多中心治理理论的启迪与警示

第一篇：多中心治理理论的启迪与警示

多中心治理理论的启迪与警示

作者：刘峰、孔新峰

来源：《行政管理改革 》2010年01期 来源日期：2010-2-2 本站发布时间：2010-3-5 20:42:27 阅读量：728次

2009年10月12日，瑞典皇家科学院诺贝尔奖委员会宣布，将2009年度诺贝尔经济学奖授予美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)和奥利弗·威廉姆森(Oliver Williamson)。值得注意的是，奥斯特罗姆是诺贝尔经济学奖设立四十年来第一位获奖的女性，还是一位科班出身的政治学家，这在该奖项历史上具有开创意义;同时，奥氏以多中心治理(Polycentric Governance)理论为代表的学术创见，既昭示着金融危机下制度主义的再度回归与社会科学研究的科际整合趋向，对包括我国在内的发展中国家而言也不乏启迪意义。基于此，本文主要探讨四方面的问题：一是分析本届诺贝尔经济学奖奖励方向的调整动向;二是梳理多中心治理理论的主要观点;三是探讨该理论对于我国政府治理的有益启迪;四是指出该理论价值前设与实践运用中可能蕴含的危险成分。

一、诺贝尔经济学奖奖励方向的调整

总体观之，本届经济学奖的两位得主均属新制度主义经济学派，这是继1991年科斯(Ronald Coase)与1993年诺斯(Douglass North)之后，诺贝尔经济学奖又一次肯定制度研究的成就，实际上是把奖颁给了“制度经济学”。经济学家通常研究市场，然而今年的两名得主却并非专研市场的专家。按照评奖委员会的说法，两人最为突出的学术贡献均集中在经济治理(economic governance)领域。威廉姆森主要研究私人领域的经济治理，对科斯的交易成本说进行了深入的研究，对企业的边界给予了论证;而奥斯特罗姆则具有更为浓厚的政治经济学色彩，主要研究公共领域的经济治理，证明除政府和市场以外的其他组织(尤其是自主的用户组织)可以更好地管理公共资源，并对公共管理与可持续发展之间的关系进行了深入探讨。

今年诺贝尔经济学奖的最大时代背景当属全球金融危机。伴随着这场规模及烈度空前深广的危机，正统经济学由于其“市场原教旨主义”遭到了经济学界内外人士的众多诘难。两位得主的研究都迥异于建立在完美市场及完全理性行为基础之上的纯理论研究;均触及市场失效概念;均从制度的角度来解释经济兴衰及变迁，因此更能兼顾经济变动中的政治、社会及历史因素，而不仅仅局限于纯经济的层面。全球金融危机始于金融机构治理和监管中出现的严重问题，根源在于经济失衡，直接体现为治理的失败，再次促使人类关注和重视经济治理和公共治理问题，将视角转向对经济现实的研究。由此，作为一门致用之学，经济学不再局限于市场的理论，必须拓展其关注的领域，走出对模型与计量的盲目崇拜，借助跨学科的研究路径，重建一种“真实世界的经济学”。此次诺贝尔经济学奖的奖励方向，也许目的就在于引导经济学家们针对全球金融危机暴露出的问题，加强制度的研究，重新思考和界定市场与政府间的关系。

经济学的研究方法和方向，不能单纯建立在逻辑推演尤其是数学模型上，必须关注现实世界，并借鉴其他社会学科的研究成果。埃莉诺?奥斯特罗姆本是政治学出身，曾任美国政治学会主席，现在仍是印第安纳大学的政治学讲座教授;其丈夫文森特?奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)教授也是久负盛名的政治学家，两人合办的印第安纳大学政治理论与政策分析研究所本身便是高度强调科际整合的“工作坊”(workshop)，其研究人员来自政治学、经济学、法学以及其他社会科学甚至自然科学领域。奥斯特罗姆夫人本人娴熟掌握经济学界习用的数学和博弈论方法，更广泛深入地进行跨文化、跨国别的调查分析，大量运用案例分析与实验方法，致力打碎传统经济学“万能药”的神话，最终以政治学家的身份获得美国塞德曼政治经济学奖以及本届诺奖。近二十年来政治学各子学科中被引用频率最高的著作有三本，奥氏的代表性著作《公共事务的治理之道》便位列其中。

二、多中心治理理论的主要观点

奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。对真实世界里发生的各类自组织模式的广泛考察，使得她具备超越一般经济学家的视野，承接英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”，提出了“多中心治理”理论。其核心就是，在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率的运行。奥氏的研究证明：与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。”“多中心”一词现已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。

首先，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体。作为一种治理思路，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制。通过各个生产主体之间的竞争，来迫使各生产者自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。并且，公民还可根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。

其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。不论是政府垄断还是纯粹的市场提供，都没有跳出“政府vs.市场”非此即彼的思维定势，从其本质上讲，都是一种单中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府垄断公共事务会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。由于市场是以“成本—效益”为核心的处理思路，因此“私有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式则跳出了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。

其三，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。奥氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在着三个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”。在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。因此，多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。多中心治理中政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

奥氏的多中心治理理论为上世纪90年代初期已降治理思潮提供了重要思想渊源，并构成其核心内涵。而治理思潮既是各国政府改革的实践总结，又作为一种新的理念深刻影响着各国的政府改革。根据治理理论，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心;社会科学中长期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，国家与社会组织间的相互依赖关系空前张扬;管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性;在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。由此可见，奥氏多中心治理理论早已超出了诺奖委员会所谓“经济治理”的框限，已然成为一派极其重要的政治思潮与社会运动。

三、多中心治理理论对我国的借鉴意义

奥氏的多中心治理理论建立在多国生动案例的基础之上，就其有助于解答什么制度才能促进公共资源的有效共享、促进社会的可持续发展方面，对发展中国家不乏启示意义。对于我国这种既保持大量政府对经济的参与，同时又建立起市场机制的国家，类似于“第三条道路”的治理理论更有其契合之处。

首先，多中心治理强调公民参与政府治理的重要性，认为治理源于政府和公民社会有序的互动，治理的质量取决于发生在政府和市民社会之间的互动的质量。奥氏所倡导的，其实是一种“社会建设”和“社会治理”的综合性概念。作为人类区别于其他动物的组织形式，“社会”无疑大于“市场”，也比“市场”本身更具有建设的价值。我国近年来的社会管理体制改革、事业单位改革、城乡基层自治组织建设等等，在因应世界治道变革趋势的同时，也可以从多中心治理理论中汲取丰厚的思想资源。

其次，多中心治理理论可以对我国服务型政府的构建提供有益的启迪。当前我国政府在公共服务的提供方面承受着不断增长的压力，公众期望越来越高，在服务标准、成本—效率、公平和透明度方面，服务绩效评估日益苛刻;经济、社会关系日益复杂，要求政府部门增强灵活性和回应性，等等。要回应这些挑战，必须通过改善公共服务的运行模式不断提升公共服务能力。这就需要吸收多中心治理理论的有益成分，科学界定政府的公共服务职能，更多地利用独立机构、公私伙伴关系及合同外包，促进政策和执行的分离，增强公众参与，强调顾客导向。

第三，以人为本的科学发展观的提出，标志着中国开始走向一个经济发展和人口、资源、环境相协调，追求共同富裕、社会公正与和谐的时代。多中心治理理论高度关注“地球温室化”等环境问题，格外珍视人与自然的和谐相处，对于我们从制度层面统筹城乡、区域及人与自然的协调发展具有借鉴意义。在挑战公共资源“受害”问题或谋求“治理”方法的过程中，现场的“用户组织”应该充当怎样的角色，将会关系到市场运行的好与坏，有时它们为了保护自己的切身利益所“共同”发挥出来的积极作用，甚至比政府介入来保护资源的做法更为有效。思考“后危机时代”的发展模式，有必要从制度设计及政策制定上汲取这种多中心、多维度的治理智慧。

四、警惕多中心治理理论中可能隐蔽的“木马”

我国正处于深刻的经济、社会与政治转型期，现时代的政治学研究更需增强敏锐的政治鉴别力，详查每种政治思潮的渊源流变，防范与有益成分捆绑而来的理论“木马”，做好外来学说的本土化吸收与转换工作。对待奥氏的多中心治理理论亦应秉持这种态度。

从理论语境上看，奥氏的多中心治理理论之所以产生，可能与上世纪七、八十年代各门社会科学出现的某些范式危机有关。直到20世纪中期一直在政治学研究中占据统治地位的法律—宪法传统，以及传统的政治哲学研究，遭到了政治学内部一场巨大的“行为主义革命”的冲击，人们抨击传统研究方法只关注价值或“应然”问题而不关注现实或“实然”问题。另外，随着“冷战”局面的终结，壁垒森严的高度意识形态化的“冷战”思维以及各种各样的“主义”话语也越来越没有市场，社会科学中流行的一些过分简单化的非此即彼的两分法遭到了人们的质疑。“治理”理论可以说是应运而生。

从国际政治看，治理的这一特性被所谓“新中派”或“第三条道路”的主张者及时地运用于其新的分权思想和全球政治观中;而在某些外部势力及国际组织有条件援助或立项的“治理”实践中，包括多中心治理在内的治理思潮也被打上了较深的新自由主义烙印。传统上，政治上的分权无一例外是指中央政府权力的下放和分散，但在“新中派”的理论家们看来，新型民主国家的基础首先是分权(devolution)，不仅向下分权，而且也向上分权。向下把权力交给地方和地区，向上则交给跨国机构。而就国际治理的主体与标准而言，则可能蕴含普遍主义、单边主义及西方中心主义因素。

从国内政治看，多中心自主治理理论也存在一定的局限性，主要是其适用对象的有限性、适用政治体制的有限性和适用自治组织的有限性。在私有化和国有化之间有无数中间状态，在特定的社会情境中大量自组织的集体行动亦能有效运行。然而，如何判定其适用情境，的确构成对奥斯特罗姆的一个挑战。不同国家不同领域公用事业民营化的实践，绝不可一概而论地推而广之。另外，多中心治理组织特征与传统有所不同，是多重规模的组织并存，并通过组织之间的竞争、协作和冲突解决模式，使不同的公共利益得到实现。如果无规则的不良竞争出现，导致无法协作，冲突无法解决，这样的地方分权只是形似多中心，而不是真正的多中心。只是单纯强调竞争性的多中心治理并不能促进区域经济的健康发展。

总之，作为补充政府管理和市场调节不足而确立的一种社会管理方式，多中心治理并不是万能的，治理失效的可能性同样存在。绝不能完全把国家或政府排除出去，它们依然在这个复杂系统中扮演着重要乃至关键的角色。一种审慎的“治理”概念，对于传统的政府管理而言，并不是颠覆性的，而应是建设性的。同时亦应明确，不同的社会要根据自己国家的历史发展条件与阶段以及人们习惯的行为方式，寻找最符合秩序与稳定大局、最为有效也最为经济的治理模式，也就是在特定约束条件下的最优治理模式。放之四海而皆准的社会治理模式历史上不存在，未来恐怕也不会有。社会治理模式是路径依赖的，社会管理的实践和历史传统在社会治理机制的确立和演进中至关重要。只有在明确上述前提的情况下，我们才可进入技术化的环节，思考如何方能求得收益最大的治理模式。因此，国家主权之捍卫、西方理论之本土化等问题，均应成为建构有中国特色之治理模式的题中应有之义。

(刘峰系国家行政学院政治学教研部教授;孔新峰系国家行政学院政治学教研部教师)

相关资料

在2009年经济学奖颁奖声明中，瑞典皇家科学院称赞埃莉诺?奥斯特罗姆“对经济治理研究做出的卓越分析”，使经济管理学从“边缘”到“前沿”，证明了公共资源怎样成功地由利用它的企业所管理。埃莉诺?奥斯特罗姆的研究证明了用户组织(userassociations)如何成功管理公共财产。

新制度经济学专家亚利桑那州立大学人类进化和社会发展学院的主任SandervanderLeeuw对她如此评价：“埃莉诺?奥斯特罗姆通过开创性地将经济学、人类学、政治学等学科结合在一起，打开了制度经济学和公共决策研究的新视角，作为一名科学家，她不仅才华卓越、具有革新精神，并且十分谦虚和慷慨，始终如一地与美国以及全世界的同行共享研究成果。”

2009年诺贝尔经济学奖得主、诺贝尔经济学奖女性第一人 埃莉诺?奥斯特罗姆简介

埃莉诺?奥斯特罗姆1933年出生于美国加利福尼亚，1954年获得加州大学洛杉矶分校政治学学士学位，1965年获得政治学博士学位，是美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，美国公共选择学派的创始人之一，现为印第安纳大学政治理论和政策分析中心主任之

一、政治学教授。奥斯特罗姆1991年当选为美国艺术与科学院院士，2001年当选为美国国家科学院的院士，也曾担任过公共选择学会、中西部政治学协会和公有产权研究协会的主席，同时还是美国亚里桑那州立大学制度多样性研究中心的创建者。她曾在2005年被美国政治学协会授予詹姆士?麦迪逊奖金，2005年获美国生态学会颁发的可持续科学奖金，2006年得到美国密歇根大学的对人类有杰出贡献的荣誉博士。2009年获颁诺贝尔经济学奖，以表彰“她对经济治理的分析，尤其是对普通人经济治理活动的研究”。

另，奥斯特罗姆教授还是美国哲学学会和政治学和生命科学协会的成员。她曾经服务于许多顾问委员，包括美国国家科学基金会、警察长官国际协会、法律实施协助管理局、美国行政科学院、刑事司法准则与目标国家顾问委员会、国家州长协会和校际政治与社会研究方法联合会。曾任或现任众多杂志的编委，包括《美国政治学评论》、《美国政治学杂志》、《理论政治学杂志》、《制度经济学杂志》、《社会科学季刊》等。

第二篇：“自主治理、多中心与发展”学术研讨会

“浙大东方论坛”学术会议之十五

第三届启蒙思想研讨会

暨纪念休谟诞辰300周年学术论坛通知

18世纪启蒙思想作为现代性的源泉，具有极为丰富的思想内涵和强大的张力，它所凝聚的一系列思想成就对今天发展中的中国社会仍有极高的参考意义。有鉴于此，浙江大学出版社北京启真馆文化传播有限责任公司连续出版了“启蒙运动经典译丛”和“启蒙运动研究译丛”，并于2009年和2010年连续举办了两届启蒙运动思想研讨会，获得了圆满成功。为更好促进启蒙思想研究，2011年11月26日至27日，第三届启蒙思想研讨会暨纪念休谟诞辰300周年学术论坛将在浙江大学紫金港校区圆正启真宾馆四楼会议室阳明厅举办。会议日程安排如下：

11月26日上午9：00-12：00 开幕致辞： 浙江大学副校长 罗卫东

浙大出版社社长 傅 强

第一部分：“启蒙运动经典译丛”的翻译工作

主题发言：王志毅 “启蒙运动经典译丛”的工作情况

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第二部分：休谟思想及早期启蒙研究

主 持 人：高全喜 北京航空航天大学 主题发言：张正萍 大卫·休谟是位功利主义者吗？

程奇奇 休谟论知觉的性质

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周保巍 必然、情欲与自由：现代早期的“勤勉”观念与“勤勉”话语

苏光恩 曼德维尔思想研究 徐 谨 启蒙与蒙蔽

11月26日下午14：00-17：00 第三部分：斯密及启蒙时期思想探究

主 持 人：罗卫东 浙江大学

主题发言：张江伟 《道德情操论》中“相互同情的愉悦”浅释 康子兴 社会的自然史：亚当·斯密论文明社会的起源

孙于惠 麦迪逊与苏格兰启蒙运动

张亚萍 同情共感机制下的语言礼貌现象动因解释

陈正国 大卫·休谟与亚当·斯密：两种反宗教的启蒙策略 第四部分：启蒙运动与中国

主 持 人：韦 森 复旦大学

主题发言：朱宪辰 基于普遍认同的制度延持和变迁

韦 森 哈耶克的自由观

秋 风 多元而节制的启蒙：周易“蒙”卦义疏

11月27日上午9：00-11：30 第五部分：理解和翻译学术经典中的若干问题——以《道德情操论》为例

主 持 人：吕大年 中国社会科学院

主题发言：罗卫东

介绍重新翻译《道德情操论》的若干问题

张新超

斯密翻译小组汇总商务版《道德情操论》错误案例分析 范良聪 《道德情操论》affection词义辨析

王长刚 《道德情操论》中God、Deity、Nature等词语辨析

会议主办单位：

浙江大学社会科学研究院

浙江大学出版社

北京启真馆文化传播有限责任公司

第三篇：治理理论

陈振明版《公共管理学》之治理理论

第一节 治理理论

20世纪90年代以来，治理及善治概念日益成为公共管理的核心概念，治理理论是在西方学术界日渐崛起的显学，而合作网络途径则是其在90年代中后期的新进展。本节将主要从合作网络途径的角度，探讨作为公共管理的治理理论。

一、治理理论的实践基础

自从有了人类社会，就有了处理群体生活的组织活动，就有了解决合作事务的具体实践。公共管理就是这样一种实践活动，它的历史可以追溯到史前国家产生以前。

早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务。这是公共管理在人类历史上的原始形态。

步入阶级社会后，国家和政府成了管理公共事务的主要组织方式。国家除了要履行政治统治只能，还要履行社会管理职能，以维持社会生产和生活的秩序。在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低，公共事务少且目标单一，国家的公共管理只能带有鲜明的政治色彩，从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益。同时，国家的公共管理职能也反映了社会的共同利益，对缓和社会矛盾和阶级冲突具有重要的作用。正如恩格斯所说的：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”

随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，国家公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程，公共管理逐渐淡化阶级通知的色彩，进而获得了相对政治通知的独立性。19世纪末20世纪初，为了适应公共管理的这种发展趋势，行政力迅速扩张，大量介入国家和社会事务，出现了行政国家现象。建立在政治——行政二分法基础上的官僚行政成为这一时期管理公共事务组织工具。它将社会生活的方方面面纳入到官僚组织的管理范围，随着公共事务的增多，政府的管理只能随之增加，政府规模随之膨胀，大政府时代也就到来了。20世纪70年代的福利国家是官僚行政鼎盛时期的重要标志。

20世纪70年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力，政府的合法性和公共部门对公众的回应能力，更少的政府，更多的治理成为西方政府改革的共同特征。一开始，人们提倡民营化，主张将市场机制引入公共服务，采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，政府、工商界和市民社会之间的 1 合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。

在这种背景下，片面依靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要形式。在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而是种网络管理。”作为一种新型的治理模式，合作网络为处理公共事务引入了新的机制，也为提升集体行动的能力提供了新的途径。

二、治理理论的研究途径

英文中的governance源于拉丁文的gubenare，有掌舵的、导航的意思，常被用来指称有关指导（guiding）的活动，组织引导（steer）自身的过程。在汉语中，governance被译成治理，最早出现在市政学中，用来研究如何有效地解决城市和地方上的种种问题。自20世纪90年代以来，这一概念不再局限于政治学领域，而是被广泛地应用与经济社会领域。

有关治理的研究是近年来社会科学的关注焦点，今天的国际多边、双边机构和学术团体以及民间志愿组织敢于发展问题的出版物很难有不以它为常用词汇的。世界银行1992的报告就以《治理与发展》为标题；经济合作与发展组织1996年业以《转变中的治理》为题总结经合国家的治理变革；《国际社会科学》杂志（英文版）1998年专门刊发了一期探讨治理的文章。在学术研究中，也已出现一些代表人的代表作，如詹姆斯·N·罗西瑙的《没有政府的治理——世界政治中的秩序和变革》、R·罗茨的《新治理：没有政府的统治》、盖伊·彼得斯的《治理的未来：四种出现的模式》、吉尔斯·佩奎特的《通过社会学习的治理》和沃尔特·基克等人的《管理复杂网络：公共部门的行动战略》等等。在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了公共行政和政府管理。

然而，由于分析角度和对象的不同，学者们对治理的内涵有着不同的理解，在定义上远未能达成一致的看法。在R·罗茨看来，治理可用于指代任何活动的协调方式，至少有六种不同的永福：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会——控制系统的治理和作为自组织网络的治理，实际上这表明了庞杂的治理理论体系有着不同的研究途径。

1、政府管理的途径

这一途径将治理等同与政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括最小国家爱的治理、新公共管理和善治等用法。

新公共管理是对20世纪70年代末80年代初以来西方政府改革运动的总结，被许多学者和政府官员视为政府治理的新模式。随着西方各国由工业化社会向后工业化社会的转变，2 官僚科层制这一传统行政模式的有效性大打折扣，变得机构林立，创新乏力，难于适应迅速变化、不稳定的社会环境，甚至日益成为社会经济进一步发展的障碍。一场质疑官僚行政有效性、以追求三E为目标的改革运动在西方国家的公共管理部门迅速蔓延开来，大有成为一种国际性潮流的趋势。尽管西方各国政府改革的动因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相似的基本取向，那就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义或新公共管理纲领。

著名的公共管理学家胡德将新公共管理的主要内容概括为“（1）即时的职业化管理。让管理者进行管理并承担起责任。（2）明确的管理目标和绩效评估。（3）强调产出控制。用项目预算和战略管理取代传统的预算管理。（4）实行部门分权，破除部门之间的藩篱，建立网络型组织。（5）引入市场竞争机制。（6）强调运用私营部门的管理风格和方法。不难看出，新公共管理以经纪人为行为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共管理部门的微观经济问题，是新自由主义在国家问题上的表现。

1989年，世界银行用治理危机来概括非洲国家在现代化进程中面临的主要问题。在世界银行看来，治理等同于单个国家的可统治性，指的是为了发展而在一个国家的经济和社会资源的管理中运用权力的方式。非洲国家由于缺乏必须的法律制度和权力规范，无法为处理公共事务提供一个可靠而透明的框架而面临着发展的危机。最近，世界银行又提出善治的口号，合法、效率、负责、透明、开放构成的善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求。

在新自由主义者看来，善治与新公共管理是联系在一起的。世界银行、国际货币基金组织等国际经济组织在开展资金扶助、贫困开发等国际援助项目时，均要求欠发展中国家和发展中国家按照善治标准进行变革，采用由它们提出的效率主张，如财政紧缩、鼓励竞争、市场化、私有化、分权和发展非政府组织。这种将政治和行政因素纳入发展事业的做法有其合理之处和现实意义。因为发展史全方位的、系统的，考虑与经济社会现代化相关的政治行政问题，才能实现政治与经济的良性互动，实现社会的协调发展。问题在于国际经济组织能否对症下药，能否避开意识形态的考虑来思考发展所需的政治条件。欠发展中国家和发展中国家大多认为，国际经济组织开出的药方不符合他们的社会、历史和文化情景，忽视了对其面临的棘手问题的具体分析，尤其是对社群冲突、官僚机构不发达、国际贸易与技术依附等重大问题的关注；善治只不过是发达国家经新自由主义意识形态强加于人的婉转做法，是西方国家将发展模式（尤其是政治制度）全球化的理论工具；在国际政治经济秩序不平等的环境中，善治塑造了一个市场万能的神话。

20世纪90年代中后期，国内学者也开始从政府管理的角度关注智力理论。

最早一边有关治理的文章出现在刘军宁等主编的《公共论丛：市场逻辑与国家概念》中。智贤先生在《Governance：现代治道新概念》中将governance翻译成治道，认为治道是关于治理公共事务的道理、方法和逻辑，是对市场经济条件下国家管理经济职能提出的基本要求，主要涉及运用公共权力的方式，旨在提高发展中国家管理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。撇开翻译上的差异，不难看出，当时国内学者对治理的理解源自世界银行等国际经济组织对善治的用法，治理被等同于明确政府在现代市场经济中的角色，改革公共部门的管理，建立可预知的法律框架，健全责任制度和规范公共权力等。徐勇先生进一步发挥，认为治理不仅设计公共权力的运作，而且设计权力的配置，是统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理公共事务，以支配、影响和调控社会。

在《西方政府的治道变革》中，毛寿龙先生也将governance翻译成治道，认为治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域。大体上，毛寿龙先生采用了治道的新公共管理的用法，强调了企业经营技巧及市场翱翔的激励机制和公共管理中的运用。

2、公民社会的途径

与将治理等同于政府管理的用法不同，在公民社会途径看来，治理是公民社会的自组织网络，是公民社会部门（或第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共池塘资源管理、摄取服务与发展、同业协会和跨国性的问题网络中普遍存在。埃利诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的分析证实了一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时的确可以建构自己的网络，把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益。

公民社会的自组织网络是一种没有政府的统治，是独立于国家体制之外、有个人组成的多元且自主的领域。在东欧，这一领域被认为是一度被国家剥夺的而现在正力争重新创造的东西：即一个自治的社团网络，它独立与国家之外，在共同关心的事务中将市民联合起来，并通过他们的存在本身或行动，对公共政策产生影响。在西方国家，这一领域具有更宽泛的意义，被视为是由资源追求公共利益的个体、群体和组织组成的公共空间，涉及NGOS、自愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的社会运动等第三部门，即莱斯特·萨拉蒙等人所说的公民社会部门。他们认为，大量的公民社会组织是20世纪最伟大的社会创新，自治、自愿、私人、非利润分配是公民社会部门的基本特征。

可见，在这一途径看来，自治的公民社会是共同利益的自愿组合，通过不受国家支配 4 的公民团体和民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域中的公共事务。这既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的机制。正如罗伯特·达尔所强调的，相对独立的自治组织或社团有助于防止政府通过等级制对公民实行单项控制，这是实施民主制度的先决条件和必然结果。

自组织的网络主要从公民社会部门的角度来分析治理，将治理看成是横向联合的公民参与网络，是一种社会中心论的治理观。但由于它将国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向，所以也受到了很多学者的批判。这些学者明确反对将国家和公民社会对立起来的观点，认为在解决集体问题和提供公共产品方面，公民社会和国家可以相互补充，形成良好的合作关系，公民社会的组织利益可以融合进国家的决策结构中。

近来，中国学者俞可平先生也开始从公民社会部门的角度来关注治理理论，认为有民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理······治理和善治的本质特征是公民社会组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理······公民社会的发展必然直接地或间接地影响治理的变迁。不难看出，俞可平先生以公民社会部门为分析中心，不仅将自治的民间组织视为对政府行为强有力的外部制约，而且将民间组织看做是沟通政府与公民的重要桥梁，影响政府决策和改革的重要因素。这种发展了的公民社会途径已经接近与下面所定义的治理的本质属性了。

3、合作网络的途径

这一途径则试图在网络管理的框架内整合上述两种研究途径。它认为，20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，这些非政府部门与政府部门联结起相互依存的合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取着集体行动。因此，治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。一方面，它继承自组织网络的主要观点，将治理看做相互依存状态下的管理，将公民社会部门看做治理的主体，并用它来解释公司部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了社会中心论的窠臼，确立了多中心的公共行政体系论。另一方面，它也吸收了政府管理途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对治理的重要意义，认同掌舵而非划桨等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。这就在公共管理中建立了新的工具箱，而不仅仅是市场竞争机制和工商企业的管理方法。

可见，合作网络途径综合考虑了政府层面和非政府有关治理的用法，用它来描绘相互 5 依存时代公共管理的新模式，对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势具有很强的解释能力，所以日益得到学者们、官员们、国际组织和其他社会团体的承认，大有成为主导范式的趋势。全球治理委员会也认为：治理是或公或私的个人和季后管理共同事务的诸多方式的总和。它是相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。本书主要从这一角度来理解治理，并展开对治理理论和时间的分析。

我们认为，治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被排斥到主动参与的变化。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。由于该途径强调，多中心的公共行动者通过制度花的合作机制，可以相互调适目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。所以，从这一意义上讲，治理实质上是一种合作管理。

这一概念也表明，治理与统治追求的目标相同，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化；但二者在实现公共利益的过程上又具有明显的区别，表现在：（1）管理的主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动，而治理是政府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。（2）管理的客体不同。与统治相比，治理的对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外（与统治一样），还要解决涉及人群较少的集体事务（如公共池塘资源）。（3）管理的机制不同。统治主要依靠政府的权威，有科层官僚制组织对公共事务进行自上而下、单向度的管理；治理则依靠网络的权威，由公共行动者在互动过程中运动非强制性权力进行协作。统治的机制是控制、治理的机制是信任。（4）管理的手段不同。统治的手段主要是强制性方式，如行政手段和法律手段，甚至是军事手段；治理则开发出了新的管理工具，如合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区等。（5）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的整体利益为出发点，强调国家的作用，官僚组织的能力；而治理以满足公民的需求为出发点，强调国家和社会、政府与市场、私域与公域的合作。可以预见，随着历史的发展，统治将随着国家的消亡而消亡，而治理将成为自由人的联合体中管理共同事务的社会协调模式。

在治理的诸多用法中，只有网络治理才有新的特征。这些新特征突出地表现在以下几个方面：

（1）多中心的公共行动体系。合作网络途径认为，我们生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和只是可以独自解决所有的问题；在解决公共事务时，相互依 6 赖的行政者通过交换管理，共享知识，谈判目标，采取着有效的集体行动。的确，在公共管理领域，并非只有政府一个主体，私营部门、志愿团体、社区互助组织和各种社会运动蓬勃发展，在社会经济领域内积极活动，并依靠自身的资源参与解决公共问题。公共管理已经成为由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。在这一过程中，各种主体相互依赖，网络治理因此成为公共管理在相互依赖下的表现······是在现存的跨组织关系网络中，针对特定问题协调目标与偏好各异的行动者的策略的活动。正如格里·斯托克所说的：治理指公私机构和自愿社团的相互依存。行动者之间的相互依存关系体现在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多个方面。

（2）反思理性的复杂人。这是合作网络途径的行为假设。它认为，公共行动者在不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性地进行选择；而且，行为主体有着复杂的动机，既有逐利的一面，也有追求社会效用（包括公共利益）的一面；既有利益分歧，也有共同利益。但是，由于行动者能够通过不断的对话交流信息，能克服有限理性的先天不足；能够通过各种形式的合作，将行动者所定在厉害相关的网络中，从而减少机会主义行为的动机；能偶通过持续的学习，积累经验，改进过去的行为模式，进而提高适应社会的能力；更重要的是，通过这种反思，政府部门与非政府部门学会了约束自己的不合理要求，可以在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动实现共同利益。这使得行动者可以通过持续的对话调整各自的行为，追求大家都可以接受的结果。这与建立在完全理性、道德人假设基础上的传统行政科学形成了鲜明的对比。

（3）合作互惠的行政策略。在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，所以行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。最近的研究表明，在许多重复出现的博弈中，合作策略是最有利的利己战略；经过多次博弈，行动这之间倾向于建立面向长运的互动关系。用博弈论的话说，当博弈各方面协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡状态了。正如罗伯特·艾克斯罗德所认为的，在机遇互惠以及存在互动的群体中，合作会发生演化，并且一旦建立，就可以防止其他不太合适的战略的侵入。也就是说，为了扩大从集体行动中获利的空间，行动者在不断的互动中会逐渐放弃单独行动策略，转而采取合作策略。相互依赖的公共行动者由于厉害相关，信息共享，更有动机和条件采取合作行动，以创造多赢的博弈的机会。

吉尔斯·佩奎特认为，网络是合意或动机导向型的组织和制度。这表明，合作策略的实现离不开有效的制度安排。制度是一种合意，体现着行动者的共同理解和价值取向，并有要求行动者遵守的压力，能使行动者认同组织目标，进而采取合作行动。而且，在多主体的治理环境下，行动者能否摆脱集体行动的困境而实现合作，不仅取决于行动者和制度环境本 7 身，还取决于双方发生联系的中间媒介——社会资本。社会资本是合作网络运作的深层机制。它塑造了网络成员对外部环境的共同认识，对政策问题的共同看法，有助于解决成员之间的冲突，规范合作伙伴关系，从而使个人理性与集体理性趋向一直。这要求行动者达成互惠的公式，培育相互信任，彼此尊重和具有宽容精神的合作性文化。

（4）共同学习的政策过程。在合作网络途径看来，治理与通知的实质一样，都在于作出有约束力的决策，将行动者的不同偏好转化成分配价值的政策。集体行动的需要通过政策产出来实现公共物品和服务的供给。不过，网络治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是中央政府自上而下的安排。这意味着集体行动变成一种自上而下的过程，成为涉及特定政策问题的行动者（包括行政官员和目标群体等在内）的集合，即由参与特定政策领域的相互依存的公共、准公共和个人行动者所组成的政策网络。在政策网络中，各种治理主体通过对话和协商，在各种集体选择的论坛中交流信息，谈判目标，贡献资源，减少分歧，并努力地增进合意，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。这就是公共行动者集体学习以产出政策的过程。同时，这也是公共行动者通过政策设计共同管理网络的过程，表现在：一是通过冲突管理、优化行动环境等手段来敢于网络的运行，改善网络中的互动关系，这是对网络游戏的共同管理；二是在现代网络无法解决问题的情况下重建网络的制度安排，即共同商讨如何改变网络的游戏规则，如重新非配权力和资源，改变成员的价值观念，对组织之间的关系施加影响等。这种共同学习的过程在培育社会资本，防止社会制度和价值碎片化时发挥着关键性的作用。

三、网络治理的时间类型

提供公共物品和公共服务是网络治理的根本任务。布坎南认为：任何由集团或社会团体决定······通过集体组织提供的物品和服务，都被定义为公共的。然而，任何组织在提供公共物品和服务时都面临着集体行动的困境。合作网络为解决这一困境提供了新的途径，按照网络设计的对象和作用的范围，网络治理可以氛围以下几种基本类型：

1、全球治理

全球治理是对国际合作网络的管理。在国际政治领域，全球治理有很多称谓，如国际治理、世界秩序的治理等，一般用来指为了维护正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。

国际合作网络的兴起是20世纪80年代以来国际政治经济系统结构性变动的产物。冷战结束后，一个新的稳定的世界秩序并没有自动形成，相反，大规模的地区冲突接连不断，以联合国为主体的集体安全机制行动能力有限；而全球化进程也并非世界福音，南北差距不 8 断拉大，国际金融市场不断失控，并引发新的社会矛盾。在这些问题面前，各国的政府不再垄断一切合法的权力，各种非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动在国际层面上也承担起了维护秩序、调节经济和促进社会发展的职能，民族国家将管辖权授予了区域的、跨国的和全球的机构，或与他们一起分享权力，这些机构与国家之间形成合作网络，通过制定和实施全球性和跨国行的国际制度来解决共同的问题。

这种合作网络不同于以霸权为基础的合作。以霸权为基础的合作是冷战时期的集体行动方式，是单个国家或国家集团通过霸权力量主导国际政治和经济机制的安排，为成员提供安全和福利等公共物品，从而道道促进合作和维持秩序的目的。全球治理则是多中心权威的合作，通过多国之间、多种行为体之间的协调、沟通与大成功是，进而通过集体行为的方式促成多领域合作，已成为当今十二节政治的主流。

第四篇：学习警示教育案例的几点启迪

学习警示教育案例的几点启迪

看完警示教育月短片，思绪万千，心情非常沉重，一桩桩一件件发生在我们身边的、活生生的案例使人喘不过气来，真是痛心疾首，既有对他们所犯罪行给国家财产和建行声誉造成巨大危害的痛恨，也有对他们缺泛法律知识、追求金钱享受、断送美好前程而惋惜。通过透视活生生的案例来敲响我们的警钟。

通过短片听到邹某发自内心的忏悔，我感触颇深，作为一个网点负责人，有令人羡慕的工作和美满的家庭。邹某因为赌毁掉了一切，他利用职务之便盗取银行资金600万元，分别存入其个人事先准备的三个活期存折内，并于第二天在市内的18个储蓄所支取人民币395万元。其结果就葬送了自己的前途，毁了自己的人生。更为重要的是给国有商业银行造成了巨大的经济损失，也给其社会形象带来了不利影响。

我们看到了银行暴露出内部控制和风险管理方面还存在一些急需要解决的问题，也给我们带来了深刻的警示。

一是要加强内部管理，建立和完善科学的管理机制。商业银行应根据银行的发展战略、经营思路和综合经营计划，建立和完善以经济增加值为核心、权责利相结合的绩效评价和考核机制。建立健全、合理、有效的内部控制体系，强化全行员工的风险意识，构筑内部稽核、委派会计主管、业务检查、风险管理、审计监督等多层次的风险抵御防线，形成监督合力。强化和落实各级分支行经营管理责任，推行问责制，加大责任追究力度，尤其对案件频发的机构负责人要实行引咎辞职制度。

二是要面对当前改革与发展的实际，要不断地拓宽和畅通信息渠道，各级领导应经常扑下身子，深入基层进行调查研究，从关心爱护员工的角度出发，及时了解群情，发现问题，并及时沟通解决。结合作案分子作案的手法、犯罪的特点，制订出台与银行实际相配套、相适应的信息反馈制度，克服案件防范的盲区和误区，从而将案件杜绝在萌芽状态。

诚信为上、道德为先！立足本职、克尽职守！遵章守纪、规范服务！这是我刚进入中国工商银行培训时的誓言。其深远的意义让我一直铭记在心。警示教育对防范案件风险具有十分重要的意义。进行警示教育，应该注重引导员工思考人生目的、人生价值、人生态度等问题，对照案例校正人生坐标，增强自律意识。在教育中陈述反面典型的犯罪过程，则应尽可能避免提及犯罪技巧和躲避检查伎俩，以免被居心叵测之人仿效借鉴。同时，要多挖掘犯罪根源，少展现个性细节。

尽管犯罪形形色色，种类多样，但走上违法道路，都有其共性所在。应该从纷繁的犯罪个案中抽象出共性的东西来教育人，在提及违纪犯罪实例时要对内容和具体细节把关。通过对违纪犯罪现象的理性分析，让员工明白一个道理：人的堕落，并非偶然，都有一个不知不觉从小变大的渐进过程，都因循从小恶到大恶，最终走向身败名裂的轨迹，如果不拘小恶，忽微常积，明天走上犯罪道路的可能就是你自己，从而让员工真正得到警示。

第五篇：多中心治理内涵逻辑和结构

多中心治理：内涵、逻辑和结构

2014年04月23日 14:37 来源：《中共四川省委省级机关党校学报》(成都)2013年6期第86～90页 作者：李明强/王一方 字号

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一、引言

这是一个反官僚的时代，这是一个公民权觉醒的时代。政府的“守夜人”角色和“凯恩斯主义”都已在历史的实践和人们的反思中翻过了自己的历史篇章，肇始于19世纪70年代并已然持续了近半个世纪的各种对于公共行政的讨论都是一场“治理革命”中不同的声音，虽然不同声音有着各不相同的名称，诸如“治道变革”、“重塑政府”等，但这些声音无不表达着同样一个隐藏在这场“治理革命”背后的本质，那就是公共权威的多元化和社会治理结构的多中心安排。随着民主政治的不断发展，“由更加灵活的，中心分散的权威系统取代官僚等级制的趋势已很明显。民主化进程再次与制度的自反性联系到了一起，且明显表现出自治原则”，公民参与和自主治理已经成为不可违逆的历史潮流，这使得符合民主政治“多元正义”价值预设的多中心社会治理结构应运而生。政府已经不再是提供公共服务的唯一主体，更不再是社会治理活动中的唯一权威，正如彼得斯在其题为《变动环境中的治理》的文章中所说的那样，“公共服务提供活动中在公共服务领域内，那种层级化的和以规则为基础的管理假设，以及在公共服务领域之外，通过公务员的权威来执行和实施法规的假设已经过时了。曾经有效的纯粹的韦伯式的管理模式并不适用于公共组织。在公共组织里，我们看到，组织的权力和权威有各种各样的来源。”在对传统官僚制的管理型社会治理模式的解构中，多中心治理渐渐显示出自身的内涵、逻辑和结构。

二、从政府到社会：多中心治理释义

(一)治理：统治与管理的超越

“治理”一词在政治学开山之作亚里士多德的《政治学》一书中已被广泛提及，按下治理一词传统的含义不论，20世纪70年代开始的经济全球化浪潮赋予了“治理”全新的内涵和特征。“治理”被“作为一种阐释现代社会政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的统治和政府控制思想和观念和相区别，甚至对立起来。”自从1989年世界银行在概括当时非洲情形时首次使用“治理危机”一词以来，“治理”便带着这种新的意涵在众多政治学和公共行政学研究者中成为时髦词汇。然而众多研究者们对“治理”这一概念界定的方式和范围各有不同，对概念的阐释角度也不甚一致。

英国政治学者格里·斯托克在《作为理论的治理：五个论点》中提出，治理是由出自政府但又不限于政府组织体系地存在着权力相互依赖关系的多个行为主体，以自主、自治管理的方式为社会和经济问题寻求答案的过程，公共权威的多元化和政策执行的分散化成为其中的应有之义。英国地方治理指导委员会发起人之一罗伯特·罗兹认为，“治理”抛开了科层制政府雇佣关系、依赖、权威、规则和命令的特征，强调资源交换、相互依赖、信任、协商。他从六个相对独立的角度来理解“治理”，那就是作为最小国家的治理模式、作为公司治理的治理模式、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为新的社会控制论体系的治理和作为自组织网络的治理。在罗兹的理解中，公共服务、竞争机制、民主授权、互动参与、自我管理成为“治理”含义中的关键词。皮埃尔从环境变化与治理发展的角度，认为治理的发生是国家对外在环境的适应，治理是用以说明当今协调、合作的社会体系的理论框架。韦勒则从公共政策制定和执行主体不断多元化这一公共政策变化实质的角度理解治理的概念。

上述概念梳理表明西方学者都是基于不同的角度对现有理论和概念进行解构，再通过重构的语境来阐发治理的概念，而对治理话语进行知识边界勘定则以1995年全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中的表述最为浓缩，“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”这个“过程”与传统的统治型和管理型的社会治理模式相比，明显地具有“多中心”的特点，“治理”型模式超越了统治型模式和管理型模式。

(二)多中心：从社会秩序思想到治理理论

“多中心性”一词最初是从经济领域引入公共领域的。英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼在《利润与多中心性》和《管理社会事务的可能性》两篇论文中阐述了“多中心性”的概念，其目的与自由主义经济学家哈耶克的学术努力一样，都是为否定计划经济倡导自由经济而寻找武器。在《利润与多中心性》中，博兰尼论述了资本主义经济的利润来自于以货币作为媒介的消费、生产和市场等多个“中心”的共同作用，每个中心应当遵循自由的、自发的市场秩序，由不同的管理者进行管理，除此之外，“对于货币获取及利润获取体系，就不存在什么根本性的替代手段。”国有化的，即单中心的管理模式的干预只能是消极的，单中心的管理无法根本解决个人经济行为类似的“扩散”作用(即外部性)的问题，现代工业体系的理性运营，主要依赖于自发自由的多中心的市场秩序。博兰尼认为高标准的经济发展就是在多中心的市场秩序体系上建立起来的，“若是取消了这一体系，势必将我们的经济，退回到生存农业的水平上去。”在《管理社会事务的可能性》中，博兰尼提出了组织社会的两种方法或两种秩序，一种是设计的或者指挥的秩序，它为社会体系中一个终极的权威所协调，这种秩序是单中心的秩序，另一种是自发的或者多中心的秩序。多中心秩序中存在许多相互独立的因素，这些因素虽然在行为上独立，但能够相互调适，从而能在一般规则体系中归置相互的关系。正如文森特·奥斯特罗姆的概括，博兰尼的多中心秩序“在一组规则之内，个人决策者可自由地追求其自己的利益，但其利益受实施这些决策规则所固有的约束。”博兰尼特别强调自发性在多中心秩序中的重要性，自发性决定了多中心秩序中个人依据动机进行创造或建立关系时能够进行自我生产或将自我组织起来，这种自发性如果在个人建立关系方面是存在的，那么在不同层次上的行为中，自我组织的倾向就必然发生。

“多中心”有着经济学的血统，但这并不是唯一的理论来源，随着社会科学的不断发展，“多中心”得到了越来越多的阐释和认同。文森特·奥斯特罗姆等研究者，将“多中心”从经济领域引入公共领域，在公共领域讨论“多中心性”的问题，并在社会治理模式问题上产生了深刻的影响。奥斯特罗姆学派对“多中心”的研究阐述了他们对人们以相互建构起来的秩序处理公共事务的看法，他们深知“凡是属于多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，利维坦和私有化都不是完美的公共事物的治理之道，人们借助于既不同于国家也不同于市场的制度安排却常常对某些公共事物进行了适度治理。如前所述，奥斯特罗姆的“多中心”反对利维坦，但也绝不主张无政府主义，把政府包含在内，视之为与公民平等的社会治理行为主体，这是对政府作为权力中心，操纵一切边缘行动者的“中心——边缘”模式的解构，是从政府到社会的社会治理理念重心的转移。可以说，博兰尼的“多中心”是一种社会秩序的思想，而奥斯特罗姆的“多中心”则已经发展为一种社会治理理论。

三、历史与逻辑的统一：多中心治理的理论与实践梳理

(一)从统治到服务：社会治理类型的历史演变

人的社会属性决定了人类是一种不会对自己的同类不闻不问的社会动物，托克维尔曾言，当人们看到其伙伴身处险境，有责任伸出援助之手，无论个人能力强弱，弱小不能成为拒绝合作的理由。作为人类认识世界的精神思考之理论抽象的人文社会科学，在发展过程中，也理所当然地对人类社会生活给予了充分关注，在其对社会治理从未间断的关怀中便可深切体会到每一个文明对于社会治理的永恒追求，那就是“让同一领土上数以百万计的男人和女人共同生活在内外和平持久繁荣中。”

按照历史的逻辑，人类社会治理有三种典型的社会治理模式，农业文明社会的权力型治理模式，工业文明社会的管理型社会治理模式和后工业文明社会的服务型社会治理模式。每一种社会治理模式都有各自产生的经济、社会土壤，更有其背后折射出的价值认同。所以，每一次社会治理模式的更替，不仅是社会管理技术上的进步，也是人类政治的不断成熟，更是社会价值认同的转向。文明的进步使得政治的统治权威不断丧失，近代民主革命也以不可阻挡的历史力量将权力型的社会统治者在世界范围内赶下神坛，人类历史以政治革命的方式终结了权力型的社会治理模式，代之以管理型的社会治理模式。管理主义有着实证性的思维，技术性的实践和实用性的功能，“这是一种从属于控制导向的社会治理模式”。随着工业文明的进步，官僚制以一种最适应工业文明发展的经典管理型行政模式的姿态孕育而生，整个20世纪都是官僚制盛行的管理型社会治理的时代，然而正如开篇所述，公民权的觉醒使得当下成为一个反官僚的时代，随着后工业社会的到来和发展，管理型社会治理模式的总体性危机不断显现，虽然官僚制不断进行着民主化、社会化的重构尝试，但这并没有根本解决管理型社会治理模式的缺陷，正如皮埃尔·卡蓝默对于韦伯和熊彼特确立的以精英民主的方式改革官僚制缺陷的思路并不深以为然，他认为：“对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力，明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，仅在一个层次上处理，由一个行动者处理，这种明晰就成了效率的障碍。”皮埃尔·卡蓝默所反对的并不是民主化和社会化的改革方式，他反对的是管理型社会治理模式对行动主体之间关系的忽视，必须将这种关系置于制度设计的中心位置。卡蓝默所重视的这种关系，其实正是适应服务型社会治理模式价值取向的多中心治理结构的关系。以官僚制为典型行政模式的管理型治理模式最终要完成向后工业文明时代的服务型社会治理模式的转向，与从“统治”到“管理”的政治革命方式不同，从“管理”到“服务”的社会治理模式变革将是一场社会治理的革命。

(二)服务理念与民主化：多中心治理的产生逻辑

传统的社会治理模式采用管理主义的以政府为唯一权威的单中心治理结构，这阻碍了的政府对于公共精神和服务理念的落实，造成政府对公民本身作为社会治理行为主体合法地位的忽视，因此极大地浪费了社会治理的资源，耗散了公共服务的能量，打击了公众参与治理的积极性，进而造成了政府一般化、标准化的公共服务公共物品供给与公众多元化、复杂化的公共服务公共物品需求之间的矛盾。“传统的统治型政府基本不承担公共服务的责任，管理型政府的官僚制履行的只是公共服务的短缺性供给”，而在后工业时代的社会，公众需要的是能够因应公共服务再生产要求，具有公共精神和服务理念，拥有自己治理机制安排的治理结构。“治理本来既是一种政治事业，也是一种道德的事业”，“它是某种超越‘专才和理性的、尊重和有限责任的秩序井然的世界’的能力之外的东西”，因此，社会治理应当纳入考虑范围的绝不能仅仅是工具性的管理思维，还必须将整个治理的行为主体纳入更具有价值的公共治理结构中来。多中心治理以合作治理为实践形态，整合政府组织、市民社会、公民个人多种行为主体，实现其各自独立又协调互动的信任与合作，从而能够灵活地应对公共服务的多元需求，成为服务型社会治理模式的理想治理结构。

如果说服务型社会治理理念对多中心治理结构发出了强烈的呼唤，那么民主化的浪潮则是多中心治理结构出现的背后推手。近代资产阶级革命过程中，古典民主理论作为资产阶级反对封建统治的锐利武器出现并发展，以卢梭为代表的人民主权理论倡导法律面前人人平等，国家是享有平等政治权利的所有人的国家，国家应当是在人人平等的基础上共同缔结契约而形成的民主政治共同体。孟德斯鸠极具洞察力地告诫世人权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，民主应当制约单中心的绝对权威，发展多元制衡的政治模式。随着现代社会的发展，民主视野的聚焦点从如何有效制约权力转移到如何有效治理国家上来，生活政治渐渐成为民主制度的重心，现代民主意涵中，自由、平等的成分不断增加，公民权利的范畴也从单纯的政治领域扩展到经济、社会、文化等多元领域，民主参与、多元共治成为社会治理的主流。民主的流变必然伴随着社会治理结构的变迁，多中心治理结构在民主进程中获得了自身存在的合法性，从单中心到多中心，成为民主发展的必然逻辑。

四、多中心治理：社会治理公共性再造

(一)公共性：现代社会治理的价值核心

公共意味着公民的自我超越，理解并关心他人的利益，公共行政的早期理论甚至认为，公民就是公共。这一观点被20世纪60年代后期的多元主义理论和公共选择理论等主流理论长期掩盖，直到20世纪80年代，精英政治一统天下的局面得以扭转，政治文化开始接受来自公民社会的民主支持，公民参与才变成了公共政策领域的决策方式，成为民主行政的主要特征。然而随着全球化的发展，公司权力日渐扩张，经济追求逐渐压制政府对公民事务的关心，社会治理的公共性再次稀缺。政府把对自身合法性的追求作为政治运行的中心，这一理念遮蔽了政府提供公共服务的实践，公共行政的精神中最熠熠生辉的对公共服务的召唤和对公共组织有效管理的持久承诺变成一张无法兑现的空头支票。管理主义的公共行政又往往成为实现公共利益的工具羁绊，作为满足公共利益期待的受托人角色而存在的政府成为不被公众信赖的对象，社会管理的公共性被严重透支。传统官僚制的单中心结构严谨且密不透风，将一切除政府之外的行为主体拒之门外，这与公共行政本身应具有的公共性背道而驰，罗伯特·普特南曾指出：“政治基本上是参与性的，所以它必须与社会关系、社会生活、集体行动的形式，以及民众的社会治理愿望有机的联系起来。”政治的特征，政府的价值，都必须放在它们与社会的关系中去理解，换句话说，政府对于合法性的追求，不能仅停留在合法性获得的层面，更应该在社会关系互动中寻求合法性的持续。

如前文所述，现代社会公众需要的是能够因应公共服务再生产要求，具有公共精神和服务理念，拥有自己治理机制安排的社会治理结构。归根结底，公共服务已经不仅仅是一种公众在社会生活中的消费品，而已经成为民主政府兑现其对于公众的承诺的关键。公共性应当成为评价政府绩效的基准规范和价值取向，“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。”管理主义治理模式对公共性的忽视成为当代政府不可承受之重，在为社会提供公共服务的过程中寻求公共性成为公共行政的必由之路，也就是说“政府在何种程度上拥有了公共性，也就需要在同等程度上提高公共服务的水平和改善公共服务的质量”。对公共性、相互信任和承诺的追求是人们认清了改善合法性是政府改革唯一出路的理论与逻辑双重误区之后的价值回归，人们对公共的善和权利准先谁后关系进行了认真思索，最终，在服务型社会治理和后工业文明的历史节点上，公共性成为当代社会治理的价值核心。

(二)信任与合作：公共性再造的基础和手段

多中心治理作为一种社会治理结构是嵌在服务型社会治理模式之中的，在提供公共服务的过程中，其行为主体多元化的多中心特征决定了多中心治理必须以行为主体间的信任为基础，采取合作的手段进行治理。“当代治理成功与否，关键取决于包括政府在内的社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立”。

社会网络组织是一个治理的共同体，各类行为主体在服务导向下共同治理社会事务的过程本身就是公共性的生产过程，各行为主体必须在相互尊重的基础上共同承担公共责任，在多中心结构下达成最优化的公共责任分担，政府或是非政府主体均不例外。政府在履行对其他主体公共责任承担的监管时，必须保持自身行为的正当性，与此同时政府要运用自身力量不断培育更多的非政府治理主体，并与之保持互惠的互动。在培育和互动中，作为治理共同体的社会网络组织将体现出更多的公共性。社会网络组织内信任关系的形成主要针对于统治模式和管理模式的单中心治理而言。在统治模式和管理模式中，政府这一绝对权威通过控制的方式进行治理，命令、法律、契约是主要的治理手段。多中心治理与之不同，由于公共权威的多元化，政府这一传统权威必须与新生社会治理行为主体间建立相互信任的关系。准确勘界各类非政府治理主体的政治属性，使其获得明确的自我身份定位和认同是形成相互信任关系的关键，而建立在身份定位和认同之上的相互承诺的信任关系则是治理主体之间相互合作、多元共治的基础。非政府主体总是对政府组织各要素、要素间关系和运行状况抱有一种合理的期待，政府对这种合理期待会有相应的回应，政府与非政府主体间的信任关系的本质就是建立在这种期待和回应基础上的互动。在多中心治理中，信任是合作的前提，而良好的合作又可以进一步增进相互的信任。合作不仅贯穿在治理活动的过程中，更成为社会治理的目标本身，多中心治理期待着全社会的普遍合作。法国治理专家皮埃尔·卡蓝默对公共权力进入合作伙伴关系的流程做了精辟分析。政府部门要将自身掌握的信息与其他部门分享，并了解其他部门信息，听取其他部门的意见，最终形成对相关问题的清晰认识，在不放弃权力和责任的前提下与其他部门真诚和公平的对话，通过相互协商构建集体行动的方案。其他非政府的治理主体在政府营造出来的公平环境中，在大家都可接受的公共规则下参与到社会治理中来，用合作的模式代替以政府为中心的治理结构。

以服务为导向，以信任为基础，以合作为手段的多中心治理在后工业社会人们对于社会治理模式不断的反思和探索中已经展现出其独特的历史契合性。^