论文：就地城镇化——我国未来城镇化路径的可行选择

第一篇：论文：就地城镇化——我国未来城镇化路径的可行选择

就地城镇化——我国未来城镇化路径的可行选择

哲学院副修生 龚奥 2010202854

外国语学院副修生 张若愚 2010202132

一、引言

到2012年，我国的城镇化水平已经接近53%，与此同时，大城市的‚城市病‛已经开始凸显，中小城市和小城镇却也出现了吸引力不足的现实。在这种情况下，有必要探讨一下我国未来一段时期城镇化的模式，探讨更加符合中国特色的城镇化道路。当前，我国已形成三种典型的城镇化模式，即特大城市和大城市为核心的城市群模式，中小城市和小城镇协调发展模式以及就地城镇化模式。前两种模式已探讨比较成熟，并有相应政策。但就地城镇化模式还未得到足够重视。全国多个地方已经开始进行有益的探索，这对加深我国城镇化进程的认识，制定城镇化政策更加符合我国经济社会发展客观实际，具有重要意义。

二、就地城镇化的概念

‚就地城镇化‛是指农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。它是一种‚既不离土也不离乡‛的城镇化，因而有人将其称之为‚新型城镇化的第三条道路‛。

就地城镇化表现为：一是人口集聚程度比较高；二是生产方式上实现三次产业联动，并以二三产业为主；三是居民享受的公共服务已经达到或接近城镇水平。需要指出的是，按照现有城镇化统计体系，这些地区和居民属于农村和农民。如果能将这些已经城镇化却未被统计为城镇的地区和居民纳入城镇，将有利于城镇化统计更符合我国当前实际，并丰富中国特色的城镇化发展模式。

三、就地城镇化的优势

1.有利于缓解特大城市和大城市的‚城市病‛

国际经验显示，当城镇化水平达到50%左右时，不仅是城镇化加速期，还是城镇化质量提升关键期。当前，北京、上海等大城市已经开始出现出交通拥堵、空气污染、用水紧张、房价过快上涨等城市病。此外，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。我国人口众多,不可简单照搬美国、日本等国家走特大城市和大城市的城镇化模式，在短期内把大部分农村人口集中到城市是不可能的,只有采取‚就地城市化‛的途径,建成众多的适宜人居的村镇,才能减轻大城市的压力,防治‚城市病‛。通过就地城镇化可以缓解‚城市病‛，也有利于将发展农业和农村所需的劳动力稳定在经济合理的空间半径内。2.有利于为返乡农民工市民化提供有效途径

相关调研显示，相当数量的农民工采取‚折返式‛进城的路子，即在大城市积累了一定资金和技术后返回家乡，并选择进入门槛较低的小城镇就业和创业，逐步实现定居。早在20世纪80年代初，费孝通等人就提出，城镇化要发展小城镇，鼓励乡镇企业发展，就地解决农民的就业问题。就地城镇化可以让返乡的农民工在原户籍城镇获得市民身份而不用流向大城市，同时也可以改善当地城镇的基础设施条件，为经济社会的发展提供良好的环境。3.有利于推进城乡地区公共服务的均等化

缩小城乡差距，应先从推动公共服务的均等化做起。具体而言，就是通过完善的规划，改变土地的利用组合与利用形式，引入更为先进的生产和生活方式。就地城镇化能够为农村居民带来更多的财富与更优质的生活，并进而配备各种基础设施和公共设施，使农民享受到更好的居住环境和配套设施，在城乡范围内的处处土地上，都能安居乐业。新型城镇化与传统城镇化的最大不同，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。

四、异地城镇化的弊端

1． 对流出地人力资源竞争力的负面影响

大部分外出务工人员是具有一定知识层次和较强劳动能力的青壮年人口，也是城市化过程中最核心的带眷人口。青壮年人口的大量流出一方面降低了农村经济的活力，在一定程度上约束了本地城市化的市场边界，无形中提高了本地农民跨越城市生存门槛的阻力，另一方面改变了本地人口的生产过程。在知识经济时代，人才是经济发展的核心要素之一，而对于欠发达地区而言，流出人口意味着人才的不断流失和人口整体素质的下降，影响了本地的区域创新能力和发展潜力。劳动力是经济发展的最关键要素，‚老人农业‛是造成农村经济社会发展滞后的一个十分重要的原因，加剧了城乡发展的不平衡性，将危及农业生产和粮食安全。2． 加速本地人口的老龄化

从年龄构成来看，16岁——60岁之间的劳动适龄人口是异地城市化的主体，留在农村的主要以老年人和小孩为主，老年人成为许多地区主要劳动力，部分地区呈现‚种田没壮劳力，抗灾缺人手，农业副业化、村庄‘空心化’，甚至‘凋敝化’‛的态势。农村人口老龄化改变了农村实现现代化的人口基础，改变了农业发展的主体结构，老年人的体力、知识、生产方式和经营方式，已越来越不适应发展现代农业的要求，严重降低了农村经济社会发展的活力。农村在老年人口总数、老龄化水平和老年抚养比等三个重要指标上都明显高于城市，农村人口老龄化高于城市，形成了老龄化城乡倒置的严峻格局。此外，老年人生活改善严重滞后，农村庞大老年群体日益增长的养老消费，也使农村现代化负重运行。3． 对输入城市造成冲击

农民工的大量涌入对城市生活造成了一定的压力，在交通设施、住房供应、市政设 施、社会治安等方面都有所体现。大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

五、北京农村地区就地城镇化的案例分析

1.北京密云蔡家洼：

（1）引入农业龙头企业：北京聚陇山农业开发公司/巨龙庄园科技公司（2）分析区位优势：具有发展规模农业和相关深加工产业的良好基础（3）土地规划：实现土地集约，高效利用，分区开发（4）打造高端绿色旅游：因地制宜，招商引资

2.北京朝阳高碑店：

（1）利用良好区位优势：交通便利，出租房屋，‚瓦片经济‛

（2）‚民办公助‛住宅建造改造方案：自己周转，自己拆房，自己筹资，自己建房；统一设计，统一施工，政府支持

（3）属地化就业：弘扬振兴传统文化的产业发展思路

六、总结

我们认为，城镇化的过程，并不一定意味着人口和产业的绝对空间转移，而是要用城镇的生产生活方式和现代文明理念改变农村，在全社会逐步得到推广的过程。由此，推进城镇化需要解决两个核心问题：一是涉农产业获得产业平均利润的问题；二是解决农村居民获得社会平均公共服务水平的问题。在推动农业现代化和城镇化的过程中，视角既要在城市，也要在农村。进城农民，关键是如何让他们享受到市民的权利和待遇；没进城的农民，他们仍将奋斗在农业第一线，建设新农村。因此，我们应重视仍然务农的农民生产生活就地城镇化的问题。这样，既顺应了农民的意愿，又不会造成日益严重的城市病，还可以降低城镇化的成本。

关于城镇化过程中有效解决土地资源的合理利用问题，我们认为，首先，要在坚持用途管制前提下，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。明晰土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等。进一步明确土地承包经营权的物权性质，探索农村集体建设用地有偿使用制度，显化土地资产价值。其次，要切实加强土地利用管控和综合整治。为确保耕地保有量18亿亩不减少，完善以规划计划管理、基本农田保护、耕地占补平衡等为手段的土地利用管控体系。围绕建设高标准农田开展农村土地整治，通过城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦等模式开展建设用地整治，对原来分散、凌乱、土地资源利用效率低下的村落进行集中改造，挖掘整理出大量发展用地，实现土地及各种公共资源最大限度的整合提升和集约利用。最后，大力推进农村集体土地确权登记，建立统一的城乡土地市场。在制定土地利用规划和城市规划时，不要把土地人为地分为农村与城市，而应该按照科学规划和产业布局，将土地分为农业和其他产业用地，按用途管理土地而不是按城乡管理，做到国有土地和集体所有土地‚同地、同价、同权‛。总之，我们要坚持实施最严格的耕地保护制度和节约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化的用地需求。

第二篇：海淀试点农村地区就地城镇化

海淀试点农村地区就地城镇化

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2011年12月20日 10:1

4明年，海淀香山地区将启动综合环境整治，现有的民居将变身家庭旅馆，既满足游客居住和农民增收需求，又不破坏香山地区的整体环境氛围，实现就地城镇化。这是记者昨天(19日)从海淀区了解到的。

海淀区探索农村城市化新模式。明年，将启动香山、苏家坨、上庄等地区规划保留村庄就地改造城镇化的试点。

“所谓保留村庄就地改造城镇化，就是不大拆大建，人口也不大量外迁，尽可能保留现有村庄的风貌。”海淀区政府有关负责人介绍，该模式将按照“统一规划、政府扶持、农民主体”原则，通过整治与改造相结合的手段，实现村庄面貌、居住品质、设施条件与公共服务能力明显提升。

作为试点之一，香山地区结合环境整治，将于明年整体启动就地城镇化改造工作，“目前已经入户调查居民需求。”

据了解，香山脚下有众多民居，分布散乱，高矮不一。对于这些民居如何进行就地改造，海淀区规划部门工作人员介绍，将从香山的旅游特色出发，有可能将民居改造成家庭旅馆、旅游商店，“有下店上居、前店后厂等几种模式，将综合农民产业发展、居住条件改善、地区旅游配套完善、环境景观提升等多个方面统筹考虑。”

依托大西山旅游带，海淀苏家坨镇的车耳营村、管家岭村，也将进行类似的就地城镇化改造。

在环境整治方面，海淀区明年还将加快玉渊潭玲珑巷等28个城中村滞留项目的拆迁整治进程，分批启动22个严重影响城市环境的城中村项目。同时实施环境整治专项行动，完成中央党校西墙外环境整治，启动圆明园周边等地区环境整治，全面完成六郎庄等8个重点村城市化改造收尾工作，做好安置房建设、农民上楼、社会保障等后续工作。

(来源：北京日报记者：王海燕)

第三篇：通过产业实现就地城镇化

通过产业实现就地城镇化

中国国际经济交流中心常务副理事长 郑新立

2013-2-26 5:25:56来源： 《 光明日报 》（2013年02月26日 16 版）现在搞城镇化遇到一个矛盾，大城市的就业机会多，但是生活成本高，而且城市交通拥堵，各种城市病都出来了。中小城市虽然生活成本很低，房价也很低，但是就业机会少，在县城里买一套房子，一平方米两三千块钱，北京两三万都买不到，但是县城没有就业机会。所以，关键是怎么提高县域的城镇对产业的承载能力，提高就业的承载能力，使现在七亿人口大多数能够就地在本县实现城镇化。

解决这个问题，要建立城乡一体化发展的新制度，打通城乡之间的各种障碍，生产要素要流通，经济发展的各种体制机制障碍要打破。在县域范围内，如果县城能够发展成为一个十万到二十万人的城市，就大大增强了县城对全县经济发展的辐射能力和带动能力。另外，再有两个中心镇能够发展到十万人左右，一个县城镇人口就可以达到四十万。假设现在一个县的人口约是八十万，那么在县域范围内，城市化率能够达到50%左右，就会对全国的城市化率达到70%给予有力的支持。

第四篇：我国城镇化进程

改革开放以来，我国的城镇化速率逐年提高，这对改善城乡二元经济状况，缩小地区经济差距有重大作用，随着城镇化水平的增长，与之紧密相连的房地产业也得到了国家越来越多的关注，房地产业不仅是国民经济的支柱产业，而且也是推动城镇化的重要动力，怎样处理好城镇化与房地产业发展的关系，使他们良性互动，相互促进协调发展，是现阶段我国发展重要关注的焦点，这对我国经济的发展、人民生活提高有重大的现实意义。

【关键字】城镇化；房地产业；重要动力；协调发展

引言

随着我国经济的发展，我国城镇化建设得到快速的推进，伴随而来的房地产事业的需求也逐年增加，两者之间相互作用相互影响，城镇化的加快带动了房地产业的发展，而房地产业的蓬勃又积极推动了城镇化水平的提高；当前我国房地产业不健康发展，导致各地房价过高的问题严重阻碍了我国城镇化进程的速率，因此，如何避免城镇化进程和房地产业的发展的利益冲突，使他们相互促进，达到和谐共赢的局面是迫切需要解决的关键问题。1 城镇化进程与房地产业的相互关系

城镇化主要是指城乡人口分布结构变换，越来越多的人口由分散的农村向城镇集中，城镇规模和数量不断增多，而且城镇空间更加文明和设施不断完善，产业水平进一步提升，改革开放以来，城镇化进程和房地产业都保持良好的上升趋势，他们相互促进、相互影响，共同为我国社会进步和经济发展做贡献。

1.1 城镇化速率的提高促进了房地产业的发展，城镇化进程导致城市的数量和规模的增大，越来越多的农村人口和劳动力流向城市，住房需求摆在了首要位置，这直接导致了房屋刚性需求的变化，此外，人口的增加将会导致各种产业结构的变化的发展，工厂扩建，企业办公、服务行业及房产投资等对房屋的需求也拉动了房地产业的发展，还有很多非住房消费如休闲场所、度假区等，这些都对人们的生活和消费结构产生了很大影响，促进了房地产业的广阔发展。

1.2 房地产业的发展为城镇化进程提供了物质基础和保障，房地产业是我国国名经济的基础产业，它是社会生产、人民生活必不可少的生产生活资料，它通过城市功能结构的演化，对城市人口和市场结构进一步扩大，对改善居民居住坏境，促进城市发展有重要作用，只有房地产业的运行，才能建设良好的城市空间，为外来人口提供物质保证，为城镇化进程的实施打好坚实的基础，因此，只有以房地产市场的规范健康运行来稳妥地推进城镇化才能达到和谐发展的目的。

1.3 房地产业与城镇化发展具有利益冲突关系，城市化速率的提高，拉动了房产需求，使我国房地产业发展过热，房产投资和投机日趋增多，直接表现就是房价过高，过高的房价不仅给房地产开发带来了风险，而且与居民收入不相协调，造成外来人口买房难的问题，对大学生、农民工等群体在城市居住设置了关卡，这种现状严重阻碍了城镇化的进程，进而又反作用于房地产业的发展。城镇化背景下房地产业发展的主要问题 1 没有合理规划城镇建设，使房地产业的开发无序化，由于城市竞争加剧和房地产业巨大开发利益的驱动，出现了房地产开发的速度高于城镇化规划的速度，使房地产开发出现无序甚至失控，从而城镇功能分区和布局不明确，这不仅对城镇化的发展注入了不利因素，而且造成了资源、环境和经济的不协调，从而影响了城镇化进程和房地产业的健康发展。2 城镇房地产市场体制不健全，造成产业结构失调，由于城镇房地产利益的拉动，市场机制失调，导致房地产市场开发火热，房地产价格混乱，从而盲目的进行房地产投资，因此占用了其他城市建设公共设施和相关产业的资源，影响了市场资源配置的能力，且城镇房地产开发商大多实力小、规范化程度低，使房地产业走向批量大、档次低的尴尬境地，影响了城镇的发后续展。3 随着城镇化的发展，大量农村人口和劳动力涌入城镇，政府发展经济适用房优惠政策和廉租房的建设明显偏少，使低收入家庭的住房需求却难以实现，从而生活标准难以达到城镇化的最低生活标准，从一方面又减少了房地产开发所需要的劳动力，影响了城镇化的进程。促进城镇化进程和房地产业共同发展的方法措施 1 切实保障房地产业的健康发展，房地产业的健康持续发展，不仅可以推动我国经济的发展，还可以为城镇化进程提供强大的经济动力，当前中国对房地产业的宏观调控日趋加强，对房地产发展过程中的投机、价格泡沫等问题打击力度越来越大，作为房地产业本身也应该严格落实国家出台的相关政策措施，借鉴国外的先进经验来完善自己，打造自己的品牌，注重产品质量，提高服务标准，进而提高自己的市场竞争力，保障房地产市场的发展健康、有序，此外，在房地产开发的同时，也要加大对科技教育、基础设施的投入，以及环境、资源的保护，使二者协调发展解决好二者发展过程中的利益冲突和投资风险，在城镇化进程过程中，不可避免的要与房地产业开发发生利益冲突，只有房地产开发商有效解决好城镇化过程中与政府、区域经济和农村、农业、农民之间的利益冲突，才能是城镇化的目标得以顺利实现；另一方面，房地产开发过程中，投机和投资住房越来越热，因此城镇化进程下的房地产开发需要有长远的规划，避免城镇开发不合理而面临的财政风险，合理定位城镇化目标，构建合理的城镇体系，合理开发、合理定价，加快促进城镇化进程。3 采取有效房地产开发管理，促进城镇化进程，在县域城镇化过程中，有效地房地产开发管理措施能够加速城镇化的实现，首先调整与大中城市发展相适应的政策，取用与县域房地产相适应的引入政策，其次加强房地产业务管理，提升房地产管理水平，符合国家相关的宏观调控政策，择优办理房地产开发业务，加强和银行的合作，做好贷款方案和贷后管理工作，建立绿色房地产业，保证县域向城镇化的健康有序转变。4 加快房地产开发的法律法规建设，充分发挥市场机制的调控作用，合理构建城镇房地产市场，城镇化进程下的房地产法律法规不健全，导致了房地产业无序化发展，当前的任务就是要建立健全城镇房地产开发法律法规，突破户籍制度，处理好常住人口房地产市场和流动人口房地产市场的关联，通过市场机制的调控作用，形成合理的人口流动速率和房地产价格市场，加大经济适用房的建设，扩大廉租房的覆盖范围来为低收入群体提供保障性住房，实现公平公正的房地产开发环境，确保人人有住房，形成房地产开发层次结构，确保城镇房地产市场的健康发展。结语

房地产业是我国经济的支柱产业，在经济飞速发展的今天，房地产业还将持续发展，而城镇化进程的速率也不会停止，它们是不可逆转的过程，我国当前的任务是要处理好二者的关系，加快经济适用房、保障性住房的房地产市场开发，发展和完善二手房市场和房屋租赁市场，促进房地产住宅消费从刚性需求和改善型需求向有效需求转变，才能使城镇化建设与房地产业协调发展加大房地产业的宏观调控，使它们相互作用、相互影响，最终达到互利共赢的目的，进一步促进我国经济又好又快的发展。

[1]张勇等.论城镇化进程中的利益协调，现代农业科技，2007(14)．

张奕河，郑大川．城镇化与房地产市场需求关系研究[J]．特区经济，2009；(12).李东．浅谈城镇化建设和房地产业的发展[J]．今日财富，2008；(6).龙佳宜，鞠慧雅．我国城镇化进程中房地产业存在的问题及对策建议[J]．北京房地产，2008；(12).尹中立.房地产调控与宏观调控的矛盾与出路．固际经济评论，2007(11)．

据上海证券报中央经济工作会议亮点之一是要推进中小城市和小城镇发展。但城镇化有两大前提条件：进城的农民要买得起房；通过农村土地流转能为农民提供经济保障。城镇化对增加城市住房需求和调整供求关系等都将产生深刻影响。中央经济工作会议刚刚结束。这次会议的亮点之一就是要加强中小城市和小城镇发展，即要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，并放宽中小城市和城镇户籍限制。由此，城镇化发展为中国经济指明了一个发展方向，并有望继续成为未来中国经济增长的主要动力。确实，城市化进程早已成为中国经济发展的主要动力之一。自1998年中国住房制度重大改革以来，城市化发展突飞猛进。由2004年统计资料显示，百万人口以上的城市在美国只有9个，在中国则有166个。联合国人口发展报告也曾指出，中国的城镇人口正在以每年25%速度增加，中国成了世界上城市化增长最快的国家。

中国的城市化进程，一方面，促进了不少城市的快速发展与经济繁荣，并带来或帮助成千上万的中国农民摆脱了贫困；另一方面，户籍制度限制和农村与城市的二元化结构等因素导致农村居民在城市中很难生根下来，成为城市经济生产与消费的动力，从而减缓了城市化进程，抑制了以农村居民为主体的消费。有研究表明，在居民消费支出中，城市居民消费所占比重从1952年的31.1%上升到2008年的74.4%，但农村居民消费支出所占比重由1952年的68.9%下降到2008年的25.6%。

透过上述数据，一是受经济快速发展及城市化率提高等因素影响，城市居民消费增长的占比远高于中国城市化率增长，这意味着农村居民消费水平的相对降低；二是分化的二元城乡结构，不仅不利于农村居民消费，而且也不利于农民分享中国改革的经济成果；三是制度安排和城乡二元分化结构导致了农村居民消费

水平过低。所以，只有改革不合理的户籍制度及利益分配关系，增加农民收入，才能有效促进农民消费的快速增长。从这个角度分析，放宽中小城市的户口限制，是推进城镇化进程的重大改革举措之一。

之所以说加快城镇化进程将成为现在和将来中国经济发展之动力，是因为 “城镇化”主要包括两方面内容：一是城市基础设施建设，即通过大规模的城市基础建设来带动城市经济发展；二是基本住宅建设，以住房产业为龙头来带动整个经济发展。此外，城镇化还有助于集约性使用土地和解决当前土地矛盾问题。值得注意的是，以农民进城的方式带动房地产业发展，必须基于农民有支付能力去购买他们希望进入城市的住房。但近几年来房地产市场的繁荣与火爆，导致各地城市的房价全面飙升，不要说大中型城市房价的快速飙升，就连中小城市的房价也出现快速上涨。

据中国社会科学院的2010年《经济蓝皮书》，85%以上城镇家庭无能力购买当前房价高企的住房。因为，城市居民的房价收入比已达到8.31倍，农村居民的房价收入比更是高达29.44倍。如果说城市中都有85%以上家庭购买不起住房，那么要想让农民进城购买所需要的住房只能是“天方夜谭”了。所以，加速城镇化进程，最为关键的前提条件之一是要使进城的农民购买得起住房。

事实上，要让进城农民真正能在城市中“生根落地”，不仅需要有适度的房价以符合他们的购房支付能力，而且还要推进农村土地制度改革和土地流转，由此形成有效的农村土地市场。因为，农村土地市场不仅可以增加土地供给或给土地定价，而且也可以为农民进城提供一种经济保障。

在笔者看来，只有在上述两个前提条件得到满足的情况下，放宽中小城镇居民户口限制才能达到推进城镇化的预期效果。否则，这个制度改革所能起到的作用将是十分有限的。

放宽中小城镇居民户口限制的城镇化，对我国房地产市场的影响也是多方面的。确实，通过放宽中小城市和城镇户籍限制、解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇落户，这样的城镇化进程将增加农民对城市住房的很大需求，但前提条件是城市房价应当接近当下农村居民的购房支付能力。还有，农村土地要能够流转，并能成为农村居民生活的一种经济保障。这样，如果农村土地能够流转的话，土地资源就能起到增加住房供给的作用，并能改变当下我国房地产市场的供求关系。当然，这个市场方向究竟会向何处发展，还要看下一步政策细化而定。（作者 易宪容 中国社会科学院金融研究所研究员）

第五篇：人口城镇化的现实困境与路径选择

人口城镇化的现实困境与路径选择－－基于江西省南昌县的调查

赵海2013-11-25

摘 要： 推进城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。当前，我国城镇化推进速度较快，但质量和水平都不高，特别是人口城镇化发展滞后。本文通过对江西省南昌县城镇化问题的实地调研，分析了主要做法和基本特征，认为该县城镇化是以工业化为先导，以大规模城镇建设为主要特征，其土地城镇化明显快于人口城镇化，城市与乡村的协调与互动不足。本文从人的城镇化视角重点剖析了人口城镇化滞后的制约因素，认为在工业化和城镇化快速推进以及国家强农惠农政策力度加强的背景下，农村各项权益的实际价值和机会成本逐步升高，城乡福利出现倒挂，农民转市民意愿不足。基于此，本文提出，推进人口城镇化、提高城镇化发展质量、促进城乡协调发展，必须保障转户农民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体经济组织分配权等各项权益。

关键词： 人口城镇化，农民转市民，农民权益

世界经济发展史表明，城镇化①是与工业化相伴而生的孪生子，是传统农业国家变为现代化国家的客观规律和必然选择。当前，我国正在经历着世界上规模最大的城镇化进程，特别是进入新世纪以来，城镇化呈加快发展的态势。2000-2012年，我国城镇化率平均每年提高1个百分点，2012年我国城镇化率达到了52.57%。然而，我国的城镇化总体水平是不高的，在城镇7亿多人口中，有接近2亿人既没有城镇户籍，也享受不到城镇居民的教育、医疗、住房和社会保障等公共服务。这种低水平、低层次的城镇化造成了诸多问题，对农村来讲农民没有完全离开农业，从而不能有效扩大户均耕地面积，制约了现代农业发展，且产生留守人员等社会问题；对城市来讲大量农民工沦为“二等公民”，不能有效融人城市，消费总需求不足，社会秩序不稳定，从长远看不利于我国的现代化进程。

中央高度重视城镇化发展，立足我国经济社会发展形势和各地城镇化发展实践，从国民经济健康持续发展和全面建成小康社会的高度，对推进城镇化作出了一系列重要部署，提出了具体要求。“十二五”规划纲要指出，要积极稳妥推进城镇化，不断提升城镇化的质量和水平。党的十八大提出，推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2012年底召开的中央经济工作会议，进一步强调城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。中央政策的演进脉络显示，当前城镇化的重点是提高城镇化的质量，核心是推进人的城镇化。在这样一个大背景下，对地方的城镇化实践进行调查分析，总结发展经验，提出存在的问题，很有必要。

笔者于2013年3月赴江西省南昌县就城镇化问题开展了专题调研。南昌县地处赣鄱平原腹地，与江西省会南昌市毗连，既是一个农业大县，也是一个新兴的工业大县，城乡经济发展活跃，是江西省第一个全国百强县。2012年，南昌县地区生产总值达到了437.6亿元，财政总收入突破60亿元，主要经济指标连续三年在全省100个县（市、区）中排在第一位。南昌县之于大城市郊县和经济强县具有很强的典型性和代表性，对于经济欠发达的县域也有较强的先导性和启示性。剖析南昌县城镇化发展道路，对中小城市和县域范围内推进城镇化具有很强的理论和实践意义。

通过召开相关部门负责人参加的座谈会，实地走访乡镇和工业园区，发放调查问卷，与企业负责人和农户进行深度访谈，掌握了大量的一手资料。通过对这些资料的总结、归纳和分析，形成了目前的调研报告。报告共分四个部分，第一部分归纳了南昌县推进城镇化的主要做法，第二部分总结了南昌县城镇化的主要特征，第三部分从人的城镇化视角重点分析了

农民转市民问题，第四部分提出了一些判断和启示。需要说明的是，城镇化是涉及城乡经济社会各方面的系统性问题，囿于知识水平，本报告仅对南昌县城镇化情况进行粗略地介绍和分析。从这个意义上讲，与其说本报告提出了解决问题的方案，不如说提出了一些较为重要的问题。

一、南昌县推进城镇化的主要做法

城镇化的发展离不开工业的腾飞和人口的聚集。南昌县依托区位优势，抓住东部地区产业转移的机遇，以工业化为先导，以制度环境为保障，采取政府主导的方式加快推进城镇化进程。

（一）依托产业集聚区快速工业化

与以往“村村点火、户户冒烟”的散乱状乡村工业布局不同，南昌县提出了“工业园区化、园区生态化”的产业发展思路，通过规划引导，大力发展小蓝经济技术开发区、向塘现代物流区等产业集聚区。特别值得一提的是小蓝经济技术开发区，该园区建立于2002年，规划面积18平方公里，是江西省县（市）中规模最大的工业园区。县政府通过招商引资、工业搬迁等方式，将全县的大型企业向园区聚集，并将其他乡镇招商引资的项目落地在该园区，实现了园区的跨越式发展。目前，小蓝经济技术开发区主要形成了汽车及零部件集群、食品饮料工业集群、电机电器工业集群、医药医器工业集群、轻纺服装工业集群、高新技术集群等多个产业集群。截至2012年底，汽车及零部件产业已集聚5个整车项目及91家零部件企业，食品和生物医药产业集聚100家企业，整个园区工业总产值和主营业务收入双双突破450亿元大关。2012年8月小蓝经济技术开发区成为全省首家落户县域的国家级经济技术开发区。

（二）加强城镇建设提高人口吸纳能力

南昌县着眼无缝对接南昌市城区，按照“积极推进、突出重点、分类指导、分级运作”的原则，加快建设昌南新城，推进莲塘核心区、小蓝经济技术开发区、象湖新城区和向塘现代物流区统一规划、统筹建设。一方面明确主次。明确了以县城莲塘、象湖新城为中心，向塘镇为次中心，三江、塘南、蒋巷等乡镇为重点，其他11个一般城镇构成三级城镇空间结构。另一方面注重特色。如莲塘核心区定位为商贸经济繁荣、服务功能完善的商务行政片区，小蓝经济技术开发区定位为汽车品牌响亮、产业集群发展的先进制造片区，向塘现代物流区定位为市场体系发达、仓储配送成熟的现代物流片区，象湖新城区定位为景观精致典雅、城市产业兴起的商务人居片区，银三角定位为集商务会所、休闲娱乐、体育运动、观光度假、文化创意为一体的都市型展商贸休闲服务区。截至2012年底，南昌县城镇化率超过了500/0。

（三）通过制度创新破解土地、资金、社会保障难题

土地、资金、社会保障等问题是推进城镇化的核心问题，也是关系城镇化发展质量的关键所在。南昌县通过开展体制机制创新，努力破解这些难题。

1、关于土地问题

缺少土地指标是调研过程中地方政府反映最多的问题。南昌县采取了城乡建设用地增减挂钩、滨湖地区开垦、征地拆迁等方式，努力破解用地指标的制约。如2012年，南昌县通

过城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治项目共新增耕地1.8万亩；利用行政力量，推进征地拆迁，共拆出工业和基础设施项目用地1.02万亩。这里以南昌县东新乡大洲村的农民集中居住为例，简要介绍一下该村开展城乡建设用地增减挂钩的做法。大洲村采取“村庄整体拆迁、村民集中安置”的方式，就是农民上楼，宅基地交给政府。该村共有7个自然村，1000余户居民，4000余人口。集中居住前共有建设用地1000亩左右，也就是说平均每户建设用地能达到1亩。村民入驻新社区人均一次性配给40mz住房和lOrri2的铺面。对原有住房面积达不到这个标准的，农民不另外支付；对原有住房面积超过这个标准的，给予超出部分每平米330-600元不等的补偿。开展新社区建设后，安置全部村民共占地260亩，共节约700多亩建设用地。这700多亩节约出来的建设用地就可以复垦后置换出城镇建设用地指标，或者直接变更为城镇建设用地，用于发展工业和城镇建设。

2、关于资金问题

与目前全国很多地方类似，南昌县通过搭建政府融资平台的办法，破解资金问题。南昌县建立了城市建设投资发展有限公司、小蓝经济技术开发区投资发展有限公司、现代农业投资发展有限公司等3个投资公司，通过财政资金注入、项目运作、发行债券等方式，努力破解重大重点项目建设资金瓶颈。南昌县还大力发展信用担保，参与组建全省性的担保公司，发展小蓝投资担保公司等，通过信用担保的杠杆作用撬动工业和城镇发展资金。

3、关于社会保障问题

对于一般农户，南昌县按照国家和江西省的统一部署，实行了新型农村社会养老保险，2012年农民参保率达92%。对于人均耕地少于0.3亩的失地农民，南昌县出台了专门办法，县财政投入10亿元、江西省财政配套2亿元，通过农民一次性缴费或逐年缴费等不同的办法，将他们纳入城镇职工养老保险，解决失地农民的后顾之忧。

二、南昌县城镇化发展的主要特征

通过对南昌县的调研了解，我们认为该县的城镇化具有如下三个方面的特征。

（一）工业化主导下的城镇化

南昌县通过大力推进工业化，经济获得起飞，由一个农业大县步人了工业大县的行列。2012年，南昌县地区生产总值达437.6亿元，比2007年增长了1.38倍，年均增长18.9%，三次产业结构为9.7：65.3：25。第一产业增加值占地区生产总值的比重为9.7%，第二产业增加值占比65.3%，呈现出工业化中后期阶段的明显特征。工业化的快速发展为城镇化发展提供了源源不断的拉力，带动了农村劳动力转移就业，城镇对农村劳动力和农村人口的吸纳能力显著增强。

（二）土地的快速城镇化

随着南昌县城镇化的快速推进，城市面积快速扩张。南昌县城镇建成区面积由2005年的22平方公里增加到2012年的60平方公里，以年均15.40/0的增幅向外扩张。

（三）迟滞的人口城镇化

与快速发展的工业化、土地城镇化相比，南昌县人口城镇化速度明显较慢。2012年，南昌县户籍人口101.9万人，城镇户籍人口19.8万人，城镇户籍人口占全县总人口的比重

仅为19.4%，远远低于500/0的城镇化率，仍有大量的农民工处于“候鸟式”的迁移状态，“半城镇化”特征非常明显。

三、南昌县农民转市民问题分析

南昌县人口城镇化严重滞后，亦即农民转市民严重不足。是城镇户籍的门槛太高，还是农民自己不愿意转？是农民不够理性，还是制度设计没有到位？从实地调研的情况看，本文有以下几点判断：

（一）南昌县城镇落户条件比较宽松

南昌市2012年下发了《关于深化户籍管理制度改革加快城镇化进程的贯彻意见》。南昌县按照这一意见的要求，大幅放宽了城镇落户条件。对于农业户口转为非农业户口，取消城镇落户指标，达到条件，一律办理；并降低了城镇落户门槛，以下四种类型都可以办理落户：①在城镇有商品房、二手房、房改房或自建房等居住房屋，均可办理本人及配偶、未婚子女落户；②配偶一方在城镇，就可以申请配偶及未婚子女落户城镇；③父母申请就可投靠城镇子女落户城镇；④在建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所（含租赁）的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可落户城镇。

从以上南昌县办理农转非条件来看，可以说非常宽松。特别是对务工、经商人员，只要有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁），就可以举家办理农业户口转为非农业户口。

（二）农村居民落户城镇较少

南昌县公安局提供了近年来农转非的情况统计表，见表1。

从表1可以看出，与南昌县百万以上人口、近30万农村转移劳动力的规模相比，全县农转非总量却很小，平均每年农转非总数为2097人，本省农转非数量仅为914人，且农转非总量呈下降趋势。特别是2012年南昌县实行降低城镇落户门槛的政策以来，农转非数量不仅没有出现快速增加，反而呈现了加速下降的趋势。2012年农转非总数为1069人，省内农转非为458人，分别比上年下降了38%和41%；2013年1-2月农转非总数为81人，省内农转非仅为25人，继续呈加速下降的态势。

（三）农民转市民意愿较低

南昌县农转非数量逐年下降，究其原因，就是农民转户意愿低。据县公安局在2012年对在县城居住

表1：2007年以来南昌县农转非情况

资料来源：南昌县公安局一年以上，具有合法稳定职业和固定住所的100名农民工落户城镇的抽样调查显示，只有15%的农民工愿意在城镇落户，85%不愿意在城镇落户。据调研组对50名农民和农民工的问卷调查显示，87%的样本认为城镇户口对自己不重要或无所谓，仅13%认为城镇户口重要；40%选择愿意落户城镇，60%明确表示不愿意落户城镇。据南昌县东新派出所负责人介绍，辖区由于工业化快速推进，建立了10万人的大社区，但转户农民只有3000余人。南昌县公安局负责人介绍，不仅农民转户意愿低，每年还有一些大学生和上世纪90年代办理农转非的市民要求非转农。

（四）转户意愿低是因为不划算

调研发现，符合条件的农民之所以不愿意转户，主要原因还是农民对转户有顾虑，担心城市的生活成本过高以及无法享受到农村的各项福利⑤，在经济上不划算。

据上面提到的南昌县公安局农民工转户意愿调查⑥，在85个不愿转户的农民工中，有53人认为城市生活综合成本过高，39人认为城市就业状况不稳定、缺乏生活来源，44人担心在城市落户后，被收回农村宅基地使用权、土地或林地承包权；49人担心在城市落户后，丧失农村集体经济组织成员资格，不能参与集体利益分配；27人担心在城市落户后，无法享受农村合作医疗保险，难以承担城市看病费用；24人担心无法解决城市住房保障问题；3人愿意到经济发达地区落户而不愿意在当地落户。

农民也向调研组细数了农业户口的种种好处：①有承包地，种田不用交税，流转后还有土地流转费，每亩国家还有几百元的种粮补贴；②有宅基地，可以自建房；③如果土地被征占了，可以享受高额补偿；④实力雄厚一些的村集体还有分红；⑤农业户口可以生二胎，超生罚款也比城里人少。关于城镇户口，农民普遍认为主要的好处就是孩子能接受城里的优质教育，但只要在城里租了房子，交一些借读费，也可以解决在城里念书的问题。至于调研组提到的转户后可以享受城镇职工养老保险的问题，农民普遍提到现在为农民工缴纳社会保险的单位很少，转户后往往只能参加城镇居民养老保险，和目前农村实行的新型农村养老保险标准几乎一样，转户对农民的福利影响不大。

总的来看，本文得到这样一个结论，即在南昌县工业化、城镇化快速推进的背景下，农民各项权益的实际价值和机会成本逐步升高⑦，附着在农业户口的各项福利逐步增加，而城镇户口含金量则相对较低，南昌县域范围内农业户口的价值高出了城镇户口，城乡福利呈现倒挂。

四、几点判断和启示

围绕南昌县推进城镇化的探索与实践，本文提出以下三点判断和启示，以期引发思考与讨论。

（一）推进城镇化首先要有产业支撑，而不仅是城镇规模扩大和形象提升

工业化带动城镇化，是发展经济学的基本论断，也是世界各国城镇化实践的普遍规律。没有产业发展，人口和劳动力就不能有效聚集。靠行政力量强制推动城镇规模扩大，就不可避免会出现“空城”、“鬼城”等伪城镇化现象。本文认为，南昌县抓住了产业发展这一“牛鼻子”，把城镇化的基础做实夯牢，为各地推进城镇化提供了有益经验和借鉴。

南昌县在发展产业的过程中，全力打造以小蓝经济技术开发区等为核心的产业聚集区。本文认为，这种通过行政推动的方式，在较短时间内推动资源要素向核心区聚集，有利于推进企业集中、产业集群、发展集约和技术集成，有助于形成县域经济的“增长极”，对工业基础较为薄弱、布局较为分散的地区，是一种行之有效的办法。但这一发展方式需要把握好两个方面的问题。第一，这一产业发展方式极易导致缪尔达尔提到的“累积性因果循环效应”，即产业核心区发展越来越快，而农业乡镇发展越来越慢，出现县域内的区域差距越拉越大的问题。因此，政府在推进产业核心区发展的同时，还要研究如何切好发展成果的蛋糕，建立起各区域间的良性互动机制，尽可能避免县域内的地理二元结构。二是注重集聚区内的产业结构优化升级，摆脱因产能过剩和过度竞争而陷入“低水平发展陷阱”。地方政府要积极转变职能和观念，着力优化企业发展的制度环境，规范经济秩序，降低企业交易成本；要变“招

商引资”为“招商选资”，引导发展上中下游相互配套的产业集群，拒绝“三高”产业和产能过剩行业，尽量避免影响地方经济长期稳定发展的隐患。

（二）土地问题本质上是增值收益的分配问题，不能以牺牲农民利益为代价推进城镇化

开展城乡建设用地增减挂钩、让农民上楼，客观上促进了土地的集约使用，也为工业和城镇发展节约出了宝贵的土地指标，具有较强的现实意义，也在全国很多地方推行。然而，在实际推进过程中，地方政府往往过度聚焦于获得土地指标和增值收益，而忽视农业发展空间和农民经济利益。从当前国内很多地方开展增减挂钩的实践看，结果往往是良田变为中低产田、农民的宅基地和农房变为经济价值不高的农村小产权住房。此外，上楼农民还面临着举债上楼、生活成本提高、生产便利性下降等现实问题。特别是对于土地用途改变后带来的巨大增值收益，农民完全被排除在外，没有任何分配权利，客观上导致了农村资源的流出。因此，本文认为，开展增减挂钩、农民上楼，必须让农民有参与权和谈判权，让农民参与游戏规则制定和利益分配，这样才能体现城乡公平和统筹发展。从南昌县东新乡大洲村的实际看，政府为农户配给了人均10m2的铺面，这是一种有益的尝试，但我们认为这种参与方式还是远远不够的。第一，这种方式只对紧邻城镇或工业区的新型社区有意义；第二，农民对用途改变后的土地仍没有任何权利。我们建议，可以借鉴东部一些地区的做法，在土地用途改变后，留有一部分土地给村集体，通过发展壮大集体经济的做法，让农民更大范围、更深程度地分享土地增值收益。

（三）农民转市民是一连串的事，目前的关键是如何保障农民在农村的经济利益

农民是经济理性的，为利而来、为利而去，最看重的是实际利益。从南昌县的实际看，在城乡福利倒挂的现实背景下，可以预见，即使对农民转户不设置任何门槛，农民转户的意愿还是不强。因此，以剥夺农民在农村各项权益的人口城镇化路径很难行得通。我们认为，解决这个问题可以从两个方面人手。一是明晰农民在农村的各项权利，并以法律形式确定下来，具体包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织成员收益分配权等；二是建立农村产权交易市场，可以对交易主体和交易用途等设置具体限制。如此以来，就可以打消农民转户进城后关于农村权益的种种顾虑，让农民“穿着衣服进城”，“脱下衣服”也可以通过市场化的途径得到相应的补偿，以补贴他们进入城市的成本。此外，对于转户农民在城镇的医疗、养老、子女教育、住房等问题，要做到制度全覆盖，在此本文不再赘述。

作者：赵海

出处：《宏观经济研究》

单位：农业部农村经济研究中心

经济类别：改革与发展

库别：中经评论子库