被告缺席时法官面临的困境与对策分析

第一篇：被告缺席时法官面临的困境与对策分析

被告缺席时法官面临的困境与对策分析

在审判实践中，法官经常遇到被告缺席的情况。我国《民事诉讼法》确立了缺席判决制度，被告在无正当理由拒不到庭时，法院可以依法作出缺席判决。我国现行的缺席判决制度，对于提高诉讼效率，维护当事人合法权益，在司法实践中发挥了较大作用。但是我国的缺席审判制度规定较粗，操作性不强，相配套的制度尚未建立，导致法官在适用缺席判决时处于两难境地。针对司法实务中遇到的问题，本文拟对被告缺席时法官面临的困境、被告缺席行为的性质、缺席判决制度及法官应采取的对策等作出初步探讨。

一、被告缺席时法官面临的困境

在被告缺席时，会导致诉讼无法正常进行，一方面，现代诉讼理念主张辩论原则，原、被告在法庭的主持下，就案件的事实及法律充分表明观点进行辩论，法官根据辩论，充分听取原、被告双方意见，再居中裁判。但是被告缺席时，不可能进行辩论，因而法官缺少的一种了解案件真实情况的手段。另一方面，质证程序无法进行，没有了质证，双方当事人提供的证据材料的真实性、完整性、证明力就难以判断，给证据的审核认定及案件事实的查明带来困难，我国《民事诉讼法》第六十六条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人质证。”在被告既无答辩状，又没有提供证据、参加证据交换，且拒不出庭的情况下，法官缺少查明案件事实的手段，面临着“巧妇难为无米之炊”般的窘境。法官如果仅凭一方的主张和举证匆匆下判，很容易被指责为偏听偏信；如果为弄清事实真相而扩大职权调查范围，则会产生偏袒一方的嫌疑；如果消极居中，在要件事实真伪不明的情况下依举证责任作出缺席裁判，又将减损民事诉讼的实体公正价值。同时法官又不能拒绝裁判。此时法官承受着程序与实体、公正与效率的双重矛盾。在实务当中，因不同的法官对被告缺席、举证责任及证明标准的理解不同，类似的情形可能作出不同的判决，甚至是截然相反的判决。我们当然要尊重法官依据自身对法律的理解及自由心证独立判案，但是，如果类似的情形在不同的法院出现相反的判决，甚至于在同一法院类似的情形也出现相反的判决，是违背正义原则的。法的正义一个重要的含义便是“类似案件类似处理”[1]。如果类似情形不同判决经常出现，给司法实践造成混乱，也必然会影响法院的权威、判决的公信力。因此，针对司法实际，有必要对被告缺席的法律意义及双方举证责任、证明标准进行分析，统一认识，以提高判决的统一性、公正性与权威性。

二、对缺席行为的法律性质分析

我国《民事诉讼法》第129条规定：“原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告反诉的，可以缺席判决。”第130条规定：“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第131条规定：“人民法院裁定不准撤诉的，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第157、158、159、160条对无民事行为能力人的法定代理人及有独立请求权的第三人缺席时作了类似规定。从上述规定可看出,我国的被告缺

席是当事人不到庭，即不参加庭审。如果被告在庭审前提交了答辩状、提供的证据及进行的证据交换但未参加庭审，也是缺席，法院可以对其适用缺席判决。

对被告缺席行为的性质认识的问题，我国的理论上存在一些误区，实践也存在一些错误做法，主要有以下几种：

1、把当事人出席庭审、参加法庭调查与辩论看成当事人的一种义务，认为当事人有义务协助法院查明案件事实。如果当事人不听从法院的指挥参与庭审，被视为是对法庭的不尊重、甚至是藐视法庭，因而在适用缺席判决，通过缺席判决对缺席当事人实施制裁。

2、把被告缺席理解为对原告主张的事实及诉讼请求的自认。此种观点认为，被告在收到原告的起诉书副本后，明知原告主张对自己不利的事实及诉讼请求，而不去积极地应诉及防御，拟制为对对方当事人的诉讼请求的自认，因此，在判决时直接依据原告的诉讼请求判决。

要正确认识当事人缺席行为的性质，首先要正确认识当事人应诉行为的性质。在民事诉讼中，对被告的应诉行为究竟是对诉讼权利的行使，还是对诉讼义务的履行，在理论上是一个有争议的问题。正是因为理论上的混沌导致现行立法的含糊与实践的困窘。笔者认为，被告的应诉行为具有行使诉讼权利及履行诉讼义务的双重性质，但从现代民事诉讼法的理念及我国民事诉讼改革的方向来看，主要是诉讼权利的行使。

被告的诉讼行为就是应诉行为，即被告为通过委托诉讼代理人、收集、准备证据，按期提交答辩状、参加庭审的行为，其目的是为了对抗原告的攻击，以维护自身的合法权益。在超职权主义诉讼模式下，强调法院的作用，把当事人看成诉讼的客体，当事人必须配合法院查明案件事实，以便法院及时作出符合客观真实的判决。当事人应诉、参加庭审成为当事人配合法院的一项义务，如被告不应诉，则法院可强制其参加诉讼，也可通过缺席判决对其进行制裁。现代民事诉讼理念强调当事人主义、辩论主义，尊重当事人的处分权。认为民事诉讼是民事主体，请求国家审判权解决其私权纠纷，当事人对民事诉讼的发生、进行、消灭有着决定性作用，正如民事主体对民事实体权利有处分权一样，民事主体对民事诉讼权利也有处分权，只要其不损国家、社会、他人的合法权益，法院就应尊重其对民事诉讼权利的处分。被告不举证、答辩及出庭参与诉讼，是被告对诉讼权利中的举证权、答辩权及辩论权的一种处分，被告处分上述权利时也放弃了行使上述权利可能为其带来的利益。被告放弃上述权利，已经放弃的行使上述权利可能带来的利益，这是对权利处理的正常结果，法院没有必要对被告的这种处理诉讼权利的行为处以法律规定之外的制裁，直接判决被告败诉。另外，放弃辩论权与自认原告的事实主张及诉讼请求二者之间也是失之毫厘、差之千里，决不能把二者等同起来。

三、我国与国外关于缺席判决制度的比较分析

德国民事诉讼法规定，原告于言词辩论期日不到场的，法院将应被告的申请作出驳回原告请求的判决；被告于言词辩论期日不到场的，法院将认为原告提出的事实已经确定，如原告的请求有根据，可以应原告的请求作出判决。不应诉当事人有权在不应诉判决送达１５日内申请撤销不应诉判决，申请时无须说明不应诉的理由。如果申请符合形式

上的要求，诉讼程序即自动恢复到不应诉判决发生前的状态，但不应诉一方应承担不应诉引起的费用。如果撤销不应诉判决的申请提出后，原不应诉一方仍不到庭，则将对他作出终局性的败诉判决。此外，原告还可以改为申请按现有的诉讼文件作出判决，该判决是终局性的[2]。

法国民事诉讼法典将不应诉区分为不到案构成的不应诉和由于未能在诉讼行为期间内实施诉讼行为构成的不应诉。不应诉判决必须在起诉书没有向被告本人送达的情况下才能作出，并且该判决是不得上诉的判决。这种判决应在宣告之日起６个月内向不应诉一方送达，否则判决视为未作出，诉讼程序得继续进行，应诉的当事人以及提起异议的当事人都能申请改变原判决。另外，申请异议书应载明理由，否则无效[3]。

日本民事诉讼法第２４４条规定：“在口头辩论的期日，当事人一方不出庭或不辩论而退庭时，法院考虑到审理的现状及当事人进行诉讼的情况，认为适当的，可以作出终局判决。但是，在口头辩论的期日，一方当事人不出庭或不辩论而退庭时，以出庭的一方当事人申请为限。”[4]

在外国民事诉讼法中，存在两种缺席判决模式，一种称为缺席判决主义，另一种称为一方辩论判决主义[5]。依据缺席判决主义，在被告缺席的情况下，法院可以依原告的请求作出支持其请求的判决，但对该判决缺席一方得在合理期限内提出异议。自异议提出之日，该判决视为未作出，诉讼恢复到作出判决之前的状态。一方辩论判决主义则是在一方当事人缺席的情况下，法院综合到庭一方当事人的陈述、证据以及缺席一方曾提供的材料，依申请作出判决，对该判决当事人不得提出异议。德国与法国的民事诉讼中同时存在缺席判决主义与一方辩论判决主义，而日本则完全实行一方辩论判决主义。

比较我国现行的缺席判决制度，可以发现，我国现行的缺席判决制度既不是实行缺席判决主义，也不是实行一方辩论主义。我国的缺席判决制度从表面上看似乎实行的是一方辩论判决主义，但实际上却与其有本质区别。因为尽管经过审判方式改革，我国的民事诉讼已带有一些当事人主义的色彩，但是在许多方面仍然是职权主义占上风。体现在缺席判决制度中，就是法院在一方当事人缺席的情况下，仍要查清案件事实才来作出判决。法院判决的依据既不是到庭一方的陈述，也不是缺席一方的诉讼材料，而是法院依职权调查的证据。这一点与一方辩论判决主义完全相悖。一方辩论判决主义奉行的是辩论原则，即法院只能以当事人辩论中提出的事实与证据为判决的依据，而不得超出当事人辩论的范围去主动调查证据。因此，我国的缺席判决制度不同于一方辩论判决主义。另外，由于不承认被告的缺席是对原告请求的默认，也没有缺席一方的异议程序，我国的缺席判决制度与缺席判决主义更是大异其趣。

四、法官在被告缺席时可采用的对策

在缺席判决主义与一方辩论主义二者的立法选择之间，理论界倾向于以一方辩论主义为主，缺席判决主义为辅，针对缺席的不同情况适用不同的方法。对于法律的实施者法官来说，理论上对缺席判决制度的设计只是“画饼充饥”，我们急需要解决的是，法官在现行的法律制度之下，如何正确地适用缺席判决制度，解决法官面临的困境。笔者认为，针对现状，法官在适用缺席判决时，可以运用以下对策：

第一、引入程序正义观念，大胆适用缺席判决。我国司法实践以前奉行客观真实主义，强调在案件事实绝对查清的基础上作出判决。司法实践证明客观真实只是一种理想状态，现实是法官只能以证据能够证明的事实作为裁判依据，即采用法律真实主义。依据法律真实的裁判获得正当性的一个重要依据便是程序正义，只要判决是在正当程序中产生，并充分尊重当事人诉讼权利，让当事人有机会充分就自己的主张举证及论辩的基础上，法官运用自由心证规则对当事人提供的证据进行审查判断，并严格适用法律作出裁判，那么该裁判就被认为是正当、合理的。

最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》对缺席审理过程中证据的审核认定产生一定的影响。首先，根据《证据规定》，除特殊情况外，法官只对在举证期限内提交给法庭的证据材料进行审核认定，这就排除了当事人日后提出其他证据来影响判决的可能。其次，除了《证据规定》第十五条和第十六条所规定的情形外法院并不主动依职权调查取证，这就使法院在当事人缺席的情况下把主要的精力放在对已提交的证据材料的审查判断上，而不是代当事人去调查取证。第三，依据《证据规定》，法官只对于举证期限内提交的证据材料进行审核判断，并以此为基础作出判决，所以该项判决并不因为当事人于举证期限外提出其他证据而成为错案。这就保证法官在证据审核认定的过程中不会畏首畏尾，犹豫不决，有助于发挥法官的主观能动性。因此，在缺席判决中，只要法官严格依法进行诉讼程序及证据审核认定，判决就获得了正当性要求，并不会因为被告缺席而缺少查明事实的手段，进而损害裁判的正当性、合理性。法官在被告缺席时，应大胆依法适用缺席判决。

第二、加强对当事人的举证指导。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十三条第一款规定了人民法院对当事人举证的告知、指导义务：“人民法院应当在送达案件受理通知书和应诉通知书的同时向当事人送达举证通知书。举证通知书应当载明举证责任的分配原则与要求、可以向人民法院申请调查取证的情形、人民法院根据案件情况指定的举证期限以及逾期提供证据的法律后果”。但此条仅是原则性的规定，司法实践中每个案件的案情都是不同的，因此，不同的案件需要举出那些证据才能证明当事人的事实主张及诉讼请求也是千变万化的。这就需要法院在受理案件之后，按照司法为民的要求，加强对当事人的举证指导。不但要就一般性的举证责任分配原则及证明标准及要求进行指导，还需要法官就具体的案件需要那些证据指导当事人举证。特别是被告极有可能缺席时，更需要如此。我国缺席判决制度并没采用缺席判决主义，即被告缺席时就依照原告的诉讼请求判决。依据我国《民事诉讼法》，法官在缺席审理时同样需要对原告的提供的证据进行审核认定，并不因为被告缺席就直接认定原告的主张成立，因此，即使在被告缺席时，如果原告提供的证据不充分、不足以支持原告的事实主张及诉讼请求，原告同样要面临败诉的命运。囿于我国现在国民的法律素质，我们不能要求每一个打官司的当事人都是法律专家，因此，许多当事人并不十分清楚诉讼中的举证责任及证明标准，此时，如果被告缺席，而原告又因为举证不充分而败诉，原告定会觉得有点冤，并且怀疑判决的公正性。

由于种种原因，现在市场交易中存在许多不规范的交易行为，不规范的交易行为的一个重要特点便是手续不完备，当发生纠纷时，就体现为当事人无证据或证据不充分。现代民事讼诉法官裁判的基础是法律事实，即证据能够证明的事实。当不规范交易行为的受害方起诉到法院时，但因其没有证据或证据不充分，即使被告缺席，法官想保护其都难以找到合法依据。债务人也往往利用不规范的交易行为逃避债务。此时，法官加强举证指导，认当事人清楚自己的诉讼请求要想得到支持，必须准备那方面的证据，而没有证据或证据不充分时将面临败诉的命运。同时，加强举证指导，也有利于促使用当事人完善交易手续，规范交易行为。

第三、运用举证责任分配原则，正确审核认定当事人提供的证据。

我国《民事诉讼法》第六十四条第三款规定：“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证证据”。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第六十四条规定：“审判人员应当依照法定程序，全面、客观地审核证据，依照法律的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小独立进行判断，并公开判断的理由和结果。” 根据这个条文的规定，对证据的审核认定应采实质性审查。但该条文仅就对出席审理而言，于缺席审理时是否适用，在实践中的理解不尽相同。对于这种缺席审理时证据的审核认定存在着两种不同的观点。一种观点认为只要对证据进行形式上的审查就可以了，也就是说只要原告提供的证据材料形式真实合法，与案件有关联，就可直接全部认定原告提交的证据并以该证据为基础作出判决；另一种观点认为对证据的审核认定要采取实质审查的方式，即不仅要对证据材料进行形式上的审查，还要对证据证明力的大小强弱进行判断，综合各种诉讼材料加以考虑进而作出判决。笔者认为就目前的状况而言，缺席审理的证据审核认定应当采取实质审查的方式更为稳妥一些。理由有以下：

首先，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第三十条规定：“原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理；被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以根据原告的诉讼请求及双方已经提交给法庭的证据材料缺席判决。”此条规定要求人民法院在被告缺席时，仍然需要根据双方已经提交给法庭的证据材料缺席判决，而不是直接依据原告的诉讼请求作出判决，其中包含着需要对证据进行审查认定之义。

其次，按照我国民事诉讼法的规定，当原告缺席时法院仅裁定原告的起诉按撤诉处理，原告只是承受了程序上的不利益，此后仍然可以再向法院提起诉讼。而当被告缺席时法院却可以作出缺席判决，承受的很可能是实体上的不利益。同样缺席，原告可以启动第一审程序维护自己的利益，而被告只能启动第二审程序来达到自己的诉讼目的。显然两者的审级利益是不同的，被告的审级利益明显小于原告。这种不平等不应当在案件审理的过程中被进一步放大。显然，证据审核认定采取形式审查的做法扩大了当事人之间的不平等，使得被告一审程序的诉讼利益遭受损害，缺席的被告想在一审中达到自己的诉讼目的变得不可能。

再次，从保护当事人合法权益的角度出发，采取实质审查的形式要较为合理一些。由于被告的缺席，庭审中的辩论程序和质证程序都变成单方面的，而被告又没有向法庭提供任何的材料，使得对于原告所提供的证据的真实性和证明力的大小都无从判断，只能通过法官运用自己的法律素养、审判经验和逻辑思维进行识别，假如此时只对原告所提

供的证据材料进行形式上的审查而不作实质上的判断，作出的判决难免有些草率。因此，当缺席的被告没有向法庭提交任何诉讼材料时，我们认为应当对原告所提供的证据材料采取实质性审查的方式进行审核认定。当然，采取实质性审查的方式是指对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性以及证明力的大小进行判断，而不是要法官于事实不明的情况下代当事人进行调查取证。对原告证据材料的审核应当严格遵循《证据规定》中关于证据有无证明力、证明力大小的规定，当原告没有足够的证据能够使法官认为其诉讼请求是正当的，法庭应当驳回其诉讼请求。

第四、适当灵活把握证明标准：高度盖然性标准。

最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第73条确立了证明案件事实的高度盖然性标准，确立该标准及有关的证据规则，可以在平衡各种诉讼价值的基础上，使法官认定的案件事实最大程度上保持与自然事实一致。所谓盖然性标准通常是指待证事实发生的可能性大于没有发生的可能性，高度盖然性标准指待证事实发生的可能性远大于没有发生的可能性，即事实的发生要排除一般人的合理怀疑，使法官内心达到确信的程度[6]。但是高度盖然性标准本身并不能确定待证事实证明要达到多大程度才算是高度盖然性，如80%或90%，具体适用的时候，需要法官去把握。笔者认为，在缺席审判中，对高度盖然性标准的把握有一定的灵活性。影响高度盖然性的因素通常有以下：

1、证据的形式、多少；

2、具体案件的复杂程度；

3、当事人举证的难易程度；

4、庭审效果，它包括当事人的程序保障权是否落实，采取攻击防御手段是否得当；

5、外界干扰等等[7]。

笔者认为，影响高度盖然性还的一个重要因素是：被告是否缺席。被告缺席的情况主要有以下：

1、知道自己肯定会败诉，因此不愿投入更多的时间和精力进行诉讼；

2、故意拖延诉讼；司法实务中，这两种情形是难以区别的。

3、由于一些特殊的原因被告并不知道有人对其提起诉讼或者法院传票的内容不为被告所知晓。

4、被告下落不明，按公告方式送达诉状及开庭传票后，仍未到庭应诉，导致缺席审理。审判实践中以此种情形居多。对于第1、2种情况，只要原告能够举出证据，能形成完整的证据链条，且形式上能证明原告所主张的事实，那么，该事实发生的可能性就极大，可认为其举证已达到了高度盖然性标准，法官就可依原告提出的证据认定案件事实，此时，法官实际上可以适当降低对证据的要求，依据法官的自由心证，仍然达到了证明标准：高度盖然性标准。对于第3、4种情形，法律推定被告已收到诉讼文书，并且无正当理不出席庭审。但是推定就是推定，可能与实际情况不符，因此法律一般允许对推定的事实如有足够证据时，就可以推翻该推定。司法实务中，通过公告送达诉讼文书时，被告一般并未收到诉讼文书，只是基于保护原告合法权益及提高诉讼效率，推定被告已收到诉讼文书。此时，就不能降低对原告提出证据的要求，如果那样，显然对被告是不公平的，也不符合高度盖然性标准。因此，笔者认为，在缺席判决时，法官应根据被告缺席的不同情形，适当灵活掌握高度盖然性证明标准。

第二篇：青年就业中面临的困境与对策分析

青年就业中面临的困境与对策分析

内容提要：本文从青年自身和青年就业环境两个大的方面阐述了青年就业难的原因，这些原因很多是由来已久的，还有一些是新就业形势下出现的新问题。面对这些问题进一步提出了解决青年就业难的重要性和必要性，指出解决青年就业难是事关社会稳定和经济保持活力发展的关键，并进一步针对问题提出了一些解决的方法。

关键词：青年就业 困境 对策

随着机构改革和科技进步导致产业结构的变化, 越来越多的人员面临着实现就业的问题, 就业工程已成为人们普遍关注的话题。我国就业形势变化农村大量的劳动力需要转移，国企改革导致的大量下岗职工再就业也需要大批工作岗位，这些变化使我国的就业市场出现了劳动力供大于求的现象。而在此时,青年就业问题恰恰开始突出出来,成为我国劳动力市场上面临的一个新压力。在众多求职就业人员中, 青年求职者所占比例较大，而青年在就业过程中还存在着诸多障碍。

根据国家统计局的界定青年一般是指15—34周岁的人口。这里所指的青年主要指进城务工青年和城市青年，而城市青年主要指各高校的毕业生。青年失业和就业不足成为引发家庭和社会不稳定、道德失范和社会不公的重要因素,解决青年的就业问题已经变得尤其重要刻不容缓。

一、青年在就业中存在的显著问题

(一)青年的失业率一直保持在一个较高的水平，存在大量的失业青年。

失业青年主要指年龄在15－34周岁之间，有劳动能力和工作意愿，在一定时间内没有工作或没有找到工作的人群。我国对青年的失业统计还没有一个完整的数据,只有一些调查数据反映了青年失业的严峻情况。2003 年10 月,劳动与社会保障部对全国92 个大中城市的调查资料显示,2001 年以来,35 岁以下的青年已成为下岗失业人员的主体,占下岗失业人员总数的70 %。根据2005年《中国青年就业状况调查报告》的数据,15～19、20～24、25～29 岁三个年龄段青年的失业率依次为36 %、22 %和20 %。①而近几年不断严峻的大学生就业状况也在一定程度上揭示了青年失业状况。

（二）青年就业人口的规模在不断膨胀，而就业机会少、就业压力大、工作环境差。根据曾湘泉的研究劳动人口每年仍然保持在1500～2200 万之间,新成长劳动力就业需求十分旺盛。在20 世纪80 年代出生的接受高等教育的青年以每年300～400 万的规模进入就业市场的同时,20 世纪90 年代出生的人口也将陆续达到就业年龄。中国青年人口规模大,每年新成长劳动力数以千万计。目前,青年已成为就业和再就业工作的主体对象,劳动力市场上的求职者中,青年人已占70 % ,青年就业问题开始在劳动力市场上日益突出。而广东劳动和社会保障厅的数据也证实了这一点,2007 年,广东省劳动力供给结构发生新的变化,青年就业成为突出问题。从广东来看,一是本省劳动力供给大体维持在218 万人的水平,其

中城镇新成长劳动力数量大,估计有90 万(高校毕业生30 万,中职毕业生35 万,未能继续升学的初、高中毕业生25 万),青年劳动者成为新时期劳动力供给的主体;二是城镇由就业转失业的人员大约有68 万;三是本省农村劳动力向城镇转移就业人数60 万。

对于大学生而言工作经验相对较少，而进城务工青年的学历较低，与此同时岗位提供者给的工资又较低，青年就业者的压力特别大。

二、我国存在这些青年就业问题的原因分析

首先是青年自身存在的问题

(一)青年的就业观念陈旧。

由于多年来计划经济体制的惯性作用, 部分青年仍固守传统的思维方式或依赖思想严重,不愿参加新的培训,实现就业。对一些基层或底层工作，大多无人问津。对一三产业认识不足，心存轻视不屑，对工作百般挑剔，分三六九等。,作为大学生这一群体而言,国内的调查研究普遍表明大学生在就业上期望过高,都往大城市挤,往大公司挤,不愿意去基层,也不愿意去小企业。随着这些年的扩张,大学教育已经从原来的精英教育逐渐向大众化教育迈进,大众化教育却要求精英化就业,这显然不太现实

(二)青年就业能力不能满足岗位要求

在青年抱怨工作不好找的时候, 许多用人单位也在叫苦不迭, 感叹招不到满意的人。“ 过剩”和“ 短缺”同时存在的现实, 意味着青年本身离市场上合格劳动者的要求还有距离。当代青年的能力素质应包括以下一些方面: 时代的发展，知识的更新, 社会职业的变迁要求青年求职者具备学习能力, 理论思辨能力, 基本的逻辑思维能力;实践动手能力和驾驭知识的能力, 管理能力和沟通合作能力, 社会适应能力和选择的能力, 信息处理能力, 开拓创新能力;求职者的技能素质与市场需求之间有一定差距, 必须通过有针对性的职业培训,提高青年就业能力素质才能实现就业。

(三)自卑心理严重。

部分青年认为待业丢人,在家庭、亲朋面前抬不起头,不积极地走出家门努力寻找新的就业机会, 而是一味地等待别人的施舍。

(四)创业素质缺乏。

目前青年自主创业者较少, 一个重要原因在于他们抱有过于保守的风险意识, 没有认识到与其等待别人的安排、恩赐一个随时可以打碎的饭碗, 不如自己去创业, 另辟蹊径找到适合自己的立足点。另一方面青年由于没有足够的资金和人脉积累，创业之路异常艰辛，面对种种挑战和困难，许多青年就没有足够的信心去应对。当然自主创业者需要有风险意识, 要勇于承担风险。其实在生活中, 有百分之百成功把握的事业是没有的。要想生活美满、实现理想必然要承担某种风险,往往事业的规模越大,承担的风险也越大。

（五）现在的大多数待业青年相对缺少可利用的资源，面对那些有足够资源的同龄人，他们缺少赶超上进的决心，而更多的是怨天尤人，这种心态极易消磨人的斗志，最后的结果是造成这部分青年形成“破罐破摔”走一步看一步的消极就业态度和人生态度。

其次是就业环境不完善也限制了青年的就业

（一）劳动就业岗位的不足

我国经济一直在高速发展，然而这种发展主要是依靠大型的企业带动，这些具有垄断性的行业创造的就业岗位毕竟有限。而对于能够吸收大量劳动力的第三产业发展相对滞后，国家对第三产业发展的扶持力度也远远不够。

（二）招聘单位的功利性要求

现在多数青年认为的理想的企业单位招聘时总会附上诸如相关工作经验限制性条件，这对进入社会不久的高校毕业生青年来说无疑是很大的障碍。而诸如学历类似的要求则把很多的进城务工青年挡在了门外，而实际上有些工作并不需要什么高学历就能胜任。更多的针对青年女性的歧视性要求更让人无奈，很多单位明确要求或暗含只招用男性，而企业单位做出这种要求的原因不是女性青年不能从事这份工作，更多的是因为女性会在日后有相对于男性来说更多的假期。这些人为的障碍成为当下急需解决的问题。

（三）青年就业中的市场失灵

首先是信息失灵。青年就业服务网络不完善, 信息渠道的变化与不断变动的劳动力市场情况相比相对滞后, 供求匹配的信息渠道不够畅通, 使得失业青年不能及时了解劳动力市场的需求, 调整自己的择业倾向, 导致青年失业率增加。比如宝山区为失业青年提供的就业见习许多人就不甚了解,有些人甚至根本没听说。此外, 一些职业介绍所和就业服务中心提供的信息不真实。其次, 由于我国正处于计划经济向市场经济的转型期, 促进青年自由流动和公平竞争的相关制度很不完善, 由于户籍管理、子女教育、社会保障等方面的制度原因, 使希望在特定地域、行业内就业的青年无法享有与他人同等的社会待遇,产生较多的后顾之忧, 不得不放弃在该地域或行业内的就业机会, 甚至根本就没有就业的机会。再者, 虽然目前我国总体上还处于工业化的初级阶段, 但是中国的制造业也正处于结构调整过程中, 正由初级制造业向具有较高附加值的高级制造业转移, 在一些发达地区, 已经开始注重发展一些高附加值的第三产业, 这些都要求劳动力有相当的技能和经验。而我国的青年人既缺乏基本的技能, 又缺乏相关工作经验, 难以适应这种需求的变化。

三、当下解决青年就业的重要性和必要性

首先解决青年的就业问题可以减少引发系列社会问题。青年是经济发展的重要力量,青年失业是整个社会人力资源的重大浪费。根据国际劳工组织的估算,如果将世界青年失业率削减一半,使其与成人失业率持平,同时允许一些自然的差别,估计将会使全球国内生产总值增加22000 到35000 亿美元,或是同比2003 年增加4.4 %和7 %之间。青年不能就业的最直接受害者是青年自身。青年失业将引起青年自身的生活质量的降低,引起青年的心理挫伤。青年时期是个人资本积累的重要时期,也是个人成长的重要时期,如果在这一阶段青年没有就业,那么青年就无法积累起足够的从业经验和社会经验,无法应付日后的就业生涯。如果青年没有就业,那么其经济独立、个人成长、建立家庭都将失去赖以存在的基础。而且,青年还处于心理没有完全健全的时期,失业将对青年的心理造成极大的冲击,使青年对自己产生怀疑和否定的情绪,使青年产生极强的自卑感和挫折感,这将非常不利于青年自身的成长和发展。青年失业和就业不足最严重的后果是将导致一系列社会问题。首先,青年失业将可能造成青年的反社会心理,造成社会不稳定。青年在面对就业艰难、难于社会立足、实现自我的时候,他们内心深处所产生的焦虑和失衡、对抗和抱怨就会滋生蔓延,如果得不到合理、及时、有效的宣泄和引导,就会把一个生机勃勃的生命引向反社会、报复社会的跑道上去,在特定时空的刺激下,做出危害他人生命、危害社会公众利益和社会秩序的行为。如果青年失业率长期居高不下,或者说存在着严重的就业不足,青年人就会对政府强烈不满,而引发社会动荡或政治**。2007 年3 月,法国学生反对新劳工法的抗议风潮就是由青年就业问题所引起的。

其次青年就业问题的解决有利于家庭稳定。青年是社会的核心,是家庭的希望。在中国当前的家庭结构下,很多是四二一的结构,也就是4 个老人,2 个中年人,1 个青年,6 个人围着一个青年转。如果青年失业,那么将不仅影响青年自己的生活,而且会影响整个家庭的生活。进一步讲,中国社会目前已经进入老龄化社会,老年人口占社会的比例越来越高,以后将会有越来越少的青壮年来为老龄人口养老,如果青年无法就业,那么其就无法承担起为老龄人口养老的责任,给社会带来沉重的压力。

再次,青年失业有可能引发新一轮的道德失范和社会不公。青年失业率的高攀,青年就业难度的加大使得一些弱势青年的就业问题更加严峻,同时也加剧了青年在就业问题上的不公。在青年失业中存在着一些没本事,没资本,没后门的“三没青年”,这些人学历不高,学业又不对路;自主创业既缺乏资金、更缺乏技能;人际关系也贫乏,在整体就业形势不佳的情况下,他们的就业难度更大。不解决这类青年的就业问题就容易使他们形成仇视社会报复社会的心理。

最后,青年就业问题的解决能够提升公众的教育投资信心。青年失业尤其是受过高等教育的青年失业,使得社会上“读书无用论”重新开始盛行,大大冲击了公众对教育投资的信心。尤其是很多农村出来的大学生,家庭倾其所有供其读书,但毕业后却找不到工作,或者找到的工作收入很低,有的甚至还比不上村里的外出务工人员,这就使得很多农民对教育投资开始怀疑综上所述,青年失业将成为我国未来劳动力市场上面临的主要问题,我们在未来的就业政策设计中需要把青年就业作为一个新的战略重点来考虑,要把青年就业提升到经济发展、社会稳定的高度来对待。

四、如何破解青年的就业问题

首先针对青年自身存在的问题需做以下努力

（一）促进青年就业观念的转变

这就要求高校开设针对在校生的就业形势分析课程，让他们能够及早了解就业的状况，并为将来就业做好准备。对进城务工等要宣传当下就业的政策，国家要注重对青年进行职业指导。一方面, 要让青年人在实践当中树立自食其力、劳动光荣和“临时就业、阶段性就业、弹性就业都是就业”的新观念;另一方面, 要在社会上进行正确的就业观念宣传, 让整个社会转变那种就业就是找到长久、稳定工作的看法, 从而鼓励青年人进行各种形式的就业。针对青年人初次进入劳动力市场的缺乏工作经历的劣势、劳动力市场信息和对职业生涯的明确认识不足的问题。国家要重视职业指导的组织机构建设和人员配备, 在公共职业介绍机构配备工作经验丰富、知识广博, 既熟练掌握有关劳动法规政策、劳动力市场供求关系变化状况, 又懂社会学和心理学等专业知识的职业指导人员

（二）提升青年的就业能力

就业能力提升也是解决青年就业问题的重要措施。就业能力提升的关键就是要建立完善的职业培训体系,提升青年的职业能力。政府投入专项资金要建立专门面向青年的职业培训机构,研究青年就业的特点,建立相对应的职业培训课程体系。同时鼓励社会机构进行青年的职业培训。

（三）鼓励青年创业

创业也能为青年提供更多的岗位,国际上各个国家都把青年创业作为青年就业政策的重要内容。就青年创业而言,一方面要从政策上鼓励青年创业,给青年创业提供良好的政策环境。同时在舆论上也要鼓励青年创业,形成创业的社会环境。同时,整个社会要建立起青年创业的良好服务体系,包括企业设立、经营要素的获得、融资服务、风险投资体系等方面。

其次面对当下青年就业环境不完善的情况可做以下工作

（一）努力增加新的就业岗位

就业岗位的增加能够从宏观上直接改善青年失业状况。就业岗位的增加必须依赖于经济发展,因此政府要通过各种手段使得我国经济增长保持一定的高水平,比较高的经济增长率才能创造出比较多的就业岗位,从而可能满足青年就业的需要。针对我国当前面临的就业压力,我们在产业结构和企业结构的选择上也要有所导向,比如在产业结构上还是要发展一些劳动密集型的产业。我国当前正在进入重工业化时期,这是中国工业化进程中的一个阶段,需要鼓励发展,但是我国目前存在的问题是所有的区域及大量省市县不顾自己的禀赋优势,同时发展重工业,这就出问题了,如果大家都去发展重工业,那么重工业能够提供的就业岗位是有限的,我们依赖什么来解决每年数千万的新增劳动力的就业? 在企业结构上,要积极鼓励中小企业的发展。国际经验已经充分表明,中小企业的发展更能够创造就业岗位。

（二）政府就业政策和服务

政府作为社会规范的制订者,应建立和完善就业服务及指导体系,修正信息失灵。政府应提供社会基本公共产品,保障社会底线需求,充分维护青年就业者的合法劳动权益并打击劳动力就业市场上存在的违规现象。

（三）提高青年劳务输出的组织化程度,应该靠市场的办法,培育壮大更多的中介机构、专业组织、培训输出机构。还应以“就业优先”政策目标为指导,积极创造公平和公正的就业环境,逐步减少和消除由于性别、学校、学历和专业等用人单位对毕业生的差别性、歧视性待遇。

总之,青年就业问题的解决需要综合措施进行综合治理,无论是增加就业岗位还是提升青年的就业能力都无法完全解决青年就业问题,必须结合起来。但是在重点上我们还应将青年就业政策的重点放在提升其就业能力上，尽量使青年有一技之长。作为青年自己要勇于面对严峻的就业现实，以积极地心态学习提升自己的素质。

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WeiZhongyi

Abstract： This article from the youth themselves and youth employment environment described two major aspects of Employment for young people, many of these causes is long, and there are some new employment situation, new problems.Faced with these problems further difficulty in resolving the importance of youth employment and the necessity of solutions to youth employment difficulties is a matter of social stability and economic vitality key to development and to further address the issue raised a number of solutions.Keywords: the plight of youth employment measures

第三篇：浅谈证券投资基金面临的困境与对策

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浅谈证券投资基金面临的困境与对策

论文关键词：证券投资基金 资金来源 产品多元化

论文摘要：我国证券投资基金的发展主要受制于外部客观问题和内部治理问题。来自外部环境的主要是政策市场特征、投资者参与意识淡薄、产品单一及相关法规不健全等。完善证券投资基金管理要从拓宽资本来源渠道，完善法律法规体系，加速监管的市场化进程以及推进产品创新，实现产品多元化。

随着《证券投资基金管理暂行办法》的颁布实施及“开元”、“金泰”证券投资基金的规范设立，我国证券投资基金业迅速发展，并已逐步成长为我国证券市场上影响力最大的机构投资者之一。但是，我国证券投资基金在高速发展的同时，仍然面临着一些问题，主要包括来自外部的客观问题和基于内部治理范畴的问题，本文仅对我国证券投资基金面临的来自外环境的问题进行分析，并提出相应的对策。

一、我国证券投资基金所面临的非内部治理范畴问题

(一)我国证券市场的政策市特征加大了证券投资基金系统风险

我国的证券市场是在政府主导下发展壮大起来的，尽管市场因素所发挥的作用在增长，但是政策仍然是决定我国证券市场走向的首要因素。有关专家曾对我国证券市场的风险进行实证分析，结果表明我国证券市场的系统风险高达60％，非系统风险为40％，而西方成熟证券市场的系统风险一般为25％，非系统风险为75％。从股票市场十年的发展历程来看，每一次转折都伴随着重大政策的出台，市场在政策的干扰下发挥着微弱的作用．因此我国的证券市场很难发挥作为我国经济运行晴雨表的作用。一般而言，证券投资基金投资组合只能分散非系统风险，却对系统风险无能为力。由于我国证券市场的政策市特征，只有能

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(二)相关法律法规的不健全、不明确严重影响证券投资基金的健康发展

目前，国内证券投资基金业监管的法律体系尚未完全建立起来。在基金业发达的美国，对共同基金的规范和监管，不仅有证券法、投资公司法、投资顾问法，而且有基金行业的自律，国内目前基金监管所依据的是《证券投资基金管理暂行办法》，行业自律和基金管理人的自我监控尚处于探索之中。

同我国的上市公司一样，我国基金管理公司也普遍存在委托代理问题。基金持有人委托信托人代理行使基金持有人的权利并承担相应的义务，基金管理人受托管理基金，基金托管人监督基金管理人的实际运作。目前在我国基金的实际运作中，尚无信托人这一法律主体，基金托管人在某种程度上兼任了信托人的角色。根据有关规定，基金托管人只能由四大国有商业银行担任。由于法律法规上的缺陷，四大国有商业银行的托管人职责仅仅限于基金的会计核算和基金资产的托管，而面对基金运作中违规操作和损害基金持有人利益时，采取何种法律行动，履行何种法律程序，还没有明确的规定，对于基金的管理和惩罚完全通过证监会的行政处分来实现。且处分多来自行政手段，极有可能为基金管理公司损害基金持有人利益而不受法律制裁留下隐患。

从实际的运作效果来看，我国基金管理中的委托人和代理人只是法律形式上的关系，委托人无法通过法律手段和制度安排来防范代理人的道德风险，当代理人未能履行诚信义务的时候，利益损失就不可避免，而当利益损失发生后，也没有相应的法律制度来保障委托人追偿由于代理人行为不当所形成的损失。

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对于现阶段的基金管理公司而言，虽然在形式上构筑了公司治理结构和各项规章制度，但是由于国有化的倾向，现代企业制度所要求的约束和制衡精神却远未在实际公司运作中得以真正体现，自律程度的高低决定着基金管理公司的规范程度。因此，委托代理问题就不可避免。

(三)投资者参与证券投资的意识淡薄，对基金缺乏认识

投资基金最初产生于英国，但目前最发达的是美国。投资基金在美国成为共同基金(MutualFund)，把许多投资者不同的投资份额汇集起来，交由专业的投资经理进行操作，所得收益按投资者出资比例分享。投资基金本质是一种金融信托。目前国内投资者对基金缺乏认识，一方面认为投资基金不如投资股票；另一方面认为投资基金不如存款，因为后者安全系数更高。其实，基金既有股票的收益性，又有存款的安全性，不过程度都略低些它是一种介于股票和存款之间的投资品种。投资者没有认识到这一点的主要原因可能是因为国内居民金融投资意识淡薄，参与证券投资的程度较低，我国居民证券资产占金融资产的比例尚不足5％。

(四)证券投资基金品种单一

西方成熟证券市场，经过一百年的发展，已经形成了门类众多的基金产品。就投资对象而言，由股票基金、货币市场基金、债券基金、衍生金融产品基金、混合基金等，股票基金内部又有成长型基金、价值型基金、平衡型基金、小企业型基金、科技型基金、行业型基金、地区或国家型基金、指数基金等。

目前我国基金品种比较单一，从基金类型上而言，有开放式和封闭式；就投资对象而言，仅有股票基金或者说股票债券混合基金。一般而言，一个国家金融产品的丰富程度与该国资本市场和货币市场的发育程度及开放程度是密切相关的。基金产品创新所面临的问题需要证券市场的不断开放和不断成熟来解决，而不仅仅通过模仿西方市场的产品来解决。

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(五)基金管理人员素质有待提高

目前国内证券投资基金从业人员的从业时间还比较短，投资技巧及防范风险能力等方面缺乏经验，整个管理人员队伍还有待建设；我国基金管理公司成立的时间也较短，企业形象尚未完全建立，管理体系、运作机制等方面还有待完善。

二、完善证券投资基金管理的对策

(一)拓宽基金业发展的资金来源渠道

积极引导个人投资者、机构投资者将资金用于购买基金凭证，机构投资者的资金不仅量大而且稳定，可以为基金业的发展提供可靠的“输血”通道。为此，可进一步放宽保险资金投资于基金的比例，逐步允许社会保障资金进入基金市场。美国、英国等发达国家的证券投资基金发展历程告诉我们，真正推动基金业发展的动力来自于养老基金的发展。随着我国老龄人口的不断增加，企业养老基金和居民养老基金体系的建立和完善势在必行。

(二)完善证券投资基金法律法规体系

随着证券投资基金的不断发展，许多问题由于法律法规的缺乏而无法得以及时公正的处理，往往是由行政政策取而代之，而行政政策的透明度和持续性通常很难得以保证，法律法规的滞后性已经在某种程度上阻碍了证券市场的良性发展，其后果就是市场参与者自行其是，从而导致普遍违规甚至普遍违法。

因此，建立健全以《投资基金法》为核心的基金法律制度体系，使基金持有人、基金托管人、基金信托人、基金管理人的地位和相互关系通过法律的形式得以确立，明确市场运行规则，从而逐步摆脱过去过分依赖行政指令的发展轨道，逐步实现我国基金业发展的规范化和法制化。

(三)建立完善我国证券投资基金绩效评价体系及机构

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建立完善证券投资基金绩效评价体系及机构对投资者而言是大有裨益的，首先，投资者可以借此评价基金经理完成汇报率目标情况如何以及在投资过程中对风险的控制如何。其次，投资者还可以对基金之间、基金与实行被动投资战略的基准指数之间进行比较，评价其绩效情况。我国证券投资基金绩效评价及机构的建立与完善，不仅可以切实保护投资人的利益，加强对基金管理公司的风险防范，而且有助于基金管理公司之间的竞争，起到优胜劣汰的作用，使证券投资基金真正发挥“专家理财”的作用，充当我国证券市场的“市场稳定器”。

(四)加速基金监管市场化进程

随着我国证券市场开放程度和市场化程度的不断提高，监管层应逐步调整对于证券投资基金的监管目标，加速基金监管市场化进程。市场化的监管包括:维护和促进市场的公正、公平、公开、高效和透明，保护基金持有人利益，防止基金业内的犯罪和欺诈行为。

为达到上述监管目标，监管部门可以利用下列监管途径:对于基金公司、托管银行及基金从业人员特别是高级管理人员行为的监督;促进基金从业人员的自律，遵守道德标准和职业规范;加强向社会公众进行基金业的信息披露，维护公众对于基金的信心;利用社会媒体的力量加强对基金业的监督;加强对于基金公司、托管银行内部控制和风险管理的检查力度等。

(五)完善基金从业人员资格管理制度及激励机制

人才素质是决定基金业发展的根本，建立科学的管理体制和有效的激励机制，不断培养和吸引优秀人才加人到基金行业是监管层和基金管理公司所面临的一项重要任务。因此，要完善基金从业人员资格管理制度，组织基金从业人员的资格考试和认证，不断提高从业人员素质;要完善从业人员的道德操守和行为规范，建立包括社会监督在内的监督机制，督促从业人员格守职业道德。

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(六)推进产品创新，实现产品多元化

我国的基金管理公司应借鉴国际基金业的先进经验，结合国内证券市场实际情况，不断进行基金产品的创新，适时推出价值型、成长型、平衡型、指数型、行业型等基金品种，丰富基金的投资策略和投资风格，并根据市场变化积极探索推出货币市场基金、债券基金、国际市场基金、保本基金、B股基金等，扩大基金的投资范围，引导储蓄资金和养老基金逐步进人资本市场，优化居民和企业的资产结构，满足投资者多样化的要求，从而推动基金业的良性发展。

第四篇：基层中医发展面临的困境与对策2014

基层中医药发展面临的困境与对策 农工党宁波市委会中医药工委会

2014-09-18

长期以来，基层中医药以“简、便、廉、验”的特点，在我市的农村医疗保健体系中占据着十分重要的地位，发挥着巨大的作用，深受广大农民欢迎。建国后至改革开放以前，广大农村地区中医药在医疗卫生中原先占比就高，农村的一些常见病、多发病用中药草药治疗的本来就很多。在各村（生产大队）办合作医疗时期，通过赤脚医生培训，中医药（包括草药、针灸等）也得到一定程度的普及。改革开放后，我市建立县级中医院并强化对中医院管理，提高中治率，基层中医药工作进入黄金十年的发展期。其后通过振兴中医工作，农村中医工作重点建设县建设等措施，保持基层中医药工作一定的发展。但是应该看到，近十多年来，基层中医药工作发展遇到了前所未有的困境，中医药在卫生事业中的地位日渐式微，中医药人才日益短缺，农村中选择中医药治疗的群众逐渐减少，民间以草药或针灸治疗的人几乎绝迹，甚至有人再次提出废除中医药，在网络上发动“取消中医”的签名。所以，正确地认识分析基层中医药面临的现状与困境，提出发展对策已是当今中医药工作十分迫切的任务。本调研以宁波市余姚市基层中医药工作为例，提出初步报告。

一、余姚市基层中医药工作的基本成绩 余姚市历来是全省基层中医药工作的先进县市。近年来，余姚市的基层中医药工作主要做了以下几个方面。

市政府非常重视中医药工作。2011年市人民政府下发了《关于扶持和促进中医药事业发展的意见》（余政发〔2011〕86号），2012年下发了《余姚市人民政府关于印发余姚市卫生事业“十二五”发展规划的通知》（余政发〔2012〕82号）。在这二个文件中都对扶持和促进中医药事业发展明确了政府的职责，建设的目标和任务。2011年起，增加中医医疗机构经常性费用补助，由市级财政对每中医住院床日15元的标准给予补助，市财政每年安排一定的中医专项经费，主要用于培养名医、创建名科、建设名院和中医药进农村、进社区、进家庭的“三名三进”工程建设。

中医药服务网络比较健全。目前，全市共有医疗卫生机构548家，其中二级甲等中医医院1家，市内市级医院均设置中医科、中西结合科、中药房。到2013年底，100％以上的社区卫生服务中心、93％以上的乡镇卫生院、65％（88.33%）以上的社区卫生服务站和村卫生室能够提供中医药服务。100％以上的社区卫生服务中心、93％以上的乡镇卫生院设置中医科、中药房，配备中医诊疗设备。65％以上的社区卫生服务站和村卫生室配备中医诊疗设备。

市中医医院龙头作用明显。余姚市中医院去年通过国家中管局的二甲复评，2012年，实施市中医院的迁建工程，设计占地50亩，建筑面积7.9万平方米，设置床位480张，总投资7亿元，按三级乙等中医医院的标准进行建设。市中医医院联合丈亭、三七市、河姆渡、大隐、鹿亭5家基层卫生院，组建了中医医疗联合体，促进基层中医药工作发展。

中医药人才队伍有所巩固。全市共有执业医师2786人，其中中医类执业医师250人，中医类执业助理医师16人，中西医结合类执业医师52人；中西医结合类执业助理医师7人。共有主任中医师9人，副主任中医师40人，主治中医师33人。

二、基层中医药工作存在问题和面临困境

1、中医药法律政策落实出现偏差

我国的法律和政策都坚持中西医并重的方针。国家《宪法》第二十一条提出“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”。中共中央 国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》提出医药卫生体制改革要“坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针”。国务院《中医药条例》第三条提出“国家保护、扶持、发展中医药事业，实行中西医并重的方针”。《浙江省发展中医条例》第六条提出“县级以上地方各级人民政府应当坚持中西医并重方针，将发展中医事业纳入卫生事业发展规划，逐步健全和完善中医医疗、教育、科研、管理体系”。可见，中西医并重是作为一项法律和政策在我国实施的。但是，在实际工作中，不是中西医并重，而是中医已沦为西医陪衬。在制定各项卫生政策措施时，卫生行政部门很难做到中西医并重，只是在西医不能解决问题时候，才会想起“祖国医学”；在建设基层医疗机构的时候，中医科室总是作为一种“点缀”而设置。80年代初期，余姚市中医院是全省的四个先进县级中医院之一，如今30多年过去，等到西医医院都建设得差不多了，才记起中医院的迁建，如此迁建又由于经费困难而暂缓，这哪里体现出一点“中西医并重”。今天，我们能看到是，在“中西医并重”的口号下，余姚市内中医院的传统中医制剂正在消失，医药公司的中药饮片加工早已消亡，乡镇卫生院的中医药比例大幅度减少，村卫生室会用会草药、针灸的村医几乎绝迹。

2、中医药特色优势难以发挥

中医药的特色与优势是中医药历尽几千年而经久不衰的根本。例如，它注重整体观念，它倡导治未病，它包含大量的非药物疗法，例如针灸、拔罐、刮痧、按摩、点穴等等，利用人人可以掌握的中医非药物疗法防治疾病。即使在治疗急性病和防治外感热病时中医药也具有很大的优势，我国历史上的名医都是治疗急症的能手。

但是，在现实的非正常的医疗氛围下，这些中医药特色与优势难以发挥作用。例如，现在去医院治病，无论是住院，还是门诊，均过度地依赖大输液，很多病人以为只有输液才是最好最快的治疗，来到医院没有输液似乎没有得到医生的重视。即使是自愿来到中医院就诊和住院的病人，也都选择大输液。2013年余姚市中医院门诊就诊总人数58万多，门诊处方近63万张，其中中药处方仅20多万张，可见只有三分之一的人在服中药。在骨伤科疾病治疗中，原来的“动静结合，筋骨并重，内外兼治，医患合作”中医伤科治疗原则和优势，也被手术治疗，解剖复位所替代。一些较复杂骨折，如前臂双骨折，小腿双骨折的手法复位，小夹板固定，均被放弃，其实手法加外固定疗效优势非常明显，不但病程短，费用省，而且皮肤未留任何疤痕。过去有移位的前臂双骨折，骨伤科医生总是想方设法采用手法复位，而且每每取得成功，现在的医生均采用了手术治疗，个中的原因非常复杂，但其中重要的一点，是医生和病人均追求骨折解剖复位，孰不知手法治疗的功能复位其疗效不减，优势更大。

如果说中医药特色与优势难以发挥作用的大量原因是医生（包括中医生和西医生）和病人的偏面，那么，还有部分原因是如今生活和工作节奏的加快。余姚市中医院的针灸和推拿一直是该院的特色和优势，但近年来，该两科的业务量急剧下降，建院初期推拿科住院病人也不少，如今住院病人早已绝迹。2013年全年门诊人次针灸科为9264，推拿科仅为4021，其中重要原因是针灸和推拿治疗时病人花费时间较长，而且还要多次来院。

众所周知，中医疗法的最大优势是简便廉验，这些优势在群众当中也在部分地丧失。“简”是指中医药化繁为简，只需望闻部切即可确定病情，证论治，但现在病人要求必须有详尽的理化检查，诊断必须明确无误，诊断简不了；“便”是可以就地取材以及所施手法方便，可是，一把草药一根银针的时代已经被遗亡而且已不被认可；“廉”是中医治疗费用少，中药价廉物美，可现在多数病人有医保和新农合，医疗费用高低跟自己关系不大，而且这几年中药涨价很多；“验”则是中医有确实的疗效，可是，群众对疗效评判仅仅是临床症状，自我感觉，这使以对症处理见长的西医，被人觉得更“验”。

3、中医药人才结构性短缺

一是近年来具有中医执业资格的人员相对于西医执业资格的人员，其比例逐渐减少。余姚市共有执业医师2786人，其中中医类执业医师250人，中医类别全科医生占基层全科医生的比例也为9.50%。

二是具有中医执业资格的人员“西化”现象非常突出，在市中医院住院部，多数中医执业医师大都从事西医工作，除了书写中医病历以外，开医嘱多用西药，骨伤科手术完全同西医骨科。在基层医疗机构的中医师多数也是开一些西药，即使开一些中成药，也不是在中医的辨证论治指导下用药。村卫生室中会用草药和针灸治疗的乡村医生几乎消失，相反的是所有的村卫生室都有输液室。

三是中医的高层次人才十分缺乏，真正精通中医的理法方药，掌握辨证论治，具有独特临床经验的人才屈指可数，名中医培养出现巨大断层现象，国家级名中医随着老一代中医的过世，目前仍然空缺。

四是民间中医的继承发生断裂，许多民间中医人员丧失了祖辈的行医资格，许多珍贵的秘方随着持有人的离世已经失传，还有的正处在失传的边缘。如余姚市历史有名的镆剑山妇科至今尚未发掘提高，引起重视。

4、中医药自身发展滞后

一是中医理论发展滞后。“理论”是学科的核心，任何一门学科的重大突破，最终都要取决于它的理论，尤其是基础理论的突破。中医发展史上，秦汉、金元、明末清初的三次大飞跃，都表现在理论上的较大突破后才形成。这正表明了中医理论在中医学发展中的重要意义。而近几百年来，中医学及理论始终处于封闭状态，很少渗入其他学科的新内容。中医被人认为是“经验医学”，中医重经验、轻理论，重归纳、轻分析的思维方式，是导致中医缓慢发展的重大因素。

二是中药剂型发展的滞后。中药剂型落后是制约中医发展的关键因素，当今患者治病总是希望方法简单，疗效较快，服药方便。可是中药仍是口味苦涩，煎煮繁琐、携带不便，难以适应现代人的生活节奏，成为一个致命的弱点。中药煎剂是中医最常用、最主要的治疗手段，却偏偏在这个最关键的问题上脱离了患者的需求，从而极大地制约了中医事业的发展！

三是中医教育发展的滞后。学校中医教育中对学生的中医思想培养并不注重，学习西医知识不是为了更好的发展中医，而是严重地冲击了热爱中医，学习中医的热情。毕业到医院后，继续教育未注重中医的师徒带教式的教育。在中医还不具备象现代科学那样通透性的情况下，中医临床医师如果没有个体自身的用功，“悟性”和大量的经验积累，就不可能成为一代名医。这正是新一代中医的水平远不如老一辈的重要原因。

三、对策与建议

发展中医药事业是党和国家一项长期的事业。国务院在《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》中指出：中医药和西医药互相补充、协调发展，共同担负着维护和增进人民健康的任务，这是我国医药卫生事业的重要特征和显著优势。中医药作为中华民族的瑰宝，蕴含着丰富的哲学思想和人文精神，是我国文化软实力的重要体现。扶持和促进中医药事业发展，对于深化医药卫生体制改革、提高人民群众健康水平、弘扬中华文化、促进经济发展和社会和谐，都具有十分重要的意。所以，发展中医药事业，必须树立全局观念，坚持统筹协调，积极促进中医药事业发展与经济社会进步相协调，与社会需求紧密结合，与卫生工作同步推进，积极优化现有的中医药资源，最大限度地发挥资源效益。让广大群众充分享受到质优价廉的中医药服务。

1、加强基层中医药工作，拓展中医药服务领域。一是进一步加强市中医院的建设，充分发挥中医院在中医工作中的指导作用，带动基层中医事业的发展。二是扎实推进社区卫生服务中心和站的中医药工作，做好适宜的中医医疗技术推广应用，积极推进中医药养生保健技术。三是建立并充分利用县、镇、村三级中医药服务网络，有效发挥其在推动我市中医药事业发展中的作用。

2、加强中医专科建设，提高群众对中医药认知度。要加强中医专科建设，努力建设好一批重点中医专科，进一步加大中医名牌战略的实施力度，扶持和创建一批中医“名科”、“名医”、“名技术”。继续做好名中医师承带徒工作。抓好基层中医药人员的培训，配合抓好农村中医骨干培养项目管理。加大宣传弘扬中医药历史文化，提高中医药工作者中医药文化修养，让群众更了解中医药，让中医药更好地为群众健康服务。

3、实施“科教兴医”战略，大力推进中医药现代化。加强中医临床和基础研究工作，加强中医药科技工作管理，积极开发和引进中医中药新技术，促进科技成果的转化推广和应用，积极引进现代先进的医疗技术、医疗设备、科研方法和管理理念，促进中西结合，并加强横向协作，提高诊疗技术、科研和科学管理水平。

4、加快适宜人才培养，提高中医药服务技术的应用能力。针对中医药院校毕业生服务能力不能适应当前农村群众对中医药适宜技术需求的实际，我们要依靠中医三级网络，实现市级医院与社区卫生服务中心（服务站）、社区卫生服务中心之间的中医药人才、技术的互联、互帮、互动，加强中医药适宜人才培养和中医药适宜技术的推广应用，真正让中医药进农村,进社区,进家庭，真正让群众享受到简、便、验、廉的中医药服务。

5、加大事业建设投入，落实中医药工作经费保障。坚持和落实中西医并重的方针，调整内部支出结构，实施好中医药事业的财政倾斜政策，确保中医药事业经费占卫生事业费的比重逐年提高。进一步完善对中医药事业的多渠道投入机制和支持政策，进一步提高中医药服务项目在医保中的支付比例。

第五篇：基层服务型党组织建设面临的困境及对策分析

摘 要：现阶段，我国正处于社会发展转型时期，各种社会矛盾逐渐凸显。基层服务型党组织作为党和群众紧密联系的纽带，在党群关系中发挥着重要作用。党的十八大要求在新形势下，必须要做好群众工作，加强基层服务型党组织建设，切实提高基层党建的科学化水平，尽可能的满足群众对社会服务数量和质量方面的新要求。对于当前基层服务型党组织建设所面临的一系列问题，需要从各方面入手，改变现状，进一步密切党群之间关系。

关键词：基层服务型；党组织建设；困境；对策

改革开放后，我国的经济发展取得了显著的成绩，社会面貌发生了巨大变化，相应的经济社会也发生了深刻改变，人民群众的利益需求也逐渐的多元化和综合化，尤其是在社会服务的数量和质量方面，更是呈现出与日俱增的特点，而基层服务型党组织作为党的组织结构中与群众直接联系的层级，对于它的服务完善和建设，可以进一步改善党群关系，巩固党的执政基础，对于当前基层服务型党组织建设中存在的问题，需要从多个角度入手解决完善。

一、基层服务型党组织建设存在的问题

（一）服务的形式化

服务的形式化主要指的是在提供服务时，整个过程过于看重形式，忽视了服务的内涵和本质，这与基层党组织所倡导的服务价值追求是远远不相符的。具体体现在运动式服务、临时性服务以及指令式服务等等，运动式服务是指按照上级党组织的领导指挥，基层党组织通过对人力、物力以及财力的集中调配，在特定期限内提供规模较大的服务活动，这种服务形式在整个运动结束之后，很多工作还是会回到初始状态，不会形成一个长效机制；临时式服务主要表现的是在重大节日进行特定意义的走访和慰问；指令式服务则是具有一定的强制性，忽视群众的实际需求强加服务。

（二）服务的单向化

基层党组织所提供的各项服务没有考虑到群众的实际需求，很多是按照党组织的角度来考虑的，具体表现在服务的滞后、服务的失调等。滞后指的是服务内容滞后于群体需求；服务的失调则是党组织所提供的服务和群体的生产、工作不相匹配，例如在现代企业管理中，对于企业人员的政治教育没有考虑到员工个人的文化水平和觉悟能力，在教育方式上采用统一模式，忽视了员工差异性[1]。

（三）服务的狭隘

服务的狭隘指的是党组织对于所提供的服务要求、内容等要素缺少一个明确清晰的认知，主要表现在三个方面：第一，服务对象。很多地区的党组织在提供服务时只是简单的把困难群众列为服务对象，忽视了普通群众和基层党员，导致工作的影响力下降；第二，服务内容。很多党组织所提供的服务是以群众的生活层面为主，忽视了群众的精神、文化等方面的需求，服务内容并不全面；第三，服务方式。当前很多党组织对于群体的服务主要是以补贴资金、生活必需品等为主，服务形式较为单一。

二、加强基层党组织服务建设的对策

（一）服务理念的转变

基层党组织要对原有的管理群众理念向服务群众理念转变。“管理群众”和“服务群众”两者是有本质区别的，而且两者的价值取向也有很大差异，党的服务宗旨是全心全意为人民服务，那么服务群众也就必须要成为基层党组织服务行动的理念和方针，打破传统的思维惯性，实现创新发展，在服务理念上，树立主动服务的意识[2]；在服务形式上，按照信息社会的特点来创新服务方法；在服务内容上，则要更加注重服务的针对性。

（二）领导驱动向制度驱动的转变

领导驱动转变为制度驱动，这是形成基层党组织的根本要件。所谓的领导驱动就是以领导为中心来开展服务工作，这种服务工作具有很大的不稳定性和随机性，要实现其向制度驱动的转变就需要做好以下几方面工作：第一，对组织的设置方式和组织格局进行创新完善，建立一个完整的服务网络和社会资源整合机制，在对区域内各种组织的作用进行发挥的过程中，改善单独基层组织的服务被动局面；第二，构建基层党组织民意征询和回应机制，保证服务的有效性和目的性，切实把握群众的实际需求，真正的考虑到群众的生活工作需求；第三，对服务的运作机制进行科学合理的设计，确保整个服务流程的科学化，并实现服务形式的多样化转变，可以在服务的提供上有多种不同的形式，一个科学健全的运行机制是把目标变为现实的核心要素，对于基层党组织来说，就要从实际出发，对服务群众的各项运行程序进行针对性设计，保证在具体服务落实上更具有长效化和流程化。

（三）单一组织向多元组织的创新

要实现组织的单一化向多元化转变，就需要基层党组织对现有的服务工作模式进行创新和完善，对企业中的各类资源进行整合利用，并调动企业内部员工的工作积极性，发挥企业组织的优势，实现共同服务。第一，进一步拓宽服务的供给范围。如果单单依靠基层党组织的力量是十分有限的，配合企业组织就会大大拓宽服务的范围，给群众提供更为全面的服务，并且也会优化服务形式；第二，促进服务质量的提高。实现组织的多元化转变，可以使群众的多样化需求得到满足，进而提高群众对党组织服务的满意度[3]；第三，可以带动组织服务者的服务水平提高，企业组织的加入，势必会营造一个竞争性的服务氛围，党组织服务者也就会不断的提升自身素质，加强学习，提升服务能力。

三、总结

基层党组织作为党和群众联系的直接机构，加强党组织建设可以提升党组织服务群体的能力和水平，对存在的服务不足之处进行改善和优化，可以带动整个服务水平的提升，满足群众的多样化需求，更加密切党和群众之间的鱼水关系。