社区组织行政化表现原因及对策分析

第一篇：社区组织行政化表现原因及对策分析

社区组织行政化：表现、原因及对策分析

向德平

2012-10-25 16:24:10 来源：《学海》(南京)2006年3期第24～30页

【作者简介】向德平，博士，武汉大学社会学系教授、博士生导师。武汉430071

【内容提要】 社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，但是在我国社区建设与社区发展过程中出现了社区组织行政化的倾向。本文探讨了社区自治组织行政化的表现，分析了导致社区自治组织行政化的原因，提出了社区自治组织去行政化的对策。

【关 键 词】社区组织/行政化/去行政化

随着我国市场经济体制改革和行政体制改革的深入，国家、市场和社会逐步分离，社会的自主空间不断扩大，传统的纵向单一性的社会结构逐渐向横向结构转变，单位制日渐式微。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化，导致社会事务大量涌现、重新分解并逐渐回归社会，越来越多的单位将其承担的社会职能分化出来，社区成为承接社会职能的重要载体和新型公共空间。随着社会实体与国家之间行政依附关系以及社会成员与单位间的人身依附关系的逐渐松弛，越来越多的“单位人”向“社会人”转变，社区成为“后单位制”时期市民生活的重要归宿。社区建设正是顺应社会结构转型的现实需要而产生的。所谓社区建设，是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。① 在社区居委会及广大居民自下而上的内在动力和政府自上而下的外在推力这两种力量的共同作用下，我国社区建设取得了很大的成就：社区管理体制初步形成；社区基础设施和环境得到很大改善；社区工作者素质迅速提高；社区共建广泛实施；社区服务蓬勃发展等等。随着社区建设的深入，社区居委会作为社区的基层群众性组织，政府联系广大群众的中介或桥梁，作为社区建设的主要依托和主体组织之一，在城市居民日常社会生活中的地位和作用大为提高。但是，居委会行政化色彩较前更强，对街道的实际隶属性质有所加强，社区自治能力非常薄弱。法律上规定为自治组织的社区居委会，在实际中出现了职责、功能不恰当的偏移，这种理论与实践的矛盾是当前和谐社区建设过程中存在的最主要问题之一。

社区自治的现状

中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出“扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则。文件指出，“在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”由此可见，社区自治是指居民在党和政府的领导下，在国家法律规定的范围内，自己管理自己，自己决定自己的事情。社区自治的主体是居民，自治的客体是与居民切身利益相关的社区公共事务；自治的方式主要是居民通过选举居委会并通过居委会来实现自我管理；自治的核心是居民和居委会的自治权。社区自治是在自我管理、自我教育、自我服务、自我监督层面上的自治，所要达到的是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。社区自治实际上是社区体制改革以及各方权利关系调整的系统过程。

在我国，城市社区自治主要是通过居委会这个组织来实施的。作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，法律赋予城市居委会在财产、财务、人事、社区公共事务的决策和处理等方面拥有较大的自主权。但另一方面，根据《中华人民共和国城市居委会组织法》，城市居委会接受政府及其派出机构的指导，协助政府及其派出机构开展工作，完成政府及其派出机构委托承办的一些政府事务，也是居委会的法定职责。

这样，作为城市居民“基层群众性自治组织”的居委会实际上承担着双重角色：一方面要办理社区的事情，另一方面又要办理政府及其派出机构交办的事情。居委会既要对居民负责，为社区居民服务；又要对上级政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构交办的事项。与之相应，社区居委会拥有两种不同的职权，即代理职权和自定职权。所谓代理职权，是接受政府及其派出机关的委托对本社区内部那些属于国家统一规范和治理范围内的事务进行管理和处置的权力。这些国家统一规范和治理的事务本属政府事务，但由于种种原因需要由居委会之类的基层社区组织来协助完成，如治安保卫、计划生育、青少年教育等。社区居委会承担的这些事务称为委办事务。所谓自定职权，则是指社区居委会组织自行确定、用来对本社区不属于国家统一规范和治理的纯内部事务进行管理和处置的权力。居委会辖区内的纯内部事务通常被称为自治事务。

社区居委会的自治状况实际上是由社区居委会日常工作中所包含的上述两种事务及相关权力之间的比重决定的。当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种委办事务，其所行使的权力主要是代理权力，较少行使法律赋予的各种自治权力时，该居委会在日常工作中真正能够享有的自治权实际上是非常有限的；反之，当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种自治事务，其所行使的权力主要是自定权力，该居委会在日常工作中才真正享有较大的自治权。

另外，社区居民参与率及参与程度的高低也是衡量社区自治的重要标志。② 社区各类法定组织(居委会、居民代表大会、协商议事委员会)的服务对象主要是社区居民，开展社区建设是为了提高各类法定组织为居民提供服务的能力和水平，提高居民自身服务的能力和水平。有了居民参与，社区居委会才能真正了解居民的需求，社区建设才能产生良好的社会效益。居民参与的过程实际上是公共服务的提供者与使用者交流信息、传递信息的过程，所以从一定意义上说居民的参与状况还决定着社区建设的效果。③ 同时，居民是社区建设的主体，只有社区居民广泛、直接的参与，才能逐步培养居民的社区归属感、认同感和现代才能社区意识，社区自身的各类资源才能得到有效的整合和充分的利用，从而推动社区建设健康、有序发展。有些社区管理者以居民的自治意识差、自治能力弱为由，不让居民参与社区事务的决策，这是一种本末倒置的做法。社区居民的参与能力弱，恰恰是居民缺乏参与的结果。因此，社区自治应以居民的广泛参与为前提。社区自治程度的高低，既取决于社区所拥有的自治权的大小，又取决于社区居民积极参与社区自治事务主观意愿的强弱。

社区居委会自治组织行政化的表现

由于各方面的原因，我国社区居委会这一自治组织行政化的色彩非常浓厚，具体表现在以下方面：

1、组织设置功能行政化。社区的实际情况千差万别，居民需求也各不相同，社区组织在结构、运行方式等方面应各有特色，但现实中我国社区组织却千人一面，没有差别。社区组织和社区机构的设置体现了政府基层管理的需要，居民缺乏归属感、认同感。从理论上讲，居委会是基层群众自治组织，它的主要任务是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，至于协助政府及其派出机构去做与居民相关的部分工作必须以不影响居民自治为前提。社区工作可分为五大类近百项，主要包括城管爱卫、综合治理、计划生育、最低生活保障、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等，其中政府各职能部门或派出机构指派的行政任务占居委会工作的80％以上，居委会主要承担行政工作。居民把居委会看成是政府组织而非居民自治组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。

2、自治章程、工作制度及人事决定行政化。尽管目前各社区普遍制定了居民自治章程、居民公约和居委会工作职责等规章制度，但它们是由上级民政部门或街道制定，分发给各社区遵照执行的，没有经过居民会议或居民代表会议的讨论、通过。这种做法反映了基层政府对社区居委会自治范围和自治程度的控制。《中华人民共和国居委会组织法》规定，居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员。许多社区居委会换届确实要经过社区选举，但候选人资格由政府确定，这实际上是由政府主导社区选举，社区选举基本流于形式。一些地方政府还规定新进入社区居委会工作者队伍的人员必须通过市区招考(应届毕业生和下岗职工)——选举——街道党工委集体研究决定等程序。在这样的选举方式和人事制度下，社区居委员会成员实际上成了街道聘用的干部，街道办事处可以随意撤换社区居委会成员，这必然会从根本上影响社区居委会自治组织的群众性和自治性。

3、经费收支行政化。社区居委会的工作经费来源有三部分：政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹，其中主要经费来源是政府的财政补助。社区物业收入不高，驻区单位共建意识不强，社会捐助收入很少且不稳定，社区居委会工作经费的缺口较大，其经费缺口普遍由街道提供。街道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道财政所设立社区帐户，统一做帐。社区经费由市区下拨到街道，由街道统一收支的方式，造成“端谁的饭碗归谁管”，社区居委会不得不依附于街道办事处。

4、运行方式、考核机制行政化。社区居委会采用行政化的运行方式，社区居委会的服务功能不强，居委会与居民之间的沟通和交流渠道不多不畅，居民对社区事务的参与程度和支持程度不高。目前对社区居委会的监督考核名义上有两种形式：一种是居民民主评议社区居委会，一种是由街道和政府有关职能部门对社区进行考核评比。但在两种监督考核形式中，由于街道和政府职能部门的考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩，因此街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位，左右着社区居委会的工作取向，居民群众的考核效力则显得软弱无力。

不同类型社区行政化的差异

社区居委会行政化现象普遍，但不同类型的社区，居委会行政化的表现及程度又有差别。

1、单位型社区。这类社区隶属于某一单位，社区居委会是单位的后勤部门之一，社区居委会主任或书记是单位的干部。社区内各类服务设施齐全，居住区与生产区有明显的界限，生活环境较好，但社区意识淡薄。因为生活角色和生产角色重合，社区活动被组织活动代替，社区服务被单位福利服务代替，社区内各种事务的决策和实施往往由单位相应的部门承担，社区规范为各种各样的单位组织规范所替代。社区资源视单位情况而异，行政、事业单位及效益较好的企业其社区资源较多。在这样的社区中，社区成员地缘情感较弱，自发的互助性服务很少。由于单位互动和社区互动合二为一，单位的行政级别也体现在社区生活中，因此，这类社区在计划经济时代行政权力的渗透较深，行政色彩较浓，制度惯性使这类社区推进自治的阻力最大。在一些改制单位，社区居委会变成与单位并列的一个组织，其工作任务与板块型社区差不多。在这样的单位型社区中，社区资源一般比较匮乏，很多居民很难摆脱传统的福利思想，居民虽意识到社区问题，但缺乏解决问题的能力。这种社区居民对政府大多有抱怨情绪，他们视居委会为基层政府组织，并不配合居委会工作。

2、板块型社区。即按照居民居住自然地域划分而成。这类社区既有居民宿舍，又有驻区单位和多功能的小型商业中心，社区空间为单位制所分割，形成区中区，居民的社区意识相对薄弱。由于居民共用共同的生活设施如幼儿园、学校等，随着时间的推移，社区的氛围逐渐形成，居民具有参与社区活动的积极性。由于单位分割，社区自治组织难以充分发挥作用，行政权力对社区的渗透介于小区型社区和单位社区之间。

3、小区型社区。这种居住区可细分为高级住宅区、经济适用房区和高中低档混合小区。在这类社区中，社区互动和社区参与的意愿和实际频率并不高，但居民的地域认同感强。由于社区阶层化，居民的生活方式、服务水平要求具有较高的一致性，社区身份起着社区规范的作用，社区资源视社区情况而定，一般高档房区较多，混合区次之，经济房区较少。社区自治程度也按资源的顺序递减，社区服务以物业公司提供的有偿服务为主。小区型社区居委会受行政权力的影响较少。

社区居委会行政化的原因分析

造成社区居委会行政化的原因很多，主要有以下几个方面。

1、政府干预过多是导致社区居委会行政化的重要原因。

首先是认知因素。政府的主要目标之一在于解决转型时期的种种社会问题，保证社会的稳定和发展。而在政府看来，良好的社区治理有助于这一目标的实现，这可能促使政府倾向于直接干预并控制社区。其次是习惯因素。计划经济体制下的政府主导一切的行为惯性仍在延续，政府习惯于干预和控制社区。政府行为模式的转变不是一蹴而就的过程。面对新形势、新问题，政府自身也在调整角色定位，提出社区自治的发展思路，但仍然受到既往行为模式的影响，在实际工作中仍然保持着传统的主导与干预特性。对于相当部分的政府官员来说，社区不是群众性的自治组织，社区管理当然应该接受街道的领导。再次是利益因素。部分政府官员内心不愿失去社区这一条“腿”，这也是社区行政化的重要原因。随着城市管理重心的下移，政府职能部门和街道办事处越来越多的工作都是通过社区居委会开展和落实的，社区居委会变成了政府的派出机构。而一些政府职能部门和街道办事处在给社区居委会下放责任的同时，却将利益和权力留在自己的手中。

2、社区自治组织自身的原因

首先是社区居委会主观倾向行政化。社区居委会的自治需求及愿望是其自主性能否成长的根本因素。由于社区资源都来自政府，为了从政府获取资源，一些社区依附于政府及其代理机构。当政府职能部门或街道办事处做出与居民利益相冲突的事情与行为时，有些社区居委会不但不敢制止，甚至还参与其中“分一杯羹”。其次，由于政府主导了居委会的工作，社区居委会在人、财、物、职责、运作、考核等方面全方位依赖政府及其派出机关，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附的关系，社区居委会日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，逐渐失去自治性，成为行政性或准行政性组织。政府与社区居委会之间的关系也由国家与社会的关系变异为上级政府与下级政府的关系。

3、居民参与方面的原因

社区居委会自治应以居民的广泛参与为基础，依靠民众的广泛参与来协助政府解决社区的问题，是推动社区自治和社区建设的明智选择。目前社区居民的参与意识淡薄，参与社区活动的积极性不高。

第一，单位意识在很大程度上阻碍了居民对社区公共事务的认识和社区参与意识的形成。单位体制下，城市社会生活的一切方面都几乎全部纳入单位行政体制中。个人一旦进入单位，单位对个人负有生老病死的无限义务，个人则完全依附单位。“单位办社会”的组织格局使个人与社会的关系直接内化为个人与单位的关系，而个人对单位的全面依附则促使个人形成强烈的单位认同意识和单位参与意识，社区归属意识和社区参与意识很少。

改革以来，国有企业在市场化转型过程中向相对独立的经济组织转化，其自行配置社会资源的能力加强了，但其单位组织的性质非但没有改变，反而更加强化；其福利供给的功能非但没有缩小，反而更加扩张。④ 正是因为单位承担着大量的福利功能，导致人们认为单位是解决个人问题的载体，个人更倾向于依赖单位，而不是社区居委会。

政府对社区干预过多促使居民对政府产生很强的依赖心理，社区居民的自治意识、参与意识比较淡薄。由于社区居委会自诞生之日起就一直按照政府职能部门和街道办事处的指令开展工作，居民更倾向于把它作为一级政府。社区居委会作为一个法定的群众自治组织，在理论上是代表全体居民的利益，服务于社区居民。事实上社区居委会行政化，新建立的社区居委会与过去的居委会没有实质性差别，没有获得居民的认同和信任，居民的认同感和参与意愿不足。

第二，居民参与期望与参与现实存在差距，制约着居民的社区参与。居民期望参加的社区活动参加不了，比如对社区重大事务参与决策和管理、对社区权力运行参与监督等。参与期望与现实之间的矛盾实质上是一个利益关系或者说权力的再调整问题。⑤

由于，居民与社区利益的相关程度低，导致居民不关注社区公共事务。居民是否参与社区事务，很大程度上取决于社区事务与自身利益的相关程度。与社区缺乏直接利益关系的居民很少关注社区事务，也很少参与社区活动。单位制下，居民从单位获得资源、收益、地位、身份和福利等，因此对所在单位有强烈的依附和归属感，单位意识根深蒂固，而对居住的社区则缺乏认同与参与意识。与社区直接利益相关的社区居民则更愿意参与到社区活动中来。

第三，居民社区参与的条件不足。居民参与社区事务需要拥有一定的条件，包括一定的时间、知识、能力以及一定的经济基础。缺乏时间和精力可能是社区中的中青年人对社区事务关注较少、参与社区活动不积极的原因。参加社区活动大多是有空闲时间的离退休人员、下岗待业人员和放假期间的学生。

社区组织“去行政化”的对策

民主是社区建设的灵魂，自治是社区建设的方向。完善社区自治是建设和谐社会的切入点，也是社会主义新型民主的增长点。加快社区组织“去行政化”进程、加强社区自治能力建设有利于扩大公民有序的政治参与，增强民主意识；有利于促使公共权力的重心下移，使社区公共权力直接置于社区成员的监督下；有利于促进政府改善管理，重构政府的权威基础。

1、理顺政府与社区的关系，推进政府职能转变。

首先要围绕强化社区居民自治这个核心，进一步明确政府、社区居委会在社区建设中的角色和职能。政府在社区建设中处于组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，对社区建设起组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，是社区自治工作的组织者。社区居委会的主要职能是办理社区的公共事务和公益事业，协助政府或其派出机关做好与居民利益相关的工作。

建立和完善党领导下的政府依法行政和社区依法自治相结合的社区建设管理体制。政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，建构政府和社会共同参与的治理结构。以社区为平台，实现政府管理功能与社区自治功能互补，行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动。既加强政府责任和政府行为，又提高社区自治能力，强化社区自治功能。

理顺政府与社区的关系，一是强化政府的服务意识。政府坚持工作重心下移，实现从管理向服务、从突出权力主体向突出义务主体转变，把真心帮助社区解决实际问题作为义不容辞的职责。实施政府部门到社区的“准入制”，防止居委会自治功能异化。二是要进一步简政放权，强化基层，推动工作重心下移。按照“条块结合、以块为主、条专块统”的原则协调关系，按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费随事转”，对于涉及居民自治管理的事务工作，可通过政策导向和项目竞标及过程管理等形式，委托给社区居委会或社区民间组织去实施。

2、优化社区自治环境，培育社区自治功能。

优化社区自治环境，首先要求政府自觉转变职能，把贴近群众、服务社区、服务群众作为强化管理的着眼点，将工作重心下移到社区，为社区提供有效的公共产品服务，以社区居民满意不满意，拥护不拥护为工作的出发点和检验标准。在领导方式上要改变自上而下的纵向垂直式命令式管理，不能以行政命令的方式压任务、派工作，而是要将社区自治组织作为政府管理的新的依托，依照法律积极支持和科学指导社区居委会的工作，引导居民实现自治。

优化社区自治环境，就要扩大基层民主。为此，一是创新体制机制，实现政事分开，推行议行分设，以扩大居民参与、提高自治能力，实现社区居委会自治功能的回归。要充分发挥“一个大会”(居民代表大会)“两个机构”(社区议事会、居民委员会)的作用，完善社区民主制度，逐步推行社区直选，实现居民自治。二是确定社区自治的主要内容。社区自治是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利及其实践过程，是居民社区参与的高级形态。社区自治不是单一的模式，而是依据居民参与和自治的不同领域，实现社区自治组织多层次、社区自治形式多样化、社区自治手段多元化。三是健全规章制度，建立依法行政、依法自治的良性互动机制。要制定一系列有关社区建设、发展的规章制度和规范性文件，进一步明确社区居委会在社区民主自治中的地位和作用、权利和义务，确保依法自治。四是建立专业化服务队伍与社区志愿者相结合的社区服务机制；社区行政机构、社区中介组织和社区居民相融合的社区管理机制；政府、企业、各类慈善组织和基金会以及社区居民共同发挥作用的社区财力支撑机制。

3、健全社区自治体系，提升社区自治功能。

健全社区自治体系，一是要建立健全适应社会主义民主政治要求的社区组织体系。加强社区党组织的建设，加强对社区内企事业离退休党员和其他类型党员属地化管理后的组织力度，大力开展社区党建工作，充分发挥社区党组织在社区建设、管理中的政治领导核心作用。二是建立适应社会主义市场经济体制要求的社区管理体系。理顺政府部门、街道办事处和社区居委会的关系，明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门对社区居委会给予业务指导而不进行行政干预、提供帮助支持而不插手社区事务，社区居民在社区居委会的组织和引导下依法进行自我管理，进而建立和完善“条块结合、以块为主，分工科学、协作有力”的新型社区管理体制和运作机制。三是不断丰富和完善适应人民群众日益增长的物质文化生活需求的社区服务体系。坚持从社区居民迫切要求解决的问题入手，拓展社区服务的新领域，增加社区服务的新内容，探索社区服务的新载体，努力满足社区居民群众多层次、多样化的服务需求。

4、构建共同利益平台，扩大社区参与程度

动员社区力量、开发社区资源、密切联系群众、及时解决问题，成为居民表达利益、实现利益、维护利益的途径，使社区共同利益得到加强，这将大大增强社区的凝聚力、居民的认同感和归属感。在这种情况下，推进基层民主，就有了坚实的群众基础和思想基础。社区的居民将关注社区事务，关心社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，有效实现社区居民的自我教育、自我管理、自我服务。

不断扩大社区参与的广度和深度，动员社会各方力量参与社区建设，采取一定的工作方法，进行广泛而持续的社会动员，开发社区资源，组织社会成员积极主动地参与到社区建设和发展之中，提升社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的功能，促进社区的和谐，增强居民群众对社区的认同感和归属感。重视社区居委会的组织建设，加强社区成员代表会议、社区协商议事会的建设，提高社区居民参与的广度与深度，提升社区的自治功能。

5、培育社区中介组织，推动社区自治发展

社区中介组织是社会组织、社区居委会或居民个人为满足社区居民物质和精神文化需求而自愿举办的，主要在本社区地域内活动的，以自我管理、自我服务、自我教育、自我娱乐为宗旨的公益性或互益性群众组织，是社区建设的具体操作者和组织者，是沟通政府和居民的桥梁，是政府管理社区、社会过程中的重要载体。

社区中介组织在政府与社区居民之间起到了桥梁与纽带的作用。经济体制改革和社区体制改革均要求政府转变职能，逐步从具体的社会事务中解脱出来，走向“小政府、大社会”，而社区中介组织的产生与发展使政府从社会事务中解脱出来成为可能。社区中介组织介于政府与社区居民之间，依托于社区，直接参与社区建设，接触社区居民，掌握着社区居民的生活状况和居民的需求信息，可以有针对性地对居民开展社区服务，同时也可以代表广大社区居民的利益，将社区居民的意见和建议反映给政府，为政府制订社区内的各项政策提供借鉴；也可以间接地将政府的政策和信息传递给社区居民，使社区居民及时掌握政府的政策导向，从而在政府和社区居民之间架起一道沟通的桥梁。

社区中介组织的产生与发展有利于社区服务的深层次推进。我国的社区建设是由政府引导和推动的，社区服务的职能最初也是由政府承担，政府在很多街道都建立了社区服务中心为社区居民提供各种服务。然而，随着社会的发展，社区居民的需求逐步呈现出多样化、个体化的趋势，社区服务中心由于受各种条件的制约，对居民的需求反映滞后，提供的服务与居民的需求之间差距越来越大。如何满足社区居民的综合需求已经成为一个迫切需要解决的问题。社区服务是一项崭新的领域，仅靠政府的力量是无法满足社区居民需求的，这就急需一大批专业的社会中介组织来具体承担社区服务工作，满足现代社区居民生活水平、生活质量和生活方式变化所产生的各种需求，丰富社区服务的内容，给广大社区居民的生活带来更大的方便和保障。

社区中介组织是联结社区居委会和社区居民之间的桥梁，社区居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。培育发展社区中介组织主要有三个途径：一是整合现有社区服务网点，培育社区中介组织。二是与社会单位联合组建社区服务中介组织。三是引进社区服务中介组织。这些组织机构在各自的职能范围内设立多种社区服务项目，为社会提供一个较完善的服务和管理网络，有效地促进社区建设和管理。通过对社区中介组织的指导和帮助，鼓励扶持他们开展各种公益性的服务活动，调动其在社区建设中的能动性，增强社区凝聚力。

6、加强社区工作者培训，提高社区的自治能力。

社区工作者是社区建设的重要力量，建设一支职业化、高素质的社区工作者队伍对推动社区建设具有尤为重要的意义。随着社区建设的快速推进，社区工作专业化、社会化的要求越来越紧迫，社区工作者的思想道德素质和专业知识水平需要大力提升，创新能力和社区工作方法需要加强。

为进一步提高社区工作者的理论水平和实际工作能力，适应社区建设快速发展的需求，应当定期对社区专职工作者进行岗位培训和职业道德培训，这也是社区工作者逐步走向专业化、职业化、规范化的重要措施。通过岗位培训使社区专职工作者充分认识到社区建设的重要意义及社区建设的指导思想、工作原则、发展目标，系统地学习社区建设的基础理论和专业知识，了解社区工作的基本原理，掌握社区工作的方法和技能，拥有更多的敬业奉献精神和更高的职业技能水平，以全面提高社区专职工作者的综合素质，培育自治意识，增强其自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治能力和水平。

注释：

①林尚立主编：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社2003年版，第2页。

②多吉才让：《城市社区建设读本》，中国社会出版社2001年版，第1页。

③徐永祥：《社区发展论》，华东理工大学出版社2000年版，第12页。

④王青山、刘继同：《中国社区建设模式研究》，中国社会科学出版社2004年版，第8页。

⑤徐中振、李友梅等：《生活家园与社会共同体》，上海大学出版社2003年版，第11页。

⑥王思斌：《体制改革中的城市社区建设的理论分析》，《北京大学学报》2000年第5期。

⑦谢立中：《城市居民自治——实际涵义、分析模式及历史趋向》，《社会》2002年第12期。

⑧魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1期。

⑨刘小康：《政府与社会互动：沈阳社区自治模式探微》，《中国国家行政学院学报》2000年第5期。

⑩费孝通：《居民自治：中国城市社区建设的新目标》，《江海学刊》2002年第3期。

(11)徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报》2001年第3期。

(12)杨荣：《浅议社区建设中的居民参与》，《北京工业大学学报》2002年第2期。^NU1

第二篇：高校行政化的原因、弊端及对策

高校行政化的原因、弊端及对策

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高校行政化的原因、弊端及对策

（柳曦 男 1986.10 汉族 北京 硕士 中国政法大学

中国政法大学研究生院

北京 100088）

摘要：进入新世纪以来，我国高等教育取得了日新月异的发展。但是高校权力不断扩大，高校的领导级别不断提高，从而导致高我国高校的官僚化现象日益蔓延，高校越来越像个官府、衙门，不仅有官场的结构，还有官场的文化、官场的行事方式。行政权力挤压学术权力，使得学术创发能力日渐削弱，学术精神渐渐沦丧。高校的官僚化现象已成为制约我国高校发展的最大阻力。

关键词：高校；行政化；解决措施 一 高校行政化的表现

（一）高校管理人员职级、待遇套用行政机构模式

高校本来是一个教育、科研机构，并非行政机构。但我国（大陆地区）套用行政机构模式定位高校管理人员的职级和待遇。比如：各高校都有相应的行政级别，高的至副部级，如北京大学、清华大学等。迄今为止，全国共有副部级高校 31 所、一般的高校也是正厅级。而高校的级别也就是该高校党政一把手的行政级别。一把手下面的机构设置，也完全是按照行政机关规格：即一般都有处、科等机构和相应级别的管理人员。高校管理人员的薪资、待遇也是按照其相应行政级别配给，如校领导一般都配有专车、秘书等。高校内的学院、系、教研室分别享受不同级别的待遇。校的党政机关，除了几个自己独有的部门外，基本上也是按照政府的模式设置的，例如党办、组织部、宣传部、监察处、审计处、基建处、保卫处、工会、团委等。

（二）高校领导干部任免方式行政化

国际上，高校领导一般都是由高校教职工群体民主选举产生。但我国高校的校级领导却是由上级主管部门选任，省属高校校级领导干部的任免权由省教育厅掌控，例如，河北大学的校长的任免权掌控在河北省教育厅手中。部属高校校级领导干部的任免权则由教育部掌控，例如，中国矿业大学（北京）的校长任免权掌控在教育部手中。甚至有的地方，地方高校的中层领导干部的任免都得经地方政府相关部门审批。而且更为严重的是，在我国由于高校被当作行政部门，所以有的地方政府为了解决个别领导干部的级别待遇问题，就把一些根本不懂高等教育的政府官员任命为高校的校级、院级领导。

（三）高校管理运行行政化

我认为，高校管理运行行政化有两个体现：一是高校运行管理受到上级主管部门的直接领导；一是高校内部也采取自上而下的行政管理模式。政府不仅管高校的人、财、物，而且还管高校的具体运行，例如重点学科评审、博士点硕士点设置、教学评估、专业的开设等，都由政府决定。总之，事无巨细，政府部门都向高校发号施令；事无巨细，高校都向政府部门请示汇报。政府对高校如此，高校内部管理亦然。校学术委员会由校领导和院（系）领导组成，院（系）学术委员会由院（系）领导和教研室主任组成。没有行政职级的普通教师，学术研究水平再高、学术研究成果再多、社会影响再大也很少有话语权。由于我国高校体制的官本位，必然导致行政权力至上，行政权力垄断学术，形成“谁的官大谁水平高，谁官大谁真理多，谁官大服从谁”的局面。

（四）教学人员屈从、听命于行政机构

我认为，高校本应是一个搞学术研究，做学问的地方。在这里，教学人员、学生应该是主体，而行政人员应该扮演服务者的角色。如果没有教学人员、学生的存在，那么学校和学校的管理者也就失去了存在的必要。但是，现实的情况是，本应是高校主体的教学人员、学生却成为行政人员的附庸。在现在的高校中，行政人员利用自己手中的权力，占有了大量的资源。而在这些资源中，就有教学人员日常工作中所需要的资源。教学人员为了我完成自己的本职工作，不得不依附于行政人员。甚至在有的高校中，教学人员完成的学术任务完全符合学术标准，但是行政人员依然以未符合行政标准为由对教学人员加以批评。这也就是我们所谓的学术权威依附于行政权威。

（五）高校在许多资源、利益分配过程中常常向行政管理人员倾斜

我认为，高校应该根据高校自身的长远发展合理的分配校内资源。但是，现在的情况是高校的行政人员利用自己手中的权力，占有了大量的资源，然后根据自己的利益取向来分配这些资源。这严重影响了高校的发展。不仅如此，高校的利益分配也常常向行政管理人员倾斜。就拿高校中最常见但却是争议最多的年终奖为例。我在《南方周末》读到一位大学讲师题为《年终奖，我不满》的来信。来信说：“云南某农业大学计划发放2009年终奖：助教800-1200元，讲师1500-1800元，正副教授2000-3000元；一般科员5000-6000元，副科至正科级7000-9000元，副处至正处级18000-21000元，副校至正校级金额保密。”［1］从这个例子我们不难看出，该校的年终奖分配直接和行政级别挂钩。我想这样做的后果将是，严重影响教师的工作积极性从而不利于高校学术研究的发展和高校水平的提高。二 高校行政化的危害

（一）争权夺利，无心治学

高校机构设置的泛行政化，不同职级的人员享受不同待遇，从而造成大学的行政人员，教师甚至一些在校领导机构、院领导机构工作的学生将大量的时间、金钱和精力用于权利和利益的明争暗斗中，从而忽视了对学校、学生以及教学的管理。甚至在一些行政化严重的高校，其行政工作人员、教师甚至学生普遍缺乏一种对科学与学术的敬畏之心和虔诚之心，取而代之的是对“行政权威”的羡慕，甚至仰视、顺从。其中不少教师把做“校官”作为人生的信条和行为取向，而对教书育人这一本职工作的兴趣在下降，做学问的直接动因往往是以此作为叩开仕途的敲门砖。甚至一些教授也渴望当官，他们可以不当教授，但非去竞聘一个校行政官员不可。当然，这些人的做法在某种程度上也是可以理解的，因为，在大学里开会，哪怕是学术性的会议，也要按级别说话。因此，从某种程度上来看，做校行政官员，掌握了一定的权力，也就是在为自身赚面子、赚资本。而且更有一种有趣的现象，我们理想中的大学应该是，以校长，校党委书记为首的校领导主管行政，以教授为主体的学术委员会主抓教学。但是，现在的情况是教授们对校长、校党委书记甚至院长，无论在行政上还是在学术上，都俯首恭听、唯唯诺诺。这种不良风气令很多学术上有极大发展前途的青年学者就此停步不前，损害了大学的学术主体性，造成了中国大学（大陆地区）及其教授们基于学术独立、思想自由的学术创新能力的下降，我想这也许就是我国缺乏自主创新能力的重要原因之一。而泛行政化的严重后果是滋生浮躁，在学校里形成了这种不利于学术发展的价值导向。全国政协委员、南方科技大学校长朱清时认为：“如果中国的大学都这么行政化，就没有希望，学术在衰退，那还谈什么诺贝尔奖，还谈什么大师。是什么使学术衰退，就是因为每个人都去追求行政权力了，讨好行政权力去了，就没有人坐下来兢兢业业地做学问。”［2］

（二）对教育质量、人才培养的影响

在中国现在的高校中，从一名普通的讲师升到副教授乃至教授，最重要的标准就是发表论文的数量。这就使得教师们热衷于论文的撰写，从而忽视了教学。而且教师在撰写论文时偏重于数量，忽视了质量，生产出大量的学术垃圾。更有甚者为了完成学术任务，采取学术剽窃的方式。在当今的高校中学术抄袭事件屡见不鲜。由于现在的大学生著作所有权意识不强，再加上自己的老师掌握着自己学习成绩、毕业的生杀大权，从而使得有的教授剽窃勾当成功，这些固然是重要因素。但我看来它们对“抄导”们而言充其量只是外因，即是抄谁不抄谁的选择问题，并非抄与不抄的动机问题。学过政治的人都知道外因通过内因起作用。如此，“抄导”们剽窃的内因又是什么呢？我认为是老师将大量时间用于权力和利益的争夺上，导致没有足够的时间和精力来做学术研究，视“传道授业解惑”的教师天职为兼职，视神圣的学术为进入权力场、名利场的敲门砖。当平静书桌前的青灯变成推杯换盏的霓虹灯，当学富五车变成肠肥脑满，如果不剽窃，怎能完成一堆打着权力烙印的学术基金项目？如果不剽窃，又怎能保证自己“名利双收”呢？看来，有了在大学行政化浪潮中极少有教授能心静如水的前因，大学学术腐化、抄袭剽窃成风也是意料之中的事。曾经做过多年高校教务处长的沈志刚认为：“高校对教师的考核越来越像GDP，比如科研论文多少篇、科研经费多少万元、科研项目级别多高等，所有这些都是由学校的职能部门去做，这与中央政府考核地方政府、地方政府考核基层政府的模式完全相同。从学校到教师，都要努力适应这种环境及管理模式，有时就会投机取巧，甚至不惜弄虚作假。”［3］

其一，高校已经形成封建社会的家长制。例如，高校的党务方面，校党委书记说了算；高校行政方面，校长说了算。校领导的话就是圣旨。昔日的教书匠，一旦当上党委书记、校长，知识分子的温文尔雅、谦卑谨慎、民主作风不见了，凭添了官老爷的霸气。讲排场、摆阔气、公款吃喝、公款旅游、公款消费等。其二，财、物按权分配。高校津贴奖金由高到低按行政级别分配，校领导拿最高档次，教师按职称套相应的行政级别。无行政职级的教师必须完成相应的教学、科研任务才能拿到津贴奖金，而党政官员则没有工作量要求。其三，近亲繁殖，排斥异己。高校在提拔干部、引进人才上，标准往往是师生关系、同学关系、亲子关系。你提拔我，我维护你；一损俱损，一荣俱荣。其四，单纯追求个人经济效益，而不顾学校发展。有些高校领导就像追求利润最大化的商人一样，把创收放在首位，不顾社会影响，不顾教育质量，大搞教育产业化，将圣洁的学术殿堂变成了赤裸裸的商场。其五，有些高校领导为了政绩，盲目扩张，搞大而全，大兴土木，债台高筑；有的为了获取上级好评，弄虚作假，欺上瞒下，大作表面文章。

高校泛行政化很容易导致外行领导内行，或是非专业指导专业的局面出现。本应作为学校主体的教师、学生及其组织基本上没有关于学校重大问题决策、维护切身利益等方面的基本权利，他们的参与权、知情权、表达权、监督权得不到切实保障。甚至校内的行政官员凭借着自己手中的权力，做到少劳多得或者不劳多得。而高校的普通教师辛辛苦苦一年却只能拿到基本工资和一小部分奖金。这有违社会主义国家按劳分配的原则，自然会挫伤广大教师的积极性，不利于学生个性的发展、创造性的发挥、道德人格的形成，不利于教师潜心科研和教学，师生缺乏对学校的认同感，学校缺乏凝聚力、创造力和活力。全国人大代表、中国科学院院士、南开大学校长饶子和说：“到北京参加十一届全国人大三次会议之前，我在全校召开了中层干部新学期工作部署会，许多学术带头人、骨干教师、实验室主任都没有参会。办公室同志告诉我，因为这些教师都不是副处级以上，所以未能参会。这是典型的高校内部管理行政化倾向。教授是学校办学的主体，他们却不能听到校长布置的新学期任务，这怎么行？当然，这也是我工作中的一个失误。” ［4］

（五）激化高校的内部矛盾

在高校泛行政化下，高校的利益分配向行政方面倾斜。在一些高校，教授奖金、津贴还不如所谓的处长高。在分房子、分办公室方面，普通教师一个等级，教授一个等级，然后是副院长、院长，等级都不一样。普通教师一旦当了校行政官员，便可以享有诸多实惠，获得课题经费更容易，享受职务津贴更高，房子分得更大。一个教授即使当上一个副处长，其争取学术资源的能力也会因此而提高若干倍；而先当上校领导再反过来做教授，则更容易。我们在学校中会看到这样的现象，经常有些学术上平庸的人，凭借与校领导良好的私人关系，借助行政系列的荣誉，被评上了与其自身实际学术研究水平不相称的教授职称。一个没有多少学术成果的人走上领导岗位，很短时间里会积累出诸多论文、著作，由此而获得学术地位。因为他有权力，他拉来了课题，自有人会帮他做；他没有论文，自有人会帮他写；他没有书，自有人来替他编写。这种一旦有了权力便会产生一连串连锁反应的现象使普通教师愤愤不平，造成很多矛盾冲突。

下面就是一个高校内部矛盾激化的鲜明例子：“一篇题为《学术首骗——12亿元大清史课题负责人成崇德调查报告》的文章，近日在网上流传。文章作者米辰峰，是中国人民大学历史学院历史系世界古代中世纪史教研室副教授。文中的主人公成崇德，是中国人民大学历史学院清史所教授，曾担任中国人民大学历史系系主任，并于1993年至2008年期间担任清史所所长，现任国家清史编纂委员会副主任。在近2.5万字的《调查报告》里，米辰峰对成崇德的博士文凭以及博士论文的水平提出质疑，称其为‘自封博士伪教授’，并呼吁将其从大清史课题组清除出去。”［5］米辰峰说，自己必须赶在退休之前，对成崇德进行申诉。米辰峰举报成崇德不是为了当打假英雄，而是为了报7年来的“血海深仇”。因为，成崇德在担任系主任期间，在处理篡改考卷案、年终业绩考核等事情时，对米辰峰诬陷。米辰峰形容这是“血海深仇”。从“血海深仇”可以看出，米辰峰是愤怒到了何种程度。而且米辰峰于6月26日在新语丝网站公开举报成崇德后，又于6月28日在网上发表了《人大历史系副主任许海云疯狂伪造系列学术著作》一文，又公开举报同事许海云。被举报事件是否属实我们暂且不论，单从米辰峰的言行可以看出，他确实是被“一些丧尽天良的事”激怒了，即将退休的人已无发展前途，退休前进行“报复性申诉”就成了他不得不做的选择。那么，米辰峰何以有如此猛烈的报复行为？其实大家都看得很清楚，是曾经的上司对他压制太过分了。年终业绩考核上司说了算，因此教授无望，只能以副教授终结自己一生的事业。虽然，此时依然有成崇德的上司——副校长要求米辰峰撤文，答应尽量让他今年评上教授。但闹到这一步，吃尽了高校行政化的苦头的米辰峰，决不会相信行政化在这个时候给自己“甜头”。在高校，上司对你不满意，你就晋升不了职称。相反，你答应了上司的要求，他就可以让你晋升职称。

（六）导致高校盲目升格和扩大办学规模

高校泛行政化使得高校领导常通过大学取得“政绩”，为获取政绩，大搞“观赏型”的“形象工程”、“面子工程”。于是，我国高校（大陆地区）出现了非理性的基建狂潮，豪华高楼拔地而起，广场、绿地越建越大，有的大学仅建校门就投资上亿元。更有甚者，用奥运冠军来做形象工程。近年来，奥运冠军到高校深造成为一股潮流，很多奥运冠军都是知名高校的学生。平心而论，上名校对于奥运冠军增长文化知识、提高自身修养、将来的更大发展是大有益处的。而且有不少奥运冠军通过这一方式实现了人生新的飞跃，邓亚萍就是其中的代表。但是我们应该承认，不少奥运冠军的文化程度偏低，甚至最高学历仅仅停留在初中，而即便是这初中的知识也因多年的训练而忘得差不多了。而现在一下子进入了知名学府，学业上能否跟得上就成了大问题。更何况不少奥运冠军还有繁重的训练比赛任务，又能抽出多少时间来上课呢？对于知名学府来说，其对奥运冠军一般是免试入学，这样做是否合理暂且不论，更重要的是能否结合奥运冠军低文化程度的实际制订出合理的教学方案来。也许学校会专门抽调教师为奥运冠军进行补习，但这些教大学的教师就一定能教好高中甚至是初中课程吗？加之，奥运冠军来的时间少，教师即便有好办法也难以施展。那么，什么众多知名高校仍然争相邀请奥运冠军来自己的学校读书呢？原因在于用奥运冠军做形象工程。但是，如果上述问题不解决，奥运冠军进高校这个“形象工程”，也终会自食其恶果。即明星拿到了高校的文凭，可能只是镀了一层金而没增长多少文化知识；而高校固然利用明星的知名度提高了自身形象，但不一定就为社会培养出了合格人才。

高校行政化还使高校领导热衷于“升格”。中等专业学校谋求升格为高等职业学校，高等职业学校谋求升格为本科院校，本科院校力争进入省重点以及全国重点院校行列。因此，基于上述目的很多学校不顾自身实际情况，增设本科专业、硕士点和博士点。更有甚者还热衷把教研室做大为系、把系做大为学院、把学院做大为大学。重视数量甚于重视质量，严重影响了高等教育的声誉和高校人才培养的质量。

（七）助长学术腐败

高校行政化导致官场博士群。在2009年高等教育国际论坛上中国人民大学校长纪宝成说：“中国最大的博士群体并不在高校，而是在官场。”他指出相关行政管理者不懂学术规律，用行政手法对待学术问题，方式简单粗暴。［6］ 的确，自改革开放以来，干部“年轻化，知识化”被提上日程。从中央到地方，高学历成了进入仕途的“通行证”。这里我可以举两个鲜明的例子：例一，众所周知，现在进入仕途主要的途径是参加国家或各个地区的公务员考试。但是，事情总会有例外的。河北省唐山市政府就将一名清华大学博士直接任命为唐山市新技术开发区的区长；例二，2010年河北省唐山市政府直接录用了61名“211”全国重点大学博士研究生。通过上述的例子，我们不仅可以看出高学历已经成为进入仕途的“通行证”，而且还可以看出，政府录用、选择干部的学历门坎也越来越高，先是“学士”，后是“硕士”，再到现在的“博士”。然而，这些看似华丽的高学位却缺少了昔日的含金量，受到公众的普遍质疑，越发成为官场“灾难”。

干部“年轻化，知识化”的结果却有违要以此提高政府执政能力，体现知识化，人才化强国的初衷。而且，这一政策在执行过程中却不断被扭曲被异化。选拔官员成了无关官员执政能力，无关群众意见，只要文凭高的“文凭崇拜主义”。在这样的背景下，“中国最大的博士群体并不在高校，而是在官场”也就不足为奇了。

而根据教育部此前的统计公报，1998年我国在校博士生45246人。到了2004年，已猛增至16.56万人。国务院学位办的统计也显示，2007年我国的博士授予数量超过美国，攀升至世界第一。不可否认的是，在国家继续加大对教育事业支持力度下，高校的能力和水平得到了提高和发展，博士适当的扩招也属正常。但博士“大跃进”却违背了教育的发展规律，也引发了更多的学术腐败。学术行政化越来越积重难返，学术不能自治，学术更难独立。学术成了行政权利的附庸，学术和行政权利已形成了“双向互补”关系。教授可以通过讨好自己的上级，而谋求行政权力；一些行政官员也可以通过自己手中拥有的权力来换取高学历，以弥补自己学历上的遗憾。

正是在这样的利益格局之下，学位的授予变成了学术与权力之间的交易筹码。学术以权威谋资源，官员以权力谋学位。于是，诸如“不上课不做论文也能毕业和提前毕业”等许多常人不可想象的“教育奇迹”就这样在中国这片神奇的土地上发生了。对此，全国政协委员、清华大学教授蔡继曾尖锐的指出，许多在校生十年寒窗才能拿到博士学位，但是一些党政干部凭借手中的权力，课也不上，稀里糊涂就混到了文凭，这很不公平。

事实上，越来越多的官场博士群，根源就在于国内高校日益严重的学术行政化。如果没有学术的自治，没有学术的独立，没有校园的民主，就不可能有含金量十足的学位证书，也不可能遏制官场文化中日益浓厚的“文凭崇拜主义”。

三 高校行政化的成因分析

既有历史原因，也有现实原因；既有内部的原因，也有外部的原因。但其主要原因在于外部政府对高校的管理过多，内部行政权力与学术权力力量不平衡。从校长任命、机构设置到教师编制，从课程设置、学位设立到招生名额以及入学条件、学费标准等等，全都由政府规定。高校内部也按政府机构来设置相应层级，连系和教研室也搞成行政任命，表现出“官本位”和行政化色彩。处于最底层的普通教师几乎没有发言权，甚至对学术事务的自决权也受到行政人员的干涉。我认为，其成因大体有以下几种：

（一）受传统政府管理体制的影响

我国自古以来是一个传统的行政集权国家，在中国只要有权力就好办事。因此，行政权力的运行模式被大多数行业所借鉴，同样也延伸到了高校内部。虽然改革开放以来，政府从建设世界一流大学的目的出发，到海外取经，学习世界一流大学管理模式，采取多种措施试图改变这种行政权力运行模式被高校移植的局面。但是，由于中国传统封建集权思想严重，加之过大的变革会损害一些当权者的利益。阻力之大，效果并不明显，还不足以扫清两千多年以来不断强化的专制统治残余。(二)传统政治文化的影响

我国的传统政治文化是“外儒内法”，由此形成了全能政府、官本位及人治等政治观念。所谓全能型政府：在我国是指改革开放以前的全面直接的“统制型”政府。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，而为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。通过全能型政府定义，我们不难看出，对于社会上的一切事务政府都要过问，并且对其进行控制，所以高校也不例外。教育部作为政府中主管教育的部门，将各个高校自行的划归为其附属机构。教育部不仅管各个高校的人、财、物，而且还管高校的具体运行，例如重点学科评审、博士点硕士点设置、教学评估、专业的开设等，都由政府决定。总之，事无巨细，教育部都向高校发号施令；事无巨细，高校都向教育部请示汇报。

下面再来谈谈官本位和人治。所谓官本位，纵观历史和现实，官本位至少包括了以下四点内涵 ：①公共权力的运行以官的利益和意志为最根本的出发点和落脚点；②严格的上下层级制度，下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力；③以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理；④在此基础上形成的敬官、畏官的社会心理。人治就是个人或少数人因历史原因掌握了社会公共权力，以军事、经济、政治、法律、文化、伦理等物质的与精神的手段，对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制。通过官本位以及人治的定义我们不难看出，人们都有以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的社会心理。而且一旦拥有了权力，成为了领导，那么下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对的权力，这样可以满足人们的虚荣心。所以，这就是高校中从普通教师到教授把主要精力放在谋求行政权力上的主要原因之一。

(三)计划经济体制的影响

为了更好的理解计划经济体制的影响，我们先来看一下计划经济体制的定义。计划经济体制，又称指令型经济，是对生产、资源分配以及产品消费事先进行计划的经济体制。由于几乎所有计划经济体制都依赖于指令性计划，因此计划经济也被称为指令性经济。解决三个基本经济问题的是政府，所谓的三个经济问题是指：生产什么、怎样生产和为谁生产。而其中大部份的资源是由政府所拥有的，并且是按政府所指令而分配资源的，不受市场影响。“建国后，我国建立了高度集中的计划经济体制。资源不按市场规律配置，而是按国家计划分配。计划经济是政府主导型经济，为保证指令性计划的贯彻执行，需要从上到下建立完整的行政指挥系统，同时还要把相当部分经济组织行政化，借此对关系国计民生全局的经济事业、经济活动乃至人民生活，制定和下达带有指令性的计划指标、任务，制定和颁发大量带有强制性的命令、法令和各种具体规定。”［7］这样，行政权力就自然扩张到了高校，导致高校泛行政化。

(四)高校领导任用方式的影响

我国高校领导都有一定的行政级别，由教育行政机关任命。这就产生了一种现象，教育行政机关将一些党政机关的人员任命为高校的领导。因此，党政机构中一些升不到更高的位置官员便成为高校领导。那么，一个不懂教育的党政机关的领导来当高校的领导后果可想而知。官员当校长习惯采用行政管理办法，不密切联系群众，容易导致过度行政化和官僚化，过度的整齐和统一，大大减少了大学应有的生机和活力。我想这也是和世界一流大学相比，我国大学（大陆地区）缺少创新能力的重要原因之一。(五)行政权力扩张性的影响 与立法权的被动、司法权的“不告不理”相比，行政权是积极主动的，也只有行政领域是首长个人负责制。那么何为行政首长负责制呢？行政首长负责制指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。这是一种适合于中国行政管理的政府工作责任制。依中国1982年宪法规定，国务院实行总理负责制；国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。从首长负责制的定义我们可以看出，作为行政首长的个人，极有可能大权独揽，实行行政专横，导致权力扩张。由于我国相关立法的滞后以及群众依法行政理念的缺失，行政裁量权难以受到有效的制约，行政的随意性极大，自然助长高校行政化。

四 高校行政化的治理对策

高校是一个教育机构，高校承担着传播知识、延续本民族及人类文明、价值的重大使命，这个神圣使命是行政权力以及其他权力所无法承担的。所以，高校必须对行政权力加以抑制，防止行政权力恣意扩张。诚然，大学不可能没有行政管理，但这种行政权力不能喧宾夺主，不能凌驾于学术之上。行政权力的盲目扩张必须受到限制，行政权力必须以服务于学术创造为其基本目标。基于这一基本思路，治理高校行政化，我建议从以下几方面着手：(一)去行政化首要倡导“教育家办学”

对于“教育家办学”的理念，两会前，温家宝总理与网友在线交流时指出，这里所说的教育家可能不是某些专业的专门家，但是他们第一要热爱教育，第二要懂得教育，第三要站在教育的第一线，不是一时而是终身。［8］

下面解释一下教育家办学：

1、向教育家学习。学习教育家高远的教育理想、满腔的教育热情、渊博的教育知识、独特的教育思想、丰富的教育经历和成功的教育实践，使高校领导、教师形成正确的办学理念，并将这种理念转化为办好教育的信念。

2、对教育工作者提出专业要求。“教育家办学”是在广泛而大量的实践基础上形成的，随着教育受到越来越多的人的重视，教育工作专业水平的不断提高，“教育家办学”成为必然。“教育家办学”就是要用懂得教育规律的人来管理学校。即教师、高校领导必须通过专门的训练，具备专业知识和专业技能，具有不可替代的性质。当然，这也是国家全面提升教育工作者社会地位举措之一，因为这样做可以让全社会都了解到不是谁都可以当教师，不能谁都能当教育行政干部。

3、办人民满意的教育事业的需要。国家提出高水平的普及九年义务教育，要让孩子不仅有书读而且还要读好书，全面培养学生创造性、吃苦耐劳的品质、刻苦学习态度，把我国的人口负担变成人力资源。校领导的责任是办人民满意的教育而不仅仅是管学校，在真实、鲜活、生动的教育行动中，在实践行动中，不断形成自己的教育知识和思想；校领导、教师要把办人民满意教育作为价值目标，运用教学规律、教育思想、教育情感和教育实践经历，服务学生、认识学生、发现学生，全面提升学生综合素质。

“教育家办学”理念直指学校行政化倾向。我认为，目前学校行政化的特征主要表现在两方面：从政府和学校的关系来讲，政府对学校的管理和控制太多，例如重点学科评审、博士点硕士点设置、教学评估、专业设置、课程开设、经费划拨、教育评价、校长任命等都由政府说了算；从学校内部来讲，行政权力大于学术权力，行政权力控制着学术权力。我认为，要让学校摆脱行政化的桎梏应做到，1、政府应该将权力下放，把学校管理权力交给校长；

2、在学校内部，行政权力应该更多让位于学术权力，高校通过校内董事会、学术委员会、教师工会等民主的方式管理学校，强化学术权力。

3、履行学校管理职能的大学校长不应简单地由政府部门任命，而应当通过公开竞争或教师和学生联合推荐的方式，由董事会聘任。这样一来，校长就不再是对某个部门、某个人负责，而是对整个学校、对教师、对学生负责。

4、大学校长、院长应成为荣誉性、服务性的职位，只有德高望重的教育家才可以做，并且校长、院长在职期间不应再参与学术领域的评奖、评职称，但可以通过较高的工资待遇进行激励，防止行政权力取代学术权力。(二)改变目前的高校领导教育行政机关任命制

我认为，具体有四点：

1、由本校教师、学生、专家及社会贤达、知名校友共同推荐人选，由本校职工代表大会选举产生，政府备案。如无违规违纪行为，政府不得取消本校职工代表大会的选举结果。

2、政府应进一步转变职能，尊重高校的办学自主权，要做掌舵人，而不是划桨人。

3、废止学校与党政机关“行政级别制”的对应，不再套用国家公务员的行政级别，弱化行政性，强化学术性，使其还原为教学科研的学术性岗位。学校内部应进一步发挥学术权力的作用，同时在行政权力方面淡化官本位，使学校的管理干部能够真正地以教师、学生为中心，为教学和科研来服务。

4、各个学校都可以给教授一定的管理权限。有些事情可以认教授，不要什么事情都认公章。我认为，教授要在三个方面发挥作用：首先，教授要治学。教学、学术研究更多的要发挥教授的作用，不要弄成教授不治学，别的人治学，这就错了。讲课的方式，本科生、博士生的培养方式，要听教授的意见。其次，教授要搞学术研究。学术研究是专业化研究，教授是专业人员，在学术研究当中应该有更大的发言权。最后，教授作为教师，可以通过教职工代表大会发表自己的意见，这也是学校管理的一部分。而且教授还应当在学校一些具体的管理事务当中，作为学术或者项目、机构负责人来发挥作用。全国人大代表教育部政策法规司司长孙霄兵认为：“各个学校都可以给教授一定的管理权限。比如说指导研究生，乃至于录取研究生，以及在学科建设发展方面，在一些研究项目的设计决策问题上，通过一些机制，让他发挥作用。国外的教授为什么令人羡慕呢？要招一个海外的留学生，教授签字，签证部门就给签证，类似于这样的事情，认教授，不要什么事情都要认公章。当然教授也要有行业自律、道德自律，不要人家一找你，随便就签字，这样也影响自己的公信力。［9］因此，我引用曾经在丹麦哥本哈根大学留过学的夏之宁先生的一句话作为本段的结尾，“丹麦哥本哈根大学最高决策机关，1/3是学生，1/3是教授，1/3是行政管理和其他人员，这些人决定学校的大政方针。“上课的事，听学生的；学术的事，听教授的。” ［10］

(三)可以在高等教育领域中开出一个小的特区，小的试点

正在筹建中的南方科技大学就是我国高等教育领域中开出的一个特区。我认为，在筹建南方科技大学的过程中，出现了一些令人欣喜的现象。例如，1、在选择校长方面，南方科技大学打破由政府任命校长的常规方式在全球遴选校长，最终经过一年的遴选确定原中国科技大学校长朱清时为该校首任校长。朱清时的到任，意味着持续一年多的国际猎头公司全球选聘南方科大校长告一段落，此举首开国内学校校长通过国际人才咨询公司协助选拔之先河。

2、在办学理念方面，南方科技大学提出了探索建立具有中国特色的现代大学制度；超越常规模式，实现跨越式发展；坚持精品战略，培养拔尖创新人才；推进产学研结合，增强自主创新能力；探索管理机制创新，实现依法自主办学；制定《南方科技大学章程》，依法治校；建立学校外部治理机制；创新内部管理体制；学科设置不采用传统院系模式九项办学理念。的确，想成为世界一流大学，就要有跟别人不一样的东西，要有自己的独特的“灵魂”，这方面是可以进行尝试的。我们有理由相信南方科技大学不仅会取得成功，而且也会带动中国的教育改革。

当然，我认为仅仅依靠南方科技大学来带动我国高等教育改革是远远不够的，我们还应开辟一个试点对我们高等教育的现存问题进行改革。现在的国内高校的实际情况是教学、实习，都一个模子，连卷子怎么批，都全国一个样，甚至最后还要统一教材，统一教案，统一教法。所以，我认为谈到教授治校，这里不得不提到国外的大学。在国外的大学中，教授都有充分的自主权，从而教授能够招到心仪的学生，这样才能有学术自由，学术研究才能发展，高校才具有创新性。对于政府与高校关系来说，高校独立关键在于高校拥有办学自主权，重要的是打破以往“政府的命令就是圣旨”的行政体制。令人欣喜的是，曙光已经出现，例如，北大“实名制”自主招生。虽然现在也遭受了很多质疑，距理想化的状态还有很大距离，但是毕竟迈出了试探性的一步。(四)加强对学术权力的物质保障

高校要努力改善高校学术权力的物质条件，加大对学术研究、教学以及对学术事务管理的投入，以此保障学术权力的行使。我认为，不妨俗一点，让学术卓越、业绩突出的教师拿最高的薪酬。我参考过以前的高校去行政化研究，发现里面大都没有涉及到“钱”，但我认为这一点非常重要。谈到这里，我不得不谈一下建国之初计划经济体制下的“大锅饭”。大锅饭概念的流行，最早可追溯到1958年下半年开始的人民公社化运动。在那场声势浩大的全民运动中，口粮由公社、生产队掌管，农民不在自己家里吃“小锅饭”，而要一起到公共食堂吃“用一个大锅煮的饭”。但是，这种建立在绝对平均主义基础上的“大锅饭”制度，严重影响了劳动者的积极性，最终于1961年上半年停止实施。“大锅饭”之所以效率低，就是因为利益分配与劳动力付出不成正比，因而无法激活劳动者个体的积极性与创造力。同样在高校里，利益的天平向着行政阶层大大倾斜，势必使得普通教师产生两种想法，要么想尽办法也挤入权力阶层，成为既得利益者中的一员；要么产生懒惰心理，相对于行政阶层所得的利益，教学或学术研究上哪怕有点奖励，差不多还是“干多干少一个样”。因此，普通教师在这种思想的驱使下，就不会全心投入学术研究与教学上。

(五)改革教育管理部门

在具体分析之前，先看一个例子。四川多位厅级高官最近相继落马，其中一位即为四川省教育厅排名第一的副厅长汪风雄。目前调查到的问题，与其涉嫌借指定教材渔利有关。此外，汪风雄还曾主编多种书刊，其代表作《雄风如歌》，不过9个印张，竟定价58元，还能位列成都书城最佳畅销书第四名。从这例子我们可以看出，我国的教育管理部门利用自己的权力为所欲为，而高校、教师以及学生只能默默接受。我认为，现在的教育管理部门与学校的关系，就跟改革开放之前的政企关系一样。但是，通过改革开放，政企关系得到了较大调整，企业不再是政府主管部门的附属物，而是成了相对独立的经济主体。但因为我国的教育改革的滞后，教育管理部门跟学校之间，迄今仍然是典型的君臣关系，教育管理部门掌握了生杀予夺的全部权力，学校除了俯首听命，不可能有任何别的选择。这种状况不应该再继续下去。教育关系到千家万户的幸福，关系到全民族的命运。而且在事实上，教育改革的滞后，的确已经拖累了经济发展和社会发展。既然教育的公共性如此之强，教育改革和发展规划就不太适合教育管理部门主持其事。因此，教育管理部门改革势在必行。(六)实行学术本位管理，即实行学者管理制度 我认为，应当成立高校教授委员会，主要负责大学的教育和学术事务，以民主的形式使优秀的教师和科研人员参与高校管理工作，通过合理的权力分配，努力提高高校管理的科学性和有效性。“教授委员会应该分设若干专门委员会，分别负责学科规划、学位审定、教学指导、教师队伍建设、成果评定等校内不同学科专业的教育和学术事务。在横向管理中，教授委员会应与相应的行政管理部门明确界定职责范围，认真履行学校重要的学术管理职责。在纵向管理中，教授委员会应将权力下放，强化院(系)的教育、学术管理职能，使之成为决定院(系)发展规划和教学科研的组织形式，以决定学科建设、专业发展和教师队伍建设以及教师聘任、职称评定、课程设置、经费使用等，确保广大教师广泛参与的民主化的学术管理体制，借以激发学术人员的责任意识和创新精神，进而从整体上促进教学和科研创新能力生长。”［11］(七)努力使教师和科研人员成为真正的办学主体

要改变学术带头人官僚化、官僚“学术化”的现象，改变以行政标准代替学术标准的现象。我认为，要做到这一点该从三个方面入手：

首先，要教师引领做科研之路。具体措施为，1、调查研究，系统分析，学习培训与实践相结合，增强全体教师对学术科研价值的认同感。

2、以课题为载体，增强教师的科研意识和提高教师的科研能力。

3、建立激励机制，使教育科研成为满足高校教师发展需求的内在动力。

4、确立“以人为本、尊重人才”的管理理念，遵循教师成长、发展的规律，为其开辟适合其发展的道路。

其次，建立学科带头人负责制，让机关和后勤系统成为为教师、科研人员服务的服务部门。要尊重教师、科研人员的意志，让他们通过学术委员会、校务委员会、职工代表大会等途径参与学校的学术与科研以及各项工作的决策与管理。

最后，建设教学研究型大学。那么何为教学研究型大学？对教学研究型大学的概念，学者们有不同的描述，我认为下面这一定义最恰当。教学研究型大学，是指介于研究型和教学型之间的大学，是以培养有研究潜力、具有一定的复合知识、以技术应用、技术开发为高级人才为主要任务，在培养的层次上以本科教育为主，研究生教育与本科教育并重，科学门类以多科性和综合性为主，学历教育一般都涵盖博士、硕士和学士完整层次的大学。

参考文献

［1］解艳华.博士当“官”为哪，般去行政化大学的“独立宣言”.人民政协报,2010-02-10 ［2］车辉 赵福中 徐福平.工人日报，2010-03-11 ［3］杨晨光.人大代表热议我国高校将如何转变行政化倾向.中国教育新闻网－中国教育报，2010-03-09 ［4］杨晨光.人大代表热议我国高校将如何转变行政化倾向.中国教育新闻网－中国教育报，2010-03-09 ［5］王波.人大清史名教授被指伪教授举报者直言为报复.中国青年报，2009-7-8 [6]香颂.人大校长称中国博士群不在高校在官场.优讯-中国网http:// china.com.cn/info，2010-01-06

［7］王世达.泛行政化略论[J].开放导报，2003，（2）：58-59 ［8］贾楠，王骏勇.朱永新：大学校长应成为荣誉性服务性职位.新华网，2010-03-11 ［9］苏向东.中国教改寻求破解“钱学森之问”.中国网http:// www.xiexiebang.com2010-03-04 ［10］杨晨光.代表热议大学如何转变行政化倾向要重学气轻官气.中国新闻网，2010-03-09 ［11］ 廖江华.我国高校管理体制泛行政化弊端及对策[J].湖南科技学院学报，2009，（1）：98-100.

第三篇：社区行政化问题

浅谈社区行政化问题

摘要：我国社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然产物；另一方面又是政府出自管理需要推动的结果，它的路径选择更多是自上而下，这样就必然导致社区行政化的产生。要改变这一状况，必须引入治理理念。随着我国改革开放，尤其是社会新旧体制转型的不断深人，城市基层社会结构，如街道办事处、社区居民委员会面临改革和调整，社区建设与管理也成为各国政府行政管理的新课题。

关键词：社区；社区行政化；治理

一

一、概念界定

随着我国改革开放，尤其是社会新旧体制转型的不断深人，城市基层社会结构，如街道办事处、社区居民委员会面临改革和调整．社区建设与管理也成为各国政府行政管理的新课题。“一般而言，社区是指聚集在一定区域范围内的社会群体。按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。构成社区的要素包括以下五个方面：有较稳定和独立的地域界限；有以一定社会关系组成的社会群体：有维护该地区公共利益的管理机构；有维护群体生存和发展的生活服务设施：群体成员具有地缘上的归属感、参与感和认同感。”而就我国情况来说，社区主要指城市中居民委员会辖区及农村中的村委会辖区。其中社区建设的主体力量是居民、居委会及其他自治性组织。

社区行政化是指城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡。依靠行政权力，自上而下地实行社会再组织的过程。政府规定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。

二、中国的社区建设

社区建设是社会发展到一定历史阶段的产物，是实现城市现代化乃至社会现代化的必由之路。我国社区建设的兴起既是我国社会经济和政治发展到一定阶段的必然要求，也反映了我国经济社会发展和基层管理体制的必然需要。首先，社区建设的兴起取决于社会的客观需要、社会主义市场经济体制的建立和发展、城市化进程的加快、人民生活水平的不断提高。使得社会利益和社会需要呈现出多元化和多样化的发展趋势。这就必然需要打破“单位制”的束缚，实现由“单位人”向“社会人”的转变。其次。社区建设的提出又是政府管理的需要。就我国

现阶段情况而言，社区建设是在“单位”体制瓦解时，政府为了得到公民的政治认同，解决社会转型时期出现的一些社会问题。缓解管理压力和社会矛盾．维护社会稳定而提出并自上而下推动的。由此可以看出，我国的社区建设是社会和政府的共同需要。其动力主要来自社会和政府两个方面。但我们也必须认识到在这两者之间，政府起着主导作用，即我国的社区建设在很大程度上仍然是以政府为主导力量强力推动的。它更多是自上而下展开的。政府的过度介入和干预，使得社区建设普遍存在着行政色彩浓。依附性强，参与程度低，自治能力弱的状况，出现了政府的热情高于居民的热情，外援的力量大于内生的力量这一与社区发展的初衷和愿望相悖的令人尴尬的局面。

三、社区行政化的困境

政府自上而下的行政权力运作模式导致社区行政化倾向严重。其表现主要为：

(一)机构行政化

虽然社区并不隶属于行政编制，且社区和基层政府之间的界限并不明确。但政府部门经常把社区作为行政末端，常会以下达任务的方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区。这样的结果虽然一方面使得社区在机构意义上得到加强，基础设施、办公地点、工作人员都会得到政府的重视和支持。但从另一方面讲，社区居委会承接政府交办的工作也就变为理所当然。

(二)职能行政化

目前我国社区居委会承担了社区环境卫生、社区治安、计划生育和青少年教育等工作，而这些职能工作本应该是政府部门负责。这样一来。社区居委会就承担很多不该负责的行政和社会管理事务，使得社区居委会的行政色彩加重．社区居委会行政化趋势严重，居民民主自治被行政化工作覆盖。

(三)运行方式行政化

政府和社区居委会对于社区的管理，更多地还是按照行政命令和政治动员的方式。基于以上两方面的描述，我国社区居委会的工作主要是来自于政府的安排和部署，很多社区居委会可以自行决定的事务也要得到政府的批准和认可。很多时候离开政府的指挥棒，社区居委会成员就不知该如何开展工作。

(四)成员公职化

现阶段我国社区居委会成员主要呈现双重身份，一方面是社区居委会选举出

来的社区主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人员。正是基于这两种身份，导致社区居委会成员上对街道负责，执行街道分派下来的行政任务，把社区居委会变成了政府派出机构的派出机构。此外，目前我国的情况是大多数社区居委会成员都没有社会工作专业的学科背景，对专业化的社区工作方法并不熟悉，从而只是听从上级政府布置分配任务。

四、社区行政化的影响

虽然社区行政化可以迅速补充“单位制”解体后留下的管理真空。但从根本上讲，社区建设的行政化倾向是我国传统管理意义上的全方位管制思想和方式的延伸。在这样的思路下社区居委会更多是被当作街道办事处的下属机构来设计的。被赋予了很浓的行政色彩，在实践中被赋予了很强的政治动员功能和社会事务管理功能，但其自身的自治管理功能却极其有限。

(一)增加了政府管理层次

社区居委会行政化，相当于增加了政府行政管理的层次，导致公共财政支出增加，这与行政体制改革中所要实现的“小政府、大社会”的目标相冲突。现实中社区居民对政府资源的依赖和服务的要求越来越多，但由于在行政事务和社区事务中有很多混淆不清的地方．以至于相应的社区资源却没有得到有效的动员和整合。

(二)社区独立性丧失．自治理念匮乏

社区行政化的问题在于过分强调政府对社区的控制和主导作用,这样必然会忽略社区自我治理，其结果会导致政府所呼吁的居民参与始终处于低水平。代表社区主流价值和要求的自治组织无法形成。从宏观上看，社区依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力。这将影响社区的协调、快速、健康发展；从微观上看，将导致公民的自信心降低，使得公民很少能意识到自己的责任，其中包括对自己和社会的责任．不能形成对社区的认同感和责任感。居民对居委会的态度是冷漠的，主要是把它当作一级政府而不是自己的自治组织。

(三)不利于基层民主建设

社区居委会本应是城市居民的自治性组织,其主要担负的功能是发扬基层民主，是实现人民民主的重要组织形式。但目前存在的居委会行政化并没有实现此功能，基层社会民主选举、民主管理、政治参与也因此受到影响，远离了社会主义民主建设目标。

五、社区治理路径

目前中国社区管理结构、过程和方式都发生深刻的变革，社区行政化在目前及今后的社区建设中并不能起到很大作用。要走出社区行政化的困境，更多地应该引入治理观念进行改革。

(一)实现政府管理与社区自治的良性互动

要真正解决社区行政化问题，首先要界定政府管理与社区自治的边界。政府管理的介入应该是建立在居委会的自治运行基础上，进行服务、协调、保障和监督上。在我国。政府与社区自治组织之间的关系尚未完全理顺。社区自治组织的自治职能没有得到真正的落实。实行“政社”分离，需要明确政府和社区居委会各自的职责定位，理顺两者之间的关系。政府在城市社区建设中承担着重要的角色，其主要职责是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。政府和社区居委会不是上下隶属关系，而是指导与被指导的关系。作为城市社区自治组织的居委会，在坚持社区自治的同时，也要自觉接受政府及其职能部门的指导和监督，积极协助政府机关开展工作。

(二)促进社区治理主体多元化发展

与传统公共行政不同。新公共管理和新公共服务理论认为，政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体。积极培育公民社会和社区中介组织。充分发挥社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，建立以社区共识和认同为基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治理模式。

(三)增强社区成员的参与意识和民主意识

社区参与是实现社区自治和促进公民社会发育的有效途径，健全社区组织与管理制度，培养社区居民的民主及参与意识，为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者，通过培育居民自发性的小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现共同利益。总之。社区是城市公共物品的集体消费单元，社区行政化可以迅速填补“单位制”解体所留下的组织管理真空，但无法提供有效服务。中国城市社区建设，需要从行政化阶段转为治理阶段。社区行政化是因为政府权力扩张而出现，也需要靠政府权力缩小而减弱。政府改革至关重要，社区发展的政策框架需要尽

可能多样化，需要发展社区草根组织，提高居民自治组织能力，需要促进居委会转向群众性自治组织，表达民意，成为政府与居民的中介。

参考文献：

[1]李大琨．中国社会行政管理[M]．北京：中国国际广播出版社．2008：14．

[2]陈伟东，李雪萍．社区行政化——不经济的社会重组机制[J]．中州学刊，2005(2)：78．

[3]潘小娟．社区行政化问题探究[J]．国家行政学院学报，2007(1)：33．

第四篇：社区行政化问题探讨

社区行政化问题探讨

摘 要：我国社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然产物；另一方面又是政府出自管理需要推动的结果，它的路径选择更多是自上而下，这样就必然导致社区行政化的产生。要改变这一状况，必须引入治理理念。

关键词：社区；社区行政化；治理

一、概念界定

随着我国改革开放，尤其是社会新旧体制转型的不断深入，城市基层社会结构，如街道办事处、社区居民委员会面临改革和调整，社区建设与管理也成为各国政府行政管理的新课题。“一般而言，社区是指聚集在一定区域范围内的社会群体，按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。构成社区的要素包括以下五个方面： 有较稳定和独立的地域界限； 有以一定社会关系组成的社会群体；有维护该地区公共利益的管理机构；有维护群体生存和发展的生活服务设施； 群体成员具有地缘上的归属感、参与感和认同感。”[1]而就我国情况来说，社区主要指城市中居民委员会辖区及农村中的村委会辖区，其中社区建设的主体力量是居民、居委会及其他自治性组织。

社区行政化是指城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实行社会再组织的过程。政府规定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。

二、中国的社区建设社区建设是社会发展到一定历史阶段的产物，是实现城市现代化乃至社会现代化的必由之路。我国社区建设的兴起既是我国社会经济和政治发展到一定阶段的必然要求，也反映了我国经济社会发展和基层管理体制的必然需要。首先，社区建设的兴起取决于社会的客观需要。社会主义市场经济体制的建立和发展，城市化进程的加快，人民生活水平的不断提高，使得社会利益和社会需要呈现出多元化和多样化的发展趋势。这就必然需要打破“单位制”的束缚，实现由“单位人”向“社会人”的转变。其次，社区建设的提出又是政府管理的需要。就我国现阶段情况而言，社区建设是在“单位”体制瓦解时，政府为了得到公民的政治认同，解决社会转型时期出现的一些社会问题，缓解管理压力和社会矛盾，维护社会稳定而提出并自上而下推动的。由此可以看出，我国的社区建设是社会和政府的共同需要，其动力主要来自社会和政府两个方面。但我们也必须认识到在这两者之间，政府起着主导作用，即我国的社区建设在很大程度上仍然是以政府为主导力量强力推动的，它更多是自上而下展开的。政府的过度介入和干预，使得社区建设普遍存在着行政色彩浓，依附性强，参与程度低，自治能力弱的状况，出现了政府的热情高于居民的热情，外援的力量大于内生的力量这一与社区发展的初衷和愿望相悖的令人尴尬的局面。

三、社区行政化的困境政府自上而下的行政权力运作模式导致社区行政化倾向严重，其表现主要为：

（一）机构行政化虽然社区并不隶属于行政编制，且社区和基层政府之间的界限并不明确，但政府部门经常把社区作为行政末端，常会以下达任务的方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区。这样的结果虽然一方面使得社区在机构意义上得到加强，基础设施、办公地点、工作人员都会得到政府的重视和支持。但从另一方面讲，社区居委会承接政府交办的工作也就变为理所当然。

（二）职能行政化

目前我国社区居委会承担了社区环境卫生、社区治安、计划生育和青少年教育等工作，而这些职能工作本应该是政府部门负责。这样一来，社区居委会就承担很多不该负责的行政和社会管理事务，使得社区居委会的行政色彩加重，社区居委会行政化趋势严重，居民民主自治被行政化工作覆盖。

（三）运行方式行政化

政府和社区居委会对于社区的管理，更多地还是按照行政命令和政治动员的方式。基于以上两方面的描述，我国社区居委会的工作主要是来自于政府的安排和部署，很多社区居委会可以自行决定的事务也要得到政府的批准和认可。很多时候离开政府的指挥棒，社区居委会成员就不知该如何开展工作。

（四）成员公职化

现阶段我国社区居委会成员主要呈现双重身份，一方面是社区居委会选举出来的社区主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人员。正是基于这两种身份，导致社区居委会成员上对街道负责，执行街道分派下来的行政任务，把社区居委会变成了政府派出机构的派出机构。此外，目前我国的情况是大多数社区居委会成员都没有社会工作专业的学科背景，对专业化的社区工作方法并不熟悉，从而只是听从上级政府布置分配任务。

四、社区行政化的影响

虽然社区行政化可以迅速补充“单位制”解体后留下的管理真空，但从根本上讲，社区建设的行政化倾向是我国传统管理意义上的全方位管制思想和方式的延伸。在这样的思路下社区居委会更多是被当作街道办事处的下属机构来设计的，被赋予了很浓的行政色彩，在实践中被赋予了很强的政治动员功能和社会事务管理功能，但其自身的自治管理功能却极其有限。

（一）增加了政府管理层次

社区居委会行政化，相当于增加了政府行政管理的层次，导致公共财政支出增加，这与行政体制改革中所要实现的“小政府、大社会”的目标相冲突。现实中社区居民对政府资源的依赖和服务的要求越来越多，但由于在行政事务和社区事务中有很多混淆不清的地方，以至于相应的社区资源却没有得到有效的动员和整合。

（二）社区独立性丧失，自治理念匮乏社区行政化的问题在于过分强调政府对社区的控制和主导作用，这样必然会忽略社区自我治理，其结果会导致政府所呼吁的居民参与始终处于低水平，代表社区主流价值和要求的自治组织无法形成。从宏观上看，社区依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力，这将影响社区的协调、快速、健康发展；从微观上看，将导致公民的自信心降低，使得公民很少能意识到自己的责任，其中包括对自己和社会的责任，不能形成对社区的认同感和责任感。居民对居委会的态度是冷漠的，主要是把它当作一级政府而不是自己的自治组织。

（三）不利于基层民主建设

社区居委会本应是城市居民的自治性组织，其主要担负的功能是发扬基层民主，是实现人民民主的重要组织形式，但目前存在的居委会行政化并没有实现此功能。基层社会民主选举、民主管理、政治参与也因此受到影响，远离了社会主义民主建设目标。

五、社区治理路径

目前中国社区管理结构、过程和方式都发生深刻的变革，社区行政化在目前及今后的社区建设中并不能起到很大作用。要走出社区行政化的困境，更多地应该引入治理观念进行改革。

（一）实现政府管理与社区自治的良性互动要真正解决社区行政化问题，首先要界定政府管理与社区自治的边界。政府管理的介入应该是建立在居委会的自治运行基础上，进行服务、协调、保障和监督上。在我国，政府与社区自治组织之间的关系尚未完全理顺，社区自治组织的自治职能没有得到真正的落实。实行“政社”分离，需要明确政府和社区居委会各自的职责定位，理顺两者之间的关系。政府在城市社区建设中承担着重要的角色，其主要职责是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。政府和社区居委会不是上下隶属关系，而是指导与被指导的关系。作为城市社区自治组织的居委会，在坚持社区自治的同时，也要自觉接受政府及其职能部门的指导和监督，积极协助政府机关开展工作。

（二）促进社区治理主体多元化发展与传统公共行政不同，新公共管理和新公共服务理论认为，政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体。积极培育公民社会和社区中介组织，充分发挥社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，建立以社区共识和认同为基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治理模式。

(三)增强社区成员的参与意识和民主意识社区参与是实现社区自治和促进公民社会发育的有效途径，健全社区组织与管理制度，培养社区居民的民主及参与意识，为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者，通过培育居民自发性的小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现共同利益。

总之，社区是城市公共物品的集体消费单元，社区行政化可以迅速填补“单位制”解体所留下的组织管理真空，但无法提供有效服务。中国城市社区建设，需要从行政化阶段转为治理阶段。社区行政化是因为政府权力扩张而出现，也需要靠政府权力缩小而减弱。政府改革至关重要，社区发展的政策框架需要尽可能多样化，需要发展社区草根组织，提高居民自治组织能力，需要促进居委会转我们要借鉴国外经验，通过法律制度规定赋予农村合作组织法人地位并对其活动范围及相关权力义务作出具体规定，促进这种农民自愿合作组织的健康发展。

目前，农产品价格变化已经基本由市场决定，市场不仅为他们提供了创收的机会，更重要的是为他们带来了风险和使他们处于不利的地位，尤其是农业生产群体与市场的关系越来越密切，市场风险日益突出。增加农民收入，是一项长期的综合系统的工程，其中，法律制度建设是该系统工程中最具有操作性，最有力的一项。我们绝不能简单地仅仅只提靠提高农产品价格或者某一两项措施而盲目冒进。

第五篇：民主生活会原因分析及对策

民主生活会产生原因及对策

三、产生问题的思想根源

一是理论武装不够。新形势下，政府办领导班子没有能够像重视抓经济工作那样，时刻注重抓理论学习;主观上对加强理论学习的紧迫感认识不足。特别是现任班子成员年龄较轻，文化层次较高，绝大多数都经过正规院校教育，自我感觉理论知识水平较高。因此，缺乏进一步学习理论的自觉性和主动性，总认为自己掌握的理论知识可以指导实践了，缺乏一种挤的精神、钻的精神、苦的精神，致使学习制度难以坚持，学习时间难以保证。因而，运用马克思主义的立场、观点、方法来分析、研究和解决问题的能力显得不够，抓工作往往凭经验、凭热情，缺乏理论思考，以致有时处理问题时不能把握关键环节，造成工作失误。

二是世界观、人生观、价值观改造不够。面对纷繁复杂、五光十色的现实生活，面对各种不健康的东西的侵蚀和影响，办公室领导班子存在着忽视对世界观、人生观和价值观改造的倾向，自觉加强党性锻炼不够，自觉开展批评与自我批评不够。特别是在国际共产主义运动进入低潮、资本主义依然持续发展，以及看到各种腐败现象发生、党内一部分高级领导干部违法违纪案件曝光时，往往对建设有中国特色社会主义产生迷惘，思想上产生困惑。在实际工作中，坚持真理，修正错误的勇气不足，对机关内部思想、纪律、作风上存在的一些不良现象和苗头，缺乏足够的重视;对身边的一些错误行为，缺乏有力的批评和纠正，甚至对一些不良习气也不能自觉抵制;一定程度上存在着“好人主义”和怕得罪人的思想。有时因为各种事务千头万绪，困难和矛盾层出不穷，工作上只求过得去，不求过得硬，缺少争先创优的劲头，缺少改革创新的勇气，精神壮态不够振奋，遇到问题解决得不够果断。

三是宗旨意识不够强。近年来，在改革开放和经济转轨的新形势下，政府办领导班子在开展工作时，群众观点有所弱化，想问题、办事情，有时不能完全从群众利益出发，往往考虑更多的是能不能完成上级任务，能不能得到名次，能不能受到上级领导的表扬和肯定，等等;不能很好地处理对上负责与对下负责的关系，往往是把对上负责考虑得多一些，把对下负责考虑得不够。因此，在具体工作中，对重点、热点、闪光点工作相对抓得多、抓得紧;对盲点、难点、增长点工作相对抓得少，抓得松。有时在推动工作时，与基层、与群众商量办事不够，向基层、向群众问计不多;到受群众赞扬的地方去得多，到受群众批评的地方去得少，一定程度上脱离了群众。比如，在面对群众上访时，有时不能够心平气和，甚至产生烦、怨情绪，认为群众觉悟低，水平差、不讲道理等等。这些都不同程度地反映了我们还没能够很好地摆正与人民群众的关系，一定程度上违背了党的宗旨。

四是制度建设和约束监督不够有力。在制度建设上，存在的主要问题是制度执行不严格，不到位。比如在财经管理、来人接待等方面，虽然制定了一系列规章制度，但在实际执行过程中，超标准现象仍然比较严重，导致办公室经费开支缺口较大。另外，监督机制也不够健全，往往要求别人的多了，自我监督的少了，领导班子没有很好地发挥模范带头作用，也没有很好地发挥舆论监督、群众监督的作用;没有很好地拿起批评和自我批评的武器，往往拉不下情面，不能很好地开展积极、健康的思想斗争，一定程度上造成了好人主义盛行，原则难以坚持，致使一些问题未能有效防范，未能及时发现和妥善处理;甚至出现了极少数干部以权谋私、吃拿卡要的恶劣现象，严重损害了办公室的形象和威信，一定程度也影响了党群关系和干群关系。

四、初步整改意见和努力方向

政府办领导班子将结合此次“三个代表”重要思想学习教育活动中所对照检查出来的问题，认真加以整改。

1、加强理论学习，坚定理想信念。

坚持和完善学习制度，积极探索与县政府办公室工作相适应的学习内容和学习方法，努力学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想，学习党的十五大精神，全面把握精神实质和精髓，学会运用其基本立场、观点和方法，研究解决发展社会主义市场经济中面临的新情况、新问题、新矛盾，在改造客观世界的同时，改造主观世界。通过学习，进一步增强理论素养，增强政治素质，增强辩证思维能力，增强贯彻党的基本理论、基本路线、基本方针的坚定性和自觉性，增强党性观念和大局意识，增强班子的团结，提高班子的凝聚力和战斗力，做到在任何时候、任何情况下，都能坚定正确的政治方向和政治立场，坚持党的基本路线不动摇，坚定地走建设有中国特色的社会主义道路不动摇。同时，坚持向群众学习，向实践学习，结合思想实际，查找思想问题，不断提高工作能力和工作水平。

2、强化宗旨观念，改进机关作风。

一是坚持群众观点，进一步强化服务意识。要在班子成员以及办公室全体工作人员中牢固树立群众观念是我们根本的政治观念、群众路线是我们根本的工作路线的思想，不断强化为人民服务的意识，始终把广大群众的利益放在我们想问题、办事情、做服务的首位。坚持深入基层、深入群众，特别是要充分发挥办公室工作信息渠道广，掌握政策多，协调范围大的特点，认认真真、实实在在地帮助群众解决一些实际困难和问题;努力为群众排忧解难，最大程度地让群众满意。同时，积极出谋划策，努力当好县政府领导“参谋”，让领导满意;努力为基层搞好服务，让基层满意。