治理理论[5篇材料]

第一篇：治理理论

治理理论

20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”（governance）一词十分流行。它表明，随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance），从政府的统治走向没有政府的治理（governance without government），从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance）。国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，国家的行动能力受到限制。

与统治（government）不同，治理（governance）指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。作为社会——控制体系的治理，是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动；治理不再是中央集权，而权力分散；不再是监督，而合同包工；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理。

治理是一种政治管理过程，像政府统治一样，治理的最终目的也是为了维持正常的社会秩序。但是，其权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府和法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上，没有多数人的同意，治理就很难发挥正真的效用。

我国古已称之的“善政”，大体相当于英语里所说的“good government”（可直译为“良好的政府”或“良好的统治”）。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官员像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和市民社会的一种新颖关系。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治意味着国家与社会或政府与公民之间的良好使用。没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。

从一定意义上说，全球治理是国家层面的治理和善治在国际层面的延伸。

多中心治理理论

2009年10月12日，瑞典皇家科学院诺贝尔奖委员会宣布，将2009年度诺贝尔经济学奖授予美国学者埃莉诺?奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)和奥利弗?威廉姆森(Oliver Williamson)。值得注意的是，奥斯特罗姆是诺贝尔经济学奖设立四十年来第一位获奖的女性，还是一位科班出身的政治学家，这在该奖项历史上具有开创意义；同时，奥氏以多中心治理(Polycentric Governance)理论为代表的学术创见，既昭示着金融危机下制度主义的再度回归与社会科学研究的科际整合趋向，对包括我国在内的发展中国家而言也不乏启迪意义。基于此，本文主要探讨四方面的问题：一是分析本届诺贝尔经济学奖奖励方向的调整动向；二是梳理多中心治理理论的主要观点；三是探讨该理论对于我国政府治理的有益启迪；四是指出该理论价值前设与实践运用中可能蕴含的危险成分。

一、诺贝尔经济学奖奖励方向的调整

总体观之，本届经济学奖的两位得主均属新制度主义经济学派，这是继1991年科斯(Ronald Coase)与1993年诺斯(Douglass North)之后，诺贝尔经济学奖又一次肯定制度研究的成就，实际上是把奖颁给了“制度经济学”。经济学家通常研究市场，然而今年的两名得主却并非专研市场的专家。按照评奖委员会的说法，两人最为突出的学术贡献均集中在经济治理(economic governance)领域。威廉姆森主要研究私人领域的经济治理，对科斯的交易成本说进行了深入的研究，对企业的边界给予了论证；而奥斯特罗姆则具有更为浓厚的政治经济学色彩，主要研究公共领域的经济治理，证明除政府和市场以外的其他组织(尤其是自主的用户组织)可以更好地管理公共资源，并对公共管理与可持续发展之间的关系进行了深入探讨。

今年诺贝尔经济学奖的最大时代背景当属全球金融危机。伴随着这场规模及烈度空前深广的危机，正统经济学由于其“市场原教旨主义”遭到了经济学界内外人士的众多诘难。两位得主的研究都迥异于建立在完美市场及完全理性行为基础之上的纯理论研究；均触及市场失效概念；均从制度的角度来解释经济兴衰及变迁，因此更能兼顾经济变动中的政治、社会及历史因素，而不仅仅局限于纯经济的层面。全球金融危机始于金融机构治理和监管中出现的严重问题，根源在于经济失衡，直接体现为治理的失败，再次促使人类关注和重视经济治理和公共治理问题，将视角转向对经济现实的研究。由此，作为一门致用之学，经济学不再局限于市场的理论，必须拓展其关注的领域，走出对模型与计量的盲目崇拜，借助跨学科的研究路径，重建一种“真实世界的经济学”。此次诺贝尔经济学奖的奖励方向，也许目的就在于引导经济学家们针对全球金融危机暴露出的问题，加强制度的研究，重新思考和界定市场与政府间的关系。

经济学的研究方法和方向，不能单纯建立在逻辑推演尤其是数学模型上，必须关注现实世界，并借鉴其他社会学科的研究成果。埃莉诺?奥斯特罗姆本是政治学出身，曾任美国政治学会主席，现在仍是印第安纳大学的政治学讲座教授；其丈夫文森特?奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)教授也是久负盛名的政治学家，两人合办的印第安纳大学政治理论与政策分析研究所本身便是高度强调科际整合的“工作坊”(workshop)，其研究人员来自政治学、经济学、法学以及其他社会科学甚至自然科学领域。奥斯特罗姆夫人本人娴熟掌握经济学界习用的数学和博弈论方法，更广泛深入地进行跨文化、跨国别的调查分析，大量运用案例分析与实验方法，致力打碎传统经济学“万能药”的神话，最终以政治学家的身份获得美国塞德曼政治经济学奖以及本届诺奖。近二十年来政治学各子学科中被引用频率最高的著作有三本，奥氏的代表性著作《公共事务的治理之道》便位列其中。

二、多中心治理理论的主要观点

奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。对真实世界里发生的各类自组织模式的广泛考察，使得她具备超越一般经济学家的视野，承接英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”，提出了“多中心治理”理论。其核心就是，在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率的运行。奥氏的研究证明：与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。”“多中心”一词现已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。

首先，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体。作为一种治理思路，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制。通过各个生产主体之间的竞争，来迫使各生产者自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。并且，公民还可根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。

其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。不论是政府垄断还是纯粹的市场提供，都没有跳出“政府vs.市场”非此即彼的思维定势，从其本质上讲，都是一种单中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府垄断公共事务会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。由于市场是以“成本—效益”为核心的处理思路，因此“私有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式则跳出了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。

其三，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。奥氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在着三个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”。在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。因此，多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。多中心治理中政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

奥氏的多中心治理理论为上世纪90年代初期已降治理思潮提供了重要思想渊源，并构成其核心内涵。而治理思潮既是各国政府改革的实践总结，又作为一种新的理念深刻影响着各国的政府改革。根据治理理论，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心；社会科学中长期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，国家与社会组织间的相互依赖关系空前张扬；管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性；在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。由此可见，奥氏多中心治理理论早已超出了诺奖委员会所谓“经济治理”的框限，已然成为一派极其重要的政治思潮与社会运动。

三、多中心治理理论对我国的借鉴意义

奥氏的多中心治理理论建立在多国生动案例的基础之上，就其有助于解答什么制度才能促进公共资源的有效共享、促进社会的可持续发展方面，对发展中国家不乏启示意义。对于我国这种既保持大量政府对经济的参与，同时又建立起市场机制的国家，类似于“第三条道路”的治理理论更有其契合之处。

首先，多中心治理强调公民参与政府治理的重要性，认为治理源于政府和公民社会有序的互动，治理的质量取决于发生在政府和市民社会之间的互动的质量。奥氏所倡导的，其实是一种“社会建设”和“社会治理”的综合性概念。作为人类区别于其他动物的组织形式，“社会”无疑大于“市场”，也比“市场”本身更具有建设的价值。我国近年来的社会管理体制改革、事业单位改革、城乡基层自治组织建设等等，在因应世界治道变革趋势的同时，也可以从多中心治理理论中汲取丰厚的思想资源。

其次，多中心治理理论可以对我国服务型政府的构建提供有益的启迪。当前我国政府在公共服务的提供方面承受着不断增长的压力，公众期望越来越高，在服务标准、成本—效率、公平和透明度方面，服务绩效评估日益苛刻；经济、社会关系日益复杂，要求政府部门增强灵活性和回应性，等等。要回应这些挑战，必须通过改善公共服务的运行模式不断提升公共服务能力。这就需要吸收多中心治理理论的有益成分，科学界定政府的公共服务职能，更多地利用独立机构、公私伙伴关系及合同外包，促进政策和执行的分离，增强公众参与，强调顾客导向。

第三，以人为本的科学发展观的提出，标志着中国开始走向一个经济发展和人口、资源、环境相协调，追求共同富裕、社会公正与和谐的时代。多中心治理理论高度关注“地球温室化”等环境问题，格外珍视人与自然的和谐相处，对于我们从制度层面统筹城乡、区域及人与自然的协调发展具有借鉴意义。在挑战公共资源“受害”问题或谋求“治理”方法的过程中，现场的“用户组织”应该充当怎样的角色，将会关系到市场运行的好与坏，有时它们为了保护自己的切身利益所“共同”发挥出来的积极作用，甚至比政府介入来保护资源的做法更为有效。思考“后危机时代”的发展模式，有必要从制度设计及政策制定上汲取这种多中心、多维度的治理智慧。

四、警惕多中心治理理论中可能隐蔽的“木马”

我国正处于深刻的经济、社会与政治转型期，现时代的政治学研究更需增强敏锐的政治鉴别力，详查每种政治思潮的渊源流变，防范与有益成分捆绑而来的理论“木马”，做好外来学说的本土化吸收与转换工作。对待奥氏的多中心治理理论亦应秉持这种态度。

从理论语境上看，奥氏的多中心治理理论之所以产生，可能与上世纪七、八十年代各门社会科学出现的某些范式危机有关。直到20世纪中期一直在政治学研究中占据统治地位的法律—宪法传统，以及传统的政治哲学研究，遭到了政治学内部一场巨大的“行为主义革命”的冲击，人们抨击传统研究方法只关注价值或“应然”问题而不关注现实或“实然”问题。另外，随着“冷战”局面的终结，壁垒森严的高度意识形态化的“冷战”思维以及各种各样的“主义”话语也越来越没有市场，社会科学中流行的一些过分简单化的非此即彼的两分法遭到了人们的质疑。“治理”理论可以说是应运而生。

从国际政治看，治理的这一特性被所谓“新中派”或“第三条道路”的主张者及时地运用于其新的分权思想和全球政治观中；而在某些外部势力及国际组织有条件援助或立项的“治理”实践中，包括多中心治理在内的治理思潮也被打上了较深的新自由主义烙印。传统上，政治上的分权无一例外是指中央政府权力的下放和分散，但在“新中派”的理论家们看来，新型民主国家的基础首先是分权(devolution)，不仅向下分权，而且也向上分权。向下把权力交给地方和地区，向上则交给跨国机构。而就国际治理的主体与标准而言，则可能蕴含普遍主义、单边主义及西方中心主义因素。

从国内政治看，多中心自主治理理论也存在一定的局限性，主要是其适用对象的有限性、适用政治体制的有限性和适用自治组织的有限性。在私有化和国有化之间有无数中间状态，在特定的社会情境中大量自组织的集体行动亦能有效运行。然而，如何判定其适用情境，的确构成对奥斯特罗姆的一个挑战。不同国家不同领域公用事业民营化的实践，绝不可一概而论地推而广之。另外，多中心治理组织特征与传统有所不同，是多重规模的组织并存，并通过组织之间的竞争、协作和冲突解决模式，使不同的公共利益得到实现。如果无规则的不良竞争出现，导致无法协作，冲突无法解决，这样的地方分权只是形似多中心，而不是真正的多中心。只是单纯强调竞争性的多中心治理并不能促进区域经济的健康发展。

总之，作为补充政府管理和市场调节不足而确立的一种社会管理方式，多中心治理并不是万能的，治理失效的可能性同样存在。绝不能完全把国家或政府排除出去，它们依然在这个复杂系统中扮演着重要乃至关键的角色。一种审慎的“治理”概念，对于传统的政府管理而言，并不是颠覆性的，而应是建设性的。同时亦应明确，不同的社会要根据自己国家的历史发展条件与阶段以及人们习惯的行为方式，寻找最符合秩序与稳定大局、最为有效也最为经济的治理模式，也就是在特定约束条件下的最优治理模式。放之四海而皆准的社会治理模式历史上不存在，未来恐怕也不会有。社会治理模式是路径依赖的，社会管理的实践和历史传统在社会治理机制的确立和演进中至关重要。只有在明确上述前提的情况下，我们才可进入技术化的环节，思考如何方能求得收益最大的治理模式。因此，国家主权之捍卫、西方理论之本土化等问题，均应成为建构有中国特色之治理模式的题中应有之义。

(刘峰系国家行政学院政治学教研部教授；孔新峰系国家行政学院政治学教研部教师)相关资料

在2009年经济学奖颁奖声明中，瑞典皇家科学院称赞埃莉诺?奥斯特罗姆“对经济治理研究做出的卓越分析”，使经济管理学从“边缘”到“前沿”，证明了公共资源怎样成功地由利用它的企业所管理。埃莉诺?奥斯特罗姆的研究证明了用户组织(userassociations)如何成功管理公共财产。

新制度经济学专家亚利桑那州立大学人类进化和社会发展学院的主任Sandervander Leeuw对她如此评价：“埃莉诺?奥斯特罗姆通过开创性地将经济学、人类学、政治学等学科结合在一起，打开了制度经济学和公共决策研究的新视角，作为一名科学家，她不仅才华卓越、具有革新精神，并且十分谦虚和慷慨，始终如一地与美国以及全世界的同行共享研究成果。”

2009年诺贝尔经济学奖得主、诺贝尔经济学奖女性第一人 埃莉诺?奥斯特罗姆简介

埃莉诺?奥斯特罗姆1933年出生于美国加利福尼亚，1954年获得加州大学洛杉矶分校政治学学士学位，1965年获得政治学博士学位，是美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，美国公共选择学派的创始人之一，现为印第安纳大学政治理论和政策分析中心主任之

一、政治学教授。奥斯特罗姆1991年当选为美国艺术与科学院院士，2001年当选为美国国家科学院的院士，也曾担任过公共选择学会、中西部政治学协会和公有产权研究协会的主席，同时还是美国亚里桑那州立大学制度多样性研究中心的创建者。她曾在2005年被美国政治学协会授予詹姆士?麦迪逊奖金，2005年获美国生态学会颁发的可持续科学奖金，2006年得到美国密歇根大学的对人类有杰出贡献的荣誉博士。2009年获颁诺贝尔经济学奖，以表彰“她对经济治理的分析，尤其是对普通人经济治理活动的研究”。

另，奥斯特罗姆教授还是美国哲学学会和政治学和生命科学协会的成员。她曾经服务于许多顾问委员，包括美国国家科学基金会、警察长官国际协会、法律实施协助管理局、美国行政科学院、刑事司法准则与目标国家顾问委员会、国家州长协会和校际政治与社会研究方法联合会。曾任或现任众多杂志的编委，包括《美国政治学评论》、《美国政治学杂志》、《理论政治学杂志》、《制度经济学杂志》、《社会科学季刊》等。

第二篇：治理理论

陈振明版《公共管理学》之治理理论

第一节 治理理论

20世纪90年代以来，治理及善治概念日益成为公共管理的核心概念，治理理论是在西方学术界日渐崛起的显学，而合作网络途径则是其在90年代中后期的新进展。本节将主要从合作网络途径的角度，探讨作为公共管理的治理理论。

一、治理理论的实践基础

自从有了人类社会，就有了处理群体生活的组织活动，就有了解决合作事务的具体实践。公共管理就是这样一种实践活动，它的历史可以追溯到史前国家产生以前。

早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务。这是公共管理在人类历史上的原始形态。

步入阶级社会后，国家和政府成了管理公共事务的主要组织方式。国家除了要履行政治统治只能，还要履行社会管理职能，以维持社会生产和生活的秩序。在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低，公共事务少且目标单一，国家的公共管理只能带有鲜明的政治色彩，从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益。同时，国家的公共管理职能也反映了社会的共同利益，对缓和社会矛盾和阶级冲突具有重要的作用。正如恩格斯所说的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”

随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，国家公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程，公共管理逐渐淡化阶级通知的色彩，进而获得了相对政治通知的独立性。19世纪末20世纪初，为了适应公共管理的这种发展趋势，行政力迅速扩张，大量介入国家和社会事务，出现了行政国家现象。建立在政治——行政二分法基础上的官僚行政成为这一时期管理公共事务组织工具。它将社会生活的方方面面纳入到官僚组织的管理范围，随着公共事务的增多，政府的管理只能随之增加，政府规模随之膨胀，大政府时代也就到来了。20世纪70年代的福利国家是官僚行政鼎盛时期的重要标志。

20世纪70年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力，政府的合法性和公共部门对公众的回应能力，更少的政府，更多的治理成为西方政府改革的共同特征。一开始，人们提倡民营化，主张将市场机制引入公共服务，采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，政府、工商界和市民社会之间的 1 合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。

在这种背景下，片面依靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而是种网络管理。”作为一种新型的治理模式，合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也为提升集体行动的能力提供了新的途径。

二、治理理论的研究途径

英文中的governance源于拉丁文的gubenare，有掌舵的、导航的意思，常被用来指称有关指导（guiding）的活动，组织引导（steer）自身的过程。在汉语中，governance被译成治理，最早出现在市政学中，用来研究如何有效地解决城市和地方上的种种问题。自20世纪90年代以来，这一概念不再局限于政治学领域，而是被广泛地应用与经济社会领域。

有关治理的研究是近年来社会科学的关注焦点，今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织敢于发展问题的出版物很难有不以它为常用词汇的。世界银行1992的报告就以《治理与发展》为标题；经济合作与发展组织1996年业以《转变中的治理》为题总结经合国家的治理变革；《国际社会科学》杂志（英文版）1998年专门刊发了一期探讨治理的文章。在学术研究中，也已出现一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·罗西瑙的《没有政府的治理——世界政治中的秩序和变革》、R·罗茨的《新治理：没有政府的统治》、盖伊·彼得斯的《治理的未来：四种出现的模式》、吉尔斯·佩奎特的《通过社会学习的治理》和沃尔特·基克等人的《管理复杂网络：公共部门的行动战略》等等。在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了公共行政和政府管理。

然而，由于分析角度和对象的不同，学者们对治理的内涵有着不同的理解，在定义上远未能达成一致的看法。在R·罗茨看来，治理可用于指代任何活动的协调方式，至少有六种不同的永福：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会——控制系统的治理和作为自组织网络的治理，实际上这表明了庞杂的治理理论体系有着不同的研究途径。

1、政府管理的途径

这一途径将治理等同与政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括最小国家爱的治理、新公共管理和善治等用法。

新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被许多学者和政府官员视为政府治理的新模式。随着西方各国由工业化社会向后工业化社会的转变，2 官僚科层制这一传统行政模式的有效性大打折扣，变得机构林立，创新乏力，难于适应迅速变化、不稳定的社会环境，甚至日益成为社会经济进一步发展的障碍。一场质疑官僚行政有效性、以追求三E为目标的改革运动在西方国家的公共管理部门迅速蔓延开来，大有成为一种国际性潮流的趋势。尽管西方各国政府改革的动因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相似的基本取向，那就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义或新公共管理纲领。

著名的公共管理学家胡德将新公共管理的主要内容概括为“（1）即时的职业化管理。让管理者进行管理并承担起责任。（2）明确的管理目标和绩效评估。（3）强调产出控制。用项目预算和战略管理取代传统的预算管理。（4）实行部门分权，破除部门之间的藩篱，建立网络型组织。（5）引入市场竞争机制。（6）强调运用私营部门的管理风格和方法。不难看出，新公共管理以经纪人为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共管理部门的微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。

1989年，世界银行用治理危机来概括非洲国家在现代化进程中面临的主要问题。在世界银行看来，治理等同于单个国家的可统治性，指的是为了发展而在一个国家的经济和社会资源的管理中运用权力的方式。非洲国家由于缺乏必须的法律制度和权力规范，无法为处理公共事务提供一个可靠而透明的框架而面临着发展的危机。最近，世界银行又提出善治的口号，合法、效率、负责、透明、开放构成的善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求。

在新自由主义者看来，善治与新公共管理是联系在一起的。世界银行、国际货币基金组织等国际经济组织在开展资金扶助、贫困开发等国际援助项目时，均要求欠发展中国家和发展中国家按照善治标准进行变革，采用由它们提出的效率主张，如财政紧缩、鼓励竞争、市场化、私有化、分权和发展非政府组织。这种将政治和行政因素纳入发展事业的做法有其合理之处和现实意义。因为发展史全方位的、系统的，考虑与经济社会现代化相关的政治行政问题，才能实现政治与经济的良性互动，实现社会的协调发展。问题在于国际经济组织能否对症下药，能否避开意识形态的考虑来思考发展所需的政治条件。欠发展中国家和发展中国家大多认为，国际经济组织开出的药方不符合他们的社会、历史和文化情景，忽视了对其面临的棘手问题的具体分析，尤其是对社群冲突、官僚机构不发达、国际贸易与技术依附等重大问题的关注；善治只不过是发达国家经新自由主义意识形态强加于人的婉转做法，是西方国家将发展模式（尤其是政治制度）全球化的理论工具；在国际政治经济秩序不平等的环境中，善治塑造了一个市场万能的神话。

20世纪90年代中后期，国内学者也开始从政府管理的角度关注智力理论。

最早一边有关治理的文章出现在刘军宁等主编的《公共论丛：市场逻辑与国家概念》中。智贤先生在《Governance：现代治道新概念》中将governance翻译成治道，认为治道是关于治理公共事务的道理、方法和逻辑，是对市场经济条件下国家管理经济职能提出的基本要求，主要涉及运用公共权力的方式，旨在提高发展中国家管理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。撇开翻译上的差异，不难看出，当时国内学者对治理的理解源自世界银行等国际经济组织对善治的用法，治理被等同于明确政府在现代市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权力等。徐勇先生进一步发挥，认为治理不仅设计公共权力的运作，而且设计权力的配置，是统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。

在《西方政府的治道变革》中，毛寿龙先生也将governance翻译成治道，认为治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域。大体上，毛寿龙先生采用了治道的新公共管理的用法，强调了企业经营技巧及市场翱翔的激励机制和公共管理中的运用。

2、公民社会的途径

与将治理等同于政府管理的用法不同，在公民社会途径看来，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会部门（或第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、摄取服务与发展、同业协会和跨国性的问题网络中普遍存在。埃利诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实了一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络，把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

公民社会的自组织网络是一种没有政府的统治，是独立于国家体制之外、有个人组成的多元且自主的领域。在东欧，这一领域被认为是一度被国家剥夺的而现在正力争重新创造的东西：即一个自治的社团网络，它独立与国家之外，在共同关心的事务中将市民联合起来，并通过他们的存在本身或行动，对公共政策产生影响。在西方国家，这一领域具有更宽泛的意义，被视为是由资源追求公共利益的个体、群体和组织组成的公共空间，涉及NGOS、自愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的社会运动等第三部门，即莱斯特·萨拉蒙等人所说的公民社会部门。他们认为，大量的公民社会组织是20世纪最伟大的社会创新，自治、自愿、私人、非利润分配是公民社会部门的基本特征。

可见，在这一途径看来，自治的公民社会是共同利益的自愿组合，通过不受国家支配 4 的公民团体和民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。这既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的机制。正如罗伯特·达尔所强调的，相对独立的自治组织或社团有助于防止政府通过等级制对公民实行单项控制，这是实施民主制度的先决条件和必然结果。

自组织的网络主要从公民社会部门的角度来分析治理，将治理看成是横向联合的公民参与网络，是一种社会中心论的治理观。但由于它将国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向，所以也受到了很多学者的批判。这些学者明确反对将国家和公民社会对立起来的观点，认为在解决集体问题和提供公共产品方面，公民社会和国家可以相互补充，形成良好的合作关系，公民社会的组织利益可以融合进国家的决策结构中。

近来，中国学者俞可平先生也开始从公民社会部门的角度来关注治理理论，认为有民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理······治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理······公民社会的发展必然直接地或间接地影响治理的变迁。不难看出，俞可平先生以公民社会部门为分析中心，不仅将自治的民间组织视为对政府行为强有力的外部制约，而且将民间组织看做是沟通政府与公民的重要桥梁，影响政府决策和改革的重要因素。这种发展了的公民社会途径已经接近与下面所定义的治理的本质属性了。

3、合作网络的途径

这一途径则试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。它认为，20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取着集体行动。因此，治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。一方面，它继承自组织网络的主要观点，将治理看做相互依存状态下的管理，将公民社会部门看做治理的主体，并用它来解释公司部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了社会中心论的窠臼，确立了多中心的公共行政体系论。另一方面，它也吸收了政府管理途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对治理的重要意义，认同掌舵而非划桨等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。这就在公共管理中建立了新的工具箱，而不仅仅是市场竞争机制和工商企业的管理方法。

可见，合作网络途径综合考虑了政府层面和非政府有关治理的用法，用它来描绘相互 5 依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力，所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认，大有成为主导范式的趋势。全球治理委员会也认为：治理是或公或私的个人和季后管理共同事务的诸多方式的总和。它是相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。本书主要从这一角度来理解治理，并展开对治理理论和时间的分析。

我们认为，治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被排斥到主动参与的变化。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。由于该途径强调，多中心的公共行动者通过制度花的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理。

这一概念也表明，治理与统治追求的目标相同，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化；但二者在实现公共利益的过程上又具有明显的区别，表现在：（1）管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动，而治理是政府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。（2）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外（与统治一样），还要解决涉及人群较少的集体事务（如公共池塘资源）。（3）管理的机制不同。统治主要依靠政府的权威，有科层官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理；治理则依靠网络的权威，由公共行动者在互动过程中运动非强制性权力进行协作。统治的机制是控制、治理的机制是信任。（4）管理的手段不同。统治的手段主要是强制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是军事手段；治理则开发出了新的管理工具，如合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区等。（5）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家的作用，官僚组织的能力；而治理以满足公民的需求为出发点，强调国家和社会、政府与市场、私域与公域的合作。可以预见，随着历史的发展，统治将随着国家的消亡而消亡，而治理将成为自由人的联合体中管理共同事务的社会协调模式。

在治理的诸多用法中，只有网络治理才有新的特征。这些新特征突出地表现在以下几个方面：

（1）多中心的公共行动体系。合作网络途径认为，我们生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和只是可以独自解决所有的问题；在解决公共事务时，相互依 6 赖的行政者通过交换管理，共享知识，谈判目标，采取着有效的集体行动。的确，在公共管理领域，并非只有政府一个主体，私营部门、志愿团体、社区互助组织和各种社会运动蓬勃发展，在社会经济领域内积极活动，并依靠自身的资源参与解决公共问题。公共管理已经成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。在这一过程中，各种主体相互依赖，网络治理因此成为公共管理在相互依赖下的表现······是在现存的跨组织关系网络中，针对特定问题协调目标与偏好各异的行动者的策略的活动。正如格里·斯托克所说的：治理指公私机构和自愿社团的相互依存。行动者之间的相互依存关系体现在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多个方面。

（2）反思理性的复杂人。这是合作网络途径的行为假设。它认为，公共行动者在不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性地进行选择；而且，行为主体有着复杂的动机，既有逐利的一面，也有追求社会效用（包括公共利益）的一面；既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行动者能够通过不断的对话交流信息，能克服有限理性的先天不足；能够通过各种形式的合作，将行动者所定在厉害相关的网络中，从而减少机会主义行为的动机；能偶通过持续的学习，积累经验，改进过去的行为模式，进而提高适应社会的能力；更重要的是，通过这种反思，政府部门与非政府部门学会了约束自己的不合理要求，可以在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动实现共同利益。这使得行动者可以通过持续的对话调整各自的行为，追求大家都可以接受的结果。这与建立在完全理性、道德人假设基础上的传统行政科学形成了鲜明的对比。

（3）合作互惠的行政策略。在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，所以行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。最近的研究表明，在许多重复出现的博弈中，合作策略是最有利的利己战略；经过多次博弈，行动这之间倾向于建立面向长运的互动关系。用博弈论的话说，当博弈各方面协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡状态了。正如罗伯特·艾克斯罗德所认为的，在机遇互惠以及存在互动的群体中，合作会发生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合适的战略的侵入。也就是说，为了扩大从集体行动中获利的空间，行动者在不断的互动中会逐渐放弃单独行动策略，转而采取合作策略。相互依赖的公共行动者由于厉害相关，信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造多赢的博弈的机会。

吉尔斯·佩奎特认为，网络是合意或动机导向型的组织和制度。这表明，合作策略的实现离不开有效的制度安排。制度是一种合意，体现着行动者的共同理解和价值取向，并有要求行动者遵守的压力，能使行动者认同组织目标，进而采取合作行动。而且，在多主体的治理环境下，行动者能否摆脱集体行动的困境而实现合作，不仅取决于行动者和制度环境本 7 身，还取决于双方发生联系的中间媒介——社会资本。社会资本是合作网络运作的深层机制。它塑造了网络成员对外部环境的共同认识，对政策问题的共同看法，有助于解决成员之间的冲突，规范合作伙伴关系，从而使个人理性与集体理性趋向一直。这要求行动者达成互惠的公式，培育相互信任，彼此尊重和具有宽容精神的合作性文化。

（4）共同学习的政策过程。在合作网络途径看来，治理与通知的实质一样，都在于作出有约束力的决策，将行动者的不同偏好转化成分配价值的政策。集体行动的需要通过政策产出来实现公共物品和服务的供给。不过，网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是中央政府自上而下的安排。这意味着集体行动变成一种自上而下的过程，成为涉及特定政策问题的行动者（包括行政官员和目标群体等在内）的集合，即由参与特定政策领域的相互依存的公共、准公共和个人行动者所组成的政策网络。在政策网络中，各种治理主体通过对话和协商，在各种集体选择的论坛中交流信息，谈判目标，贡献资源，减少分歧，并努力地增进合意，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。这就是公共行动者集体学习以产出政策的过程。同时，这也是公共行动者通过政策设计共同管理网络的过程，表现在：一是通过冲突管理、优化行动环境等手段来敢于网络的运行，改善网络中的互动关系，这是对网络游戏的共同管理；二是在现代网络无法解决问题的情况下重建网络的制度安排，即共同商讨如何改变网络的游戏规则，如重新非配权力和资源，改变成员的价值观念，对组织之间的关系施加影响等。这种共同学习的过程在培育社会资本，防止社会制度和价值碎片化时发挥着关键性的作用。

三、网络治理的时间类型

提供公共物品和公共服务是网络治理的根本任务。布坎南认为：任何由集团或社会团体决定······通过集体组织提供的物品和服务，都被定义为公共的。然而，任何组织在提供公共物品和服务时都面临着集体行动的困境。合作网络为解决这一困境提供了新的途径，按照网络设计的对象和作用的范围，网络治理可以氛围以下几种基本类型：

1、全球治理

全球治理是对国际合作网络的管理。在国际政治领域，全球治理有很多称谓，如国际治理、世界秩序的治理等，一般用来指为了维护正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。

国际合作网络的兴起是20世纪80年代以来国际政治经济系统结构性变动的产物。冷战结束后，一个新的稳定的世界秩序并没有自动形成，相反，大规模的地区冲突接连不断，以联合国为主体的集体安全机制行动能力有限；而全球化进程也并非世界福音，南北差距不 8 断拉大，国际金融市场不断失控，并引发新的社会矛盾。在这些问题面前，各国的政府不再垄断一切合法的权力，各种非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动在国际层面上也承担起了维护秩序、调节经济和促进社会发展的职能，民族国家将管辖权授予了区域的、跨国的和全球的机构，或与他们一起分享权力，这些机构与国家之间形成合作网络，通过制定和实施全球性和跨国行的国际制度来解决共同的问题。

这种合作网络不同于以霸权为基础的合作。以霸权为基础的合作是冷战时期的集体行动方式，是单个国家或国家集团通过霸权力量主导国际政治和经济机制的安排，为成员提供安全和福利等公共物品，从而道道促进合作和维持秩序的目的。全球治理则是多中心权威的合作，通过多国之间、多种行为体之间的协调、沟通与大成功是，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，已成为当今十二节政治的主流。

第三篇：治理理论论文

网络舆论导向下政府信任危机研究

——基于治理理论的视角

摘要：互联网作为一种利益诉求渠道已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，其影响已全面而深刻地渗入到人们的政治、经济、文化生活等各个方面。网络舆论对政府信任既是客观的报道，又是公正的监督，网络舆论与政府信任密切相关。由于网络舆论的特殊性，作为管理国家事务的各级政府和官员，应适应时代的新变化，既要深入了解“网络民意”，又要诚恳地向网络问政，同时还要有效引导网络舆情。针对目前网络舆论的现状，笔者从治理理论的角度提出了新形势下政府在网络舆论导向下处理公共事件的新对策。

关键词：网络舆论；政府信任危机；治理理论；对策

一、引言

网络时代的迅猛发展，为经济、社会、科学、文化等的发展带来机遇，同时对于政府执政能力也是一个挑战，网络舆论需要政府的引导和管理。2008年胡锦涛总书记在人民网考察时指出：“互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力。”截止2010年底，我国网民总数已达4．57亿，而且其中大多数网民都通过互联网这一平台参与社会事务。《第24次中国互联网络发展状况统计报告》调查显示：81．7%的网民表示更加关注社会事件，56．1%的网民表示经常在网上发表意见，可见网民参与社会的高涨热情。

网络媒体作为第四媒体逐渐在日趋激烈的媒介竞争中，无可争议地获得了自身的地位，其影响已全面而深刻地渗入到人们的政治、经济、文化生活等各个方面，已成为新闻传播活动不可缺少的手段和方式。由于网络传播的开放性、交互性和自由性，这种前所未有的相对自由、极度自如的表达平台和表达方式，使得以前在传统新闻传媒上无法得以实现的个人言论自由得到了空前的展现，任何人只要进入了网络便可无所不言，畅所欲言，形成了言论的“自由市潮”。因此，如何因势利导，保证正确的舆论导向，不仅是网络新闻媒体，更是政府有关部门所面临的一个严肃的课题和挑战。

二、网络舆论导向与政府信任危机

1.网络舆论导向

网络舆论导向又称网络舆论引导，是围绕新闻事件、社会现象和社会问题等，运用互联网首发或传播来操纵人们的意识，引导人们的意向，从而控制人们的行为，使网民按照社会管理者制定的路线、方针、规章从事社会活动的网络传播行为，而非让网民完全自由的表达自己的信念、态度、意见和情绪等。

网络舆论导向的内容，主要包括以下三个方面：(1)对当前社会舆论的评价；(2)就某一社会事实制造舆论；(3)对当前社会舆论及舆论行为的引导。正向的舆论能够对社会发展以及当前构建和谐社会起到推动和促进作用，而负向的舆论则将破坏和阻碍社会的发展。

舆论导向的基本原则：党性原则；正面引导原则；真实性原则；分流原则；有度原则。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，在发挥传统媒体作用的同时，着力抓好互联网、手机短信等新型媒体的运用和管理，使之成为意识形态工作的新平台，抢占思想舆论阵地的制高点。2.政府信任危机

“政府信任”是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度，它涉及的是民众与政府间的互动关系。换言之，“政府信任”是公众预期并相信政府机构及官员会全心全意地履行其义务与责任，以提供民众所必需的服务、福祉，保障人民群众的生命财产安全。所以，公众对于政府的信任或不信任关键在于公众对于政府的期望与现实认知之间差异的大小。

“政府信任危机”是指公众对于政府在期望与认知之间的落差太大，引起对政府的严重不满，不信任甚至是抗议而造成政府公信力失效的危机。因此，政府、公共部门在日常事务中所作出的一言一行，一举一动都非常的重要，都要注意一个度的问题，都要在公平、公正、公开的基础上进行，而且有时即使是在合法的情况下还要考虑网络民意及社会动态。

根据政府信任危机的定义，是与政府和公众两者之间引起的，所以政府信任危机也可以分为两类：(1)政府性的信任危机：就是指政府信任危机是由于政府自己本身在处理很多问题，事情的时候不恰当，不合法，甚至是违法乱纪，知法犯法等引起民怨民愤的；(2)公众性的信任危机：就是指政府信任危机是在政府 按照法律的规定严格执行，合法处理的，但是由于这个结果不合民意，而引起的，这在某种程度上说是对政府权威、对法律的挑战。3.网络舆论与政府信任的关系

显然，网络舆论对政府信任既是客观的报道，又是公正的监督，所以网络舆论与政府信任密切相关。一方面，“水能载舟亦能覆舟”，正面的、积极地网络舆论能迅速的提升公众对政府的信任度；相反，负面的、消极的网络舆论能快速的降低公众对政府的信任度，甚至是造成巨大的政府信任危机。另一方面，政府通过日常公共事务或者是对突发事件、社会问题的处理相当的迅速，效果非常好，得到公众的满意评价，通过网络舆论的报道，这种效果就会迅速传开，政府的公信力会得到极大的提升。反过来，在公众的大力支持下，政府会更加作为，良性循环。但是一旦出现非满意的结果，亦会出现政府信任危机。

互联网作为一种利益诉求渠道，其影响力与日俱增，因此，各级政府和官员应适应新的变化，新的诉求，既要深入了解“网络民意”，又要虚心地向网络问政，同时还要积极有效引导网络舆论。这不仅仅是各级政府官员提升行政智慧的体现，更是提高执政能力的重要挑战。

三、网络舆论导向下政府信任危机现状

随着网络信息技术的发展，随着网络参与人数的大众化、讨论话题的多样性、交流方式的简捷化、传递信息的快速化、网民身份的隐蔽性、抒发感想的直接性等诸多特点的日益显现，“网络舆论”对社会正日益发挥着强大的影响力。网络舆论这种建立在新传播技术之上的政治参与方式打破了空间、时间的限制，承载着公民的民主理想，可以创造一个民众充分参与的高度民主社会，极大地改变了公众的政治冷淡心理，增加了公民之间以及公民与政府之间直接的、全面的参与和沟通的可能性。

1994年互联网全民进入我国，发速发展，近10年来，国内外的每一重大事件，几乎都在网络媒体引起强烈的反响和激烈的辩论，形成了一个言论的“自由市潮”。例如近几年的“邓玉娇事件”、“县长日记事件”、“躲猫猫事件”、“三鹿奶粉事件”、“512汶川地震”，以及今年的系列食品安全事件、“重庆事件”、“黄岩岛事件”、“小悦悦事件”、“我爸是李刚事件”、“红十字会事件”、“温州动车事 件”等等数不甚数。在人民网的“观点频道”和“强国论坛”、中青在线的“青年话题”、千龙网的“千龙评论”、东方网的“东方评论”、新华网的“新华言论”和“发展论坛”、新浪、搜狐等各大网站，以及时下最流行的微博的跟帖中，网民们会就当下的热点或重大问题进行激烈的讨论、转发等，进而形成强大的舆论影响。其中一些具有建设性的看法和观点，甚至对有关部门的决策和施政产生了积极影响。因此，当政府在处理突发公共事件不得当或不得民心时，网络的舆论便会跟进或揭露事情的真相，对政府部门造成舆论压力，这种“涟漪效应”的继续发酵将导致政府信任危机。

政府信任危机对中国的社会安全造成了严重危害。从经济方面来说，它妨碍社会主义市场经济的发育，造成经济效率的损失和经济秩序的紊乱；从政治方面来说，它削弱党和国家的政治领导，损害行政效能；从社会方面来说，它破坏社会团结，增加社会风险，阻碍社会发展。为此，我们要充分认识社会信任危机的严重危害，采取长期、中期、近期等不同层次的社会政策，标本兼治，消除信任危机。所以说，在网络舆论的作用下，政府信任危机时常出现，而且总会在社会上引起很大的影响，甚至网络舆论的作用有时还超越了法律，超越了政府的公信力。

为此，我们要充分认识社会信任危机的严重危害，进行详细的分析，找到发生的根源，采取不同层次的社会政策，不同的方法进行标本兼治，消除政府信任危机。

四、网络舆论导向下政府信任危机分析

近年来，由于网络的快速发展，网络使普通公众包括弱势群体、边缘群体也拥有了某种话语权。涌现了一批关注新闻时事、在网上积极表达意见的“新意见阶层”，他们凭借互联网“所有人对所有人的传播”优势，对社会发展中的种种问题畅所欲言，形成了言论的“自由市潮”，能在极短时间内凝聚共识，发酵情感，诱发行动，影响社会。他们时刻关注着政府官员违法乱纪行为，涉及代表国家强制机器的政法系统、公检法、城管队伍、拆迁办等；涉及垄断的政府部门、央企；涉及衣食住行、社会分配不合理、贫富分化等全国性的民生问题；涉及国家利益、民族自尊心、自豪感；国家、地区的敏感或突发性事件等。而且他们学 会互联网与手机结合，与传统媒体相互借力，放大舆论，使网络舆论更具杀伤力，甚至出现“群体极化”现象。

由于网络民意所呈现出的主体多元性、影响广泛性，使各级政府越来越重视网络民意。但是，一些政府部门和官员对网络舆论导向的作用认识不够，对网络舆情准备不足，仍沿用习惯思维来看待网络民意，因而往往应对失措，常常把政府放在信任危机的峭壁上。在应对处置网络舆论导向及网络民意上主要存在以下误区：

1.对网络民意缺乏理性认识

网络的普及导致网民数量激增，这在我国表现得尤为明显。随着网络的普及，网民参政议政的热情也日趋高涨。而网络对网民的鼓动或导向作用是其极大的，正因如此网络逐渐变成了一种不可忽视的社会力量。然而，一些地方政府和官员，对这一点认识不清，在对待网络民意上往往摆出一副高高在上的态势，认为网络毕竟是虚拟的，对现实中的公众形成不了多大的影响。此外，网民在参与网络活动时往往都是匿名参与的，这样就不具有任何法律效力，因此，一些官员认为这只是一些的人恶意炒作，以求出名，所以往往不予以理会，只是简单地通过媒体进行“避谣”，然而，其结果确是网民跟帖越来越多，事态升级，影响越来越大，变得一发而不可收拾。2.用行政手段来堵塞舆论

古人云：“防民之口，甚于防川。川壅而溃，伤人必多，民亦如之”。在初次面对针对某一事件而引起的网络舆论时，部分地方政府和官员并不是采取积极行动或言语予以“回应”，而是有力地进行“回击”，对发帖人横加指责，甚至用删帖或关闭网络的办法以堵塞言论。政府无视或轻视网络民意，或采用行政手段来处治网络民意舆论，就等于自断了解社情民意的途径，也失去了正面引导舆论的好时机。

3.对网络舆论以惩处为主，不能因势利导

由于对“网络民意”和“网络舆情”的错误认识，部分地方政府或官员打着维护政府形象和社会稳定的旗号，对发帖人进行穷追猛打，甚至动用公安机关进行追捕。而靠这种简单草率甚至是罔顾法律的手段对发帖人进行惩处，而不是通过平等沟通、澄清事实真相，追究相关人员的责任，只能是愈发被动，进一步损 5 害党和政府的形象。

4.不及时公开发布信息，错失良机

我们现在生活在信息时代，人们对信息的关注度和敏感度越来越强烈。因而要求政府信息公开透明已成为民众的热切愿望，特别是一些敏感的焦点热点问题。一味地捂盖子只能使疑窦重重，由于信息不公开，发布不及时，导致各种半真半假的信息，借助现代传播手段四处流传，不明真相的群众，极易被情绪化的传言所鼓动，行为必然过激，导致严重后果。5.给网络舆论仓促定性，使应对陷入被动

网络舆论是我们在执政中遇到的一个新问题，一些地方政府和官员对此准备不足，一旦“舆论”爆发，就显得手足无措，习惯性地运用原有的思维方式，仓促地为事件定性：“这是一起恶意攻击党和政府的事件”、“破坏社会稳定”等，甚至随意动用警力进行弹压，或者“网络所说与事实不符”等简单表态进行回击。这只能引来更多猜疑，更多网民的“反击”，使政府和官员陷入被动。

五、治理理论视角下，网络舆论导向对策

1.治理理论的基本思想

治理理论是上世纪80年代在西方国家兴起的一种全新的理论，它的共起主要是为了解决政府失灵和市场失灵所带来的社会问题。世界民主化进程的推进和公民社会的壮大是治理理论产生的重要因素。现代信息技术的发展和广泛应用对推动治理理论的产生起了革命性作用。

“治理”源于“统治”，又发展于“统治”，但其基本内涵与“统治”有很大的区别。“统治”是政治学中常用的政治术语，主要指依靠国家权力对公共事务的管理，是民主制度以前管理社会的主要方式。自从人类社会进入民主时代以后，专制时代依赖权力来统治社会的办法已经不能适应社会发展的需要，“治理”概念才逐渐走进社会管理活动之中，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，并首先在发达国家推行。“治理”一词的基本涵义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以治理是一种公共管理活动和公共管理过 程。它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。2.目前已经采用的对策

世界著名传播学者詹姆斯·斯托纳说，“互联网的匿名环境、海量帖文的气氛渲染，观点相近人群的频繁沟通，更容易产生“群体极化”，并可能发展为人身攻击，甚至威胁社会正常秩序。”所以对舆论导向进行规范化，实施合理的对策成为必要。到目前为止，采用的策略主要有：（1）建立了以法规为主体的互联网政策框架体系；（2）高度重视对互联网信息发布的管理；（3）整顿互联网信息发布者；（4）铁腕管制网吧经营；（5）行政指导：网络评论员引导网络舆论；（6）安装技术软件对互联网内容进行管制。

从上可以看出，我国政府对互联网信息的管理主要采取了政府主导型管理模式，网络舆情管制重管理轻权利，强调政府在管理中的主导作用，政府通过强有力的法律手段和行政手段直接干预和管理互联网。而且，我国现行的网络相关法律规范，大部分是政府从方便管理的角度制定的，内容大多是对网络从业者或者网民课以义务。在法律责任部分强调的都是网络经营者或网民违反相关规定时应承担的责任，如罚款、停业甚至判刑，鲜见对网络从业者或者网民权利进行保护相关规定。

然而，面对越来越民主，越来越自由的信息时代，网络舆论导向不能继续采用监管模式，而应该学会创新，真正做到“以人为本”，从民主和人权出发，改管制为治理。

3.治理理论视角下的新对策

治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以在网络舆论的治理中要注重治理主体的多元性、治理过程的互动性、治理范围的广泛性和治理结果的有效性。（1）完善宣传导向政策

首先，必须确保社会主义主流意识形态的主导地位。其次，要改变以往的意识形态传播方式。以往单向的灌输式的意识形态传播方式已不能适应当今多元化的文化环境。人们有自己的立场和看法，因此必须转变观念，使意识形态的传播方式同单向灌输式向双向渗透式转变。最后，要注重舆论的引导，利用国内一些出名的主流媒体开展正确的、健康的、文明的舆论引导。

7（2）完善电子政府服务

首先，加大电子政务应用的宣传力度。加大电子政务应用的宣传力度，使更多的官员，群众认识，了解到电子政务系统。提高公务人员的思想意识和计算机水平。其次，加大人力物力投入，建立完善高速的网络平台对话机制。电子政务的初衷是为人民服务，并提高政府的办事效率。因此需要更多的聆听群众的声音，建立政府与民众网络对话的机制主要体现在建立专门的网络平台。各级政府应加大人力物力的投入，集中解决群众来信中提到的问题，且把把问题解决方案落到实处。从真正意义上实现政府与民众的网络对话。再次，由形象展示向深化应用阶段转变。目前多数国内政府网站大多停留在形象展示的阶段，实用性不强。针对这一现象，政府相关部门应当采取措施，有计划有步骤的改造各级政府的网站的信息库和数据库，完善网站功能建设。（3）完善和普及网络执政渠道

现阶段我国政府利用网络参政议政的形式有：网络问政、网络信访和网络治理等，但是在全国真正普及的力度不大，很多用网络也只是随大流，盲目跟风，并没有真正利用到网络参政议政中，所以必须要保证其在全国的真正意义上的普及，由此政府开始可以通过网络来采集民意、民智，网民通过网络来表达自己的意愿和要求。促进这种平等互动的交流有利于政府强势引导网络舆论，为我国政治生态增添亮色。

第一，网络问政。网络问政是指政府通过互联网做宣传、做决策，了解民情、汇聚民智，以达到取之于民，用之于民。从而实现科学决策、民主决策，真正做到全心全意为人民服务。近年已成为一些地方政府的执政新风。随着网络的日益普及，互联网在中国民众的政治、经济和社会生活中扮演着越来越重要的角色，成为中国公民实现知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道。

第二，网络信访。我国处于转型时期，各方面矛盾和利益冲突明显，是群众信访的多发期，能否及时合理解决人们信访的问题，关系到政府的人心向背。通过网络进行信访是解决此类问题的一个途径。并且网络信访具有以下的优越性：网络信访与传统信访方式相比，是一种非常便捷的信访方式，它不受时间、空间、人数的限制，信访成本低，投诉内容和处理结果公开透明，公众关注程度高，具有便捷、高效、经济等诸多优势;网络信访渠道多样。可以设立网站“市长信箱”、8 领导留言板或QQ聊法等方式，利用网络这一媒体解决群众信访问题。另外各地政府可能通过不断开拓新渠道。

第三，网络治理。网络治理是一种正在形成的新理论，应运全球化的发展趋势所产生。一般情况下，我们所提到的网络治理，大多数是指政治管理中的网络治理。随着网络时代日新月益的发展，互联网平台下的网络治理正在形成，对于网络舆论的引导也可采用网络治理的模式。（4）加强网站监管工作

首先，加强网站功能建设。保证所有网民都有一个自由表达诉求、反映事实的一个透明、流畅的网络环境。其次，加强网站信息的监管。对网络上的所有信息进行检查、过滤，删除或者自动屏蔽一些不健康的、淫秽的、不文明的、不安全的违法信息。然后，建全网站管理的法律法规。俗语说的好“无规矩不成方圆 ”。网络虽然是个虚拟的世界，但其不确定性对政府执行力构成一定的威助。因此，网络世界同样需要规则，甚至是需要法律的强制力保障实施，走法制化的道路，使想利用网络来制造舆论威胁的违法犯罪分子无处可逃，使惩治网络罪犯有法可依。接着，加强网民道德意识培养。网络这一媒体是由无数网民共同支撑起来的，网民是网络传播最为关键的要素。因此，提高了网民的道德意识，也就提升了整个互联网的舆论环境。再次，引导网络行业实现行业自律。国外网络舆论管理经验告诉我们，行业自律可以大大降低网络管理成本，达到良好的网络舆论管理效果。实践证明，来自同行无形的声誉压力比来自政府的监管力量更有约束力和影响力。因此，充分发挥网络行业自律的监管作用，将大大减小政府网络监管的压力。最后，可增设网站巡视员或者志愿者。巡视员是我国公务员中非领导职务的一种，各级政府和部门都配有相应的巡视员，建议政府针对当地网络情况增设主管网络的巡视员。来做各大网站的网络巡视工作，深入体查民意，收集民情。（5）加强突发事件的应对

首先，预防第一。突发事件不是经常发生，但是是随时都可能发生的，所以要时刻做好充分的准备，防止突发事件的发生。即使发生了也不会束手无策。其次，迅速反应。坚持以“高度重视、第一时间、尊重事实、科学应对、民生情怀”为基本原则，以“尽早讲、持续讲、准确讲、反复讲”为应对途径，迅速应对突发事件。有学者把“危机管理”称为“危机沟通管理”。即如果危机不可避免，9 加强信息的披露与公众的沟通，争取公众的谅解与支持，避免流言四起和社会恐慌，是危机沟通管理的基本对策。无论如何，政府官员或者新闻发言人不可用“无可奉告”来抵挡公众及新闻媒介——鸵鸟政策。气急败坏的否认不但于事无补，反而“越描越黑”。

“高度重视”就是说遇到突发事件，相关负责人要在迅速反应，投入大量的人力物力财力，将国家和人民危害、损失降到最低；“第一时间”，面对突发事件，要在事件发生的瞬间就投入到应对中，立刻告知公众，做到“尽早讲”，避免造成民众恐慌；“尊重事实”，就是面对突发事件，要“准确讲”，不要忽悠和欺骗大众，要“持续讲”，防止不法分子利用机会制造不良舆论；“科学应对”，就是面对突发事件，不要束手无策，要充分利用预防的功效。而且要运用科学的方法，不要盲目应对，必要时派遣专家处理，将危害和损失降到最低；“民生情怀”，就是面对突发事件，要以国家安全利益为大，以人为本，为民为重，要关心百姓的生命财产安危，让百姓感受到国家的可信和政府的关怀。

公共管理学院 行政管理专业

学号：。。某某某

2012-06-25

参考文献：

[1]张林林.网络民意——考验政府的行政智慧.中共伊犁州委党校学报[J].2011（1）[2]郭春甫.公共部门治理新形态——网络治理理论评价.宁夏大学学报[J].2009（4）[3]陈莹.有效利用网络舆论 提升政府公信力.贵州大学[D].2009 [4]依雪辰、靳丽超.治理视阈下的公共危机共治模式.企业导报[J].2011(9)[5]朱坤.公民网络政治参与问题及治理策略研究.中国海洋大学[D].2009 [6J]黎慈,邵杰.论政府应对网络舆情能力的有效提升.中共贵州省委党校学报.2011(2)[7]平静.网络在信任危机中的负面作用及其防范.活力[J].2011(12)[8]李晓红.市场经济条件下网络媒体的舆论引导初探.集团经济研究[J].2006(12)10

第四篇：财务治理理论文献综述

财务治理理论文献综述

摘要：财务治理是以公司治理为前提和基础，是公司治理的重要组成部分。20世纪末，世界经济环境的巨大变化促使理论界和实务界深入思考财务治理的问题。西方理论界和实务界通过对公司治理理论和公司财务理论的综合研究，形成了财务治理理论的基础。中国学者在国外研究的基础上和我国财务实践的推动下进行了独立的财务治理研究，形成了财务治理理论。本文通过对财务治理相关的国内外研究成果进行了回顾，展示了财务治理理论的形成过程。

关键字：财务治理；公司治理；财务治理研究；财务治理理论

一、财务治理的萌芽与发展——西方财务界初步探索

（一）财务治理两大理论：公司财务理论和公司治理理论

西方理论界与实务界并未专门研究财务治理问题。西方有关财务治理的研究主要散见于企业财务和公司治理等研究中。西方财务界对公司财务理论的研究可追溯到15、16世纪时期。1900年法国学者贝奇里尔（Bachelier,L）发表的博士论文《投机理论》开始将财务学从经济学中独立出来。

现代西方财务理论发展，是以马科维兹（M arkwitz）的投资组合理论（1952）、莫迪格利尼（Modigliani）和米勒（M iller）的资本结构理论（1958）为基础发展而来的。两大理论加之以后发展起来的资本资产定价理论、资本市场有效理论、期权定价理论等，共同构成了现代西方财务的理论基石。

公司治理问题的提出是在20世纪80年代前后，而正式展开公司治理理论研究，可以追溯到1932年美国学者伯利（Berle）和米恩斯（Means）发表的经典论文《现代公司和私有产权》。经过60年代前后鲍莫尔（Baumol）、马瑞斯（Marris）等人的进一步发展，公司治理理论已经成为当今西方经济学界研究的热点，成果十分丰富。特别是近些年企业理论的发展、成熟，深化了公司治理理论研究，为其进一步深入拓展提供了坚实的经济学基础。

（二）公司财务理论与公司治理理论的融合性研究

随着财务理论、公司治理理论的发展，为解决日趋复杂的公司财务与治理问题，仅仅从各自学科出发，独立研究财务或治理问题已经不能满足学科发展和经济实践的需要了。理论研究需要拓展视野，进行交叉性学科研究。

詹森和梅克林（Jensen and Meckling,1976）提出资本结构的代理理论，该理论从代理成本角度研究股权和债券的财务治理作用。该理论认为，企业的最优资本结构是使股权和债权两种融资方式的编辑代理成本相等，从而实现总代理成本的最小化。他们还认为，为了降低代理成本，所有者必须合理设置激励与监督机制，只有当经营者的薪酬与监管成本之和小于代理成本时，治理结构才有效。

威廉姆森（Williamson，1988）在《公司财务与公司治理》（Corporate Finance and Corporate Governance）一文中明确指出：应综合考察公司财务与公司治理问题，如负债与股权融资，不仅仅是可相互替代的融资工具，更是可相互替代的治理结构。文章在比较了“交易费用经济学”分析方法与“代理理论”分析方法基础上，阐释了公司融资方式选择受交易费用因素影响，主要取决于资产的特性。此外，该文还就其他一些相关治理问题进行了初步探讨，为进一步综合研究公司财务与治理问题奠定了一定的理论基础。

1992年12月，世界第一部公司治理原则文献———卡德伯瑞（Cadbury）报告在英国产生。该报告由英国财务报告委员会、伦敦证券交易所等机构合作成立的公司治理委员会起草并发布。报告的题目是《公司治理的财务方面》（The Finance Aspects of Corporate Governance），着重突出了公司治理中财务的重要性。报告注重了董事会的控制与报告职能以及审计人员的角色，尤其注重公司内部财务控制和风险管理问题，对公司财务治理理论建立与发展，影响深远。

二、财务治理理论形成与建立——国内财务界深入研究

（一）国内财务治理体系的初步探索和形成

郭复初（1993）出版了著作《国家财务论》，初步形成了国家财务理论框架，提出了国家财务独立论等五大理论，对我国财务理论全面发展，对我国国有企业改革、国有资本运营体系建设等财务实践工作，指导意义非常重大。

刘贵生（1994）指出财务本质上是拥有分配权的所有者对财务资源的一种分配活动，这种分配活动反映着不同所有者之间的经济利益关系。强调财务分配权在财务研究中的重要地位，这是国内对财务治理研究的开创性探索。

干胜道（1995）结合经营权泛滥而所有权弱化这一问题，从所有权的角度研究财务，提出了所有者财务论。所有者财务论阐明了所有者在公司财务中的地位，指出了公司财务治理中所有者财务与经营者财务相对独立又相互依存，强调了所有者财务的治理作用，对认识和发展财务治理理论意义重大。

李心合（1996）开创性地提出了财会治理结构的概念，提出财会治理结构是以财、会、审分离为基础、完善总会计师制度为保证，通过增设财务委员会，理顺上下级财务部门关系的一种制度安排。

汤谷良、谢志华、王斌（1997）系统地提出了在财务理论界影响广泛的“财务分层理论”。将企业产权机制引入到现代公司财务理论研究中，充分揭示、论证了公司财务层次性，提出了现代企业分层管理架构，对现代财务理论发展意义重大。

伍中信（1998）在《财政研究》第 2 期发表了“财权流：财务本质理论的恰当表述”一文，初步提出了“财权流理论”，并在专著《现代财务经济导论》中，对财权性质、内涵、特点及财权配置等问题进行了全面深入研究，提出了“财权流”概念，并将其作为财务本质一般表述——“本金投入与收益活动”在新的历史条件下，体现现代财务本质特点的特殊表述。同时，进一步阐明了财权作为现代财务区别于传统财务的根本标志，以及其在企业财务中处于核心地位，从而将财权配置等相关问题研究提高到了另一个理论高度。

这个阶段处于财务治理的探索阶段，学者们不同程度地涉及到了有关财务治理的观点。但在这一时期，财务治理的基本概念和理论体系尚未明确的提出。

（二）我国国内财务治理理论研究

1、财务治理主体主要观点述评。

关于财务治理主体的内涵，目前我国财务理论界进行了一些有益的探索，形成了一些有代表性的观点。冯建（1999）认为，财务主体是指“独立进行财务活动、财务管理为之服务的特定单位，通常是指具有独立或相对独立的物质利益的经济实体”

油晓峰（2005）从交易成本的角度，认为参与财务治理的主体不可能太多，因为太多的主体容易使交易成本上升。因此，财务治理主体是在企业中投入专用性资产的（下了“赌注”的）人或团体，符合这类定义的只有股东、债权人和经营管理者，因为股东、债权人和经营管理者具有高的资产专用性。

杨淑娥、金帆（2002）将财务治理利益主体分为两类：第一类是依赖公司内部财务治理保障其利益的主体，主要包括大股东和董事会及经理层，一般都掌握着公司的控制权，在财务治理中居于相对主动地位；第二类是依赖公司外部财务治理保障其利益的主体，主要包括小股东、政府、债权人和其他利益相关者，其进行公司财务治理的难度大于第一类主体，利益容易受到侵害，处于相对被动的地位。

张敦力（2002）认为，财务治理的主体，即谁参加财务治理。现代公司治理结构理论认为企业治理的主体就是“利益相关者”，财务治理处于公司治理的核心地位，其主体是代表企业利益相关者、具有财务专业知识人员所组成的集团，如股东等出资者的财务总监、代表经营者的财务经理及财务人员、债权人或其委托的专业人员、职工代表等。

章铁生、林钟高（2005）认为，财务治理行为主体是指拥有特定财权并参与财务治理的自然人和法人，包括直接行为主体和间接行为主体，确定财务治理行为主体的核心问题是考虑参与财务治理的行为主体是否有能力和动力来行使其权力。一般来说，股东会、董事会、监事会和经理层之间的分层财务决策机制构成了公司财务治理结构的主要内容，他们各司其职，相互制衡，即治理行为主体也主要为以上四者。

衣龙新（2004）认为，财务治理主体是有能力、有资格、有意愿参与公司财务活动，并在公司治理中占有一定地位的内部权力机构、个体与法人。主要包括股东会、董事会、经理层和债权人。在规范的治理结构中，政府等公司外部利益相关者对公司财务直接影响不大，其主体资格很难得到体现，并且公司员工乃至财务人员直接参与财务活动的机会很少，即使有资格在重大治理问题方面有一定影响，也大多通过董事会、监事会、职代会等机构中的代理人行使权力，因而不应列为财务治理主体。

2、财务治理客体主要观点述评

理论界对财务治理客体的研究很少。具有代表性的主要观点是张敦力博士和杨淑娥教授的论述。

李维安（2002）认为，公司治理客体是指公司治理所要解决的问题。与公司治理主体发展一样，在企业演进过程中，公司治理客体也从如何保护股东利益，演变到通过各种制度安排、机制设计、机构设置，维护企业内部成员、外部成员的合法权益。

张敦力（2002）认为，财务治理的客体，即财务治理对象，取决于财务治理的属性。财务治理的核心在于明确出资人、董事会、经理人和企业财务人员在财权流动和分割中所处的地位和作用，而财权体现为剩余索取权和控制权的对称分布，在利益相关者之间合理配置剩余索取权和剩余控制权成为财务治理的现实内容。因此，如何在各利益相关者之间进行剩余索取权和控制权的合理分配是财务治理的客体，具体表现为筹资、投资、资本运营收益及分配等财务活动及其所形成的财务关系。

杨淑娥（2004）首先将财务治理的客体定位于财务信息的治理，具体应该包括财务会计信息的生成、呈报和披露。第一类利益主体治理的任务是保证信息生成、呈报的真实性和可靠性，第二类利益主体应该将信息的监督、检查以及披露的治理作为自己的任务，从而以保证上市公司所披露财务会计信息的真实性。在此同时，将财务治理的客体定位在财权的合理配置上。其实，公司治理的实质就是一种权力配置和利益分配问题，在公司中谁掌握了财权，谁就在很大程度上占了主动、占了上风，所以争夺财权的斗争历来是公司各种权力斗争的核心。财权具体包括财务决策权、财务执行权和财务监督权，“三权”之间相互配合、相互补充、相互制衡，使所有者的“剩余控制权”得到落实，其“剩余索取权”也就能有效保证。最后，研究财务治理的客体还应该与治理的目标相联系，即财务治理的最终理想是使相关者的利益得到保证，而财权配置的“动态均衡”和“激励约束机制”的形成正是这一目标实现的基础。

3、财务治理目标主要观点的述评

财务目标是财务活动所要达到的最终目的。关于财务治理目标，目前并没有达成一个普遍的认识，不同的学者有不同的看法，提出了许多有意义的观点，主要有“经济效益最大化” 张先治，1997）、“权益资本利润率最大化”（王庆成，1999），“企业价值最大化”（王化成，2000）等。

郑红亮（1998）认为，公司治理的目标有两个方面：一方面，要给经营者以充分的自由去管理好企业，股东不能对其作过多的干预；另一方面，要保证经营者以股东的利益为准绳运用这些自由去管理企业，即企业经营者能够得到有效的监督和约束。

李维安（2002）认为，公司治理的目标不仅是股东利益的最大化，而且是要保证公司决策的科学性，从而保证公司各方面的利害相关者的利益最大化。同时，公司治理的目的不是相互制衡，至少最终目的不是制衡，而是保证公司科学决策的方式和途径。

张敦力（2002）认为，“考察财务治理的对象，不难发现财务治理的目标是协调利益相关者之间的权责利关系，合理分配剩余索取权和控制权，以促使利益相关者利益最大化，为顺利实现企业目标提供基础。”

李秉祥、曹艳玲（2002）指出，考察财务治理的对象，不难发现财务治理的目标是协调利益相关者之间的权责利关系，合理分配剩余索取权和控制权，以促使利益相关者利益最大化，为顺利实现企业目标提供基础。

姚晓民、何存华（2003）认为，公司财务治理的目标是实现公司内部和外部利益相关者的信息对称和利益制衡。他认为，财权的合理配置对实现公司治理目标起着至关重要的作用。由于存在信息不对称问题，公司各利益相关者运用其财权的基本途径是编制、呈报或审阅财务报表，因此，财务治理的实质就是对财务信息生成程序、生成质量和呈报机制等的规范，对公司各利益相关者财权的配置与再配置等。

衣龙新(2004)认为，财务治理目标最终从属于财务总体目标，也是公司治理目标的具体财务表述。依据财务治理自身的特点，财务治理的目标是形成科学合理的财务治理体制、制度和行为规范。这些治理体制、制度和行为规范是对财务治理主体的直接约束，是财务治理体系要取得的最终运作成果，也是财务决策科学以及本金增值的根本保证。

4、财务治理内容主要观点述评

黄菊波（2002）认为，财务治理结构是一个权利的配置问题，而财务治理的内容包括：投融资、股利政策；会计准则和会计制度的执行；财务报告的及时、准确与充分。

张敦力（2002）认为，财务治理是界定与协调各利益相关主体在财权流动和分割中所处地位和作用，最终实现各主体在财权上相互约束、相互制衡关系，促使企业提高资源配置效率和效果的公司治理。

程宏伟（2002）认为财务治理是财务治理主体对企业财力的统治和支配，即关于企业财权的安排，它决定财务运营的目标以及实现目标所采取的财务政策。

姚晓民（2003）认为公司财务治理是通过财权在利益相关者之间的不同配置，从而调整利益相关者在财务体制中的地位和作用，以提高公司治理效率的制度安排。

林钟高、叶德刚（2003）认为财务治理是一组联系各利益相关主体的正式的和非正式的制度安排和结构关系网络，其根本目的在于试图通过这种制度安排，以达到利益相关主体之间的权利、责任和利益均衡，实现效率和公平的合理统一。

饶晓秋（2003）认为，财务治理的实质是一种财务权限划分，从而形成相互制衡关系的财务管理体制

参考文献：

[1]程宏伟，《论利益相关者财务治理——一个财务治理的分析性框架》，《经济师》第6期，2002年

[2]冯建，《财务理论结构研究》，立信会计出版社，1999 [3]冯巧根，《财务范式新论》，立信会计出版社, 2000 [4]干胜道，《所有者财务：一个全新的领域》，《会计研究》第6期，1995年 [5]郭复初，《国家财务论》.西南财经大学出版社,1993 [6]李秉祥，曹艳玲，《论公司治理结构中的财务治理》，《西部财会》第2期，2003年,(2)[7]李连华，《股权配置中心论：完善公司治理结构的新思路》，《会计研究》第10期，2002年

[8]李维安，《现代公司治理研究》，中国人民大学出版社，2002 [9]李心合，《利益相关者财务论》，中国财政经济出版社, 2003 [10]林钟高，叶德刚，《财务治理结构：框架、核心和实现路径》，《财务与会计》第4期，2003年

[11]林钟高,章铁生，《公司治理与公司会计》，经济管理出版社, 2003 [12]刘贵生，《论产权结构与财务主体》，《会计研究》第6期，1995年 [13]饶晓秋，《财务治理实质是一种财权划分与制衡的财务管理体制》，《当代财经》第5期，2003年

[14]汤谷良，《经营者财务论——兼论企业财务分层管理架构》，《会计研究》第5期，1997年

[15]汤谷良，《现代企业财务的产权思考》，《会计研究》第5期，1994年 [16]王庆成，《财务管理理论探索》，中国人民大学出版社，1999 [17]吴淑琨，席酉民，《公司治理与中国企业改革》，机械工业出版社, 2000 [18]伍中信，《财权流：财务本质理论的恰当表述》，《财政研究》第2期，1998年

[19]伍中信，《我国公司财务治理理论研究评述》，《财会通讯》第2期，2006年

[20]伍中信，《现代财务经济导论》，立信会计出版社, 1999 [21]杨淑娥，《公司财务治理要素,框架及治理效果评价》，《第九届全国高等院校财务学科建设暨理论研究会大会会议简报》第2期，2004年

[22]杨淑娥,金帆，《关于公司财务治理问题的思考》，《会计研究》第1期，2002年

[23]姚晓民，何存华，《公司财务治理效率:利益相关者的信息对称和利益制衡》，《财贸经济》第2期，2003年

[24]衣龙新，《财务治理理论研究》，博士学位论文，2004 [25]衣龙新，《公司财务治理论》，清华大学出版社, 2005 [26]油晓峰，《中国上市公司财务治理研究》，经济科学出版社, 2005 [27]于东智、王化成，《独立董事与公司治理：理论、经验与实践》，《会计研究》第8期，2003年

[28]张敦力，《公司治理的核心:财务治理》，《中国审计》第4期,2002年 [29]章铁生,林钟高等《财务治理:结构、机制与行为研究》，经济管理出版社，2005 [30]郑红亮，《公司治理理论与中国国有企业改革》，《经济研究》第10期，1998年

[31]Jenson,M.C.and Meckling,W.(1976),“Theory of Firm : Managerial Behavior , Agency Costs , and Capital Structure”, Journal of Financial Economics,3,305-360 [32]Modigliani,Franco and Miller,Merton(1958),“The Cost of Capital,Corporate Finance and the Theory of Investment: Comment”, American Economic Review,48, 261-297 [33]Williamson,O.E.(1988),“Corporate Finance and Corporate Governance” , Journal of Finance , 43 , 567-591

第五篇：中西方公司治理理论综述

「内容提要」建立和完善公司治理结构，是国企公司化改革的核心所在，也是中国经济研究领域的一个热点和难点问题。在梳理与借鉴中西方公司治理理论基础上，探讨对我国公司制改革实践的指导意义。

「关键词」公司治理结构/股东治理模式/剩余索取权/人力资本所有者

中图分类号F271

文献标识码A

文章编号1001-7348（2001）05-114-021

公司治理结构内涵

公司治理结构概念最早出现在经济学文献中的时间是80年代中期，迄今为止，国内外文献中关于什么是公司治理，并没有统一的解释，从不同角度给出的定义归纳起来，可以分成以下几类：

（1）制度安排学说

斯坦福大学教授钱颖一在他的《中国的公司治理结构改革和融资改革》一文中也说：“在经济学家看来，公司治理结构是一套制度安排，用于支配若干在企业中有重大利害关系的团体-投资者、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。公司治理结构包括：①如何配置和行使控制权；②如何评价和监督董事会、经理人员和员工；③如何设计和实施激励机制。一般而言，良好的公司治理结构利用这些制度安排和互补性质，并选择一种结构来降低代理人成本。近期的研究大多集中于投资者（外部人）如何监督约束经理（内部人）。

中国经济学者胡汝银在他的《中国需要公司管治革命》一文中认为，公司管治（即公司治理结构）是董事和高级经理人员为了股东、职员、顾客、供应商及提供间接融资的金融机构的利益而管理和控制公司的一种制度和方法。

（2）组织结构学说

中国著名经济学家吴敬琏在他的《现代公司与企业改革》一文中指出：“所谓公司治理结构，是指由所有者、革委会和高级执行人员即高级经理人员3者组成的一种组织结构。在这种组织结构中，上述3者形成一定的制衡关系。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成董事会领导下的执行机构（这实际上是标准的狭义的公司治理结构定义）。中国大部分经济学者都持此种观点，例如陈清泰在他的《建立现代企业制度是国有企业改革的方向》一文中认为现代公司治理结构就是形成这样的机制：所有者通过法定形式进入企业行使职能，通过企业内的权力机构、决策机构、监督机构和执行机构，保障所有者对企业的最终控制权，形成所有者、经营者和劳动者之间的激励和制衡机制，建立科学的领导体制、决策程序和责任制度，使3者的权利得到保障、行为受到约束。且此种观点与十五届四中全会党的文件完全一致：《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中明确说明：公司法人治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监督会和经理层的职责，形成各司其职、协调运转，有效制衡的公司法人治理。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责，董事会对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价。发挥监事会对企业财务和董事、经营者行为的监督作用。

（3）控制决策学说

奥利弗。哈特在英国《经济学杂志》上发表文章认为：“治理结构被看作一个决策机制，而这些决策在初始合约中没有明确地设定。更确切地说，治理结构分配公司非人力资本的剩余控制权，即资产使用权如果在初始合约中没有详细设定的话，治理结构将决定其将如何使用。”

中国经济学家张维迎在他的《企业理论与中国企业改革》一文中认为：有效的公司治理结构在于剩余索取权与剩余控制权应当尽可能地对应，既拥有剩余索取权和承担风险的人应当拥有控制权；或者反之，拥有控制权风险的人承担风险。

公司治理结构有多种定义，多种内涵，前文从不同角度给出了治理结构的不同表述。吸取西方公司治理理论的成果，结合我国实践，概括起来说，公司治理结构是建立在出资者所有权与法人财产权分离的基础上，企业内外部的股东会、董事会、监事会及经理层及其它利益相关者之间的权利制衡机制、激励约束机制及市场机制的一种制度安排。具体来说，公司治理结构既是一种经济关系、契约关系，又是一种权利的制衡机制。

2西方两种治理模式分析：股东治理模式与利益相关者（或人力资本治理模式）治理模式

公司治理模式是用以处理不同利益集团即股东、债权人、管理人、员工和社区之间的利益格局关系，实现一定经济目标的制度安排。关于公司治理模式争论，在西方经久不衰，其核心就是“传统的”、“股东治理模式”和“新兴的”、“利益相关者治理模式”或者目标利益优先的问题。

按照股东治理模式，作为股东代理人-总经理（或董事会），必须以股东价值最大化作为企业经营的唯一目标和行为准则；而利益相关者理论认为，现代公司不仅归股东所有，其他利益相关者实际上也为公司进行了投资（如员工进行了人力资本投资）。在考虑了相关者的利益以后，企业就形成了一个不可分割的整体。企业的经营目标就应该是企业整体价值最大化的多重经济目标和社会目标，而不应该只是简单化地以凤东利益至上的单一目标。

经营目标之争，其实质就是股东还是利益相关者是企业的所有者，即在企业的治理结构中谁拥有企业的最终决策权，谁承担企业经营不善的损失与风险。这也就是企业理论上所讨论的谁拥有企业，谁是企业经营的剩余控制和剩余索取的问题。

投入资本的股东，本身就具有这种特性，货币资本具有普遍性、稳定性和任意可分割性，因而具有承担风险的能力。而相比之下利益相关者（以人力资本所有者为代表），有一些学者从知识经济理论出发，认为依据人力资本正在成为财富创造核心动力的推理以及现实中人力资本作用和待遇不断提高的种种现象来证明人力资本重要性和人力资本所有者拥有企业所有权的理由。用人力资本与其所有者的不可分离性向资本雇佣劳动提出质疑。

作者认为进入企业的各种要素：人力资本所有者与非人力资本所有者在理论上具有平等权利获取和行使剩余控制权，但现实是人力资本所有者的先天特征：人的健康、体力、经验、生产知识、技能和其他精神存量的所有权只能不可分地属于其载体，这个载体必须是人，而且必须是活生生的个人。即人力资本与其所有者不可分离性导致人力资本所有者不具备承担企业经营最终风险义务的能力。经济学基本原理早已证明：天下没有免费的午餐，没有无义务的权利，权利与义务的对称性表明人力资本所有者无法拥有剩余索取权和剩余控制权。理由如下：

首先，人力资本不具有抵押功能。人力资本与非人力资本一个很大的不同在于人力资本与其所有者的不可分离性。人力资本所有者将其人力资本投入到一个特定的行业或企业之后，其所作的承诺可信赖性远比不上非人力资本所有者（股东）所作的承诺。因为非人力资本具有天生的抵押功能，而人力资本所有者在企业经营失败时，人力资本所有者除有自身人力资本外别无他长，受现实法律制约，无法对人力资本所有者-活生生的个人，进行拍卖、转换、变现或抵押，也就丧失了承担企业经营风险的能力。

其次，人力资本专用性决定了其价值难以判断。为特定交易或合约服务而投入的资产具有专用性。人力资本的专用性特征是指工作中有些人才具有某种专门技术、工作技巧或拥有某些特定的信息。人力资本专用性使得人力资本不能象非人力资本那样可以在静态下用货币加以度量，其价值随时、空的变化，对不同人或企业来说不是唯一的，甚至大相径庭。由于其价值最难以度量及受人才市场不完善的制约，很难显示真实的人力资本价格。因此，价值量的不稳定也阻碍了人力资本所有者承担企业风险的能力。

以上论述表明，非人力资本所有者-股东，是企业的所有者，而人力资本所有者，只能作为雇员。我们认为，企业是非人力资本所有者-股东的企业，股东拥有剩余收益权和剩余控制权，承担经营的不确定性风险。而人力资本所有者一般情况下不承担经营的边际风险，收入也比较固定。因此，企业的经营目标就应该为非人力资本所有者-股东制定，就应该维护股东的利益。

诚然，股东利益至上会带来非人力资本所有者—员工的失业，供应商的中断等利益相关者的利益损失。但这些完全可以依靠法规和社会保障体系的健全来解决，而不应该在企业这个层次来探讨。

3实践指导意义

研究西方公司治理结构和模式，是为了更好地探索我国国企公司化改造的过程。从复杂的治理理论与多变的治理模式中，我们可以看出，求得一剂药方，置之四海而皆准是不可能的。

首先，公司治理结构是竞争的市场机制实现外部（或间接）的控制与“三会四权”（或其他治理形式）权力制衡与约束实现内部（或直接）的有机整体。从现有文献上看，国内大部分学者的研究侧重于内部组织机构如何设置，权力如何配置，激励与约束如何安排，而把竞争的外部市场，（如产品市场、经理人员市场、平均利润率形成等）看成是配套改革，在作者看来，公司治理结构是内外部治理机制的有机组合，缺一不可，不能把外部治理机制的完善看成是配套措施而放置公司治理结构整体改革之外。

第二，在学习、借鉴西方公司治理结构之时，不能盲目照搬照抄，前苏联与东欧在转轨时完全套用西方的作法，出现的问题是明显的，损失是惨重的。一种制度的变迁，并不是一蹴而就的，特别是非正式制度的变迁，其潜在的改革成本是巨大的。所以，中国在设计公司治理模式的时候，一定得考虑到中国的国情，那种完全西化的“拿来主义”或“拼装组合”的思想是要不得的。

第三，中国公司治理结构需要多种多样的模式，不能搞一刀切。这不仅因为中国是一个大国，各地区、各行业有很大差异，而且因为在中国的环境下进行企业改革没有先例可循，必须进行大范围的试验（中国的改革实践也证明了这一点）。即使在资本主义经济中也能看得到，不同国家之间和一国内的企业组织都非常不同，例如英美主要是股东治理模式，德日主要是利益相关者治理模式，且一国在不同时期，治理结构上也有变化。中国企业改革最危险的政策可能是推进一种特定的范式（由法律规定的、或领导人肯定的），并且是强制的。

最后，我国国企公司化改革，作者主张采用股东治理模式为好。一则股东治理模式以股东利益最大化为最高准则，以提高企业运营效率为手段，不应该在企业这一个层次上过多地考虑相关者（集团）的利益。其次，制度经济学派认为股东治理模式产权清晰，易于决断，交易成本较低，代理收益远大于代理成本（相对于利益相关者治理模式而言）。最后这本身也符合我国的分配制度改革原则：效率优先，兼顾公平，即企业这一层次讲效率，国民收入二次分配讲公平。