第一篇：中国历代立法指导思想的发展演变
中国历代立法指导思想的发展演变
1.夏商两代的立法，属于早期习惯法的确认与改造阶段，以源于夏商两个部族的传统习俗与伦理规范所构成的早期习惯法为主要法律渊源，其中包含礼与刑两方面的法律内容。同时夏商两代又属于中国早期的神权法时代，司法制度具有鲜明的天讨、天罚、神判的特色。“有夏服天命”、“致孝于鬼神”。夏代政权从一建立时起，便宣称自己是“受命于天”的；对于那些违背“天命”者，自然要“恭行天之罚”。商代的建立也以“受命于天”而自居。“有殷受天命”、“天命玄鸟，降而生商”、“有方将，帝立子生商”。夏代宣扬“受命于天”、“奉天伐罪”，所崇尚的“天”及“天命”仅处于一种自然神阶段。商代则将“天”及“天命”人格化为形象的“帝”或“上帝”，并与祖先一起奉为神灵祭祀崇拜。因此，商代已由简单的自然神崇拜发展成为与祖先神崇拜相结合，由单纯宣扬“天罚”进而发展到与占卜巫术相结合的“神判”。
2.西周统治者继承了夏商时期的天命思想和神权观念，继续宣称自己“受天明命”，继续打出“恭行天之罚”的旗帜。周人通过总结汲取夏商两代颠覆的历史教训，对“天命”有了新的认识和解释。他们不再盲目的迷信“天命”了，而是在“敬事上帝”的同时，提出了“不可不敬德”的要求。于是西周统治者从“皇天无亲，惟德是辅”的认识出发，将“天命”与“民意”、德礼与刑罚紧密联系在一起，确立“以德配天”、“敬天保民”的指导思想，形成了“明德慎罚”、“刑兹无赦”、“刑法世轻世重”的法制原则。
3.春秋战国时期由于社会动荡与激烈变革，形成了以儒、道、墨、法四家为代表的法律思想和法制主张。儒家学派创始人孔子，提出“礼治”、“德治”、“人治”的思想。孟子把孔子的“仁政”思想发展为“仁政”学说，提倡“以德服人”，反对“以力服人”。道家学派创始人老子，提出“自然”、“无为”的思想。庄子继承和发展了老子“道法自然”的法律思想，明确提出了“帝王之德，以天为宗，以道德为主，以无为为常”的绝对“无为”的政治主张。墨家学派创始人墨子，提出“兼爱”、“尚贤”、“尚同”的思想。以李悝、商鞅、慎到、韩非等人为代表的法家学派则提出“法治”、“重刑”的思想。及至秦朝，逐步形成了“缘法而治，法、术、势结合”、“法令由一统”、“弃礼任法，重刑轻罪”的法制原则。
4.西汉初年，统治者为恢复经济，重建国家，不再重蹈秦覆辙，一方面崇尚黄老，一方面又标榜“仁义”，还要用法来“治之正”，从而形成了将儒家的“仁义”，法家的“刑名”与道家的“无为”糅合在一起的“黄老刑名之术”。自汉武帝开始，逐步形成以儒学为指导的正统法律思想，其核心是“德主刑辅”、“大德小刑”、“礼法并用”。
5.三国时期的立法指导思想以重刑罚、重治理为特点，形成了“拨乱之政，以刑为先”的风格。两晋时期的法律指导思想就是要使儒家的礼治原则和内容融入到法律中来，即“纳礼入律”。南北朝时期，在法律活动中，“北重于南”，北朝继承和发展了前代在法律科学中的成果，使儒家的礼进一步入律，最终以《北齐律》为代表，成为这时期法律思想的集中体现。
6.隋初统治者以恢复中原汉文化为己任，承袭了以德为主、德刑并用的正统法律思想，重视德治、仁治、强调宽法轻刑，但不轻视法律的作用，集前人立法之精粹，积极地革新法制。
7.唐初统治者重视以法律为治国手段，建立完备的法律体系。强调德礼为本，刑罚为用。强调法律简约、稳定，以利于执行和遵守。严明法制，一断以律。
8.宋朝统治者以加强专制主义中央集权，防止割据分裂为立法思想指导，崇文抑武，儒道兼用，大度兼容，慎法轻刑 义利并用，重视经济立法。
9.元朝统治者接受汉儒建议，明确提出了“附会汉法”，“参照唐宋之制”的法制指导思想。同时为保存蒙制，实行民族分治政策。
10.明初统治者提出了“重典治国”的立法思想，重视预防犯罪和法制宣传，强调“法贵简当，使人易晓”，重视以封建礼教约束人民的思想与行动。
11.清朝初年的统治者在立法指导思想上采取了“参汉酌金”的建议，即参考明朝法制为代表的汉族封建法制，根据时代的进步斟酌吸收满族固有的习惯法。清末修律的指导思想是要求引进西方法律体系和思想原则，但也要考虑中国自身的传统文化因素，尤其是封建的纲常名教，作为国之根本，必须为新法律所继承。
中国历代立法指导思想和立法活动的演变
陈建华
（一）夏商朝的立法思想是神权法思想。
神权法思想是从原始社会的宗教信仰发展而来的，人类进入第一个阶级社会以后，原始社会的宗教信仰被加上了阶级属性，成为神权法思想。
夏朝统治者把自己的统治说成是“受天命”，代表上天对人间进行统治；把他们对奴隶和平民的镇压和惩罚说成是“恭行天罚”。从夏朝开始，奴隶主就利用“天命”、“天罚”的神法权思想对奴隶进行欺骗，给他们的统治披上一层神秘的合法的外衣。商朝全部继承了夏朝的神权法思想，并且较夏朝更进一步，发展为一种典型的神权法思想。
立法活动：
1、禹刑。《左传》记载，“夏有乱政，而作禹刑”。它是指夏朝法律的总称，并不是指一部成文法典，大多是启及其后继者根据氏族晚期习俗陆续积累的习惯法，具体内容无可详考。
2、汤刑。《左传》记载，“商有乱政，而作汤刑。”它是商代法律的总称，包括不成文的习惯法和国王发布的“誓”“诰”“命”等。誓侧重于出兵打仗前的盟誓，主要是发布军事命令或宣布军事纪律，大体相当于后来的军法。诰侧重于国王或者权臣对大臣、诸侯或者下属官吏发出的命令、指示或训诰。命是君主针对具体事情发布的命令。三者均具有很高的法律效力。
（二）西周的立法指导思想
是明德慎罚与以德配天以及亲亲与尊尊，具体到刑事立法指导思想就是“义行义杀”和“明德慎罚”。西周法律思想反映西周统治者立法思想的成熟与丰富，有利于政权和社会的稳定发展。
所谓“义行义杀”，就是针对国内不同地区、不同的情势，选择最适宜的刑罚手段来对付社会犯罪，反对不分青红皂白，一味刑杀的方法。
所谓“明德慎罚”，就是在对付社会犯罪问题上，要提倡德治，提倡伦理道德的强行灌输，以期在人们头脑中构筑预防犯罪的精神堤坝，有效地预防可能发生的犯罪。同时在镇压时，采取审慎的方针，即区分严重犯罪与一般犯罪的界限，对一般犯罪采取宽缓的原则；对严重犯罪才施以重刑。
立法活动
1、吕刑。周穆王为了革新政治，命司寇吕侯作“吕刑”。后因吕国改称甫，所以又称甫刑。它是西周中期很有代表性的法典，内容不可考，《尚书•吕刑》有所记载。吕刑论证了敬德于刑，以刑德教的重要性，反映了奴隶制法制的成熟状态，是在总结商和周前期法制建设经验基础上的重大发展，影响深远。
2、九刑。两种含义，一为周朝初年制定的刑书；一为西周的刑罚，即墨、劓、剕、宫、大辟五刑加上赎、鞭、扑、流等刑罚，合起来称九刑。
3、周公制礼。将夏、商两代礼制加以折中损益，加上周族自己的礼制，制定了通行全国的较为全面、系统化的周礼，即所谓礼典，规范调整西周时期政治、经济、军事、司法、教育、婚姻、家庭等社会生活的各个方面。周礼是西周时期法律规范的重要形式之一。
（三）战国时期各诸侯国纷纷建立了封建性的国家，为了巩固从奴隶主手中夺取的政权，封建地主阶级采用法家思想作为他们的立法指导思想。具体内容包括以下三方面：
1．“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”。意思是说，取消按照血缘关系而规定的法律特权，取消按照爵位的有无和高低享有不同的待遇，除国君之外，不论是谁，只要违法犯罪，都要按法律论罪处罚。这样，开始打破奴隶制“刑不上大夫”的壁垒。
2．“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也”。意思是说，要制定成文法，并向百姓公布，是人人皆知法而有法可依。从而否定“刑不可知，则威不可测”的秘密法。
3．行刑，“重其轻者”。是指在定罪量刑时，加重对轻罪的刑罚。这样，轻罪就不致产生，重罪也就无从出现了。
立法活动
1、郑国“制刑书于鼎”。公元前536年郑国执政子产鉴于当时社会关系得变化和旧礼制的破坏，率先制刑书于鼎，以为国之常法，是中国历史上第一次公布成文法的活动。这是打破奴隶主垄断法律的一种手段，打破了刑不可知，则威不可测的局面。
2、邓析“竹刑”。公元前502年，郑国大夫邓析自行修订郑国的法律，书于竹简之上，称为“竹刑”。它虽属私人作品，但是影响很大。邓析后因“私造刑法”有违“国家法制”，被执政驷歂处死，但他的竹刑仍在郑国流传并为国家所承认，从而成为官方的法律。
3、、晋国铸刑鼎。公元前513年，晋国赵鞅把前任执政范宣子所编刑书正式铸于鼎之上，公之于众。这是中国历史上第二次公布成文法的活动。
4、《法经》。是中国历史上第一部比较系统、比较完整的封建成文法典，在中国封建立法史上具有重要的历史地位。共有6篇，《盗法》、《贼法》、《囚法》（又称《网法》）、《捕法》、《杂法》、《具法》。其中，将《盗法》和《贼法》放于法典之首，体现了“王者之政，莫急于盗贼”。它是战国时期法律改革的重要成果，也是战国时期封建立法的典型代表和全面总结；它的体例和内容为后世封建成文法典的进一步完善奠定了重要基础。从体例上看，它的六篇为秦汉所直接继承，成为秦律、汉律的主要篇目，魏晋以后最终形成了以《名例》为统率，以各篇为分则的完善的法典体例。
5、商鞅变法。战国时期一次最为重要的社会改革。，在变法过程中，将《法经》改编为秦律，史称“改法为律”。法是指春秋中后期对法律规范的总称，由夏商西周时期的法律“刑”发展而来。要求把法律的普遍性和必行性提到更高的位置上来，改法为律即突出强调法律规范的普遍性、稳定性、必行性，使法律观念的又一进步，对秦朝法制统一有重要的意义。此后，中国古代的法典基本以律为名。
（四）秦朝的法律指导思想仍然采用法家的思想，主要表现为：
1．法令由一统。这一思想有两层含义，第一层含义是全国实行统一的法律；第二层含义就是最高立法权属于皇帝。
2．事皆决于法。秦朝专任刑罚，规定了各种法律来规范人们的行为。
3．以刑杀为威。这一思想有三层含义：第一，法网严密；第二，严刑重罚；第三，滥施刑罚。
立法活动
秦朝法律制度的许多内容直接来源于商鞅变法期间以及商鞅变法以后秦国所确立的制度。秦统一后主要是颁布各种单行的法律法令，立法活动频繁，但没有制定一部大而全的统一法典。
（五）汉朝的法律思想经历了两个发展时期，汉初到文景帝时期采用黄老的无为而治作为统治思想，到了汉武帝之后确立了封建正统的儒家法律思想。后世封建王朝基本沿袭封建正统法律思想。
1．汉初至文景时期
汉初至文景时期以黄老思想为主，并辅以法家思想为法治的指导思想。
汉初，由于秦朝的苛政和连年战争，社会生产遭到严重破坏，统治者需要有一个相对稳定的局面，使人民得以休息生养，恢复和发展生产，以巩固刚刚建立的封建政权。这时，刘邦总结秦亡的教训，作为借鉴。刘邦手下陆贾根据黄老思想，结合当时的社会情况，提出“道莫大于无为”。当时统治阶级从皇帝到丞相无不尊崇黄老思想。文景时期尤为显著。无为而治的思想反映在立法指导思想上就是“轻徭薄赋”、“约法省刑”。结果，出现了生产发展、人民生活改善的繁荣景象。
2．汉武帝以后
汉武帝以后是以儒家思想为主，并辅以法家思想为法制指导思想。其核心是“德主刑辅”。
汉初社会政治经济经过七十年的恢复和发展，国家积累了大量物质财富。封建专制主义中央集权制得到巩固，但汉初分封的诸侯王室力量也逐渐强大起来，同中央发生了尖锐的矛盾。土地兼并严重，加上匈奴不断入侵，最高统治者就亟需进一步加强中央集权，寻求新的法制指导思想。汉武帝招贤纳士，董仲舒以“春秋大一统”思想应对。他指出，要建立大一统的中央集权制，首先要统一思想。进而提出“罢黜百家，独尊儒术”。董仲舒的儒术，是将儒家思想与阴阳家思想结合起来，使之神秘化。他指出，事件万物都分为阴和阳，德为阳，刑为阴，德主则刑辅。这也是总结秦朝“转任刑罚”的教训，提倡先用德礼进行教化，教化无效再辅以刑罚。这种刚柔并济的治国之道，是汉武帝行之有效的统治方法。这一思想对后世历代王朝的立法影响很大，是以纲常名教为核心的封建正统法律思想的开端。
立法活动
1、“约法三章”与《九章律》。刘邦入咸阳后，宣布废秦苛法，与关中父老“约法三章”，即“杀人者死，伤人及盗抵罪”。汉朝建立后，高祖命萧何参照秦法，取其宜于时者，作律九章。在《法经》的基础上，增加《户律》《兴律》《厩律》。它是汉朝的基本法律。
2、汉律60 篇。惠帝时，叔孙通为补充《九章律》所未涉及的官秩、仪品之制，编订《傍章律》18篇；武帝时张汤制定《越宫律》27篇，规范宫廷警卫等事项；赵禹制定《朝律》6篇，明定朝贺制度。以上四部分共60篇，汉律的框架基本形成。
（六）唐朝初年立法指导思想同当时“安民立策”的总方针政策密切相关，大体可以归纳为三点：
1．德本刑用。唐太宗总结历史经验教训，积极推行以教化为宗，刑罚为辅的政策。把“德礼”作为推行政治教化的根本，刑罚只是为保障推行“德礼”而设，二者相辅而行。
2．法令简约。所谓简约，就是条文简明，使人易知。
3．宽仁慎刑。所谓宽仁就是提倡用轻刑。所谓慎刑，就是对犯罪者处刑采取慎重的态度。
立法活动
1、《武德律》。为唐高祖武德年间制定颁布，是唐朝立法的开始，以隋朝《开皇律》为基础，没有太多变化。
2、《贞观律》。唐太宗命长孙无忌、房玄龄等全面修订法律，经过11年的时间，完成并正式颁布，共12篇，500条。构筑了唐律的基本框架，标志着唐代基本法典即告定型。
3、《永徽律疏》。唐高宗以《武德律》和《贞观律》为蓝本，制定颁布《永徽律》，共12篇，500条。后长孙无忌又奉命制定律疏，对律文进行逐字逐句的解释，与律文具有同等的效力，附于律后合编一起，称为“永徽律疏”。它总结了汉魏晋以来立法和注律的经验，不但对主要原则和制度从历史上寻根溯源，说明其沿革，引用儒家经典，作为律文的理论依据。《永徽律疏》在元代以后被称为《唐律疏议》，它是现存最早最完整的封建法典，也是中国封建时代最具社会影响的代表性法典，集中体现了唐朝法律空前发达的盛况。
（七）宋代立法指导思想
宋王朝统治时期社会关系发生了重大变化，部曲转化为佃农，摆脱地主的私属地位，跻身为国家编户。宋初统治者为适应这一变化，总结了唐末五代“君弱臣强”导致变乱的教训，确立中央集权的基本国策，加强对社会的全面控制和统治。
宋代统治者针对国内阶级矛盾激化，农民起义不断，确立了重惩“贼盗”的法制指导思想。主张采用重法，使用酷刑严厉镇压“贼盗”犯罪，所谓“太祖、太宗颇用重典，以绳奸慝”，就说明了这一点。
立法活动
1、《宋刑统》的制定。在内容上沿袭《唐律疏议》，但在各篇下分214们，并且律后附有唐中期以后到宋初到敕、令、格、式。
2、编敕活动。宋代自太祖制定四卷本《建隆新编敕》后，凡新帝即位或每次改元都有编敕。
3、编例活动。宋代也很重视编纂条例和断例工作，以适应复杂多变的社会形势。神宗变法期间首颁《熙宁法寺断例》，南宋时期高宗颁布《绍兴刑名断例》等。北宋哲宗首颁“权宜指挥”，至南宋中期指挥已达数万件之多，其法律地位也日趋重要。
（八）元代立法指导思想
一是“参照唐宋之制”，“附会汉法”；二是沿用本民族习惯法。
立法活动
1、《至元新格》的制定，成为元代立国后第一部成文法典汇编。
2、《风宪宏纲》与《元典章》。分别制定与元仁宗时期与元英宗时期。
3、《大元通制》。以《风宪宏纲》为基础，修订了元代较为完备的成文法典《大元通制》，较为全面地反映了元代法制状况。
（九）明朝处于我国封建社会的后期，为了维持政治、经济不遭受严重的破坏，君主专制统治更加强化，并发展到极端化的程序。这一时期的立法指导思想是开国皇帝朱元璋确立的，对整个明朝的立法活动都有深刻的影响。
1．重典治乱世。具体体现在重典治吏和重典治民两方面。朱元璋认为，国家的稳定，首先取决于封建国家能否实行对于各级官吏的有效管理。他试图通过重典治吏，来达到更好的治民、治国，强化中央集权。
2．礼刑并用。朱元璋也从历史中意识到，一味强调镇压，仅靠严刑峻法，虽可以取得一时之效，但不能从根本上解决问题。他主张礼法并用，将礼的预防犯罪的职能同法的镇压的职能有机地结合起来。既坚持严刑酷法，又强调德礼教化，儒法结合，礼刑并用。
3．加强法制宣传。朱元璋将立法与法制宣传结合起来，要求老百姓知晓法律是如何规定的，用实际案例来教育老百姓。
立法活动
1、《大明律》。《大明律》是明太祖朱元璋在建国初年开始编修，洪武30年完成并颁布于天下的法典，共七篇30卷，460条，一改传统的刑律体系，更为名例、吏、户、礼、兵、刑、工七篇格局。《大明律》是有明一代大法，也是我国封建社会后期具有代表性的法典，不仅本朝终世奉守不变，历代也无敢轻改。
2、《明大诰》。朱元璋在修订《大明律》的同时，为防止“法外遗奸”，亲自督导编制了《大诰》四编。主要内容是为惩治臣民各种典型犯罪的案例及朱元璋发布的训词诫令，是明朝具有特别法性质的重刑法令汇编，充分体现了“重典治世”的思想。
3、《问刑条例》。条例是明律以外的单行法规，一般简称“例”。通常来自于司法审判的典型案例，司法机关根据该案例拟定条文，经皇帝批准颁布，成为可以普遍适用的法律形式。明孝宗弘治年间，刑部删订《问刑条例》，使之成为正式法律，还将律例合编，例为附注，称《大明律集解附例》，影响了清朝。
（十）清初“详译明律，参以国制”的立法思想。
清朝统治者从关外时期起，就重视借鉴明代法制的得失，尤其到皇太极时，已从实践中认识到吸收明代法律文化的重要性，因而形成了“参汉酌金”的立法原则。“参汉”，就是吸收明代的法制；“酌金”，则是有条件地援用女真族的习惯法。在这一原则指导下，开始将明律为代表的汉族封建法律意识与原则吸收到有关的法律、法令中。在汉官的建议下，清代法制建设将“详译明律，参以国制”作为基本的立法指导思想。
立法活动
1、《大清律例》。中国历史上最后一部封建法典，是清朝较为完整、严密的定型大法，它与《大明律》的体系结构基本相同。
2、则例。则例是清代最重要的法律形式，分为条例、则例、事例、成例等。则例指清朝针对中央各部门的职责、办事规程而制定的基本规则，是规范各部院政务活动、保障其正常运转的行政规则。可以视为清政府的行政法规，自康熙朝开始制定，分为一般则例和特别则例。
第二篇：中国古代立法指导思想
《中国法制史》：中国古代立法指导思想
主讲：黄亿丰
立法思想是历朝历代制定法律制度的思想基础。可以说，制定什么样的法律制度是由占主导地位的法律思想所决定的。在学习各朝代的法律制度之前，首先要清楚地知道这个朝代的主导法律思想是什么；然后再深入了解法律思想的具体体现；最后深刻领会其对法律制度的影响。
（一）夏商朝的法律思想是神权法思想。
神权法思想是从原始社会的宗教信仰发展而来的，人类进入第一个阶级社会以后，原始社会的宗教信仰被加上了阶级属性，成为神权法思想。
夏朝统治者把自己的统治说成是“受天命”，代表上天对人间进行统治；把他们对奴隶和平民的镇压和惩罚说成是“恭行天罚”。从夏朝开始，奴隶主就利用“天命”、“天罚”的神法权思想对奴隶进行欺骗，给他们的统治披上一层神秘的合法的外衣。商朝全部继承了夏朝的神权法思想，并且较夏朝更进一步，发展为一种典型的神权法思想。
（二）西周的立法指导思想
是明德慎罚与以德配天以及亲亲与尊尊，具体到刑事立法指导思想就是“义行义杀”和“明德慎罚”。西周法律思想反映西周统治者立法思想的成熟与丰富，有利于政权和社会的稳定发展。
所谓“义行义杀”，就是针对国内不同地区、不同的情势，选择最适宜的刑罚手段来对付社会犯罪，反对不分青红皂白，一味刑杀的方法。
所谓“明德慎罚”，就是在对付社会犯罪问题上，要提倡德治，提倡伦理道德的强行灌输，以期在人们头脑中构筑预防犯罪的精神堤坝，有效地预防可能发生的犯罪。同时在镇压时，采取审慎的方针，即区分严重犯罪与一般犯罪的界限，对一般犯罪采取宽缓的原则；对严重犯罪才施以重刑。
（三）战国时期各诸侯国纷纷建立了封建性的国家，为了巩固从奴隶主手中夺取的政权，封建地主阶级采用法家思想作为他们的立法指导思想。具体内容包括以下三方面：
1．“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”。意思是说，取消按照血缘关系而规定的法律特权，取消按照爵位的有无和高低享有不同的待遇，除国君之外，不论是谁，只要违法犯罪，都要按法律论罪处罚。这样，开始打破奴隶制“刑不上大夫”的壁垒。
2．“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也”。意思是说，要制定成文法，并向百姓公布，是人人皆知法而有法可依。从而否定“刑不可知，则威不可测”的秘密法。
3．行刑，“重其轻者”。是指在定罪量刑时，加重对轻罪的刑罚。这样，轻罪就不致产生，重罪也就无从出现了。
（四）秦朝的法律指导思想仍然采用法家的思想，主要表现为：
1．法令由一统。这一思想有两层含义，第一层含义是全国实行统一的法律；第二层含义就是最高立法权属于皇帝。
2．事皆决于法。秦朝专任刑罚，规定了各种法律来规范人们的行为。
3．以刑杀为威。这一思想有三层含义：第一，法网严密；第二，严刑重罚；第三，滥施刑罚。
（五）汉朝的法律思想经历了两个发展时期，汉初到文景帝时期采用黄老的无为而治作为统治思想，到了汉武帝之后确立了封建正统的儒家法律思想。后世封建王朝基本沿袭封建正统法律思想。
1．汉初至文景时期
汉初至文景时期以黄老思想为主，并辅以法家思想为法治的指导思想。
汉初，由于秦朝的苛政和连年战争，社会生产遭到严重破坏，统治者需要有一个相对稳定的局面，使人民得以休息生养，恢复和发展生产，以巩固刚刚建立的封建政权。这时，刘邦总结秦亡的教训，作为借鉴。刘邦手下陆贾根据黄老思想，结合当时的社会情况，提出“道莫大于无为”。当时统治阶级从皇帝到丞相无不尊崇黄老思想。文景时期尤为显著。无为而治的思想反映在立法指导思想上就是“轻徭薄赋”、“约法省刑”。结果，出现了生产发展、人民生活改善的繁荣景象。
2．汉武帝以后
汉武帝以后是以儒家思想为主，并辅以法家思想为法制指导思想。其核心是“德主刑辅”。
汉初社会政治经济经过七十年的恢复和发展，国家积累了大量物质财富。封建专制主义中央集权制得到巩固，但汉初分封的诸侯王室力量也逐渐强大起来，同中央发生了尖锐的矛盾。土地兼并严重，加上匈奴不断入侵，最高统治者就亟需进一步加强中央集权，寻求新的法制指导思想。汉武帝招贤纳士，董仲舒以“春秋大一统”思想应对。他指出，要建立大一统的中央集权制，首先要统一思想。进而提出“罢黜百家，独尊儒术”。董仲舒的儒术，是将儒家思想与阴阳家思想结合起来，使之神秘化。他指出，事件万物都分为阴和阳，德为阳，刑为阴，德主则刑辅。这也是总结秦朝“转任刑罚”的教训，提倡先用德礼进行教化，教化无效再辅以刑罚。这种刚柔并济的治国之道，是汉武帝行之有效的统治方法。这一思想对后世历代王朝的立法影响很大，是以纲常名教为核心的封建正统法律思想的开端。
（六）唐朝初年立法指导思想同当时“安民立策”的总方针政策密切相关，大体可以归纳为三点：
1．礼刑并用。唐太宗总结历史经验教训，积极推行以教化为宗，刑罚为辅的政策。把“德礼”作为推行政治教化的根本，刑罚只是为保障推行“德礼”而设，二者相辅而行。
2．法令简约。所谓简约，就是条文简明，使人易知。
3．宽仁慎刑。所谓宽仁就是提倡用轻刑。所谓慎刑，就是对犯罪者处刑采取慎重的态度。
（七）明朝处于我国封建社会的后期，为了维持政治、经济不遭受严重的破坏，君主专制统治更加强化，并发展到极端化的程序。这一时期的立法指导思想是开国皇帝朱元璋确立的，对整个明朝的立法活动都有深刻的影响。
1．重典治乱世。具体体现在重典治吏和重典治民两方面。朱元璋认为，国家的稳定，首先取决于封建国家能否实行对于各级官吏的有效管理。他试图通过重典治吏，来达到更好的治民、治国，强化中央集权。
2．礼刑并用。朱元璋也从历史中意识到，一味强调镇压，仅靠严刑峻法，虽可以取得一时之效，但不能从根本上解决问题。他主张礼法并用，将礼的预防犯罪的职能同法的镇压的职能有机地结合起来。既坚持严刑酷法，又强调德礼教化，儒法结合，礼刑并用。
3．加强法制宣传。朱元璋将立法与法制宣传结合起来，要求老百姓知晓法律是如何规定的，用实际案例来教育老百姓。
第三篇：立法的指导思想
立法的指导思想
（一）坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导邓小平理论特别是邓小平民主法治思想，为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础，提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确定为必须长期坚持的指导思想，具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果，才能坚持正确的政治方向。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想，必须是全面的，同时又要明确法律制度的定位、定性，把握它的特点：
1、法律制度并不直接解决生产力自身的问题，而是通过体现经济体制改革的精神，体现党的经济政策，反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度的要求，调整社会经济利益关系，为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。
2、法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题，而是通过体现马克思主义的指导地位，体现“二为”方向、“双百”方针，体现文化体制改革精神，体现党的文化政策，为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。
3、确定法律制度，必须以中国最广大人民群众的根本利益为基本原则，检验的标准是看人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。
（二）坚持党的领导
宪法总纲第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的，这是历史的结论、人民的选择。实践证明，要把中国的事情办好，关键取决于中国共产党，取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人民共同意志统一起来，依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断：“无产阶级专政就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导，自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法律、法规，成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。
（三）坚持全心全意为人民服务的宗旨
立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，增强民主意识，把维护最广大人民的根本利益（包括正确处理人民的全局利益与局部利益的关系，长远利益与眼前利益的关系，国家、集体和个人的利益关系）作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定，是不是有利于解放和发展社会生产力，归根到底，是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好，标准应该是这个，而不能是有关部门“权力均等，利益均沾”，从现实情况看，在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。立法为了人民，必须依靠人民，在立法活动中坚持群众路线。在中国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者；立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来，就应该从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见，集思广益，多谋善断，才能搞好；少数人坐在屋子里苦思冥想，或者在少数人的圈子里打转转，是绝不会成功的。
（四）坚持服从并服务于发展这个第一要务
邓小平同志强调：“发展才是硬道理。”江泽民同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务，并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期，把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律，实现社会主义现代化，必须坚持以经济建设为中心，并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系，实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说，实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程，就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点，对于自觉地运用客观规律，坚定地沿着正确的道路前进，加快社会主义现代化建设，是一个关系全局的重大问题。新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标，体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务，为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。
（五）坚持以宪法为核心的社会主义法制统一
中国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系，尤其需要引起对法制统一的高度重视。维护法制统一，首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分，各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部，必须坚持以宪法为核心和统帅，一切法律、法规都不得同宪法相抵触，行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。同时，要按照法定的权限和程序，加强对法律、法规的解释工作，加强法规、规章的备案审查工作。总之，一定要从制度上解决“依法打架”的问题。
第四篇：中国历代行政区划演变的规律试探
中国历代行政区划演变的规律试探
颜杰坤
随着社会生产力的发展，经济因素的比重越来越大，两者成互动关系，对行政区划产生重大影响，即政治制度与经济基础互动规律；跟随政治的需要而不断改变管理层次，同时管理幅度也不断反作用于管理层次，这就是管理层次与管理幅度互动的规律；行政区划作为一种制度，惯性大，每个时期的行政区划都可以从前面找到其渊源，从长时间考察变化是绝对的，稳定是相对的，这就是历史稳定性与改革创新性互动规律。探讨其变化规律，可以为今后的行政区划改革做前期的准备工作。
一、政治制度与经济基础互动规律
马克思主义认为，经济基础是政治制度的基础，政治制度是经济基础的集中反映。经济具有不断发展的特性，政治制度具有相对稳定性。当政治制度与经济基础相适应时，就能促进经济的发展；当不适应时，就阻碍经济的发展，就需要改变政治制度以适应经济基础的发展。
古代不同历史时期经济发展是不平衡的，从远古到西晋，是中国古代经济发展的第一阶段。在这一阶段，南北经济从同步发展进而到北方经济迅速超过南方。黄河中下游地区由于地理条件更适合原始农业的发展，孕育了夏、商、周文明。在战国、秦、西汉时期，中国北方经济高度发展，尤其是关中地区成为全国的政治和经济中心。东汉、三国和西晋时期呈现出北方经济衰退和南方经济发展的特点。北方先是出现军阀割据，西晋统一后不久又发生了八王之乱，从而使北方经济遭到严重破坏；同期的南方由于北方人民的南迁带去了先进的生产技术和劳动力，得到了发展。但北方在曹魏统一后，经济有所恢复，其经济仍超过南方。从西晋末年到隋唐五代，是中国古代经济发展的第二个阶段。其特点是经济重心第一次从北方失去，并开始逐渐南移。经济发展从北方和南方基本平衡到南方经济开始超过北方，使中国经济重心南移成为不可逆转之势。在这一时期的北方，西晋灭亡后陷入十六国混战之中，致使中国自夏、商、周以来形成的经济重心第一次因经济衰退而消失。直到北魏统一北方，北方经济得到恢复。北周灭掉北齐，统一北方，使北方经济实力继续维持超过南方的局面，恢复了它经济重心的地位。南朝时期，南方经济因局势相对稳定得以迅速发展，并基本上赶上了北魏，长江流域成为新的经济重心，南北呈抗衡局面。但是北方黄河流域由于开发历史悠久，优厚的实力再度得到发挥，仍是中国的经济重心。隋唐是中国封建社会的鼎盛时期，南北方经济同时处于高速发展时期。安史之乱后，经济重心再次呈现南移趋势。
五代辽宋夏金元明清时期，是中国古代经济重心最终南移并得到不断强化的阶段。这一时期之初，北方经济继续凋敝，而南方经济包括农业、手工业和商业却更加迅速地增长，终于赶上和超过了北方，致使南北差距进一步扩大，经济重心最终完成了由北方到南方的转移，并不断得到巩固。与此同时，作为政治制度的行政区划也相应地发生变化，并且变化的脚步与经济发展的轨迹有重大的联
系。
从表中可以看到，第一，政区越来越多，越来越小。原因是人口的增加，经济发展，需要把原来大而模糊的行政区划划小，以便进行更有效的行政管理；第二，政区数量的变化与经济重心的变化明显一致。唐以前，经济重心在北方，行政区划就北密南疏，之后，经济重心南移，行政区划的密度也跟着南移。说明经济基础是行政区划（属于政治制度）的基础。
经济基础是政治制度的基础，但是，经济基础与政治制度的作用并不是单方向的，而是一种互动的关系，也即政治制度也反作用于经济基础。
中国自古以来都是中央集权的单一制，在政府驻地，利用掌握的政治权力资源，人为地把其他资源掳掠到政治中心。一般情况下，中国古代最繁华的城市就是政府驻地，政治级别越高，越繁荣。一旦政治权力迁离，经济就会停滞不前甚至倒退。唐朝的首都长安是古代世界最繁荣的城市，保持繁荣长达几百年。宋朝以后首都不再定在长安，从此，长安繁荣不再。石家庄、合肥、郑州在尚未成为省会之前，都不是大城市，在立为省会后，经济迅速发展，成了其所在省份的最大城市。
中华人民共和国建立以后，行政区划对经济的影响，集中表现为行政区经济。中国土地宽广，各地自然状况相差甚远，商品经济不发达，难以形成全国统一的大市场。中华人民共和国建立后，中央集权仍保留下来，形成“条条”“块块”结合的管理。1978年改革开放后，以“块块”为主的地方诸侯，在“以经济建设为中心”的口号下，片面追求地方利益，利用政治权力，人为地割裂各地的经济联系，形成一个个“大而全”、“小而全”的地方“经济诸侯”（行政区经济）。在行政区经济下，地方的经济行为充斥着政府的意志，资本和生产要素流动受到限制，政治中心与经济中心高度吻合。
所以，中国历代行政区划的演变充分体现了政治制度与经济基础互动的特点。
二、管理层次与管理幅度互动规律
管理层次与管理幅度的关系属于行政区划的结构。行政区划的管理层次指行政区划的纵向结构的等级层次，有多少等级层次就有多少管理层次。任何一个面积较大、人口较多的国家，只有一个中央政府难以对行政区域内进行直接、全面有效的管理。为了保证行政管理的有效性和有序性，有必要采取按地域划分居民的办法，在国家管理层之下设置若干相对独立的地方政府，并授权地方政府来进行治理和管辖。由此可见，行政区划管理层次的产生是由于政府的有效治理能力和管理幅度都有一定的限度。
行政区划的管理幅度是指一个行政区直接管辖下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度，过大或者过小都会影响行政管理的有效性。因此，要获得良好的管理效能，不仅要科学地划分管理层次，同时也必须合理地确定管理幅度。管理层次与管理幅度相互制约，在行政区划结构中呈现反比的趋势。管理层次小时，管理幅度多；反之亦然，管理层次大时，管理幅度就小。影响管理层次与管理幅度的因素主要有辖区面积、人口与民族的构成、历史文化传统和科技的发展程度。纵观中国历代行政区划的演变，可以发现管理层次与管理幅度之间的互动。
纵观历史，发现在层次结构与幅度结构上呈现两个循环与回归：第一阶段，从秦到南北朝。这个阶段，行政区划的层次结构由二级向三级发展，与此同时，管理幅度也跟着由大向小转变。从秦普遍设置郡县到汉武帝在郡国之上设置一级监察区——州，历经东汉末年州由监察区向一级政府演变，最终隋文帝采取废郡存州的办法实行州县二级制。伴随管理层次的变化，平均管理幅度由秦的31.6，发展到汉初的39.5，终因郡的滥设（超过100个），超过有效管理的幅度，只能在郡国之上再增加一级政府，使得平均管理幅度下降。
第二阶段是从隋到清末。在这个阶段，行政区划的层次结构与管理幅度再一次发生循环，层次结构从二级向多级发展，再回归到民国初期的二级。管理幅度同时紧跟管理层次的变化而变化，由隋的35.4、唐的38.1变小，到清末时为10.6，再在民国初突然增大为42.3。从隋初到唐初，中国管理层次再次变为二级，管理幅度也再次超过30。从唐太宗开始，由于州越分越多，超过300个州，再次超出了管理幅度的限度，迫使唐、宋两朝在州与中央政府之间增加一级政府，即唐的道和宋的路。元朝省制出现，标志着中国的行政区划进入到一个全新的阶段，自此，“省——府——县”结构一直维持到清末。元朝的地方行政层次为四级，平均管理幅度为5.8，是历史上行政区划层次最多的朝代，也是平均管理幅度最小的朝代。明清重归三级制，到民国初，再一次实行二级制，平均管理幅度再次反弹至42.3。
民国实行二级制，却又在省与县之间设置专区，实为二实一虚制。这种制度维持时间并不久，因为此时的国土面积与人口数量不是秦、隋所能比的。新中国成立之初，一度将行政区划的层次结构增加到新的高度，算上乡镇，有五级之多，管理幅度大幅度下降为7.1，只是时间很短。普遍实行的实四级为主、实三级与三实一虚为辅的层次结构。
中国的历代行政区划的演变表明，在中国这样一个地大物博、人口众多而分散、民族成分复杂并有着悠久中央集权传统的国家里，地方行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。历史上实行二级制、管理幅度为30以上的朝代为秦、汉初、隋、唐初、民国，时间短，并且很快就被三级制、管理幅度为10左右的行政区划结构所取代。元朝实行层次多级制，平均管理幅度为历史最低的5.8，历史上仅此一例，明朝马上恢复传统的层次三级、管理幅度10左右的行政区划结构。中国历代行政区划的管理层次与管理幅度互动，已经形成了相对合理的行政区划结构，这个结构不仅对当时的稳定和发展作出了巨大贡献，也为今后的行政区划改革积累了经验与教训。
三、历史稳定性与改革创新性互动规律
通过对历代中国行政区划演变的考察、分析，发现贯穿于整个历史的行政区划的演变的另一特点就是历史稳定性与改革创新性互动特点。作为国家权力在地方的划分，为了更有效地管理国家事务，随着经济、人口数量的变化，行政区划也会出现不同程度的变化，但是这种变化通常是微调。突变往往出现在改朝换代时，而且也是在前朝的基础之上相对大的变化，并不是“另起炉灶”。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的、短暂的，从属于改革创新性。具体表现为：越高的层次变动越大，越低的层次变动越小。地方最高一级的行政区划变动最大，而且大都是从监察区、军区转变而来的。地方最高一级行政区划的主要变化形式新设置地方最高一级行政区划，并把原来的地方最高级行政区划降低为二级行政区划。因为如果地方最高一级行政区划权力过大或过于集中，就容易出现尾大不掉之势；反过来，如果地方最高一级行政区划过多或过于小，就会超过有效的管理幅度，管理效能低下，不能很好的发展经济，巩固政权。调整地方行政区划的根本原因“在于有利于加强中央对地方的控制”。
地方中间一级的行政区划有变化，但是相对没有地方最高一级行政区划变动大。中间一级行政区划往往是由一级行政区划转变而来。也就是说，地方最高一级行政区划会越划越小，根据管理层次与管理幅度互动之特点，最终会超出中央政府的管理幅度，于是在原来地方最高一级行政区划之上另外设置地方最高一级行政区划，增加一个管理层次，原来的地方最高一级行政区划转变为地方中间一级行政区划。从行政区划的演进可以看出，地方中间一级的行政区划变化没有地方最高一级行政区划变化大。
县级行政区划最稳定，这是历史稳定性的最好诠释。2000多年以来，县级行政区划一直是国家结构的基本单元，其他行政区划经常变动，只有县稳定沿用至今。县级行政区划在中国历史上长盛不衰，对中国历史的稳定与发展做出巨大贡献，对历代行政区划产生深远影响，因为县级行政区划的设置符合政治、经济、行政管理等多方面的要求。经过2000多年的发展，县级行政区划逐渐成为社会政治、经济、文化等多方面相对独立的基本政治、社会单元，具有很强的稳定性。县级行政区划介于地方与基层之间，具有承上启下、沟通上层与基层的重要作用，成为地方与基层的中间环节，也成为整个国家进行公共管理的基石。新中国成立后，县级行政区划的地位不但没有削弱，还得到强化，成为国家行政管理与经济发展的连结点。
任何事物都有一个产生发展消亡的过程，行政区划也不例外。但是行政区划的改革创新是在已有的行政区划的基础之上进行的，不可能推倒重建，这就注定了历史稳定性的重要性。历史稳定性与改革创新性互动特点不但贯穿于中国历代行政区划的演变，也将贯穿于今后行政区划改革。
四、结语
中国2000多年的行政区划演变，纷繁复杂，在这错综复杂的演变中也是有规律可循的。
首先就是政治制度与经济基础互动之规律。行政区划属于国家政治制度的范畴，它的变化以经济发展为基础，反之，行政区划也对经济发展产生重大的反作用力，甚至形成了行政区经济。历史上行政区划的演变充分证明了这一点。其次是行政区划的管理层次与管理幅度互动规律。管理层次与管理幅度成一种反比的关系或者趋势。中国历代行政区划的演变体现了管理层次与管理幅度互动规律。行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。最后是历史稳定性与改革创新性互动规律。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的，短暂的，从属于改革创新性。
历代行政区划的演变，虽然名目繁多，却总能够从前面的历史找到起相应的渊源。高级行政区划变动大、中级行政区划虽有变化却相对稳定，县从秦一直到今天仍然是最重要的行政区划。
参考文献：
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责任编辑：宋英俊
来源：《重庆行政》2010年第4月号
第五篇：合同法的立法背景指导思想及其适用范围
合同法的立法背景指导思想及其适用范围
中华人民共和国合同法》已经第九届全国人民代表大会第二次会议审议通过，自1999年10月1日起施行。下面谈一下制定合同法的背景、立法指导思想以及合同法的适用范围。
一、合同法的立法背景
我国目前为止有三部合同法，一部是1981年颁布、1993年修改，主要解决国内经济合同纠纷的《经济合同法》；第二部是主要调整涉外经济合同纠纷、1985年制定的《涉外经济合同法》；第三部是1987年制定的《技术合同法》，这是为了确认科学技术也是商品，促进发明创造而制定的。三部合同法是否包括了我国所有关于合同的法律呢，不是。合同的涉及面非常广，我国还有一些法律对合同问题作出过规定。譬如，1986年《民法通则》中“民事权利”一章，有一节是“债权”，对债权的规定主要就是有关合同的规定。如对合同履行地，当事人约定不明确的，民法通则规定，给付货币的，在接受货币一方的所在地履行；其他义务，在债务人的所在地履行。1984年颁布、1992年修改的专利法，规定了专利权的许可使用和转让，也属于合同问题。1982年颁布、1993年修改的商标法，规定了注册商标的许可使用和转让。如何签订中外合资经营企业协议，1979年颁布、1990年修改的《合资经营企业法》就有相关的规定。《劳动法》有一章是“劳动合同”。做买卖离不开运输，我国有三大运输法，即铁路法、海商法和民用航空法，有关铁路运输、海上运输和民航运输的合同问题在这三部法律中都作了规定。有关合同的法律还有一些，不一一列举，这些法律都是全国人民代表大会及其常务委员会通过的。新合同法自1999年10月1日起施行后，经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法同时废止，但其他有关合同的法律如海商法、劳动法等仍然有效。另外，国务院颁布过十多个有关合同的行政法规，如工矿产品购销合同条例、借款合同条例、加工承揽合同条例等。最高人民法院根据审判实践，对有关合同的问题作了五十多个司法解释，因此，三部合同法、其他有关合同规定的法律、国务院颁布的有关合同的行政法规以及最高人民法院有关合同的司法解释，共同构成了我国合同法律体系的框架。
为什么要制定新的合同法。首先，三部合同法的颁布时间相对较早，最晚的一部是1987年颁布的技术合同法。经济合同法虽然于1993年修改，但当时有大、中、小三种修改方案。大改相当于重新起草一部合同法，中改是把有关合同法的重要内容都加以规定，小改是指非改不可的才加以修改，可改可不改的不改。当时采纳的是小改的方案，小改方案的背景是1992年10月党的十四大明确提出改革开放的目标是建立社会主义市场经济体制。经济合同法是1981年制定的，当时基本上是计划经济体制，刚提出改革开放的任务，经济合同法中有一些过分强调计划管理的内容。1993年对经济合同法修改时，删去了过分强调计划管理的内容，如第一条中删去了“保证国家计划的执行”，第四条中删去了“破坏国家计划”，对其他内容基本未作修改。十多年前制定的法律，在不少国家是新的。法律具有稳定性，特别是涉及民事权利方面的法律，如法国民法典是1804年颁布的，德国民法典是1896年颁布的，颁布之后很少作修改，当然，像反垄断法这样与经济政策关系密切的法律，修改的次数会多一些。为什么说三部合同法制定的时间相对较早，原因在于中国处于经济体制的变动时期，由计划经济体制向市场经济体制过渡，经济体制还不够成熟、稳定。前几年实行的某些政策，现在也许就不适用了。这也从一个方面表明，我国近十多年来，尽管有令人不满意的地方，但是，我们发展得很快，从立法上看，这些年是黄金时代，从1998年到现在，我国制定了三百多部法律和有关法律问题的决定。由于改革开放迅速、深入的发展，原有的三部合同法显现出不足之处。如何评价原有的三部合同法，从历史唯物主义的观点看，三部合同法在中国的法律史上、在改革开放进程中所起的作用，怎么高估都不为过。1980年前后，学者还在讨论劳动力是不是商品，1981年，全国人大就通过了经济合同法，而且，实践证明经济合同法规定的基本原则以及绝大多数具体规定，至今看来仍然是正确的。当然，随着改革开放的深入开展，经济贸易中以及审判实践中出现了一些新情况、新问题，对这些新情况、新问题，制定三部合同法的当时不可能预见。如融资租赁问题，一个企业需要引进先进的生产线，没有自有资金，在银行又贷不到款，这时可以找租赁公司，请租赁公司把需要的生产线买进来，由该企业使用，企业向租赁公司分期交付租金，这样，就解决了企业一下子要付出大笔资金的困难。融资租赁在中国是1981年出现的，当时成立了中国东方租赁有限公司和中国租赁有限公司，广泛开展业务是1984年以后。经济合同法和涉外经济合同法不可能对
融资租赁作出规定。我国经济贸易中有一个“外贸代理”的提法，代理的问题。在1986年通过的民法通则中有规定，属于大陆法系的一般代理，即直接代理，代理人以被代理人的名义从事活动，活动的后果归被代理人承担。现实生活中，因外贸经营权等原因，没有外贸经营权的企业需要从国外进出口货物，只能委托有外贸经营权的外贸公司代为签订进出口合同，生产企业与外贸公司之间属于代理关系，但由于外贸经营权等原因，外贸公司不能以被代理人即生产企业的名义签订合同，只能以自己的名义签订合同。民法通则以及涉外经济合同法对这种代理即间接代理的问题未作规定。今后有关外贸经营权完全放开了，也还有一个分工协作、专业优势的问题，外贸代理还会存在。随着房地产业的发展，出现了许多房地产中介商，对公民来说购买房子是一辈子的大事，不可能每个公民都具有房地产方面的专业知识，需要找房地产中介商、开发商咨询、协助办理有关购房手续。房地产中介业务主要是在1990年以后发展起来的。因此，对改革开放以来出现的许多新情况、新问题，需要作出新规定。第二，当前国内经济秩序有些混乱，经济信用程度较低，香港有位学者把合同法比喻为商务游戏规则，这是有道理的。合同法是一种游戏规则，看谁掌握得好。如果掌握得不好，容易上当受骗；如果掌握得好，就能较好地保护自己的利益。为了防止和避免合同欺诈，维护社会经济秩序，需要作一些新规定。
第三，三部合同法由于制定时间较早，起草单位不一，有的规定较为原则。譬如，合同如何订立，这是一个非常重要的问题，防患于未然。这方面应该认真地向国外先进企业学习，他们的合同有的长达一、二百页，各种问题，哪怕是不太可能发生的问题都有约定。不发生纠纷则罢，一旦发生纠纷，都有详细的条款作为解决依据。关于如何订立合同，三部合同法的规定基本一致，即当事人对合同的主要内容协商一致的，合同成立，这个规定是对的，但不具体，一家企业想出售钢材，向另一家企业发出要约，要约中有关货物的数量、品质、价格等合同的主要条款一应俱全，对方收到要约后，同意这些主要条款，只是提出如果发生纠纷，能否在受要约人所在地的仲裁机构或者人民法院解决，也就是说双方在解决纠纷的地点上还没有协商一致，这时合同是否算成立？如果一方向另一方发出要约，是通过信函发出要求十天内答复。受要约人收到要约后，对要约内容表示同意。并在七天内作出答复，但由于
邮局的耽搁，信件一个月以后才到达要约人，这时合同是否算成立？合同订立的问题非常复杂。新合同法有关合同订立的要约、承诺的规定共有二十多条，与联合国国际货物销售合同公约和国际商事合同通则的规定基本一致。这些规定不能解决合同订立中的所有问题，但是与三部合同法关于合同订立的条款相比，要具体、完善得多，基本确立了合同订立的规则，因此，从适应建立社会主义市场经济体制的根本要求出发，有必要制定一部新合同法，使原来比较原则的规定进一步具体化，对三部合同法中个别不一致的地方作出统一规定。
二、制定合同法的指导思想
制定合同法的指导思想，指的是如何解决起草过程中的各种关系，起草合同法的根本要求。全国人大常委会法工委主任顾昂然同志在第九届全国人大二次会议上关于合同法草案的说明中指出：“制定合同法的指导思想是以邓小平理论为指导，坚持从中国实际出发，并借鉴国外的有益经验，制定一部统一的、较为完备的合同法，以保障社会主义市场经济健康发展。注意保持法律的连续性和稳定性，以经济合同法、涉外经济合同法和技术合同法为基础，总结实践经验，加以补充完善，注重可操作性，把近十年来行之有效的有关合同的行政法规和司法解释的规定，尽量吸收进来，对需要增加的，尽可能作出具体规定”。
顾昂然同志这段话，最重要的是七个字，即“统一的、较为完备的”。怎么理解“统一的”？这里讲的统一，是相对于三部合同法而言，不是相对于中国现有的整个合同法律体系。制定统一的合同法，是指在新的合同法施行后，原有的三部合同法同时废止，合同法第四百二十八条，已经作出这一规定。如何理解“较为完备的”？第一，要根据三部合同法实施以来在经济贸易和司法审判中出现的新情况、新问题，只要条件成熟，都应当相应地作出新规定。譬如，融资租赁合同，在合同法中有专章规定；外贸代理的问题，合同法第四百零二条、第四百零三条等有规定；房地产中介业务，合同法规定了委托合同、行纪合同、居间合同，可以较好地解决中介业务中的权利义务问题。第二，要把近年来行之有效的行政法规、司法解释吸收到合同法中来，使之上升为法律。第三，合同法是贸易规则，随着经济全球化以及我国的对外开放，国内贸易和涉外贸易虽有区别，但这种区别愈来愈小。制定合同法，应当充分
借鉴有关的国际公约和国际贸易规则，使合同法的原则、具体制度甚至具体规定，都与国际通行做法基本一致。这样，才有利于进一步对外开放，有利于我国的现代化建设。
三、合同法的适用范围
合同法第二条规定，本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。这一规定与1998年9月7日在报纸上全文公布的合同法草案相比较，有两处作了修改。第一处修改是把“公民”修改为“自然人”。在合同法草案的征求意见过程中，有的全国人大常委会委员和专家提出，合同法既适用国内合同关系，也适用涉外合同关系，应当对外国人作为合同法的主体问题作出规定，建议把“公民”一词修改为“自然人”。自然人一词，包括中国公民，也包括外国人、无国籍人。
第二处修改是把“债权债务关系”修改为“民事权利义务关系”。合同法的适用范围是什么，能否说合同是设立、变更，终止债权债务关系的协议，对此一直有不同意见。1999年1月召开的九届全国人大常委会第七次会议上，全国人大法律委员会建议把“债权债务关系”修改为“民事权利义务关系”。这一修改不是实质性修改。不能说合同法草案规定合同是债权债务关系的协议，合同法的适用范围比较窄，修改为民事权利义务关系后适用范围就宽了。这是鉴于对债权债务关系一词容易引起不同的理解而做的修改。
合同法适用范围的基本含义是什么？第一，合同法调整的是平等主体之间的民事关系。政府依法维护经济秩序的管理活动，属于行政管理关系，适用有关行政管理的法律，不适用合同法；法人、其他组织内部的管理关系，适用有关公司、企业的法律，也不适用合同法。第二，合同法主要调整法人、其他组织之间的经济贸易合同关系，同时还包括自然人之间的买卖、租赁、借贷、赠与等合同关系，有关婚姻、收养、监护等身份关系，不适用合同法。现实生活中有几类合同是否适用合同法？一类是土地使用权出让、转让合同和农村土地承包经营合同。关于这个问题，争论主要在合同法是否对上述合同作专章规定，而不在是否适用合同法。一种意见认为，应当在合同法中对土地使用权出让、转让合同和农村土地承包
经营合同作专章规定。这两类合同在国民经济生活中地位十分重要，这方面发生的纠纷也比较多。我们认为，土地使用权出让、转让合同和农村土地承包经营合同，经济建设、人民生活的关系非常密切，从性质上看，也应当属于合同法调整，合同法总则的规定对该两类合同都适用。为什么没有在合同法分则中专章规定呢？是否在分则中专章规定，涉及到对土地使用权主要采用什么法律手段来给以保护。在成文法国家，土地使用权的问题一般都在民法典的物权编中规定，土地使用权属于民法的物权。物权的成立、内容以及对物权的保护，和债权是不一样的。采用物权的办法对土地使用权加以保护，更有利于保护土地使用权人的合法利益，更有利于对土地的开发和使用。如某家公司和土地管理部门签订了土地使用权的出让合同，这时有另外的施工队把其设备和人员安置在这块土地上。按照合同关系，该公司能不能让施工队把其设备搬走呢？根据债权的原理，该公司不能直接要求施工队撤出去。债权是一种请求权，土地使用权如果是债权的话，该公司只有向土地管理部门要求把这块土地交付其使用的权利，与第三人没有合同关系，不存在请求权。但是，如果土地使用权是物权，就不一样了。物权是对物的直接占有、使用、收益的权利，包括处分权。该公司就有权要求施工队撤出去，如果不撤，可以请求法院强制执行。全国人大常委会法制工作委员会正在着手起草物权法。土地使用权由有关物权方面的法律来调整，合同法对土地使用权就不起保护作用吗？不是，比如取得土地使用权应当订立合同，合同是实现物权的手段。土地使用权要通过拍卖、招标、协议的办法获得，拍卖、招标、协议都是合同，都要适用合同法。因此，合同法对土地使用权出让、转让合同和农村土地承包经营合同是适用的。但是，仅有合同法的保护还不够，应当制定专门法律，对土地使用权给予更有效、切实的保护。
企业承包、租赁合同问题，国内有不少中小型企业，采用的是承包合同以及租赁的办法来经营，承包人和政府的有关部门以及企业之间订立的承包合同、租赁合同，是否适用合同法？我认为企业承包合同、租赁合同类似于国外的企业管理合同，本质上没有区分，应当适用合同法。企业承包合同、租赁合同涉及到企业经营权的问题，但不属于物权。目前的企业承包、租赁，各地作法不一，情况较为复杂。对企业承包、租赁合同，首先适用国务院的有关规定，如1988年国务院制定的《全民所有制工业企业承包经营管理条例》，也可以适用合同法总则的规定。
粮食、棉花的定购问题。粮食、棉花的定购，是否适用合同法？关于粮食、棉花的定购，我国有一个发展变化的过程。大概情况是，1985年以前基本上采用行政管理的方法征购粮食和棉花，1985年以后，有了粮食定购合同、棉花定购合同名称，但实际上采用的还是行政管理手段。到了1993年，准备把粮食放开，采用市场的办法解决粮食购销问题，但还是行不通。从1993年后，一般不采用粮食、棉花定购合同的名称，采用的是粮食、棉花定购任务的提法。粮食定购是各级行政机关的任务，也是农民应尽的义务。如果以后粮食、棉花的购销放开了，那么，粮食、棉花的购销就适用合同法。
实行指令性任务或者国家订货任务的工矿产品问题。随着改革开放的深入发展，具有指令性任务或者国家订货任务的工矿产品的范围和品种大大缩小。八十年代初，我国基本上是计划经济体制，有三百多项产品都有计划任务。到1998年只剩下有限的几种。计划任务书指定交易对象，规定交易价格。计划任务书属于行政管理手段，不属于合同法的调整范围。但是，甲乙工厂之间根据计划任务书，就有关产品质量、交货期限等达成的协议，属于合同法调整。
新合同法较之原有的三部合同法，适用范围扩大了，扩大在什么地方呢？与经济合同法相比较，经济合同法调整中国法人、其他经济组织、个体工商户、农村承包经营户相互之间的合同关系，不调整公民之间的买卖、赠与、借款等，也不调整公民和企业之间的买卖、赠与等合同关系，对此，新合同法都调整。与涉外经济合同法相比，涉外经济合同法调整中国企业、其他经济组织的涉外经济合同关系，不调整中国公民和外国人、外国企业之间的经济贸易关系，新合同法对此都调整。与技术合同法相比，技术合同法只调整国内技术合同关系，不调整涉外技术合同关系。对技术出口合同，法律和行政法规没有规定；对技术进口合同，1985年国务院颁布过《技术进口合同管理条例》。新合同法无论对国内技术合同，还是对涉外技术合同，包括技术进出口合同都适用。
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