调研文章--城镇化进程中的金融服务研究[推荐]

第一篇：调研文章--城镇化进程中的金融服务研究[推荐]

城镇化进程中的金融服务研究

为贯彻落实党的十七大和今年中央一号文件精神,总行专门下发文件,决定推出新农村建设贷款产品,以进一步发挥农业政策性银行的支农作用。各级行积极响应总行新农村建设贷款试行办法的通知要求,主动与地方政府沟通与合作,坚持一地一策,不断改进客户营销和服务工作,也取得了初步成效。但是基层行在拓展优质客户,支持本地区新农村建设过程中也遇到一些制约发展的因素和工作上的难点,需要进一步研究,逐步进行完善和解决。

一、苏州市分行拓展优质客户的主要做法和成效

近年来,苏州市分行按上级行的部署要求,尤其是贯彻落实总行新农村建设贷款办法的通知后,以苏州城乡一体化、重点产业、地方特色优势项目为支持重点,加大营销力度,紧扣区域发展优势 抓紧营销,尤其是有示范带动作用的政府项目,组织调研摸底,掌握资料和信息,及早介入,有效支持。近两年,全市成功营销阳澄湖西岸改造、金仓湖、盛泽湖、尚湖等综合生态修复工程建设贷款73亿元,已经投放65亿元,其中吴江东太湖综合整治一期工程获14个亿的贷款规模。今年虽然遇到“解包还原”和中长期贷款政策调整的影响,但在优质项目储备、重点客户支持和资产质量方面进一步得到提升,业务基本得到平稳发展。到10月底,贷款余额92亿元,总存款余额37亿元,其中同业存款17亿元,国际结算业务7000万美元,2009年实现账面利润2.19亿元,人均创利160 万元,今年1-10月份实现利润1.8亿元,全行继续保持无考核不良贷款和新增风险贷款。

二、苏州市分行在拓展优质客户中所面临的制约因素苏州市分行近年来在拓展优质客户中,尤其是今年受政府融资平台清理、贷款新规等影响,在项目营销、调查申报和准入过程中受到一定的制约,也遇到一些困难,影响了拓展优质客户和中长

期信贷业务的持续增长。主要表现在两个方面:

(一)在拓展优质客户中项目营销的难度加大。前些年,商业银行在支持新农村建设方面投入资金少,当时农发行在支持农业综合开发、农村基础设施项目时遇到的竞争还不明显,但近两年苏州的商业银行争相进入,如2007年大阳山一期工程当时只有农发行一家支持,而今年二期工程就有7家银行争相介入,竞争日益加

剧。从目前拓展优质客户难度加大原因来看主要有三个方面:一是农发行与商业银行相比支持力度相对较小。如今年9月份,苏州建设银行与昆山市政府签订了100亿元的综合授信协议,用于支持昆山市未来3年的城乡一体化建设,首期投入35亿元,其他银行也加大资金投入,支持地方政府城乡一体化规划的项目。二是产品的创新上与商业银行比相对滞后。如苏州农业银行早已推出城乡一体化专项贷款“城乡通”,苏州建设银行也推出了“城乡合”新农村建设贷款,而我行新农村贷款品种刚刚才推出,且实施还有一定的难度。三是在办贷效率上与商业银行比相对较低。苏州工、农、中、建等国有商业银行均为一级分行,审批的权限较大,而股份制商业银行也通过调整运作模式,提高工作效能,优化办贷流程,提高了审批效率,增加了投放额度和有效性,项目调查至发放的周期一般都不超过两个月,有的不超过一个月。

(二)在拓展优质客户中适应政策的难度加大。一是与商业银行比办贷流程和要求相对较高,如需要全额的抵押担保作为第二还款来源,在苏州地区落实是有一定难度的。二是政策调整后,尤其是新农村建设贷款办法下来后还没有具体的实施细则跟进,基层行在有关项目评估中对政策的把握和具体操作上还没有充分依据,工作中容易产生分歧和争议。三是实贷实付要求每笔工程款分开贷款,支付资金与实际项目资金使用还有一定的差距。

三、对如何拓展优质客户的主要设想和建议

(一)转变观念,认清拓展优质客户的大形势。今年中央制定十二五规划建议中,提出推进农业现代化、加快社会主义新农村建设。10月29日,总行郑晖行长来江苏苏州考察调研时指出:“国家十二

五规划建议讲到城镇化是保证我国经济不减速、平稳较快发展的重要方面,而且也是实现现代化的重要保证,现在农发行如何在城乡统筹建设发展的过程中间,把城镇化建设、新农村建设很好地结合起来,这是我们要做的一篇大文章,不仅对农发行而言具有重要意义,对于我国今后发展都具有重要的意义”。他还指出:“苏州市分行贷款总量占全市本外币贷款总量不到1%,在不到1%的情况下,如何进一步提升农发行在金融系统和市委市政府的形象,应该是完全可以做到的。”从苏州来说,市委、市政府率先科学发展,目标定位已经明确,提出了到2012年城乡一体化发展综合配套改革的总体目标,以雄厚的财政实力支持加快城乡一体化建设步伐,继续以水环境治理、污染治理、农田整治、农村绿化、基础设施完善为重点,加强农村环境综合整治,这些都为农发行拓展优质客户,支持本地区新农村建设提供良好的发展空间。如果我们不抓住有利时机,面对优质客户,反应不敏捷,效率不提高,那将会就会丧失大好良机,甚至导致业务逐步萎缩,影响基层农发行健康可持续发展。

(二)上下联动,打造营销优质客户的大平台。在拓展优质客户时,仅靠市县两级行营销是很难与商业银行竞争的,必须依靠上级行支持和联动,提升业务营销层次,争取有效支持,在全市范围内筛选和重点支持一批社会影响较大、政府重点推进的大项目,结合二级分行客户营销平台建设,努力打造上下联动、高效运作的大平台和客户服务团队,逐步解决营销能力和资源不足的问题。通过完善的激励机制,进一步提升基层行拓展优质客户,支持新农村建设的信心和责任,推动苏州市分行健康、有效、可持续发展。

(三)突出重点,优选有利于客户发展的大项目。苏州是全国城乡一体化发展综合配套改革的试点城市,近年来加快推进“三集

中”、“三置换”改革试点,逐步优化城镇、农业、居住、生态、水系等规划布局,全市2.1万个自然村规划调整为2517个农村居民点,56%的承包耕地实现规模经营,33%的农户迁入集中居住点,城乡一体化发展规模和融资需求很大。我们要抓住市委、市政府统筹城乡建设规划,统筹城乡基础实施建设,统筹城乡配套改革,统筹城乡公共服务,尤其是好的土地项目,将农村土地整治、农民集中居住项目作为切入点,拓展项目贷款业务,有效发挥政策性金融的支农作用,推动苏州城乡一体化发展与自身业务的有效发展。

(四)协调沟通,营造拓展优质客户的大环境。首先要加强与政府的沟通,及时了解相关的信息,积极宣传农发行在支持新农村建设的优势,推销自己产品,尤其是宣传总行关于新农村建设贷款办法,把我们的贷款对象、种类、用途和条件,贷款期限、利率、额度和方式让政府和相关企业都了解。随着新农村建设的步伐的加快,一些项目实施单位在贷款运作的方式上也逐步进行了调整,我们要转变和调整营销方式,进一步明确项目贷款条件,落实合法有效担保,并通过资产整合、增加注册资本和资本公积等方式增强原融资平台公司的担保能力,逐步实现平台公司向担保平台转变,使其适应银监会等相关要求。

(五)优化产品,促进业务经营质效的大提升。一是发挥政策性支农的自身优势,适当给予区域政策优势,优化产品内涵,丰富产品品种,提高市场竞争能力,要利用和引入土地收益权质押担保等方式,在操作中合规合法把握好相关手续,把新农村建设贷款办法贯彻落实好。二是推进国际业务、贸易融资、票据贴现等相关业务,带动信贷业务的增长,为业务发展和转型提供空间。要认真研究新业务、新产品,如国际业务的打包、押汇,最新国际业务产品“福费廷”(即锁定汇率)等新产品,在不断满足客户实际需求的同时,实现基层行业务的持续有效发展。三是主动适应业务营销和市场竞争的需要,丰富产品品种,优化办贷流程和产品结构,提高同业竞争能力,有效拓展和优化客户,支持加快城乡一体化建设步伐。

一，优化客户结构：重点依托规范的融资平台支持农业农村基础设施，支未整改到位的融资平台

不得支持新项目。

第二篇：城镇化进程中金融需求及对策研究

城镇化进程中金融需求及对策研究

今年的《政府工作报告》提出：“坚持走中国特色城镇化道路，遵循城市发展规律，促进城镇化健康发展。坚持科学规划，严格管理。加强城市基础设施和公共服务设施建设，增强城镇综合承载能力，提高管理和服务水平。因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。”从字面上看，这段话强调了两个词，明确了一个思路。强调的两个词一为“城镇化”，二为“健康发展”。明确的一个思路是“因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民。”下面笔者将围绕以上两个关键词和一个思路谈谈自己的看法。

探源：强调城镇化健康发展弦外有音

“城镇化”这一概念，前些年就已经提出，但后来逐渐被城市化代替，现在重新强调城镇化，是有特殊现实背景的。那就是近几年城市发展出现了“伪城市化”或说“半拉子城市化”问题以及“大城市无序发展，小城市与中心镇城扩但留不住人，有城无市”问题。城镇化与城市化有一定差别，城镇化包括城市化，同时又突出了中小城市和中心镇的地位。

关于“伪城市化”问题。“伪城市化”问题主要表现在两个方面：一是多年来新增的数千万甚至上亿城镇人口绝大多数并未真正转为城市居民。据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文的估计，2006年以来，中国新增的数千万城镇人口中，真正转为城市居民的农民工可谓凤毛麟角。而留在大城市工作的上千万大学毕业生也多以“蚁族”的方式生活，他们中间相当一部分人也没有真正的市民身份。这里有一组数据能说明一定问题：据2011年3月出版的《红旗文稿》报道，北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组公布的调查数据显示，北京市常住人口2009年达1972万，而北京市户籍人口为1200多万人，即新移民达700多万人；据2011年4月7日《解放日报》报道，截至2010年底，申城常住人口为2220.83万人，其中户籍人口为1412.32万人，来沪半年以上流动人口总数达829.82万人，占常住总人口比重的37.37％；来自新华网2011年3月23日的消息称，广州市目前实际人口超过1400万，其中户籍人口794.6万，登记的流动人口为634.7万；据《新华每日电讯》2011年4月10日报道，截至2010年末，深圳市实际管辖人口超过1300万，户籍人口总量为259.4万，即非户籍人口达1040万人。综合前述数据，北京、上海、广州、深圳四大一线城市，非户籍人口即达3200多万人，这些城市新移民虽然已经被统计为城市人口，但因没有所在城市户籍均不能或不完全享受市民待遇。二是在新一轮城市化中，农村大量土地被征用，多达4000万~5000万的农民失去土地，其中有不少人成为三无农民，还有一部分农民被上楼，或被就地城市化，而被上楼或被就地城市化的农民多数没有享受到真正的市民待遇。一些地方政府之所以这样做，主要是出于土地利益。土地作为目前中国增值最快的资产品，地方政府有足够的动力将农民土地转为国有，在商品化开发过程中谋利，侵害了农民的土地权利。农民失地而得不到相应的补偿也大大延缓了他们成为城市居民的步伐。

关于“大城市无序发展，小城市和中心镇城扩但留不住人，有城无市”问题。由于大城市集聚了政治、经济、科技、文化等方面的资源，是社会化大生产的高密度载体，产业规模大，现代化程度高，吸纳就业人口量大，人的价值相对容易实现，所以吸引着各地各方面的人才和劳动力资源蜂涌而来。加之一些城市布局结构不合理，相邻城市之间发展不够协调，不利于形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间格局。还有一些城市片面追求经济增长和扩大城市规模，不考虑当地资源环境承载条件，提出超越发展阶段的人口、经济、城区面积等指标，存在一定的盲目性和无序发展趋势。还有部分大城市特别是特大城市功能过度集中于中心区，酿成不同程度地人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等“城市病”。在小城市和中心镇的发展上则呈现出另外一种状态，由于多数小城市和中心镇缺乏规模较大的支柱产业，基础设施落后，公共服务缺乏，人们就业难，生活不便，文化精神生活难以满足需要，人的价值很难得以实现，所以这些地方没有多大的吸引力，也就留不住人才。近些年来，虽然不少地方政府花了很大力气，征用农民土地，拉大了城镇框架，建了不少楼房，但因缺少产业支撑，人气不足，演绎出有城无市，城镇人口增加速度大大滞后于城镇面积增加速度的现象。

现在中央政府强调城镇化健康发展，就是想化解“伪城市化”或“半拉子城市化”问题，解决大城市无序发展，小城市和中心镇无人气发展等问题。达到大中小城市和中心镇协调发展，合理布局，顺利实现我国城市化目标。

对策：实现城镇化健康发展两大关键

城镇化健康发展是政府的愿望，人民的要求，也是中国城市化、现代化、生态化、信息化、市场化的客观需要。要实现城镇化健康发展，不仅需要进一步改革城镇化体制，还要搞好顶层设计，制定更加科学合理的城镇化战略。按照“因地制宜，分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工，逐步转为城镇居民”的思路，推进城镇化健康发展。

进一步改革城镇化体制。改革是目前和将来一段时期城镇化的最大动力。首先要改革城市户籍制度，逐步实现公民自由迁移。一个公民或家庭在哪里就业、生活或发展，有很多影响因素，包括自身素质、各种关系、资源等，只要这个人或这个家庭能够在某个城市有稳定的工作或收入来源并纳税，有固定的房产或住所，就说明这个人或这个家庭有能力成为这个城市的公民，就应该允许这个人或这个家庭融入这个城市。当这个人或这个家庭不愿或不能在一个城市生活或发展下去时，这个人或这个家庭自然就会离开这个城市去寻找合适的去处。改革僵化的非人性的户籍制度，代之以人性化的居住登记制度，是城镇健康发展，消除“伪城市化”的基本前提。有了这个前提，不管是在城镇工作和生活的农民工还是大学毕业生，皆能顺利融入其所在的城镇。其次要综合开展土地管理、财税体制、规划体制的改革，尤其是要针对国有土地和集体土地间管理二元化等问题进行改革，加强城市对不同层次群体的吸纳能力，提高城市的承载能力。同步开展新时期的农村综合配套改革，通过农地、林地等确权和产权流动，推动土地适度集约经营，并使拥有产权的农民获得相应收益。同时，为已经城镇化的农民工及其家属设立一定的过渡期，使他们在拥有城镇户籍的初期能够同时获得农村产权收益，以保证他们的生活质量。

搞好顶层设计，制定科学合理的城镇化战略。到目前为止，我国还没有形成一个科学合理、指向明确的城镇化战略，这不利于城镇化进程平稳、健康、有序推进。因此，必须搞好城镇化战略的顶层设计。城镇化战略要符合我国特殊的国情，面向未来10年~30年的发展，尤其需要实现两个“半拉子”城镇化的协调统一和城镇化人口的合理分布。

首先要实现两个“半拉子”城镇化的协调统一。我国城镇化率自改革开放初的20%

左右，提高了26个百分点达到2009年的46.6%，未来要达到70%的水平，还需要提高25个百分点左右。从城镇化整体进程来看，我国城镇化还只是“半拉子”工程。目前的城镇化统计数据中包含了1.67亿农民工和大学毕业生“蚁族”（有人称为知识民工），这两部分人并没有享受到与城镇居民相同的基本公共服务，也就是说已经完成的城镇化也是不完整的、“半拉子”的。未来推进城镇化必须要处理好两者的关系，我国城镇化的主体将逐渐由农民工和大学毕业生“蚁族”向农民工家属转变，农民工和大学毕业生“蚁族”的市民化是协调推进两个“半拉子”城镇化的切入点。近期必须首先推动农民工和大学毕业生“蚁族”的市民化，才能保证城镇化水平的持续提高。

其次要实现城镇化人口的合理分布。专家指出，在未来20年~30年内，我国城镇人口目标是要达到10亿人。如此巨大规模的城镇化人口如何在空间和城镇体系中合理分布，也即城镇化人口在东中西部的分布，在大中小城市和小城镇之间的分布，是城镇化战略中面临的核心问题之一，该问题还关系到中国城镇化中的一个基础性矛盾，即大规模城镇化和严格的耕地保护之间的矛盾。

有专家认为，未来，引导城镇化的合理分布，首先需要设置一个标准，如同我国区域发展的标准是区际基本公共服务均等化一样，城镇化也需要类似的简明标准。而且，还需要考虑到产业发展尤其是劳动密集型和知识密集型产业的发展，综合考虑到城市群地区的功能，对人口在大中小城市和中心镇间进行合理引导。总起来看，城镇化人口分布需要以主体功能区为基础，主要向优化开发区和重点开发区集中。同时要注意避免“大城市病”与“小城市和中心镇人气不足”问题。

第三篇：城镇化进程中的户籍制度改革研究

城镇化进程中的户籍制度改革研究

王海光/中央党校党史部教授

我们现行的户籍制度是50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的。这一制度的功能特点主要表现为：

（一）它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能；

（二）它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元结构的深层次矛盾，是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构；

（三）它用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的，城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。中国城市化与工业化过程被人为割离，城市功能萎缩，不断向农村、向土地转移人口压力。

现行的户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但付出的社会成本极大，既显失公平，也损失了效益。它虽然抑制了城市的人口膨胀，同时也窒息了社会发展的活力，使人口流动长期处于停滞状态，违背了现代化发展的一般规律和社会主义的平等原则；它虽然使我们这个“一穷二白”、人口众多的小农经济国家，通过重工业优先的发展战略，短期推动了国家工业化的这个特殊历史进程，但同时也迟滞了城市化的进程，使城市功能全面萎缩，并在精神层面形成了社会的“城市户籍崇拜”心理，乃至造成人口素质劣化，农业劳动率低下，农村人口贫困化，城乡差别拉大等一系列社会问题。

改革开放以来，社会经济的发展要求对现行户籍制度产生了强烈的冲击，农村大量剩余劳动力转移问题浮出水面，国家相应地在政策层面上对户籍制度进行了一些局部性改革。随着短缺经济的结束和社会主义市场经济体制的逐步建立，现行户籍制度已经不能适应中国社会全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，成为严重影响中国现代化发展的一个制度性障碍。新世纪伊始，面对加入TWO 的国际竞争的挑战、农村经济发展连年徘徊、内需不足等问题压力，朝野上下已经形成了户籍制度势在必行的共识，成为社会各界关注的热点问题。当前的户籍改革，从小城镇的全面放开，形成了小、中、大城市的联动，是改革开放以来一次动作最大最全面的户籍改革。当前的问题已不是改不改的问题，而是改什么，怎么改，改了以后又如何的问题。

一、关于当前户籍制度改革的背景分析和选题考虑

当前各类文章对现有户籍制度的弊端和诟病有淋漓尽致的分析。有论者甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。这些议论对当前推动户籍制度改革，具有良好的舆论动员作用。但决不能简单地认为只要把户籍制度革掉了，就可以彻底拆除城乡藩篱。中国的基本国情是人口压力巨大而资源严重短缺，改革的整体推进具有渐进性的特点，即是在公平与效率、稳定与发展中寻找平衡点。中国20年来各项具体改革政策的出台，首先是取决于现实问题的压力，因此，效率优先、兼顾公平成为改革举措的基本价值取向。户籍制度的改革也应当如此，必须放在国家主导推行的现代化发展战略中，考虑户籍改革的问题。

户籍制度的改革，涉及面非常广泛，影响深远，牵动千家万户，关切到每个人的利益。现在的改革，实际上是为过去的错误政策还账。我们认为，户籍制度改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利问题。但因在户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革有很大的成本代价，这只能是一个逐步剥离各种利益关系的渐进过程。因此，户籍制度的改革，在价值取向上要兼顾公民权益、经济发展和社会稳定三者的关系；在改革的时机、力度和步骤上，既受制于社会经济发展的程度，也与人们对城镇化的认识有关。1985年，公安部曾有过户籍改革的设想，因受到各方面因素的制约而未能提起。这与当时经济发展程度和人们对城镇化认识不足不无关系。

当前的户籍制度改革，实际上是在工业化已有了相当发展，而城市化落后于工业化所产生的种种矛盾中启动的，主要有以下方面：

一、城市化滞后于工业化的矛盾。长期以来，中国城市化进程落后于工业化。改革开放后，中国重新启动城市化进程。目前，我国人均国内生产总值已超过700美元，但城市化水平只有30％左右，不仅低于45％的世界平均水平，而且低于一般发展中国家40％的水平，而发达国家已高达80％～90％。由于城市化滞后，第三产业不发达，我国产业结构严重缺乏吸纳农业剩余劳动力的能力，城乡居民的收入反差越来越大，所以刚进入温饱的低水平小康阶段就出现内需不足的问题。进入21世纪，城市化的滞后，“三农”问题严重，已成为中国现代化发展的瓶颈问题。当前，对城市化明显滞后于工业化，城市化水平明显滞后于经济发展水平的问题，政府和社会各界已有了比较一致的共识：不加快城镇化的步伐，中国的经济就难以长期保持稳定的发展。要把一亿多剩余农村劳动力从土地上转移出去，首先必须拆除城乡壁垒，改革户籍制度，建立城乡一体的劳动力市场，促进第三产业的发展。近年来，各地为吸引人才和加快城市化进程，纷纷出台了户籍制度改革的各项政策措施。

二、国家城镇化战略由计划型向市场型转变的矛盾。关于城镇化，学界解释不一。有的认为城镇化就是城市化。我们是把城镇化界定为城市化中的城镇体系建设的一个方面。在如何推进城市化问题上，一直有两种不同意见。一种是从规模效益出发，主张优先发展大城市；一种是从中国人地资源紧缺的情况出发，主张优先发展小城镇。国家80年代初确定的城镇化的战略是“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”。这里还有着浓厚的城市保护主义的色彩。国家在90年代后期提出“小城镇，大战略”，其政策的重心是要解决“三农”问题。“十五”城镇化发展重点专项规划提出的完善城镇体系的基本任务是：有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，引导城镇密集区有序发展，走多样化的城镇化道路。这是更具市场机制要求的城市化发展方向。

中国的城镇化问题，说到底，就是在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，转移大量剩余农村劳动力，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。“十五”计划提出打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导剩余农村劳动力在城乡、地区间的流动，创造自由流动的良好就业环境。

三、户籍二元管理结构和劳动力市场配置的矛盾。80年代以来，随着市场经济的发展，中央政府多次对户籍管理进行一些必要的调整和改革，各地方政府相继出台了地方性法规，特别是全国范围内粮油供应放开与户籍脱钩，实际上人口已经处于自由流动的状态。目前全国每年的流动人口达8000万人，预计今后一个时期可达1.5亿。但在现行户籍二元管理体制的制度下，以千分之二的指标控制进城名额的计划经济模式，影响了公民的正常合法迁移，制约了人才流动，大量已经在城市中取得生存基础的人口无法落户，人户分离的情况达3000万人，年复一年重演“民工潮”。这说明，现行户籍制度已是劳动力自由流动的制度障碍。另外，越来越多的农村剩余劳动力进城务工经商，从事非农产业，按城市人口和农业人口实行二元户口管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息失真、管理缺位等许多问题。

四、建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾。中国入世后已纳入国际竞争环境，这使建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾更加突出出来了。要增强中国的国际竞争力，需要人口的广大流动，根据市场需要，自由、合理配置劳动力资源。但在现行的户籍制度下，公民的国民待遇是不平等的，公民的自由居住和迁徙权得不到法律的保证，农民成为最大的弱势群体。各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥农村人的用工歧视现象，形不成合理的劳动力平等竞争局面。各地所开的户口迁移政策口子，都是立足在吸引人才、技术、资金方面，是要人力不要人口，靠行政手段争夺人才。这实际上形成了户籍迁移的货币化趋向。对国民待遇不平等的问题，社会反映强烈，舆论批评尖锐。在课题组召开的县（市）委书记小规模座谈会上，农村问题著名学者杜润生再三呼吁，要给农民以国民待遇。实现公民国民待遇的平等性，这是建立全国城乡统一劳动力市场的前提。从根本上讲，在法律能切实保证公民居住和迁徙自由权利的情况下，中国潜在的人力优势才有可能发挥出来。

上述这些矛盾的概括或有不全，但足以说明户籍制度全面改革的时机已见成熟。户籍制度改革的明确目标是实现公民依法自由居住和迁徙，这是随着城镇化进程，逐步剥离附着在户籍制度上的行政功能和福利分配功能，建立法制化、科学化的人口管理系统的渐进改革的过程；当前户籍改革的阶段性目标是，首先在城镇和小城市打破城乡户籍壁垒，逐步推进城乡劳动力市场一体化，实现在未来五年内转移剩余农村劳动力四千万人的要求。当前新一轮户籍管理体制改革的实施范围主要是在包括县级市市区在内的全部小城镇。国家有关权威人士对媒体发表谈话：“至少在‘十五’期间至2010年，户籍管理体制改革要充分利用小城市，特别是小城镇。”

本课题组把户籍改革研究的重点放在县级，具体考虑是：

一、县级在城镇体系中是连接城乡两个市场的中心环节。县城（城关镇）基础设施是小城镇中比较好的，城市功能相对齐全，是小城镇建设的重点所在；

二、县级的城镇化水平的提高，可以较快地带动第二、第三产业的发展，直接吸纳大量的农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾；

三、县级的城镇居民附加在户籍制度上的各种利益关系剥离得较为彻底，在打破城乡分割体制中的制约因素较小，准入门槛较低，公民的居住和迁徙权利可以在这里得到比较充分地实现；

四、县级的城镇化水平的提高，可以减少人口流动的盲目性，降低剩余农村劳动力向非农产业转移的代价，为人口向大中城市更大范围的流动提供一个基础性的平台。

在研究中，课题组成员与公安部治安局户籍部门的同志交流了对户籍改革的看法，与部分县、市、地书记交流了对城镇化和户籍改革的意见，并选择了处在城镇化不同发展阶段上的浙江省宁波市宁海县、山东省淄博市昌乐县、安徽省亳州市等地进行了实地考察，力图从制度功能解构方面，对当前户籍改革的现状、存在的问题和对城镇化的推动作用，提出初步的分析意见。

二、对当前城镇户籍制度改革的基本评估和问题分析

[一]、当前户籍制度的改革思路和实施

户籍管理是国家行政管理的重要组成部分。它通过对公民身份情况的登记，为政府实施行政管理，包括制定国民经济和社会发展规划、配置劳动力资源、治安管理等提供人口数据及相关的基础性资料；确认公民的民事权利能力和行为能力，证明公民身份，便利公民参加各类社会活动。当前，户籍制度改革已由自下而上的局部性改革进入到国家推导的全面改革的层面。

实现在法制基础上的居住和迁徙自由，是我国户籍制度改革的目标。实现这个目标，则是一个逐步剥离户籍附加成分，还本归原的过程。从人口管理的角度讲，改革总的思路是：实行公民在居住地登记户口的原则，形成由户口登记、迁移为基础，居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度，建立起以《中华人民共和国户籍法》为基础的科学完备的户籍法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。

近期，政府推进户籍管理制度改革的基本思路是：首先，尽快打破农业、非农业户口管理二元结构，废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式，按照在居住地登记户口的原则，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第二，逐步放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第三，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，弱化户籍背后的利益关系，恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能，实现由户的管理向口的管理的转变。抓紧制定户籍法，完善户籍管理工作的法制化。

这一轮户籍管理体制改革的实施范围主要是在包括县级市市区在内的全部小城镇，各县政府所在地镇、各县区建制镇的户口迁移全面放开。这次更加开放的户籍改革，打破了行政分割造成的相互封闭的城乡关系，为农村经济在更为广阔的空间内进行生产要素的重组提供了条件。同时，也对大中城市产生了积极的共鸣效应。一些省会城市也采取了相应的开放措施。例如石家庄市的改革，全面放开市区户口准入限制，几乎是没有门坎了，只要居住两年就可以。象北京、上海这样历来控制很严的特大城市也有限度地放宽了准入条件，社会性移民的口子基本放开了，对投资移民，技术移民的政策都有所放宽。当前已有十多个省区明令取消了农村户口和城市户口，统称居民户口，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，建立城乡统一的户口登记制度，从而为建立统一的中华人民共和国居民户口管理体系迈进了一大步。

在这一轮户籍改革中，中央政府废止了一些不利于劳动力合理流动的政策规定。2001年5月1日，国家明令取消《市镇居民粮食供应转移证明》，终结了延续近40年的“户粮挂钩”政策，为今后户口迁移制度的改革排除了一个重大制度性障碍。为促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动，各地相继清理和取消了在人事和用工制度方面的歧视性政策，取消对社会从业人员的“身份”要求。许多城市在公务员招聘中，已打破了职业、户籍、地域的限制，在全国范围公开招聘。这里所表达的意思是：“官”的职位都能够向社会开放，农民也可以当官，别的工作还有什么不可以的呢？

户籍制度改革实际反映了中国城镇化发展到一定程度时对人口更广大范围自由流动的要求。由于打破了城乡身份限定的行政性藩篱，提供了城乡劳动力在同等条件下平等竞争的条件，为人口广泛流动创造了更大的自由度，会促进农村人口的合理流动。人们越来越意识到，学历、技术、资金是能够进入城市，在更广大范围自由流动的“通行证”。这对于广大剩余农业劳动力向第二、三产业的转化，是一个具有持续影响力的强大的激励机制。

[二]、当前户籍改革的改革政策和路径设计

这一轮户籍改革的改革政策是以准入条件代替指标管理。即以固定的住处和稳定的收入为基本条件，各地根据自己的情况设置准入门槛。门槛是一种事先批准的机制，它的内容包括：规定固定住房中对住房面积的要求，对住户居住年限的要求；规定稳定收入中对收入数额的要求；以及对人们的学历、技术、投资资金、纳税金额等其他方面的要求。

门槛是这次户籍改革出台的一个制度创新。它是由行政管制过渡到经济限制的一个制度路径，以经济和技术的后天条件革除了强加于人的身份上的先天不平等，在人口自由流动中设置了敲门而入的机制。也就是说，每个公民都有权利选择居住的自由，而能否生活下去则是门槛。从实质上说，这是一个户籍制度由行政管制向市场调节转变的路径选择。这个选择，有望实现公平理念和效率原则的对接。设置门槛的目的主要是保护城市，在人口自由流动和城市自我规划自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用，让城市自己表达意愿，让能在城市生存下去的人们生存，在大量剩余农村劳动力转移过程中降低了人口流动的风险。正如经济学家吴敬琏所说，表面上看是对农民的不平等，实际上是对农民的负责。

由于城市建设和管理成本的大小不一，各城市进入门槛高低不同，小城镇可以是放开的，大城市的进入就要预支一定的成本，以避免出现管理失衡的可能。人才流动必然会带动资金、技术的流动，是提高城市活力的决定性因素。所以，门槛在提高城市活力、保证生活质量和所付成本之间具有调节的弹性，在城镇化发展竞争的比较优势中会出现一种均衡，趋势是不断降低的，这就为以后放开城市和人口流动提供了双向选择性。

允许农民带土进城是这一户籍改革的又一个新特点。农民怕二轮承包失去土地，担心迁出容易迁回难，这是他们在城市门口徘徊犹豫的一个重要原因。各地根据中央政府《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》精神，采取了允许带土的政策，在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地，以解除农民进城的后顾之忧。进城农民可依据自愿原则保留土地承包权，或依法有偿转让，实行土地流转。此举是对农民权益的保障。在政策上与国家向农民承诺“承包地三十年不变”的大政策相接轨，既充分照顾到进城农民的社会保障需求心理，也为以后建立覆盖城乡的社会保障制度提供了基本的物质条件，同时也有利于促进土地流转机制的建立，在一定程度上为调整农业产业结构、实现农业的适度规模经营，提高农业的竞争力提供了条件。

由于农民权益得到保证，使户籍的属地化管理得以顺利进行，城镇化中行政管理上交叉混乱的问题，各类户口不统一的问题一并得到解决。如“城中村”的问题，过去由于居民身份的限制，一地之中村委会和居委会并存，一直是城镇管理上的“老大难”，这次采取保证农民转户后仍享有土地收益的措施，得到了彻底解决。

户籍制度改革的问题，远没有预想的严重。如议论纷纷的石家庄户籍改革，实行一年，落户十万，基本是平稳有序的。这说明，城市放开后，可以在市场调节的作用下，形成弹性的进出机制。

[三]、当前户籍制度改革的几个问题

这一轮的城镇户籍改革在全国范围的全面铺开，堪称是建国以来动作最大的户籍改革措施。但城镇的反映并没有预想中的强烈。各地的户籍改革可以说是波澜不惊，进展平稳。一个重要的原因是，我国城镇化的动力机制在很大程度上已经发生了转变。

原来的城镇化的动力机制是和计划经济模式相联系，靠行政力量来驱动。在发展小城镇中，一些地方存在着随意性和盲目性的问题，追求数量型增长，热衷铺摊子，搞形象工程，缺乏规模效益。现在开始由“自上而上”模式向“自下而上”模式转变。实行人口属地化管理，是实现城乡融合，用城镇化促进城市化的需要，符合市场化配置资源和城镇根据自己的比较优势多元化发展的方向。由于社会经济发展现状的限制，农村与城市的生活水平落差太大，农村人口的基数太大，户籍改革必须结合综合性的社会全面改革进行。当前的户籍改革使一些过去的问题显性化了，也出现了一些新情况。

1.城市资源的短缺问题首先在教育上反映出来了。户籍改革不是单一的人口管理问题，所包含的社会性内容非常复杂。在城乡二元分割的行政壁垒拆除之后，这些社会性内容就凸现出来了。当前突出的问题首先表现在城镇教育资源的短缺。子女的教育问题向为中国家庭的头等大事，是人口迁徙的主要理由。以石家庄为例，由于一下子放开的口子太大，石家庄的中小学马上感到了教育资源的紧张。我们在浙江调查的情况看，对农民进城的首要限制因素已经不再是住房、就业，而在于城镇的教育容量。县城所在地的学校，一般是全县教育质量最高的。农民进城居住的主要因素，就是要让孩子受到比乡间更好的教育，这就必然要挤压城镇原居民的教育资源。这里还有一个高考地区分数差的问题。北京的高考录取分要比山东低100多分，去年曾发生青岛落榜生状告教育部的事情。实际上山东本地，青岛比菏泽高考录取分又要低许多。一些私营企业主投资买房落户北京试点镇，目的就是为了孩子能上好大学。近年来，山东等地还出现了高考“候鸟现象”。一些外省区学校以本地高考录取分数线低为诱，招揽考生把户口转到录取分数低的地区，异地而考，造成人口虚假移动。

2.城镇化程度不同的地区对城镇户籍改革反映有差异。我们在对浙江宁波市宁海县、山东昌乐县、安徽亳州市的实地调查中了解到：由于小城镇的各项综合改革开展得较为彻底，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革和住房制度改革大致完成，原来附着在小城镇户口上的福利待遇已经所剩无几，吸纳人口的能力在于各地城镇化的水平。宁海县的市场化和城镇化程度较高，居民和农民在享受福利待遇方面已无差别，原有的户籍管理功能弱化，公安局的户籍管理机构已经并入城市治安大队，对流动人口管理已有比较成熟的经验办法。在城镇范围内，本地想转户口的在以往的改革中大都已经转了。这次转的大都是外地来城镇谋生并已有稳定的生存基础的一批人，可以说是对既成事实的一种认可。而安徽亳州市在户籍改革中则显得比较被动，担心出现人口管理失控的问题。

3.城镇户籍改革为城镇化的发展提供了加速生产要素流动的制度前提。通过这一轮改革，居住和迁徙自由可以在城镇得到实现。但人们真正想迁徙的地方是大城市和特大城市。由于大城市和特大城市的门槛高，所以有人说，从行政壁垒转为了金元关卡，担心会形成农村、小城镇，小城市和大城市、特大城市的新的二元分割结构。但真正影响流动的主要因素是个人的能力。城镇户籍改革为更大范围的人口合理流动创造了一个平台，通过城镇这个平台，农民可以提高在市场经济条件下的生存技能，感受到现代城市生活的气息，为向大中城市的流动提供一个阶梯。无论是小城镇户口，还是投资户口、人才户口，都只是户籍改革迈出的第一步。但这一步至关重要，它为今后户籍制度的全面改革奠定了基础。

4.出现了新的不平等的问题。城镇居民随着住房、福利、医疗保险、劳动就业等体制改革，已丧失了原先享有的各种福利。农民则在宅基地审批、人口计划生育政策等方面享有着优于城市居民的利益。由于土地转让中城区城郊农民可以获得颇为丰厚的收益，一些原来转成城镇居民的希望再转回农村户口，政府不得不严把“非转农”的关口。按属地化管理之后，当前最主要的问题是：①土地流转问题。农民可以保留承包土地的权益，带土进城，享有城镇居民的同等待遇。②撤村建居后的土地利益分配问题。原来“城中村”的土地已经盖店铺厂房出租，村民可以分红利。取消“城中村”后，村民成为居民，仍要享用这项福利。③如何统一城乡计生政策的问题。过去的计生政策是按农村居民和城镇居民不同身份制定的，农村人可生二胎，城市人只准生一胎。计生管理上，城市管得严，农村管得松，城乡结合部往往是空白点。户籍改革后，随之带来了农村与城市计生政策如何统一的问题，当务之急是得有新的措施出台。

5.城镇化中的区位差异因素更加突出出来了。从改革的情况来看，进城对外地人有吸引力，本地人对进城的兴趣不大。这种情况带有普遍性，不仅发生在小城镇、小城市，也包括大城市的郊区镇。以北京的试点镇户籍为例，与外来投资移民的热情形成鲜明对比的是，北京郊区本土本乡农民对城镇户口兴趣并不大。在试点镇的当地乡镇企业经营者和村民并不愿意把户口转向城镇，“农转非”和“村转镇”已经没有多大吸引力。本地人进城缺乏热情，原因主要是比较成本问题。到城镇搞生产经营成本较高，居住的限制较多，缴纳税费项目多，造成人们的望城却步。

6.提高城镇管理水平成为非常紧迫的现实问题。城镇户籍制度改革后，流动人口加大，提高了城镇人口管理的复杂性。如计生管理难度加大，外来人口管理的难度加大，过去行政性管理的方式已难以奏效。在发展小城镇中，一些地方已经出现了重建轻管的问题，资源配置不合理，环境脏、乱、差，生产经营低水平重复。在人口更加自由流动的情况下，资金问题会成为小城镇建设的瓶颈。一些地方在城镇化建设中不能量力而行，负债重，效益低。如不及时提高管理水平，农村病出现的可能性会加大。

7.给基层民主建设和政权建设带来新的课题。城镇户籍制度改革打破了城乡身份限定，农村人口的流动性增大，给村民自治带来一些新的课题，例如：何谓“本村村民”？选民资格如何界定，需要具备那些条件？其属地条件是否仍然以“农业户籍”作为必备条件？然而，最迫切的问题，还是农村政治资源越来越严重地流失问题。大批农村青壮劳力、具有组织、活动能力的能人外出经商务工，使村民自治处于弱化乃至虚化状态。另外，城镇的社区建设上，过去单位大院式的管理模式已不适应了。建设新型社区管理体系，缺乏合格管理人才和文化人才的问题也突出出来了。

8.在建立城乡一体化的户籍管理方式后，各地区之间、城乡之间在就业、居住、社会保障等方面有巨大的政策性差异需要抹平。针对这些领域所存在的矛盾，抓紧对策研究并出台能够促进平稳过渡、平滑衔接的办法成为当务之急。例如，职工养老和医疗保险制度，要留出能够让进城农民随时随地转入的接口，既不增加国家的额外负担，又使每个人得到公正待遇。

三、对当前深化城镇户籍制度改革的几点思考和若干建议

实行户籍制度改革是中国经济和社会发展的大势所趋，民心所归。实行这一变革有着多重价值取向，是一个由短期目标和长期目标交错构成的渐进的改革过程。在道义和理念的层面上，是对人的基本权利——居住和迁徙自由、择业自由的重新肯定，予以法律的保障；在国家发展战略上，要为推进“十五”纲要的城镇化发展战略提供制度保证，让人们的迁徙、移居自由取决于更市场化的城市管理制度；在人口管理的技术层面上，是要废除已滞后于社会发展的二元管理结构，建立科学化、高效率、城乡一体的户籍登记、迁徙、管理体系；在市场经济发展层面上，要有利于促进人口的合理流动，建立全国城乡统一的劳动力市场。在社会发展层面上，要为建立全面的社会保障系统和个人信用系统提供一个基本的制度模板。

由于旧户籍制度承载了太多的附加利益，户籍改革是牵一发而动全身的系统工程，要对户籍制度、就业制度、财税制度、社会保障制度、市政制度、政治体制等进行综合改革，政策的关联性强，复杂化程度高，不仅有许多现实的问题，还会并发一些新的问题，甚至会造成一些具有长期影响的问题。因此，户籍改革要以社会公平为改革原则，确立改革的道义力量；以促进经济发展为改革方向，推进城镇化战略的实现；以维护社会稳定为策略选择，稳妥又不失时机地推进下去。在当前户籍制度改革取得初步进展的基础上，为继续深化改革，建议处理好以下问题：

（一）加强户籍立法建设。通过统一立法，规范户口管理，为实现在法制基础上的居住和迁徙自由提供一个法律框架。

用宪法的形式肯定公民有居住和迁徙自由的基本权利。户籍改革的最根本的问题是公民迁徙和居住的自由。由于现行宪法中还没有恢复“五四”宪法中公民有居住和迁徙的自由权利的条款，这对树立国家的道义形象，解除人们的精神枷锁，规范政府行为都是不利的。1.在宪法中恢复这一条款，与国际社会在人权标准上取得统一，有利于其他法律制度与国际的接轨，促进中国更深入地融入国际社会主流。2.在宪法中恢复这一条款，具有道义的精神力量，能够以国家大法的权威性，消除人与人城乡之间的隔离和歧视，从而为市场经济秩序的建立和发展提供充足的人力资源和精神支持。3.把公民具有居住和迁徙自由重新写入宪法，作为基本权利加以严格的保护，就有了规范的法律依据。在各地设置准入门槛中，地方政府会有相当大的自主权。鉴于当前城市保护主义和地方保护主义还有很大市场，作为宪法规定的基本权利，当其受到其他法律侵犯时，可裁定该法律失效。通过对一些带有歧视性色彩的政策法规的违宪纠察，更好地保护公民的迁徙自由，在最大程度上保证中国公民在中国境内都能享受同等待遇。

加紧制定户籍法。随着经济发展和社会进步，特别是改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，户籍管理工作面临的新情况、新问题不断增多，1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》已远不能适应。主要体现在：《条例》中的部分内容已与新的《刑法》、《刑事诉讼法》相抵触；现行的户口迁移政策和《暂住证申领办法》等部分规章早已突破了《条例》的有关内容；群众违反有关户口管理规定，如出生迟报和不报，死亡不销，户口项目随意变更等问题相当突出。对此有关部门和社会各界呼声强烈，每年两会期间都有许多人大代表和政协委员就此提出建议和提案，要求加强户籍立法，确保这项工作有法可依，依法行政，严格户口登记制度。在改革探索中，各地出台各种试验性地方户口，有的就有地方保护主义的色彩。所以，有必要通过国家立法，提高公民的人口登记意识，规范政府行政，使中国公民在中国境内都能享受户口管理的同等待遇。

通过法制宣传提高农民的公民意识。鉴于户籍法出台尚有时日，而改革的实践发展很快，消除城市保护主义的约束和规范地方政府行政的规定，又需要以更高的法律力量，可以考虑在户籍法起草、修改的过程中，在媒体上进行广泛讨论，造成全民参与的舆论氛围。这样，既有助于形成全民共识，同时可以以舆论的压力使改革的进程得到规范。

（二）大力张扬户籍制度改革在全民族精神层面上的价值，通过舆论宣传提高全民的公民意识，在思想上解放农民，为城镇化的发展提供充沛的内在动力。

必须充分认识户籍制度改革不单是制度层面的改革，它还具有深刻的思想解放的意义。在长期二元分割行政管理体制下，城市在心理上是排斥农村的，不但造成了农民在精神上的桎梏，也造成了城市人妄自尊大的思想倾向，人与人之间缺乏相互尊重的人格观念和平等意识。在社会生活层面上，城里人往往指责外出务工农民不讲文明，不讲卫生，不懂规矩，不守秩序，犯罪倾向等等。农民对城市存有很深的心理隔膜，由畏惧乃至疏远，由疏远乃至敌视。在政策层面上，也带有深刻的城市中心主义的影响。如动辄清退农民工就是其中一例。即便取消城乡分离的户籍制度后，这种在心理层面上造成的伤害也不是马上就能愈合的。人们心里还是有城里人和农村人的区分。从农民自身素质来讲，没有精神层面的提高，农民即使是进了城，致了富，也还是穿西装打领带的农民。

要实现农村1.5亿剩余劳动力的转化，仅仅开城门还是远远不够的，还得在政府的主导下，彻底清除城市中心主义的影响，培养农民独立人格的公民精神，提高他们的权利义务观念和法制意识，使农民这一中国最大的弱势群体得到全社会的关注，让他们能充分自身的积极性和创造性，凭借自己的聪明才智，获得在城市中生存发展的条件。

中国的改革是从农民起步的。在推进城镇化的社会发展中，需要依靠农民发挥自身的创造力。可以说这是农民自己解放自己的革命。这场革命中，首先是思想解放的革命，需要政府的大力倡导，需要全社会的支持，打破长期套在农民头上的精神桎梏。当前的户籍制度改革，社会各界的支持，起到了良好的推动作用。在进一步巩固改革成效，推动改革深化，也需要社会各界的支持。在支持农民中，也会使全民族的人权意识、民主意识、平等意识得到整体的升扬，增强民族的凝聚力，从而使中国丰富的人力资源得以充分开发出来，形成现代化建设的强大动力。

（三）彻底打破城乡分割的二元户口管理结构，建立健全城乡统一的户口登记管理制度；废止阻碍公民迁徙就业的行政限制，培育城乡一体的劳动力市场。

现行户籍制度的缺陷主要在于其城乡分离的二元结构特征。当前，许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效：取消了人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上，要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开，按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。这是为以后建立中华人民共和国的居民户口的必要条件。

户籍制度改革的价值要求是促进全体公民发展机会的平等化。农民和城镇居民可以在同一个制度平台上凭能力参与市场的公平竞争，这会对城镇化的发展带来强劲的动力。城乡统一的户籍管理制度的建立，不仅要消解迁徙限制的行政干预因素，而且在精神上有着提升民族精神的重要价值。消除了户口歧视的制度性原因，意味着人们身份的变化，有着更平等的人格价值取向，有助于增强立于个人能力的价值观念，提高人们市场经济的竞争意识，这对城镇化建设具有长远的制度效应。

当前的户籍制度改革，在行政改革方面进展顺利，但社会改革方面则要涉及到城镇经济、社会多方面的政策调整和管理体制的创新。城乡统一户籍管理制度的建立健全，必须完善政府其他有关部门相应的配套改革措施，继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，使劳动就业、子女入学、住房分配、保险政策、社会福利等与户口完全脱钩，实行自谋职业、自理口粮、自行解决住房、平等升学的政策，逐步使户籍管理恢复到其本来只承担民事登记的社会管理功能。

为此，建议城镇政府加强组织领导，在公安部门全面实行属地管理办法的同时，协调计划、劳动和社会保障、计划生育、土地和住宅、教育、民政、财政、统计、工商、税务等有关部门，清理歧视性的地方保护主义的政策。由于城镇本身还有大量本地居民失业、待业的问题，政府面临下岗职工和农民进城的双重压力。为保障城市常住人口就业，有些地方采取了限制外来人口就业的政策。应该看到，这是不利于劳动力资源优化配置的地方保护主义政策，人为地阻碍了城乡一体的劳动力市场的形成，从长远看并不利于城市的健康发展。当前，最重要的是彻底取消用工歧视。在下岗职工再就业和农民进城的问题上，进一步培育平等竞争、城乡一体的劳动力市场。市场竞争会降低劳动力成本，提高效率，增强城镇的综合效益。城镇的综合效益增强了，自然会创造出更多的就业机会。

（四）建立以法制加市场的调节机制，处理好平等、效益、稳定三者关系，通过科学地设置准入门槛，促进人口的合理流动。

通过户籍制度的改革，以准入条件代替指标控制，为实现公民居住和迁徙自由提供了依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，但这并不排除政府为维护社会治安、公共秩序、生态环境，社会健康风尚以及他人权利的法定限制。个人追求利益最大化的自由流动要求和城市自我规划的管理要求，构成了市场加法制的人口调节机制。门槛就是体现这一要求的准入制度。

1.充分利用门槛机制，合理调节城镇化链条上的人口流动。

城镇化的过程，是由农村人口流向城市、小城市人口流向大中城市的迁徙过程。中国有九亿农民。面对1.5亿农村剩余劳动力需要转移的必然趋势和巨大压力，城市的有限资源是严重短缺的。我国城市化道路的现实选择是：适度控制大城市人口规模，积极发展中小城市，有重点地发展小城镇。

大城市是发展和稳定的矛盾集中之地。从城市化的历史看，优先发展大城市是世界各国推进城市化过程中的一般途径。只有规模较大的城市才有明显的聚集效应，才能创造较高的规模效益、较多的就业机会和较大的外部扩散效益。从人们的流动偏好来说，真正具有吸引力的还是大城市。多数流动人口都是流向大城市。如果不加控制，很快就会在大城市角落出现大批贫民窟。毕竟是在城里要饭，也比在农村种地的效益高。因此，在特大城市和大城市需要实行迁移控制，采取优先解决当地发展所需人才和投资者的户口迁移政策，严格控制人口总量的扩张，同时保持人口的适度增长。

小城镇是解决“三农”问题，转化农业劳动力的要津。中国的城镇化道路，首要的问题是要转移庞大的剩余农村劳动力，不能为城市化而城市化。到1999年底，全国共有建制镇19216个，居住在镇区的人口1.7亿，其中非农业人口1.25亿。小城镇有很大的吸纳农村剩余劳动力的发展空间。新阶段农业的发展必须与小城镇发展结合起来，通过拓展和集聚第二、第三产业发展的空间，大规模转移农村剩余劳动力，减少农民数量。因此，在县级市市区、县以下小城镇范围内，户籍应当全面放开，以充分吸纳农村剩余劳动力。

横列在大城市和小城镇之间的各类中小城市，需要积极发展，完善城市功能。所以，进入门槛也较低，一般都以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等为落户条件。

在平等、效益和稳定的三者关系中，如果把人口自由流动作为平等指标，把吸引人才流动作为效益指标，把人口控制作为稳定指标，可以看出，在小城镇的户籍改革中强调的是平等的导向，在中小城市的户籍改革中则突出了效益加平等的导向，在大城市和特大城市的户籍改革中表现出的是稳定加效益。

忽视大城市和忽视小城镇，都要犯历史性的错误。在以准入条件的经济限制代替行政限制之后，如果大城市自设的门槛过高，与小城镇的发展脱节，会使城镇化发展的链条发生梗阻，不能根除二元分割体制的弊端，并有可能形成城镇、中小城市与大城市隔离的新的二元结构。这样，就会同时并发过度发展的“城市病”和发展不足的“农村病”。

2、利用市场机制，合理调整区位差异造成的人才流动由西向东的偏移现象。

受制于东西部经济发展水平的落差，放开户口会使西部人才更自由地向东部地区的流动。根据我们在浙江宁海县的调查，宁海根据自己的区位优势，吸引人才的目标主要盯在西安等西部大中城市的大学毕业生上，有一套包括落户在内的完整的人才引入政策。必须承认这个已存在多年的现实：无论有没有户籍制度，都不能保证中西部人才不流向东部发达地区。

在区位优势上看，西部人才向东部中小城市流动的趋势还会加大。对这种情况，并不必过多的担忧。多年的历史证明，靠行政限制人口流动，画地为牢，是人口资源的最大浪费。以市场机制配置资源，则可以期望出现一个更合理的人才区域分布。我们在工作中对全国各地的干部都有接触，深感西部地区的发展落后，主要问题还是出在观念和体制上。而观念和体制的转变，除开引进市场机制，让人口流动起来外别无它路。只有人口流动起来才能实现人力资源的优化配置，也才能最有效地提高人的素质。

另外，在考虑人才流动问题上，不能只是定在人才数量的流动上，更要看到活劳动的流动。人的价值追求是多样化的，只有市场机制才能提供更多的实现可能性。从自然禀赋和国家政策支持的条件讲，西部地区同样存有相当大的个人价值实现的发展机会。

在人才自由流动的市场调节机制下，活劳动可以得到更充分的发挥。西部必须在吸纳活劳动上面作大文章，创造出更有利的发展条件。例如青海省酝酿到北京招募到最艰苦的可可西里自然保护区的自愿工作者，为期两年，消息传出，报名者踊跃，大大出乎政府的意料之外。这个例子说明，西部地区并非是没有吸引力的地方。通过人口充分流动起来的市场调节，会使城市自然禀赋等综合条件得到充分的发挥，创造出多样性的城市特色。

3、科学地制定门槛标准，促进人口合理流动，增强城市的发展活力。

由于各地经济水平、社会发展、自然禀赋等条件差异很大，中国必须走多样化的城镇化道路，发挥比较优势。例如，在东部经济发达地区，要把县（市）所在的城关镇和中心镇作为发展重点，建立城乡一体化的劳动力市场。在西部不发达地区，地广人稀，要保护好生态环境，则可以把有限的资金集中起来，从集约化的规模效益出发，优先发展中心城市。

在特大中心城市、省会级大城市、功能齐全的中小城市、形形色色的中心城镇和小城镇的城镇化链条上，每个等级差有不同标准的准入条件，在不同地域有不同标准的准入条件，以发挥各自的比较优势，形成多样性的城镇化发展的格局。各城市自设门槛的准入条件，是考虑到经济、社会发展水平和城市综合承受力的事前预期。至于准入条件的合理与否，则是要通过市场来确定，不必有过多的行政干预。

从行政管理的角度来看，一般是城市越大，管理的复杂性越大，门槛应越高。从市场竞争的角度来看，门槛高到一定程度，积聚人气财气的能力就要退减，城市发展就要受影响，就要降低门槛。从自由选择的角度来看，大中小城市都有自己的便利和不便利之处，不一定是城市越大越能实现自我。从历史的经验看，靠行政控制流动人口，未必都能奏效。在人口流动进入成本越高的地方，退出的比较成本就越大，往往会导致人们牺牲合适而选择适应，会造成只进不出的刚性。因此，只有通过市场竞争的博弈，城市才可能找到合理的定位，公民才可能根据能力和财力等条件选择适合自己的居住地，从而，可以走出一条具有中国特色的多样化的城镇化发展道路。

（五）建立由户口登记、身份证管理等制度构成的，以现代科技装备起来的科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理的转变。

1.加强和完善户口登记制度。

户口登记是户籍管理制度的基础和重要组成部分，也是国家行政管理的一项基础性工作，主要功能是人口的调查统计方面。一个严密完备的户口登记制度，对于全面准确地掌握人口信息，进行科学地开发利用，对于提高社会管理质量和效率，促进经济和社会各项事业发展，维护国家安全和社会稳定，保障公民合法权益具有十分重要的意义。依法申报登记户口是公民应尽的义务。过去出台的一些申报户口的各种限制条件，都应在当前城乡统一户籍管理的改革中彻底取消，使户口登记能够如实反映公民的居住状况和城市化水平。

2.把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来。

当前户籍改革的方向是使户口管理向人口管理过渡，人口管理向证件化过渡。长期以来，我国证明公民身份的法定证件只有居民户口簿，1985年实行了公民身份证。户口登记属于静态管理的范畴；人口登记则属于动态管理的范畴。随着我国经济社会的发展，单纯依靠户口登记制度已很难进行有效的管理和监控，现在最大的问题是人户分离。改革的方向是人口管理方式以户籍管理为主向以口籍管理为主过渡，最终以口籍管理代替户籍管理。身份证是保护自己个人权力不受侵犯的证件。要以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据，实行一人终生一个代码制，实现开放、动态的户籍管理，使全国人口流动逐渐地有序化。由于传统户籍管理方式在人们特别是农民中的影响很深，建议有关部门，利用更换第二代居民身份证的时机，运用电子信息和生物技术，储存完整的个人信息，确保身份证的“唯一性”，同时扩大和提高在全社会使用身份证的有效范围。以实际生活的必要性，提高人们的身份证意识，强化个人权利的观念。

3.由静态管理模式转变为动态管理模式，建立个人信用系统。

由于中国的城乡差别很大，地域广阔，流动人口数量惊人，户籍管理成本高难度大。当初实行城乡二元户口管理结构，也有着要降低人口管理难度的因由。当前流动人口犯罪率高、超生问题等等，也都和管理难以到位有直接关系。建立城乡一元的管理体系，用市场加法制的机制调节人口流动，是静态管理模式向动态管理模式的转变。对13亿人，1亿多流动人口进行动态管理，没有现代信息技术为核心的高科技手段是难以进行的。

实现户籍管理的全国联网，建立公民身份号码查询服务中心，是对人口进行动态管理的一项重要的基本建设。要积极运用人口信息计算机管理系统，逐步实现人口信息统计数据的共享，更准确及时地掌握人口变动的信息。这种人口信息共享性的实现，在为城市的建设规划提供可靠依据的同时，也为进城者提供选择流向的可靠依据。在此基础上形成的城市和人口的博弈，可以使人口流动更加自由，也更加有序。

以公民身份证制度和现代信息技术手段相结合，进行人口动态管理，核心是建立起社会信用系统。市场经济是信用经济。建立个人信用系统，对维护市场秩序很有必要。但必须慎重地把握公民权利和公共管理的边际界限。鉴于此事关系重大，建议有关部门和专家学者细加研究，广泛征求意见。

（六）把户籍制度改革同劳动就业和社会保障制度等各项社会改革结合起来，推动土地制度的创新，逐步建立健全统一的社会保障新体系。

全面进行户籍制度改革的风险性主要是，有可能出现大量农村人口涌入大中城市的“城市病”，同时并发农村人才资源流失的“农村病”。情况当然不会象某些言论说的那么严重，却也是有着现实问题的根据。如年复一年的“民工潮”，流动人口犯罪率上升，农村大批精壮劳力外出务工造成的“空壳村”现象等等。这种情况，说明了我们城镇化的发展基础不稳定。在进行户籍制度的政策改革中，必须同时推动社会保障制度、劳动就业制度、土地制度等项社会改革。这个制度创新的效应要首先在城镇中得到充分的体现。县城（中心镇）在城镇化链条上位于小城镇之首，在消除城乡二元分割结构中具有战略地位。在这里形成吸纳人口的聚合效益，可以有效地转化农业人口，以城镇化促进城市化，达到建立现代化国际性大都市的需要。

1.建立覆盖城乡的全社会保障体系。进行城乡户籍制度改革，消除人为的城乡分割的行政藩篱，关键在于取消城市户口背后各种复杂的附加利益，让农民享有与城镇居民同等的国民待遇，逐步取消城乡之间利益分配的差距，实现城乡融合。这里有政策改革和社会改革两个方面的内容：一方面要认真清理与户籍相连的各种附带功能，清理在就业、教育、医疗等方面的歧视性政策。凡是直接影响经济发展，又因历史遗留需要补偿而不会产生大的影响的附加条件应立即废除。另一方面，取消城市户口背后的利益，必须同健全社会保障制度联系起来，解决农民进入城镇后的基本保险。农村人口加快向城镇集中，将会使城镇的就业、住房、养老、教育、医疗等社会问题突出出来。因此，与户籍管理制度改革相配套，必须建立起相应的失业保险、养老保险和医疗保障制度。户籍制度改革的最终完成，有待于覆盖城乡的全社会保障体系的建立和完善。

建立全社会的社会保障体系，即是对过去在中国工业化进程中长期损害农民利益的正当补偿，也是保护城市自己。农民得不到社会保障的照应，没有“同在一片蓝天下”的亲和力，城市也得不到保障。通过建立全社会保障机制，实现政策的城乡贯通，有助于促成真正的城乡一体化。降低了农民进入城市的门槛，同时也疏通了城市人口流出渠道。农民可以到城镇打工、经商，城镇居民也可以到农村去租赁承包山林、土地、大棚，通过劳动力合理流动，实现效率的提高，解决城乡共同的就业不足。从我们在山东昌乐县调查的情况看来，城镇下岗职工到农村租赁蔬菜大棚，有市场意识、技术和社会关系上的优势，一般效益都高于农民。

覆盖城乡的全社会保障体制的建立，要根据各地的经济发展水平和城市化程度来确定。社会保障制度的建立，基础在县镇。可分三个层次，县市区域的范围，地市区域的范围，省市区域的范围，各承担不同的社会保障内容。象广东这样城市化程度比较高的地区，可以照顾到城乡差距悬殊的为数不多的贫困地区，在全省范围设立起最低贫困保障线。对广大地区，这个建立过程需要更长的时间。鉴于现行的对干部政绩考量的指标化倾向，可以把最低贫困保障线的指数作为政府政绩的主要考量标准之一。这是比任何数字、形象工程都来得实在，得民心，反映当地经济发展实情的发展“指标”。

2.积极推动土地流转的制度创新。要促进农村剩余劳动力和具备条件的农民能够更多更快地转移到城镇去就业和定居，仅仅拆除横隔在城乡之间的户籍壁垒，是远远不够的。经济因素是妨碍农民进城的真正门槛。农民之所以肯花钱办“农转非”，实际上是购买城市户口背后的福利附加值。随着这几年城市户口的福利功能的弱化，土地开发带来的利益增大，很多已转入城镇户口的人又千方百计地托关系花钱办起“非转农”来。现在要农民交出承包土地作为落户城镇的代价，他们是不会干的。这里有一个根深蒂固的心理：在城市没有工作，我还是个回家种地的农民；如果城里没有工作，乡里又没有土地，我就什么都不是了。因此出现了一个怪现象，本来土地资源就严重不足，666个县的人均耕地低于联合国确定的0.8亩的警戒线，却大量地陷入半耕作的状态。实际上，由于土地效益递减，除城郊土地有较高的地租回报外，农民对土地已没有多少依恋。只要政策对头，切实保障农民利益不受侵犯，能够与城市居民平等地共享社会福利，土地流转制度是可以搞起来的。

对城市来讲，要形成规模效益，最大的问题是资金问题。要建立覆盖城乡的全社会保障体制，最大的问题还是资金问题。对农民来讲，进城的目的是为了谋生，谋生需要本钱，还是一个资金问题。经过户籍制度改革，城镇政府不能再靠买卖户口筹集建设资金，农民也不可能再期望享受城镇的福利保障，资金严重匮乏的问题更加突出。国家已经对农民作出土地承包45年不变的承诺，从而保证了土地使用的长期性。在农业用地效益递减和资金严重匮乏的情况下，最终的出路在于进行土地市场化、资本化的制度创新，农村土地制度与城市土地制度并轨，以货币化的形式实现土地的自由流转。土地使用制度的改革是一项分阶段推进的大政策，第一步是出台土地使用权的良性流转政策，第二步是土地所有权流转制度的建立。而目前的解决途径则是将土地使用权变现。通过土地使用权的流转，使土地得到规模化经营的倍增效益。农民可以通过抵押、交换、出让土地使用权得到资金，进城兴开店、办厂，开发第三产业。城镇可以通过土地流转产生的级差地租的差价，获得城市开发资金。社会保障系统可以通过税收等方式，扩大的筹措社会保障资金的财源。通过社会保障制度和税收方式，调节贫富差距，为提供贫困者提供最低生活保障，使贫者和富者的生活随着经济的发展都能水涨船高。土地流转机制的改革，可以说是继户籍制度改革之后，必须积极推进的重大改革。没有这项改革，户籍制度的改革是没有实际意义的。

3.转变管理城市的观念为经营城市的观念，培育城市生长机制。城市规模取决于经济规模和与之相连的吸纳人口能力。大中小城市都必须提高自身的规划、建设和管理水平，以完善自我发展的功能，适应经济社会不断发展的需要。在城镇中，规划、建设与管理问题更为突出。这些年来，各地小城镇数量型增长很快，为了吸引人口进城，各地相继出台了一些优惠政策，如农民可以带土地进城等，但农业人口的比例并没有得到相应的减少。农民对进入城镇的反映不甚积极，说明小城镇的人口、资本、资源、市场的聚集效应都不足。农民进城是要吃饭的，这是仅靠成本巨大的“城市形象工程”解决不了的问题。

城镇化的一项指标就是农与非农的人口比例。在许多地方，一谈到城镇化，就是放开城镇户口，撤乡建镇，变农民为居民。在追求政绩的驱动下，一些地方政府会为追求指标，往往将小城镇建设等同于盖房子、修路子、建场子（市场），盲目鼓励农民进城。事实上，没有产业发展作基础，农民即使进了城，也得狼狈出城，最后造成“空壳镇”。进不进城，是农民自己的选择，政府的任务是培育城市的生长机制。为规范政府在城镇化的引导作用，需要有一个科学的城镇化的指标体系。

当前，绝大部分城镇政府没有进行公共设施建设的财力，不少地方甚至连支出公务人员的开支都很困难，由于盲目建设上项目背上沉重债务的不在少数。小城镇往往成为管理上的唐僧肉，乱收费的重灾区。因此，在户籍改革后，必须加紧推行农村费改税的改革，改变在计划经济下形成的城镇发展和管理的体制，建立按市场规则经营城市的新体制。在政府引导下主要通过发挥市场机制的作用来建设小城镇，对用地制度、基础设施和公用事业建设体制等方面实行一系列的配套改革，广辟投融资渠道，鼓励企业和城乡居民投资，解决公共资源的开发利用，使小城镇这个大战略真正得到启动。

当前小城镇发展中，一些地方出现了乱占耕地、乡镇企业遍地开花、重复建设、环境污染严重等所谓“农村病”。这不是发展小城镇必然出现的问题，而是治理和规划的问题。主要是政府行政的问题。城镇要靠自收自支来成长，公共设施的建设取之于民用之于民，以谁投资谁收益的原则进行市场经营，这必然要有居民的自治管理权力的提高，必须进行相应的政治改革，由政府管理过渡到管理政府，让城镇政府更多地扮演一个地产商的角色。如果城镇居民都能参与公共事务的管理，城市才真正是属于他们自己的。在居民参与公共事务的管理中，形成人人负责的家园意识，城镇的治理成本就会大大降低。

4.注意及时解决新的不平等的问题。城镇户籍制度的改革，需要解决二元体制下旧的社会不平等的问题，也需要及时解决新的社会不平等问题。

当前突出的问题是对计划生育政策的影响。过去城乡二元分治的体制下，城市严格实行一胎制，农村实行二胎制或有限制的二胎制（头胎生女可以再生一个）。如延续这种方法，农村居民由于城镇的一胎制而不愿进城，城镇居民为了生两胎而宁愿到农村过一个阶段。农民的多生，除了养儿防老的传统观念外，还有一个根深蒂固的人口多势力大的现实考虑。这是在封闭农村环境下的人口观。在自由迁徙的条件下，市场经济的法则会给广大农村带来优生优育的实在性。在流动中人们都会意识到，一个文化素质高的人在市场竞争中要倍胜于低素质的人，这是以优生优育的人口质量观念取代数量观念的最有说服力的力量。从长远计，打破农民的户籍束缚有利于人口素质的提高。但现实问题是，中国的人口压力实在太大了，又正处人口生育高峰期，能让市场机制调整的空间太小。最近，国家刚出台了《社会抚养费征收管理办法》，明确规定了政府计生部门的管理职责和征收标准。这是非常必要和及时的措施。但由于各地区生活水平不同，征收标准差异较大，会有执行不统一的问题，建议国家在适当时机出台人口税，按人口课税，对生二胎以上者课以重税。

5、统一城乡福利保障和城市资源共享和合理配置问题。农民带土进城后，一方面在与城镇居民共享城市公共资源中，在农村的承包土地、闲置房屋需要进入市场流转。要考虑在建立城乡统一的社会保障体制中，形成以土地换福利的交换机制；另一方面也带来了城乡资源的合理调整和重新配置的问题。

城镇资源的合理调配问题。中心城镇有远比农村优越的教育、卫生等资源条件。大批农民进城，会带来资源的争夺，造成城市资源的短缺。据我们在浙江、山东、安徽调查的情况，希望子女得到更好的教育已成为农民进城的主要动机。县城重点学校已是不堪重负，设备齐全的乡镇学校则是招生不足。在地方限制农民进城的政策中，保证城镇的教育问题是一个很现实的考虑。医院的情况也和学校差不多。在城镇化的过程中，这种资源紧缺和闲置并存的情况还会在小城镇中更加突出。这种问题的解决，是一个通过市场机制进行资源配置优化的过程。在当前的情况下，要在政府指导下，通过大力发展民办教育、民办医院和其他民办事业，让现有资源得到有效发挥，逐步实现市场的自由调节。

农村资源的流失问题。当前农村人口资源流失的情况相当严重，已经造成政治、经济、社会的各种问题。浙江宁海县的同志形容现在农村的情况是：“青壮劳力走四方，老头老太守家乡，残兵败将搓麻将”。青壮年都出去经商、做“五匠”了，经商亏本的才回到村里，无所事事，打牌搓麻度日。有人说，就是村里失了火，都没有人救。这种情况造成了对村民自治、社会文化经济发展的很多困难。村民自治往往没有合适人选。有的竞选上了村委会主任，也是常年在外，居不在任上。要缓解这个问题，一方面需要通过发展小城镇，提供功能齐全，设施完备的居住环境和福利设施，吸引农民入城。另一方面要对行政区划的做合理调整，适当地合镇并村，形成以镇带动中心村，中心村带动其他村的梯层结构，使农村现有资源相对地集中起来，便于集中管理。

此外，还有改革城镇机构的问题。当前城镇中，吃财政饭的很多，有能力的管理人才不足，管理成本太高，导致税费繁杂，影响了农民进城的积极性。虽然老是强调减少政府冗员，降低财政负担，但问题得不到有效的解决。关键还是在于制度创新，要探索实现居民自我管理的民主机制，在城市管理上培养中介组织。可以考虑以城镇政协作为纳税人联盟的形式，审定城镇的财政开支，发展规划和其他重大事宜。通过民主决策机制，真正实现取之于民，用之于民。

县市所在地中心城镇是城镇化发展链条的中间环节，是城镇体系金字塔结构的塔基。以中心城镇为重点的小城镇建设，目的是加强农业，解决“三农”问题，促进农业的现代化，不是为了开辟政府财源。这一点必须认识清楚。如果经过5到10年，每个县城能发展成为10万人口左右的小城市，全国至少可以转移1亿以上的农村人口，果真实现那将对农村的发展，对城镇体系的建设，都会起到极大的带动作用。

总之，这一轮户籍制度的改革，清除了阻碍城乡劳动力市场形成的一个根本性的制度因素，在促进城镇化的发展方面已经显现出了良好的效果。在行政性的改革已有突破性进展的情况下，在社会性方面的改革还有许多复杂的综合性问题需要解决，必须继续深化改革的成果，勉力推进。对城镇化来说，不仅是可以让农民进城，更重要的是造就农民可以在城里生存的基础。当人口能够在城镇之间自由流动时，也就建构了向大中城市自由流动的基础，最终达到“国家依法规范，社会经济调节，个人自主选择”的迁徙自由局面。

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第四篇：宽城满族自治县城镇化进程调研报告

宽城满族自治县城镇化进程调研报告

发布时间：2014-3-2

4信息来源：河北省政协门户网站

宽城满族自治县位于河北省东北部，承德市东南部,与秦皇岛市、唐山市、辽宁省朝阳市交界。地处燕山山脉东段，长城北侧的滦河流域，地理位置在北纬40度17分至40度45分和东经118度10分至119度10分之间，东北偏高，西南偏低，平均海拔在300至500米之间，属东部季风气候区，年平均气温8.6度，年降水量在550—750毫米之间，森林覆盖率为62%，居河北省第四位。1963年建县，1989年成立满族自治县，总面积1952平方公里，辖7镇11乡和1个城区街道办事处，共有205个行政村和5个居委会，总人口24.68万，有满、汉、蒙古等14个民族，其中满族人口15.7万，占全县总人口的64.5%。

2010年，全县完成生产总值159亿元比上年增长15.6%，其中第一产业增加值9.6亿元，增长13.2%，第二产业增加值117.3亿元，增加16.8%，第三产业增加值32亿元，增长12.3%，三次产业结构比为6.1:37.8:20.1;累计完成全社会固定资产投资235.5亿元;全部财政收入14.6亿元;社会消费品零售总额达到19.3亿元;城镇居民人均可支配收入14809元、农民人均纯收入5341元;县域经济总量和综合实力连续八年位居承德市第一名，经济综合实力(全省第19)进入全省20强县区行列。

几年来，城市建设工作本着规划一批、建设一批、储备一批城市建设项目的思路，紧紧围绕“城镇面貌三年大变样活动，让整个城区面貌由点到线再到面发生大的变化”的工作目标，以县城道路和宜居工程建设为重点，大投入，大规模，大手笔，拓展了城市空间，完善了城市功能，塑造了城市形象，切实增强了城市承载能力和综合竞争力，促进了经济社会的更好更快发展。城市建设累计投入资金40.2亿元，实施重点城建项目133项，目前完成89项，完成投资28.2亿元，建设155.61万平方米的商住小区，人均住宅由2005年的21.5平方米增加到33.4平方米;新建改建道路17条、桥梁2 座，人均道路面积由2005年的7.8平方米增加到10.5平方米;建设绿地75万平方米，人均绿地由2005年的3.1平方米增加到16.3平方米，建成区绿化覆盖率达到40%，为建设特色中等城市打下了坚实的基础。

一、城镇化进程情况

(一)立足长远，科学规划，绘就“一城七镇”的城市发展蓝图

为使城市建设有规可依、有章可循，该县按照科学性、前瞻性的要求以及完善功能、弘扬特色、美化城市、提升品位的思路，2004年重新修编了城市总体规划，2008年12月通过了市政府审批，今年委托中国城市规划设计研究院，对《宽城满族自治县城市总体规划(2008—2020年)》进行深化和完善，同时对规划区范围内9平方公里的控制性详细规划进行编制，目前已完成规划审批，控规覆盖率达到100%。确定了“一城七镇”城市总体布局，构建了以县城为中心、以七个重点建制镇为集聚点，城乡互动、布局合理的城市化发展格局。在中心城市规划上，将县城定位为“区域中心之城、山水园林之城、生态环境之城”，确定了“扩、增、全”、“西移、南扩、北拓、旧改”的发展战略，构建了“一城四区”城市发展框架，规划了“六纵八横、十桥一枢”城市交通网络和“一河一区、一寺五园”城市特色景观;在小城镇规划上，以新农村建设为载体，以峪耳崖、板城等重点建制镇为依托，提出了“打造7个综合型、旅游型、文化型、工贸型特色名镇、经济强镇，吸纳人口5万人以上”的战略构想，为促进农村产业与人口向小城镇聚集、实现“农村城镇化、农民市民化”奠定了基础。

各项专项规划和重点地段修建性规划全面启动，完成了住房建设规划(2008—2012)(2010—2012年)、人防规划(2010—2020年)、消防规划(2007—2020年)、商业网点规划(2008—2020年)、城区地名规划(2008—2018年)、文化旅游发展规划及重点景区概念性规划等专项规划的编制;完成了河西行政新区20公顷、北局子400公顷、陈家曼子、上河西至沟门村缸窑沟路以西84.6公顷等重点地段修建性详细规划的编制;外贸至五金路12公顷、城中路至城西路16公顷、黄土梁子区域40公顷修建性规划;委托北京青构华筑建筑设计院完成了民族街职教中心至地税局段、北局子迎宾大道两侧民俗风格一条街规划设计，由国内知名的规划师领衔设计，延续满族文脉，逐步打造城市建设的新亮点，彰显宽城满族独特的文化底蕴和魅力。委托北京九创观筑模型有限公司，完成了县城规划区总体规划沙盘及城区模型演示动画的制作与安装。

新农村建设有序进行，委托北京核四院编制完成了峪耳崖镇总体规划和控制性详细规划，委托北京清华城市规划设计研究院对县域镇村体系规划、龙城新型材料产业聚集区规划、汤道河镇、桲罗台镇等7个乡镇的总体规划、控制性详细规划及总体城市设计进行编制。目前，县域镇村体系规划、龙城新型材料产业聚集区规划已完成规划审批，其余乡镇规划正在编制中;完成了2009—2010亮甲台乡杨树沟村、宽城镇上河西村等23个省市级新民居示范村规划编制工作，2011--2012年新民居初步规划编制工作已经完成，目前正在征求各乡镇意见;县城周边、城镇周边，人口超过1000人以上的村庄规划正在编制中，目前完成了宽城镇张杖子村，板城镇尖山子、崖门子村，龙须门镇梁前院、骆驼厂村五个村的规划编制工作。

(二)健全规划监管机制，不断规范规划审批管理

一是健全了规划审批机构。2010年初，成立了规划审批领导小组，负责建设项目规划审批的初步审核，形成初审意见报县规划审批委员会审核，切实提高了城乡规划决策的科学性、民主性。二是明确了规划审批前置条件。严格规范了建设用地规划设计条件的出具，规定了用地性质、建筑退线、绿地指标、容积率、配套公建、开发强度等内容。在审批过程中，对建设项目的整体效果、四至延伸、高度、基础水平、给排水和供电、供热系统及绿化、通风遮光等因素进行综合考虑，认真核准地块总平面图的经济技术指标、审核建筑施工图，使之符合核准总平面图，做到了用科学的数据实施规划管理。三是规范了规划审批程序。制订了《建设局规划领导小组工作职责》、《建设项目规划初审程序》、《规划放验线管理制度》和《建设工程规划竣工验收制度》，规范了办事程序，进一步完善了“一书两证”审批核发制度。

(三)加快基础设施建设，城市承载能力显著提升

十一五期间，城市基础设施建设呈现出大投入、大规模、大手笔的特点，全县共安排基础设施建设项目53项，总投资67500万元。路桥工程，投资14150万元，实施道路、桥梁建设和改造项目17项，完成山后路改造、瀑河桥路拓宽、延伸、宾馆路延伸、安宁路、宽上公路县城段、民族街加宽改造、民族街延伸改造、县城后街路维修、迎宾路西出口拓宽改造、教育园区北路、滨河街整体维修、大小南沟路改造、平铁公路县城段、小巷胡同改造(包括东山胡同、北街胡同、邮局胡同、西街胡同、下花园小区路、中山胡同)、瀑河大桥加宽改造、城西大桥拓宽改造、滨河街人行道铺设，这些项目实施后，使往日坑坑洼洼的街道变得平整如新，尘土飞扬的小巷得到硬化美化，市民出行条件和县城交通环境得到了明显改善，为县城实现“六纵八横”的城市交通系统奠定了坚实基础。景观建设工程，投资16255万元，续建和新建景观、绿化项目28项，增加绿地面积75万平方米。完成了平铁公路、宽上公路、迎宾路东出口、安宁路、下花园小区路、民族街道路、瀑河大桥及瀑河桥路等县城主干道绿化、亮化工作;沿河两岸规划了10公里长的绿色生态景观带，完成了A1、B1、B2段，建成 3.27 公里、完成县城东、西出入口景观建设工程;充分挖掘满族文化内涵，完成了民族文化广场二期建设、民族文化广场壁雕;2009年，结合满族自治县成立二十周年庆典活动，完成了城市总体亮化工程(行政中心、会展中心、世纪大桥、彩虹桥、城西大桥的灯光亮化)，督导滨河街临街单位完成了楼体亮化;完成县城内景观花钵、花卉摆设，安装路灯花篮、绿化护栏等设施，使城市品位逐步提升，向建设山水园林城市的目标迈出了重要一步。其中，瀑河绿色生态景观带A1段被评为样板式街道，民族文化广场被评为省级星级公园。县城集中供热厂建设项目。2008年，对县城内3 家集中供热企业进行整合重组，2009年投资1.35亿元，启动了县城大型集中供热工程，在东城区和西城区建成两处供热厂，一处是上河西原中信公司锅炉房改建成2*100吨大型供热厂;第二处在张杖子沟门交通局工程队院内，建设2*100吨大型供热厂，建成换热站35个，供热承载能力500万平方米，改造供热管网10800 米，新增集中供热面积69900平方米，完成1407户、11.79万平方米既有楼房管网分户改造工程。污水处理建设项目及配套管网建设工程。2008年10月4日启动污水处理厂建设工程，总投资11000万元，厂区占地面积80亩，日处理能力2万吨，出水水质达到一级A标准。投资3600万元，完善污水处理配套管网建设，铺设污水管网33.1千米。2009年11月16日进入试运行阶段，2010年9月底，通过承德市环保局组织的“三同时”和在线监测验收，10月份完成了竣工验收。污水处理厂于5月20日完成了与北京标准水务有限公司签订污水处理厂特许经营协议工作，使污水处理运行做到了市场化运作。处理后的污水回用工程正在建设中，计划2011年底竣工，做到水资源的可持续利用。

(四)加大房地产建设力度，市民居住条件得到较大改善

“十一五”期间，该县大力实施旧城区、城中村拆迁改造战略，促进了房地产业的持续快速健康发展。房地产开发工程。投资28亿元，实施房地产开发项目46个，建筑规模155.61万平方米。随着城市环境的改善、活力的激发，特别是鼓励发展高层住宅，促进了城市商贸、楼宇经济发展，天宝酒店、京城名苑等高层建筑拔地而起，城市现代气息更加浓厚。出台“城中村”改造扶持政策，带动城市用地结构调整和用地功能置换。截至目前京城花园、金泽花园、祥泰一期、二期、三期、佳利福苑、丰泽园、天宝花园、天宝花园A、B座、育才苑等38个商住小区交付使用，完成投资11亿元。新增住宅面积78.58万平方米，人均住宅面积增长11.9平方米。保障性住房。相继出台了《宽城满族自治县廉租住房申请、审核、公示及退出管理办法》和《宽城满族自治县城市低收入家庭认定办法》及相关配套文件。编制了解决城市低收入家庭住房困难发展规划和计划。十一五期间该县已累计实施住房保障1992户，其中实物配租64户，货币补贴1928户，累计发放租赁住房补贴244.75万元。该县已对人均住房面积15平方米以下的城镇低收入住房困难家庭做到了应保尽保。投入资金5749万元，开工建设廉租住房519套，按照省政府要求已启动河北省数字住房保障系统，已将各项廉租住房制度保障户全部录入系统;投入资金5063万元，建设经济适用住房3.645万平方米、502套;累计改造棚户区1.5万平方米，让广大低收入家庭住有所居。危房改造。2010年该县危房改造启动，目标任务为1000户，按照上一统计部门人口统计数字已将1000户指标分配给各乡镇，截止目前1000户危房户信息已全部录入到全国农村危房改造信息系统，录入率达到100%，已全部开工建设，开工率达到100%，竣工入住达到80%。物业管理。十一五期间该县相继成立了物业服务企业8家，使20余个住宅小区纳入物业管理，新增物业服务面积30余万平方米，极大地的改善了市民的居住条件，提升了城市形象。

(五)大规模、集中连片拆迁改造，突破难点改造城中村和旧城区

坚持拆治并举、拆建结合，科学确定工作时序，做到旧城区、城中村拆迁和拆违并举，强力实施大规模、集中连片拆迁改造，并逐步向建制镇纵深推进。三年大变样拆迁工作。一是依法拆迁。依据相关法律法规和省市出台的各项政策，按照“一村(片)一案”的原则，在广泛征求群众意见的基础上，制定出台了县城东西出口、上河西大庄、县社、黄土梁子、陈家墁子和缸窑沟门等区片拆迁补偿安置方案，规范了拆迁行为，保障了被拆迁人的合法权益。二是阳光拆迁。通过在县电视台开辟专栏、发布公告等形式，及时向全体被拆迁户公示拆迁政策、补偿安置方案、评估结果、安置楼设计方案等内容，做到了公开、公平、公正。三是有情拆迁。通过减免各种行政事业性收费和政府基金降低开发成本、由被拆迁户成本价购买回迁安置房等措施，解决了村民“住不进楼”的难题;采取由被拆迁户按成本价购买商业用房，以经营或租赁等方式获取收益等措施，解决了村民“养不起楼”的难题，从而激发了村民“拆房进楼”的积极性，加快了拆迁进程。本着对被拆迁户负责的原则，投资400万元建设了临时安置过渡房400间，可安置被拆迁户180余户,同时及时为拆迁户兑现过渡安置费用，多方协助拆迁户解决临时过渡难题。成功拆除了34.33万平方米，超额完成了市里下达的2008及201032万平方米的拆迁任务。公路沿线等重点项目拆迁。涉及拆迁566户，拆除房屋面积9.07万平方米，完成了会展中心民族广场东侧、龙泽苑、盛丰钢铁公司四期及技改项目、平铁公路6.4公里延长线、兆丰钢铁公司扩建、民族街延伸工程、垃圾填埋场、承秦高速公路宽城段房屋及附属物、金山路拓宽工程、平青乐公路大修改造、杨三线公路拆迁工程。

二、城市建设突出问题

一是镇村规划建设管理薄弱，专项规划之间衔接力度不够。

二是旧城改造尚未真正破题，规划区内的城中村中，还有下河西、北河沿等尚未改造。

三是城市建设资金筹措压力进一步凸显，改革创新体制、机制的要求依然很高。

四是一些建设项目审批环节多，程序繁琐，影响项目尽快推进。

三、推进城乡一体化建设思路和建议

(一)城市建设的主要原则

一是以人为本、生态为基的原则。从城市的规划、设计、施工到管理，都要体现人文关怀，让最广大的人民群众充分享受城市建设的成果。突出城市“四面环山，一条玉带穿中间”的自然条件，把河道、山体保护好、整治好，使城市融入四季常青、鸟语花香、碧水蓝天、山清水秀的生态氛围中。

二是设施先行、跨越发展的原则。实施大项目带动战略，紧紧抓住事关全局的道路、交通、能源、绿化、供气、供热、污水处理等基础设施不放，有计划、有步骤、大手笔、适度超前地组织规划和建设，迅速提升城市综合载体功能。

三是科学节约、和谐发展的原则。把城市建设纳入经济、社会、人口、资源的良性互动中，兼顾经济、社会和环境效益，处理好过去、现在和未来三者之间的关系，形成城市可持续发展的品质。按照建设低碳城市的要求，加快新技术、新材料、新设备、新工艺推广，避免“雷同建设”、“重复建设”，实现设施、资源的共享和最优配置。

四是力求精品、体现内涵的原则。高起点、高标准、高品位、高质量地实施硬化、绿化、亮化、美化、净化工程，使城市个性鲜明、文脉清晰、底蕴深厚、最适宜人居创业。更多地注入文化元素，在提高城市文化含量上下功夫，不仅要件件是精品，更要处处有文化，营造集自然景观特色、历史文化底蕴和现代气息于一体的城市形象。

(二)推进城市建设的主要措施

1、高起点规划，引领城市未来发展。

投资2595万元，启动5类各项规划编制工作。一是加快编制城市控制性详规、城市设计和专业规划，从微观上合理配置城市资源。重点编制宽城县空间战略发展规划，围绕城市景观风貌、绿地系统、道路交通及供电、供热、抗震、防洪、文化娱乐设施、交通安全管理等重点问题开展专项规划。积极组织县域范围内9个乡镇(大石柱子乡、铧尖乡、大字沟乡、塌山乡、大地乡、孟子岭乡、东川乡、独石沟乡)的总体规划及控制性详细规划的编制工作;组织县城重点地段【即上河西旱河以东至钢厂67公顷、宽和新区400公顷、黄土梁子40公顷、外贸至五金路12公顷、城中路至城西路16公顷、下河西(包括前后杨树湾村85公顷)、世纪桥至彩虹桥(东至新兴街，西至瀑河11.37公顷)、山后梁顶至文卫路(东至山脚，西至民族街53.88公顷)、文卫路至南沟路(东至山脚，西至民族街61.27公顷)】修建性详细规划的编制工作。协调推进村庄建设，完成县政府确定的省市级新民居示范村、县域镇村体系规划确定的25个中心村和57个基层村的规划编制工作，实现村庄规划全覆盖。二是依法加强规划管理，确保各项规划的全面正确实施。要完善公众参与、专家评审、政府决策“三位一体”的规划审批机制，在全世界范围内邀请知名规划师、建筑师参与我县的规划设计，确保规划设计出精品;建立健全由国内外知名专家学者组成的城市规划专家咨询委员会，提高城市规划决策管理的科学性、民主性、公开性;通过规划方案面向市民公示等措施，虚心听取广大群众的意见和建议，让市民在规划的参与中感受主人翁的地位，在对规划的认同中增强归属感，在对规划的了解中监督规划的实施。规划设计方案一旦确定，要形象地展示出来，供市民参观，非经法定程序不得改变，真正做到一张蓝图管百年。对各类违反城市规划的建设行为，依法坚决查处，维护公众利益。

2、高标准建设，打造城市鲜明特色。坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的原则，围绕“高质量、高速度、高效益、低造价”的目标，全面提高工程的科技、文化、艺术含量，使每一项工程既富有文化底蕴，又具有现代品位，经得起历史和人民的检验。计划投资53亿元，实施道路、桥梁、景观、房产开发及公共服务设施项目100项。

围绕“六纵八横，内外成环”的交通网络，完善城市道路。投资21亿元，重点实施绕城公路、南环路、建设路、缸窑沟路、教育园区东路、学苑街、教育园区北路及延伸、栗康园路及延伸、东冰窖旧路及延伸、岔沟路、杨树湾路、二小路、盛丰路、大马沟路、上大路、世通路桥、泰丰路桥、山后北路、大前坡峪路、五金路、文卫路及延伸、小东环、城中路、兆丰瑞景花园路、盛丰大桥等24项路桥建设工程;拓宽改造金山街(二期)、新兴街、育才路、城东大桥、教育园区南路延伸、滨河街、民族街路面翻新、安宁路延伸、小巷胡同;坚持“以山为骨，以水为魂，以绿为脉，以文为蕴”的发展理念，做足山水文章。投资4.8亿元，续建泽园、建成西山山体公园、东山山体公园、宽和新区公园、文笔峰山体公园、前杨树湾水上公园、小型休闲广场(在外贸至五金路、城中路至城西路建两处小型休闲广场)、现代广场、前杨树湾广场、宽城之门雕塑;按照县城规划新建或改建停车场、农贸市场;加快瀑河两岸及标志性建筑等夜景照明亮化、县城主次干道的绿化工程;完成瀑河生态景观带A0、A3、B0、B3、B4段;遵循以人为本的理念，加快公共服务设施建设。投资6.3亿元，完善博物馆、规划展览馆、电影院等公共服务设施;建设集居家养老服务中心、社区居民文体活动中心、社区居民议事中心、居民纠纷调解中心等功能于一体的社区综合服务中心;建成19个社区居委会办公服务用房;规划天燃气储备站一座，铺设管道30千米;同时实行分户热计量改造、完成新建楼房热计量表的安装、设计工作，完善管网的续建工程，在实现房屋建筑节能的标准要求下按计量收费。本着“科技化、园林化、智能化、节能化”的原则，打造住宅小区建设亮点。投资27亿元，加快旧城区及县城村庄整体改造步伐，拆迁下河西大庄、下河西前杨树湾、后杨树湾、老人大胡同到宽城土产门市部区片、北河沿区片、外贸至五金路、五金路至城中路区片、城中路至城西路区片、彩虹桥至西安胡同区片、邮局胡同至福满家园区片、东冰窖汽配城区片40.44万平方米。确保改出一片新居、一片景观、一片产业。不论是新区开发，还是旧城改造，同步配套停车场等公共服务设施。投资52.36亿元，启动钓鱼台商住小区、滨河园、龙腾苑、京城名苑、天宝下花园、鑫都三期、中街新村、鑫佳园住宅小区、兆丰润景小区、兆丰生活小区二期、瑞丰家园二期、兆丰润景小区二期、天宝花园三期工程、鸿泰家园、鸿翔花园、兆丰酒店等23个房地产开发项目，提供商住用房240余万平方米;保障性住房建设套数根据上级下达的任务配建，逐步改善低收入家庭的住房条件。统筹推进小城镇建设步伐。以建制镇为重点，按照集约发展、合理布局的原则，强力推进小城镇建设步伐。集中力量建设一批发展基础好、辐射带动能力强、特色鲜明的重点建制镇，大力发展城镇产业，立足资源和区位优势，优化配置区域生产要素，做好现有产业和谋划产业文章，按规划合理布局，壮大镇域特色产业规模，促进产业发展与城镇发展的良性互动。狠抓小城镇基础设施建设，加大资金投入力度，实施建制镇城区供电、供水、供热、排水、防洪系统和路桥建设、住宅开发以及文化、教育、卫生设施配套等重点项目，完善小城镇功能，改变小城镇面貌。充分发挥建制镇对产业和人口的聚集效应，千方百计吸引农民进入小城镇，扩大人口和用地规模，实现农村城镇化。逐步形成以城带镇、以镇带乡、布局合理、功能完善、特色突出、协调发展的城镇化体系。

3、严格审批环节，抓好建设行业管理

在今后的建设项目审批中，各个环节严格把关：强化规划先导作用。建设项目申报时，规划部门按照控制性详细规划要求和规委会审批的方案对项目规划设计方案的空间布局、公共服务设施、建筑形式、色彩等严格审查，按程序逐步报批。凡前项手续不完备或未足额缴清各项城建规费的，一律不予核发规划许可证。加大规划监察力度。在工程建设过程中，规划执法人员在施工放线至竣工验收实行全程监督，切实杜绝擅自改变项目方案、违规调整容积率，改变土地用途、未批先建、少批多建现象的发生，维护城乡规划的严肃性。严格工程建设程序管理。认真审查工程项目规划、质量监督等手续的办理情况，对不符合开工条件的决不允许发放施工许可证，不符合备案要求的坚决不予备案。加强建设工程安全生产。安全生产主管部门及责任主体严格按规定收取建筑工程安全防护、文明施工措施费，否则，一律不予办理施工许可手续。加大对施工现场安全的检查力度，对不具备安全生产条件的工程项目一律责令停工，对不符合安全生产标准以及存在安全隐患的工程项目予以停工整改和限期整改，对逾期不整改或整改不彻底的企业将依据相关法规予以处罚，必要时在新闻媒体上曝光。对不符合标准的安全防护用品一律清除出现场，坚决不留安全隐患死角。完善防止新欠的长效机制。在今后的建设项目管理中，凡建设资金不落实，不能足额缴纳农民工工资保证金的项目一律不批准建设，凡拖欠工程款的单位一律不予审批新项目，凡不进行登记备案的施工单位一律清除出建筑市场。逐步促进房地产业持续健康发展。从物业项目的前期管理入手，严格要求开发建设单位配置物业管理用房，达不到设计要求的规划部门不予审批，工程结束后达不到标准的不予验收，房地产业主管部门不予办理商品房预售许可和房屋所有权属登记。同时加强维修资金的收缴和使用管理，严厉打击房地产市场的不良行为

第五篇：当地农村城镇化进程调研

当地农村城镇化进程调研

财经学院财政0811沈清妹200841001

2中文摘要：诏安县介于厦门、汕头两特区之间，素有“福建南大门”、“漳南第一关”之称。南诏镇素为全县政治、经济、文化中心。因此它具有良好的发展前景。现在处于海峡西岸建设中，位于海峡西岸经济区域中，诏安的城镇化进程正在加速发展中。

关键词：道路建设 绿化卫生 品牌特色 教育普及 生活水平

正文：我的家乡是诏安县南诏镇，诏安地处闽粤边界，是福建的南大门。改革开放之前，分水关上森严的关卡，不但阻隔了两省的经济往来，也导致了诏安的封闭落后。小时候家里要是有辆自行车便算得上是富裕，那时的房子几乎都是平房，道路也没有规划，是坑坑洼洼的泥路，树木在路旁不规则的站立。然而纵观二十年家乡的变化，小到身边的人的生活变化，都一一改变了很多，房子变得更宽敞，道路变得更平坦，就连人们脸上的笑容也变得更舒心了。

在县委、县政府的带领下，诏安的环境、经济正在一步步的发展起来，从物质方面的发展来看，在基础设施建设方面、农业工业和旅游业方面都大大的改善和提高；从精神方面的发展来看，人们的生活水平大大提了，诏安也发展了自己的品牌特色，更是被誉为“中国书画之乡”和“中国青梅之乡”。具体方面如下： 道路等基本交通设施逐步完善

1.路就如同是财富路，不仅仅是方便了人们的交通出行，更是一条绿色通道，源源不断的带来致富商机。从小时候走过的泥泞弯曲的小路到现在的贯穿整个城镇的中山路到近年来建设的第二通道。道路越来越平坦，路灯一盏盏在夜晚中亮起。近年来县政府加快交通基础设施建设，投入7500万元完善路网建设，共完成42公里农村等级水泥路建设和4座危桥改造；进一步确定城市建设方案，优先做好南环城路、第二通道、连站大道、火车站周边等区域的控制性详规，为城市和经济的建设预留更大的空间。

2.县城的公交车也比原来有秩序了，淘汰了过久的功能退化的车，增加了班次

和公交的数量，严重超载的机率也降低了，在繁华的地带也设起了停站点。这样的交通对我县城镇化的进程有着举足轻重的作用。

3.城乡的交通建设好了，与其他城镇也开始逐步建设起来，最近，在国道、高

速公路、厦深铁路三角地带平整工业用地1500亩，为吸纳大型项目提供平台。目前，已建成11条通往广东的等级边界公路，与国道、高速公路和建设中的厦深铁路将形成立体交通网络。汕诏高速、漳诏高速连接着两个经济快速发展的地带，带动着诏安的经济发展，而现在大受重视的厦深铁路途经诏安深桥镇，是经过我县的第一条铁路，沿铁路肯定有着潜在的经济契机，而铁路的畅通也让人们的出行更方便，最大的方面是农村人口可以涌向厦门或深圳就业，滞留率大大减少，农村的生活水平也可以大幅度改善。

卫生及城乡面貌不断改善

“诏安是我家，美化靠大家”如此的标语随处可见。显而易见，做好城镇卫生意识早已普及，而着手于美化环境的事业也早已渐渐铺展开来。具体如下：

1.清洁卫生工作 加快推进新农村示范村建设，四都镇林头村、梅岭镇下河村

分别通过省级、市级示范村验收。扎实开展“家园清洁活动”，共投入7500万元，完成16个村700户“一池三改”，疏通排水沟45公里，清理路面障碍632处，种植绿化苗木24.97万株，农村环境卫生面貌明显改观。

2.绿化改造工作 全县以创建“省级文明县城”为目标，积极理顺城区环卫体

制，完成城区亮丽工程和排涝工程，加快改造垃圾处理场，着手建设城市污水处理场及配套管网，完成垃圾处理的配套项目及梅中路、梅北路的绿化改造，要启动文体中心配套设施建设，积极参与南环城路、玉峰南路等重大项目规划建设，进一步提升城市功能。

3.运动设施建设 在社区、公园设置了许多娱乐运动设施，提倡全民健身，丰

富了人们的娱乐生活；政府还花了大量资金弄起了夜景工程，星星点点装扮了诏安，涌动的人群热闹了点点灯光，也让诏安在暗黑的夜空也有份繁华气息。这无疑是美化浓墨重彩的一笔。

综合经济实力在结构调整中持续提升

2008年实现地区生产总值66.6亿元，比去年增长13.6%，产业结构由2007年的38.3：30.0：31.7调整为今年的34.3：32.2：33.5，经济结构日趋优化；城镇居民人均可支配收入9927元，增长15.0%；农民人均纯收入6063元，增长16.0%。

1.诏安素有“闽南大温室”之称。良好的气候条件孕育出特产丰富的一方水

土，现已形成粮食、水果、茶叶、水产、蘑菇、蔬菜、禽畜等七大高优农业生产基地，青梅、八仙茶、苦丁茶、鳗鱼、灰鹅等特色优质产品已具规模，成为创汇农业示范基地其中以青梅最为突出，形成我县一大特色支柱产业。我县重视农业基础作用，不断优化农业经济结构，提高农业产业化水平。我县农业总产值38.4亿元，增长5.0%。29家省、市、县农业产业化龙头企业带动作用日益增强；高优蔬菜从去年的1.6万亩扩大到3.3万亩，马铃薯从0.5万亩扩大到1.5万亩，全县完成造林2.4万亩。现代农业稳步发展而且还投资3559万元建设水利工程，还建成了12个乡镇区域自动气象站，农业综合开发和土地整理项目通过省级验收，农业抵御自然灾害的能力大大提高。

2.工业经济增势强劲 2008年我县工业总产值69亿元，增长20.4%，工业对经

济整张的贡献率达到42.7%。外贸出口稳步增长，全年可实现出口9000万美元，增长25.4%。规模以上工业企业142家，净增18家，实现产值50亿元，增长27.1%，占工业总产值的比重由去年的68.0%提高到72.5%。

3.第三产业快速发展

诏安名胜古迹众多，是一个理想的旅游胜地。主要景区有乌山、九侯山、分水关、点灯山、梅岭半岛滨海旅游区。南诏镇十字街的七座明代石牌坊，中共闽粤边特委的革命遗迹遗址乌山，石奇泉清、风光旖旎的九侯山省级森林公园，乌山旅游公路等旅游基础设施不断完善。促进旅游产业的快速发展。预计全年接待游客达22.9万人次、旅游综合收入3400万元，分别增长10.3%和7.8%。此外，还大力发展家政服务、教育培训和法律咨询等社区服务业，规范发展房地产业、金融服务业和商贸物流业，第三产业全面发展，城乡市场活跃，社会销毁品零售总额达到30亿元，增长12%。

教育广泛普及

教育常受经济状况限制。二十年前，诏安经济发展缓慢落后，教育不受到重视，农村地区特为尤甚，农村的孩子们都早早得打工赚钱，如今改革开放后，开始重

视人才培养，特别是农村的教育思想工作做得普及到位，农村受教育的意识不断提高，农民受教育程度稳步提升，整体文化素质上新台阶。1978年诏安农村40万人中拥有的各种受教育程度人口来看，农村大专以上文化程度约占农村总人口的0.89%，高中和中专文化程度人口约占2.56%，小学和初中文化程度约占14.25%。到2005年，农村基本扫清文盲，大专以上文化程度约占县农村总人口的7.45%，高中和中专文化程度人口约占10.2%，小学和初中文化程度人口约占26.7%。诏安农村15岁以上人口平均受教育年限由原来的不足3年到现在的7年，逐步形成农村人力资源丰富且人力资本存量积聚的好局面，这在很大程度上推动了诏安农村剩余劳动力的转移，提高了农村生产力，促进农民增收。发展创新品牌特色

诏安文化源远流长，文化积淀深厚，造就了根深叶茂的丹诏书画艺术，是国家文化部正式命名的“书画艺术之乡”。此外，以青梅闻名的诏安在2001年被国家林业局授予“中国青梅之乡”称号。红星青梅生产基地被国家列为农业产业化示范区，诏安红星青梅被省政府授予“名牌农产品”称号。

县城品牌效应不断显现。围绕打响“中国青梅之乡”和“书画艺术之乡”两大特色品牌，成功举办了海峡两岸（诏安）首届青梅节暨书画艺术节，展现魅力，带来无限商机。大大提高了诏安的知名度和美誉度。

农业

全面落实基本国策

我县深入贯彻科学发展观，全面落实我国的三项基本国策，一是认真落实节能减排各项措施，加强环境保护和管理；一是组织修编《诏安县土地利用总体规划（2006-2020年）》，完成全县第二次农村土地权属调查工作，规范矿产资源管理，提高土地利用率，实现土地耕占平衡；一是严格计生工作奖惩，加强常规管理，加快后进转化，稳定低生育水平，计生工作获“省级计生优质服务先进县”称号。无论是在农村还是城镇，在显眼的地方写上标语，“实行计划生育 构建和谐社会”等；相关政府部门也开展文艺活动宣传相关政策，落实国家的基本国策。

政府启动实施城镇居民基本医疗保险工作，群众参保率不断提高，全县养老、失业、医疗、工伤保险覆盖面不断扩大，累计发放各类基本保障金1.24亿元。扎实推进“侨居造福”工程、农村“幸福园”3所、敬老院1所，“幸福工程”使750人顺利搬入新居。加大残疾人扶助力度、免费为230名贫困白内障患者施行复明手术，发放扶残助学补助经费4.61万元。

人们生活水平大幅度提高

改革开放前，每个人家里人口多，为养家糊口不得不早早扛起锄头，每天早出晚归，耕田农作也只是保证了基本的温饱问题，而改革开放后，人们不再是为了温饱而奔波，空闲时间多了，工资也高了，开始注重精神上的享受了，买东西注重品牌质量了，娱乐生活丰富了，心情比以前顺畅了，在城镇基本实现小康生活，在农村有了基本的生活保证，政府开始实行家电三下乡，在城镇先发展的基础上带动农村共同发展。

结束语：经过这一次的调研，我更加深刻了解了家乡的发展情况，了解国情，体验社情，并对我县的未来发展有着深信不疑的信心。也因此更加下定决心要努力奋斗，学好专业知识，为家乡为社会的发展添砖加瓦。