法得到满足，就会让政府陷入两难境地，民众支持率就会持续下跌，许多政府都最终以下台为果。

五、欧美福利制度对我国福利建设的借鉴意义

通过上文对欧美等国高福利政策的思考与分析，不难发现，过高的社会福利保障政策是一把双刃剑，在造福于国家人民的同时，也造成了严重的社会问题，制约了整个国家的经济发展水平。目前，我国正处于转型升级关键时期，也正加快福利制度的建设。欧美等国福利制度的利弊十分明显，对于我国而言，有着极为重要的借鉴和参考意义。

（一）要基于国情出发

社会福利政策的建立要立足于我国的基本国情。通过对法国社会福利政策的研究与思考，不难看出，一个国家的经济水平才是决定一个国家福利政策水平的根本性因素，如果政府不能够处理好经济发展水平和社会福利制度之间的关系，社会福利保障制度将成为制约社会经济发展的障碍性因素。与此同时，社会经济水平受到制约之后，也就没有足够的经费来支持社会福利保障体系的运行，最终导致社会福利保障体系的崩溃。针对这样的情况，虽然我国在改革开放以后经济发展取得了显著成效，国家的综合实力也得到显著增强，但是，我国政府必须牢记我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情，在制定社会福利保障体系的过程之中，也要参考我国的具体情况进行设定，杜绝“假大空”，让我国的社会福利保障体系真正落到实处，惠及全国所有的人民群众。

（二）要徐步推进

我国福利制度建设应该有个明确目标，否则，走一步看一步，就很容易走弯路。目前我国福利制度正处于立法密度最大的重要历史关头，《社会保险法》和《社会救助法》正在拟议中，待各项制度都建立起来，有了刚性，就难以调头了，这就是日本的教训。1973年石油危机使日本“福利元年”受挫，80年代英国撒切尔主义和里根经济学在全球资本主义世界掀起的对福利制度的“革命运动”更使日本无所适从：一方面它要满足国内的愿望，应付国外的压力，发展福利制度，另一方面，对福利制度“西化”的忧虑使它不得不采取措施以维持东亚儒家传统文化中的家庭中心主义特色；这一矛盾表现在福利政策上，就是福利支出膨胀与福利收缩的交替出现。

（三）发挥政府职能作用

目前，我国的经济发展水平和社会发展水平存在一定的脱节问题，这与政府职能部门存在一定的关系。针对这样的情况，我国政府职能部门要参考法国社会福利保障体系的优点，加强政府职能部门对市场的宏观调控作用，在社会建设过程中发挥出更重要的作用。与此同时，政府在不断发挥自身责任的同时，还要防止“政府失灵”问题的产生。针对这样的情况，就需要我国政府职能部门在完善社会保障制度的过程中，充分调动社会各个阶层的积极性，聚集各方的力量，完善惠及全国所有人民群众的保障体系。在社会福利保障体系的建设过程中，要明确政府职能部门的作用，不要一味大包大揽；在社会福利保障体系的建立过程中也要充分发挥市场的作用，探索多元化社会福利保障体系发展形式。

（四）要量力而行

社保制度建设和社保立法要量力而行，不可超越经济发展水平。否则，有些立法将会欲速则不达。我国2008年实施的《劳动合同法》就有一些经验教训。韩国也曾有过类似的两个教训。一是韩国早在1963年就制订了“医疗保险法”，但因种种原因，包括认识不统一和财力不足等原因，最终没有实施，结果是在14年后的1977年才开始部分实施，又过了12年之后的1989年才全面实施。第二是1988年韩国开始实行国民年金制度时，实行的是较低的费率标准和较高的待遇水平的方案即“低费率—高待遇”的制度目标，后来由于始终处于收不抵支的状态，加重了国家财政的负担。经预测，这个制度到2036年时将出现赤字，到2047年基金将会枯竭，为此，韩国不得不在1998年和2007年两次进行“年金法改革”，以调整费率标准和待遇水平。

（五）稳步推进经济的发展

坚持发展才是硬道理。我国要不断吸取西方发达国家的先进经验，完善自身产业结构，政府职能部门也要吸取国外的先进管理经验。社会福利保障制度需要国家经济的大力支持，建立惠及全国各族人民群众的社会保障体系更需要巨额的资金支持，与此同时，我国又是世界上人口最多的国家，只有我国不断坚持以发展为主线，才能够不断提升我国的经济水平，进而建立完善的社会福利保障制度，否则，空谈建立高福利社会保障制度只会成为风中之沙，难以发挥真正的作用。

六、结语

欧美等国的社会福利政策已经走过了200多年的历史，发展也极为完善，并有许多经验可以学习和参考。作为我国，要在充分学习他们优秀之处的基础上，结合我国的实际情况，始终坚持以发展为主线，建立具有社会主义特色的社会福利保障体系，促进我国经济持续快速健康发展。

参考文献

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