监狱行刑社会化问题研究

第一篇：监狱行刑社会化问题研究

监狱行刑社会化问题研究

监禁刑在近代以来成为各国刑罚体系的中心，矫正罪犯使其复归社会成为监狱行刑的主旨。但是监狱行刑以将罪犯隔离于正常社会的手段，去追求罪犯再社会化的目标，却形成了手段与目标之间的深刻矛盾。在日益开放的现代化社会中，监禁刑的运行成本在不断增加，而其改造效果却令人失望。为了缓解这一问题，在西方兴起了行刑社会化思

想，主张慎用监禁刑，尽可能把罪犯放到社会上接受矫正，同时弱化监狱的封闭性，使其尽可能接近自由社会，并扩大社会力量对矫正事业的参与，以利于罪犯回归社会。

行刑社会化代表着行刑发展的国际趋向。本文试结合刑法学、社会学、心理学等的有关知识对行刑社会化思想的内涵、价值等进行分析。

关键词：罪犯监狱矫正行刑社会化

目录

引言……………………………………………………………………………（2）

一、监狱行刑社会化的内涵解读……………………………………………（2）

（一）一些重要概念的界定…………………………………………………（2）

（二）监狱行刑社会化的概念………………………………………………（4）

（三）监狱行刑社会化的内涵………………………………………………（5）

（四）监狱行刑社会化的价值………………………………………………（6）

二、我国监狱行刑社会化的发展与存在的问题……………………………（7）

（一）监狱行刑社会化在我国的发展………………………………………（7）

（二）监狱行刑社会化在我国存在的主要问题……………………………（8）

（三）在我国推行监狱社会化的主要制约因素……………………………（9）

三、我国监狱行刑社会化的实现途径………………………………………（10）

（一）要充分尊重罪犯的社会化人格………………………………………（10）

（二）实现罪犯教育改造的社会化…………………………………………（10）

参考文献………………………………………………………………………（11）

引言

刑罚执行是刑法运用的重要环节，刑罚效益的实现在很大程度上取决于行刑工作的质量。但我国传统刑法理论偏重于对罪犯行为的研究，关于罪犯构成、量刑制度等方面的理论已是炉火纯青，而对以罪犯处遇为核心的刑事执行理论的研究尚是一个薄弱地带，特别是对监狱行刑问题的研究就更少。在行刑问题研究上的落后和受冷落的局面，必然会影响我国刑法学的全面发展和整体提高。据了解，在国外刑法学界，研究重心向行刑领域倾斜已成普遍趋向。在当今日益人性化的时代，刑法学应该是一门以人为本的人学，刑罚也应当关注人的价值，顺应人性的发展，我国刑法学瞩目的中心也应由犯罪行为向罪犯做适当调整。

同国外相比，目前我国行刑实践中社会化程度偏低的问题十分突出。特别是监狱行刑中的孤立、封闭、保守的倾向严重，尚没有典型的开放式监狱建成。假释、监外执行、保外就医等社区刑罚的使用率极低，同时在执行上也处于散乱失控的局面。这些问题严重制约着刑罚效益的发挥，阻碍着我国刑罚执行工作现代化的进程。通过分析我国监狱行刑社会化程度偏低的原因，借鉴国外有益的立法与实践经验，寻求和设计有效的对策和方案，克服目前监狱行刑过于封闭的弊端，通过狱政管理、刑罚执行、教育改造、劳动改造、后勤保障等改造手段的社会化，实现罪犯改造过程的社会化，从而提高改造罪犯的质量，增强罪犯刑满释放后适应社会的能力，推进行刑社会化导向下中国刑罚改革，以发挥刑罚运作的最佳效能，无疑具有重要意义。同时，推进监狱社会化进程，也有利于我国的人权保障事业，因为使犯罪人重返社会意味着最高层次的人道。

在行刑社会化导向之下，推进监狱行刑改革已成大事所趋。国务院已经批准在十四个省市进行监狱体制改革，其中一个重要的内容就是监狱社会化。从目前见到的相关资料中发现，多数学者认为作为行刑社会化的一部分，监狱行刑社会化主要是限制监禁刑的适用，通过扩大社区矫治来实现。从而提高改造罪犯的质量，增强罪犯刑满释放后适应社会的能力。

一、监狱行刑社会化的内涵解读

（一）一些重要概念的界定

1、监狱

广义的监狱是指所有以国家强制力为后盾的限制人身自由的一切关押场所。包括死刑犯等候处决的场所、自由刑罪犯判决后的执行场所、羁押犯罪嫌疑人、未决犯的看守所、关押各类违法人员的拘留所等。狭义概念的监狱是指国家依照法律设置的刑罚执行机关。是关押已决犯的场所，是执行自由刑的场所，是高度戒严的羁押场所，有严密的警戒措施和较为现代化的监控手段，对在押人员实行严格的封闭式管理教育和劳动改造。本文所指的监狱就是这种执行自由刑的场所，包括未成年犯管教所。关押的对象包括被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑和有期徒刑的罪犯。

2、罪犯

我国出

第二篇：中国女犯管理与行刑问题研究

中国女犯管理与行刑问题研究

【摘 要】女犯管理贯穿女犯服刑改造的全过程，是对女犯实行劳动改造、教育改造、心理矫治等矫正措施的基本前提，而我国女犯的管理和行刑在怀孕女犯的收押、携带婴儿服刑、精神病女犯管理和武装看押等方面还存在法律规定不明确和实践困难等问题，需要通过完善立法和改善管理措施等途径予以解决。

【关键词】女犯；管理；矫正

现代社会，女性在社会发展变迁的各方面扮演着越来越重要的角色，女性犯罪也呈世界性的严重增长趋势。我国女性犯罪问题也日益突出，女犯数量不断增多。目前有23所女子监狱，基本实现了对女性罪犯的单独关押，但在监狱的管理和行刑制度方面还存在一些问题，可以有进一步的改进。

一、女性犯罪状况严峻

从各国的历史发展看，由于女性本身在生物遗传方面的特殊性和社会、历史、文化等外在因素的综合影响，在相当长的时间内，女性罪犯的数量和男性罪犯相比一直很低。但是受城市化和工业化进程的影响，女性罪犯数量明显增多。

（一）世界各国女性犯罪数量统计

自20世纪20年代开始，女性犯罪就已经开始受到某些国家的重视。在一些西方国家和日本的犯罪统计中，早已有关于男女犯罪人数、罪行种类、犯罪比例等方面的统计。例如，官方资料表明，发达的工业化国家中犯罪的女性大致为犯罪总数的10%-20%；在发展中国家则是在3%-5%之间。从60年代开始，女性犯罪已成日趋严重化的趋势。在1971到1980年的10年间，参与财产犯罪的女性增加了35%，而参与财产犯罪的男性则增加了20%。在暴力犯罪中，女性参与犯罪的增加了3.19%，而男性参与犯罪的增加了31%。近年来女性罪犯的增长速度也明显高于男性罪犯，世界各国都对该问题给予了相当重视。

美国经历了犯罪高峰年后，男女犯罪率都有轻微下降。美国联邦调查局公布的2002报告显示，当年犯罪率与之前相比大致保持平衡、略有上升，但女性犯罪率呈上升趋势。在美国当年发生的1190万起凶杀、强奸、抢劫、盗窃、等案件中，遭到逮捕的女性数量占总人数的23%，比1993年增长14%之多。据英国媒体报道，华盛顿一家司法研究机构在一项研究报告中说，美国2007年各州及联邦监狱中在押犯人达150多万，是1970年19.6万犯人数量的近8倍，而且其中尤以女犯人数量增速最快。

日本法务省发布的2013年版《犯罪白皮书》称，2012年因刑事犯罪而新入狱的犯人中女性为2225人，占整体比例达9%，为1993年以来的最高值。1993年新入狱的女犯人为919人，占整体比例的4.3%，之后呈现出逐年增长的趋势。日本新入狱的女性犯人比例20年间增加了两倍多，控制女性犯罪、矫治女性罪犯的形式严峻。

澳大利亚自2011年以来犯罪的男女比例发生很大变化，被法庭审讯或监禁入狱的女性增加的速度快于男性。2012年女性囚犯人数增加了8.4%，比2002年增加了48%，而同一时期男性囚犯的人数增加率却比女性低很多。新州犯罪统计和研究局的数据显示，过去10年来男性罪犯比例基本保持稳定，而女性罪犯比例则增加了15%。

俄罗斯女性犯罪人数也在逐年增多。1995年，俄罗斯女性罪犯人数为24万，比1994年增长了近20%。在俄罗斯内务部管辖的31座女监中共关押了3.6万名女犯，较1994年增长了近10%。俄罗斯1997年女性犯罪占13.6%，到2003年就上升到16.6%。

（二）中国女性犯罪数量统计

随着社会经济的快速发展，我国女性犯罪人数激增。上世纪五十到六十年代，我国女性犯罪占整个刑事犯罪的比例约为1%-3%，七十年代占5%左右，八十年代上升到8%，九十年代达到10%以上，现在所占比例增至12%。我国的女性犯罪人数在最高年份为刑事犯罪人总数的12%-15%，一般年份也处于10%左右。尽管比例不高，但我国人口基数大，且犯罪人数连年增长，所以女性犯罪人数仍很惊人。

广东省深圳市检察院2012年对外公布的数据显示，近六年深圳市女性犯罪的比例与数量都呈上升趋势。2006年以前，因涉嫌犯罪而被检察机关提起公诉的人员中，女性所占比例一直处在7%以下，但2006年以来，这一比例却呈持续上升趋势。从2006年至2008年，女性占比连续3年在7%左右，每年提起公诉的女性涉嫌犯罪人员约1400人；2009年女性占比接近8%，被起诉人数上升至近1800人；而从2010年至2011年，女性占比都超过9%，连续两年均为2200人左右。

此外，上海市某区有关女性犯罪资料的统计显示，1999年、2000年及2001年女性犯罪分别比1998年增长了25%、37%和43%，目前仍呈增长趋势。其中，财产型犯罪和性犯罪是女性犯罪的高发类型，占女性犯罪总数的百分之七十以上。北京石景山法院统计，2001年该院受理的女性犯罪案件中涉及的罪名就有17种，和2000年相比，女性犯罪数量上升了83.3%。

我国女性犯罪增长速度快，相对数量和绝对数量都呈上升趋势，女性犯罪的类型较为集中，多为性犯罪、财产犯罪、毒品犯罪。虽然女犯相对于男犯而言，数量较少，但是，与世界上其他国家相比，我国女性罪犯的绝对数量即女犯人数仍相当庞大，给我国女性罪犯的矫治工作带来了一定难度，对女犯的管理与行刑问题不得不引起我国实务界和学界的关注。

二、我国女犯收押问题

收押是监狱实施的一项严肃执法活动，必须依照相关法律规定和程序来进行。女犯收监也要符合有关条件，经过法律文书查验、人身和物品检查等程序。对女犯收监是女犯管理和行刑的第一步，影响狱政管理工作的实施和效果。

（一）有关怀孕妇女的收押和管理问题

女子监狱收押对象必须符合法定条件。根据《监狱法》规定，女子监狱收押对象是交付执行时剩余刑期在一年以上的有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期两年执行的女犯。对怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女和患有严重疾病需保外就医的妇女，可以暂不收监。该规定体现了对罪犯的人道主义关怀。但上述规定在现实中仍存在一些问题。

第一，虽然我国刑法规定对审判时怀孕的妇女不适用死刑，但是如果人民法院在审判时没有发现妇女怀孕，死缓判决生效后发现女犯怀孕，就会使女子监狱面临怀孕妇女的管理问题。

第二，我国《刑事诉讼法》和《监狱法》有关被判处无期徒刑的怀孕女犯是否收监问题存在冲突，前者规定必须收监，而后者规定可以暂不收监。根据后法优于前法的原则，应当适用后修订的《刑事诉讼法》，即对判处无期徒刑的怀孕妇女必须收监。而且，司法部监狱管理局对监狱工作实践中的这类问题也做过批复，认为应该按照《刑事诉讼法》规定，对已经怀孕的无期徒刑和死刑缓期两年执行的女犯应当收押。

第三，根据法条含义，对暂予监外执行有社会危险性的怀孕女犯，必须收监。但是对于社会危险性的判断并没有一个客观明确的标准，实践中执行非常困难，极易在收押问题上产生矛盾，需要有关部门尽快制定切实可行具有可操作性的规范。

基于上述问题，为避免法条冲突，减少司法实务的困难，更加体现人道主义精神使监狱免于背负沉重的道德责难，应该明确规定上述特殊情况，并对在监狱内服刑的怀孕女犯规定特殊待遇，如对女犯管理教育方面采取特别措施，安排单独监舍关押，在民警监护下到医院产检，到社会医院分娩等。、（二）女犯携带婴儿服刑问题

我国监狱法规定女“犯不得携带子女在监狱内服刑”的目的是为了保护未成年人的身心健康，不株连无辜。但国际上有部分国家是允许女犯携带幼儿在监狱内服刑的，并在监狱内设幼儿管理机构，由国家支付费用。联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》和《曼谷规则》对女犯收监和未成年子女问题上均有规定。而我国虽规定女犯不得携带婴儿在监狱内服刑，但对于如何处置婴儿并无明确规定，导致监狱执法陷入两难境地。世界大多数国家的司法实践中，允许怀孕妇女在狱中生产并抚养儿童到一定年龄，一般是3岁。

我国目前监狱管理可以借鉴其他国家和《曼谷规则》的相关规定，适当提供女犯与婴儿相处的机会，为婴儿提供有益身体的母乳喂养，女犯在狱内哺乳婴儿期间，应给以女犯特殊待遇，免于体力劳动，给予营养的饮食待遇等，但仍要进行教育改造和监督管理。考虑到监狱环境的特殊性，为了婴幼儿心理健康考虑，婴儿留在监狱内时间不宜过长，笔者认为以一周岁为宜。因为，婴儿一周岁时身体已有一定抵抗力，交由他人代为抚养不会对婴儿的身体健康造成大的影响；而且在这个年龄婴儿尚未懂事，长大后对这个阶段没有记忆，也不会对婴儿的心理健康造成很大影响。在婴儿满一周岁后可以由家属领回抚养，如果没有其他亲属或者亲属不愿领回，可以将婴儿交给监狱所在地或就近的社会福利机构予以收养。

（三）精神病女犯的收押和管理问题

监狱法规定，对女犯收监时物品和人身的检查由女性人民警察进行。人身检查可以防止女犯将违禁品带入监狱内，威胁女犯自身安全和他人的人身安全，维护监狱的安全稳定。身体检查可以了解女犯的身体健康状态，便于确定女犯此后的劳动工种和项目，也可以避免此后女犯生病引起的争议。由女性人民警察进行人身检查是尊重女犯人权和隐私的表现，是对女犯实行的特殊保护。

但是《监狱法》对于精神病女犯是否收押没有作出具体规定。虽然1990年12月印发的《罪犯保外就医执行方法》附件“罪犯保外就医疾病伤残范围”，规定了保外就医的精神病罪犯的条件。但实践中很多精神病罪犯仍以“监外执行不具有社会安全性”为由被投送到监狱关押。女子监狱也关押了部分精神病女犯，如“某省女子监狱现有精神病罪犯128人，占在押犯比例约为8%，精神病犯人从2005年的45名增长到2009年的128名，增长率达64.8%。”对女性精神病罪犯的管理是女子监狱日常管理中最为棘手的问题之一。有的监狱将女性精神病罪犯集中关押，有的分散在各监区关押，但无论是哪种模式，精神病女犯都严重影响监狱的监管改造秩序，消耗大量警力加强监护，防止发生安全事故。

为避免越来越多的精神病女犯被送进监狱，人民法院在判决时就应当作出司法鉴定，确认被告人有无服刑能力，对于没有服刑能力的精神病人应当裁定监外执行，不应再投送到监狱。各省市可以根据实际需要和现实条件，指定一所较大的监狱医院设立精神病女犯监管区或设立专门的精神病医院，负责关押、管理和治疗精神病女犯，从而减少监狱警察的工作压力，维护监狱管理秩序。女子监狱可以充分利用女性的感性特点，加强对女犯的健康教育和心理疏导，取得女犯家属的配合和支持，尽量对符合保外就医条件的精神病女犯予以监外执行。

三、女子监狱武装看押问题

《监狱法》规定：“监狱的武装警戒由人民武装警察部队负责，具体办法由国务院、中央军事委员会规定。”这是我国目前有关监狱武装看押问题的现行有效规定，可是我国监狱法并没有明确规定女子监狱是否需要武装看押的问题，其他的法律法规也没有明确规定。

从字面意思来看，监狱包括女子监狱，既然监狱要武装警戒，那么女子监狱也要被武装警戒。可是从立法背景和立法原意来考察则不必然。监狱法颁布之前，我国独立建制的女子监狱数量较少，大多数女犯被关押在男犯监狱的女子监区。因此，在立法过程中，不会对这个问题进行考虑，更不会作出立法上的规定。近二十年过去了，仍然没有看到国务院和中央军事委员会作出相关规定，使《监狱法》的这条规定长期得不到贯彻落实，监狱和担负外围武装警戒任务的武装警察之间的关系缺乏明确的法律规范的调整。

法律规定的不明确进一步导致了现实中女子监狱武装与否不规范和不统一的情形。我国目前已有23所女子监狱，现实运作中，既有武装看押的女子监狱，也有没有武装看押的女子监狱。有的女子监狱从独立建制开始就一直有武装看押，也有的是一开始没有武装看押，运行一段时间后才有武装看押。上海市女子监狱在新建成后的几年里，一直没有武警看押，直到2010年才结束长期没有驻监武警部队的历史。而甘肃女子监狱从2001年建立以来，一直没有武警看押，监管秩序仍然持续安全稳定，没有发生监管安全事故，2010年还被命名为部级现代化文明监狱。从以上事例可以看出，女子监狱不一定非要有武装看押，才能够安全稳定，由于女性罪犯的特殊性等原因，没有武装看押的女子监狱仍然可以有序运行。

对女子监狱实行武装看押，会对女犯的心理产生影响，不利于女犯矫正目的的实现。武装看押不可避免的要设立居高临下的哨位，让武警监督警戒女犯的生活和劳动，不仅不利于保护女犯的隐私权，而且会使女犯产生恐惧心理，不利于稳定女犯情绪，长期恐惧和焦躁的情绪影响对女犯的矫正效果，进而影响教育改造、劳动改造、心理感化等矫正措施的实施效果。

另一方面，对女犯武装看押在一定程度上浪费了我国有限的武装人力资源。在女子监狱内，女犯的劳动项目一般都在室内，基本没有外役劳动，而事实上，女子监狱也很少发生逃脱、越狱、**等事件。节省下这部分武警力量，可以用于处置其他突发事件，承担和加强易骚乱地区的日常警卫和巡逻任务，维护国家安全和社会稳定。此外，我国武装部队多为男性，女性武警官兵急缺，所以看押女子监狱的多为男性官兵。这种状况容易给女子监狱内的女犯引诱、腐化武警官兵的机会，给武警官兵带来挑战。而且，可以通过增加监狱内的看守岗位和警力配置来维持女子监狱内的监管秩序，必要时调集武警协助执行临时任务。

针对我国目前女子监狱武装看押问题不明确、不统一的状况，可以在监狱法中作出简明扼要的明确规定，既能快速有效地解决该问题，又能避免其他机关无具体规定造成的实践混乱。

四、结语

女犯数量的激增，给我国女犯管理带来一系列挑战，女犯在狱内管理与行刑效果的好坏，直接影响女性犯罪的再犯率。基于男女平等和对女性特殊保护的原则，女犯管理与行刑既要遵循普遍要求，又要遵循特殊要求，根据女性特殊的生理和心理特点，进一步完善和改进我国女子监狱管理与行刑制度。

参考文献

[1]岳平：《特殊类型罪犯矫治》，中国法制出版社2012年版。

[2]杨木高：《中国女犯矫正制度研究》，南京大学出版社2012年版。

[3]刘好千、王林：《中外监狱比较研究》，法律出版社2012年版。

[4]丛梅：《当前犯罪主体的性别特征分析》，载《理论与现代化》2008年第7期。

[5]陈劲松、潘娟、伍淑：《近20年中国女性犯罪研究综述》，载《妇女研究论丛》2012年第6期。

[6]杨木高：《美国女犯矫正制度研究》，载《贵州警官职业学院学报》2012年第2期。

第三篇：宗教事务社会化管理问题研究

宗教事务社会化管理问题研究

宗教事务社会化管理问题研究

随着经济全球化的加速，在国际国内形势愈加复杂多变的大背景下，民族宗教工作越来越显示其特殊的重要性。基层民族宗教工作原有的工作机构、工作机制已经难以适应形势发展的要求。因此，努力加强调查研究，把握社会管理规律，积极探索宗教全方位、多层次、立体化的社会化管理模式，维护宗教领域和谐稳定，显得尤为重要。

一、推进宗教管理社会化重要性分析

推进宗教管理社会化，是加强和创新社会管理的重要内容，探索建立宗教管理立体化模式，努力通过社会公共事务管理的方式解决宗教领域的社会问题，不断调动社会力量加强对宗教的综合管理，是依法管理宗教的有效途径。

1、宗教管理社会化是做好信教群众工作的重要手段

社会管理主要是对人的服务和管理，归根结底是做群众的工作。宗教工作的根本任务就是做好信教群众的工作。当前，受国内外形势发展变化和各种复杂因素的影响，信教群众持续增加，最大限度地把信教群众团结起来，需要社会各方面共同参与。只有积极推进宗教管理社会化，才能切实维护信教群众的合法权益，充分调动信教群众的积极性，不断增强做好信教群众工作的针对性和有效性。

2、宗教管理社会化是对依法管理宗教的有效提升

坚持依法管理宗教，是当前宗教工作的重点。在此基础上，适应加强和创新社会管理的新要求，推进宗教社会化管理，更好地调动宗教界人士自我教育、自我管理的积极性，更有效地发挥宗教界在社会管理和社会服务中的独特优势，为经济社会发展和构建和谐社会广泛凝聚力量。

3、宗教管理社会化是引导宗教与社会主义社会相适应的必然要求

引导宗教与社会主义社会相适应，宗教界的思想认识和观念是重要条件。加强宗教管理社会化，可以通过社会协同、多方参与，进一步增强宗教界和信教群众遵纪守法意识，使他们从事的宗教活动自觉服从服务于国家最高利益和民族整体利益，对宗教教义努力作出符合社会进步要求的阐释，进一步探索宗教服务社会、服务群众的方法与途径，为促进宗教与社会主义社会相适应提供动力。

二、鄂托克旗宗教管理社会化的实践和问题分析

（一）鄂托克旗宗教管理社会化的实践

全旗藏传佛教活动场所共有8处，喇嘛190人，信教群众4万多人；全旗自聚的天主教信教群众有48人、居住在棋盘井镇,无活动场所;全旗基督教信教群众150人，无活动场所，主要居住在乌兰镇、棋盘井镇、蒙西镇，1999年起基督教徒自发建立活动场所，但因未形成规模而没有正式登记。因此，做好宗教工作，使之服务于经济社会发展，任重而道远。

1、坚持以人为本，不断强化政治引导

加强宗教教职人员的教育培训，加大培养和使用力度，形成了一支素质较高的宗教界代表人士队伍。一是情牵宗教界人士、开展走访慰问宗教界老同志。在每年的春节前后，深入到宗教活动场所，看望慰问部分宗教界代表人士，感谢他们关心家乡、支持建设、服务社会方面所作的贡献。二是加大教育培训力度。以创建“和谐寺观教堂”活动为契机，深入搞好《宗教事务条例》的再宣传再教育，不但要求场所管理负责人熟悉掌握宗教的宗教政策、法律法规，要求将学法范围扩大到广大的信教群众群体上，增强了广大信教群众的法律意识，为做好宗教工作提供了强有力的保障。三是做好政治安排。按照政治上靠得住、学识上有造诣、品德上能服众、建立新一代宗教界代表人士综合评价体系，细化评价标准，实施量化考核，择优进行安排进入协会管理班子、场所管理班子。

2、坚持多方参与，不断创新工作机制

在加强旗委对宗教工作领导的基础上，注重发挥各方力量齐抓共管的作用，推动宗教管理社会化。一是加强党对宗教工作的领导。成立了由旗委副书记任组长的全旗民族宗教工作协调领导小组，各苏木镇和相关单位建立了民族宗教工作领导小组，确定了专职工作人员，形成了有效的宗教工作领导机制。二是健全组织机构。配备了宗教部门专职宗教局长和3名专职宗教工作人员、各苏木镇配备了6名宗教工作专职委员、新应聘嘎查村专职联络员93名。强化宗教工作机构建设和夯实基层宗教工作基础。完善以旗委统战部、公安局、民族宗教事务局为主要成员单位的宗教工作联席会议制度，明确了协调沟通机制的主要任务和职责。对重要政策提出建议，对重要工作统一部署，并抓好督促检查。全旗基本形成各部门协同配合、各司其职、齐抓共管的工作局面，为做好宗教工作提供了坚强的组织保证。三是落实宗教工作三级网络和责任制。旗、苏木镇、嘎查村三级宗教工作网络和苏木镇、嘎查村两级的宗教工作责任制。与各宗教活动场所，及所在地嘎查村党支部和所在地苏木镇党委政府签订了责任状，明确了工作职责。从2012年起，嘎查村专职联络员发放200元/月?人，每人全年补贴2400元，共计发放补贴223200元。

3、坚持服务为先，不断扩大公共服务

坚持管理与服务并举，维护宗教界人士合法权益，推进公共服务覆盖到寺庙，增强了党和政府的感召力。一是解决实际困难。帮助宗教活动场所解决交通、饮水、用电等一系列实际问题，将藏传佛教教职人员全部纳入到了城乡居民养老保险和农村牧区新型合作医疗，并发放喇嘛生活补贴586元/人?月，有125名喇嘛享有87.9万元的补贴金；投入5.5万元，为8个宗教活动点送去100吨煤，解决了寺庙的过冬燃料问题。二是加强宗教活动场所规范化管理。积极开展宗教团体“同心同行”爱国主义教育活动和创建“和谐寺观教堂”活动，并推荐创建和谐寺观教堂先进集体和个人，旗佛教协会会长洛桑次成获全国创建“和谐寺观教堂”先进个人，鄂托克召荣获全市创建“和谐寺观教堂”先进集体，迪延阿贵庙住持嘎如迪荣获全市创建“和谐寺观教堂”先进个人。指导宗教活动场所建立健全民主管理制度等一系列制度，营造了规范管理宗教场所的良好氛围。

4、坚持综合施策，不断夯实基层基础

坚持多管齐下、多策并举，为加强宗教事务管理社会化奠定了坚实基础。一是落实宗教工作三级网络和责任制。旗、苏木镇、嘎查村三级宗教工作网络和苏木镇、嘎查村两级的宗教工作责任制。二是健全宗教领域矛盾纠纷排查调处机制和突发事件应急处置机制。建立信息报送制度、督查落实制度。三是依法严厉打击各种利用宗教进行渗透破坏的活动。我旗结合文化、科技、卫生“三下乡”活动和“幸福鄂托克大讲堂”进社区、进民众活动，以现场讲解、发放宣传单等方式，积极宣传预防外界宗教敌对势力渗透工作，建立长效管理机制，有效抵御了**集团等境外敌对势力渗透，巩固了我旗宗教领域和谐稳定的良好局面。

（二）鄂托克旗宗教管理社会化存在的问题

鄂托克旗在宗教管理社会化方面进行了大胆的实践和探索，工作卓有成效。但在思想认识、宗教基层基础工作、宗教内部等方面还存在一些问题。

1、思想认识方面存在偏差

主要表现在一些党政干部对马克思主义宗教观及党的宗教政策缺乏应有的理解和认识，直接导致了在工作上的一些偏差。部分基层干部对宗教工作重视不够，管理不到位，或是认为宗教是统战、宗教部门的事，与基层组织没有多大关系；或是认为宗教活动场所所宣传的是教人做好事、善事，不用多管等等，对宗教工作不愿管、不敢管、不会管的问题比较突出。

2、民族宗教基层基础工作还不够扎实

由于民宗部门的人员配备、经费保障等无法适应越来越繁重的行政管理工作任务。旗、苏木镇、嘎查村三级宗教管理网络和苏木镇、嘎查村两级宗教工作责任制，但还没有认真落实到位，尤其是嘎查村一级。在市旗制定的干部考核指标中，应加入宗教工作占的比重。

3、基督教私设家庭聚会点增加

从1994年起，基督教信徒以家庭模式进行聚会。因基督教在鄂托克旗初期萌芽，人员少等原因，未正式向上级申报设立活动场所。随着经济社会的发展，全旗基督教也从当初的少数家庭成员逐渐发展到至今150人的宗教群体，主要居住在鄂托克旗乌兰镇、棋盘井镇、蒙西镇。目前，我旗无基督教活动场所，信教群众以家庭聚会的方式开展宗教活动，既是非法，又不利于社会稳定。

4、宗教内部矛盾日趋突出

在全旗190多名佛教教职人员中，受过正规学院培训的只占极少比例，大部分教职人员的政治素质、文化水准、宗教修养远不能适应宗教管理、宗教活动的需要，更不能满足信教群众的要求。一些教职人员文化素养和宗教修养水平不高，难以引导广大信徒对宗教和现实作正确的理解和认识。优秀中青年教职人员人才少，新老交替后继乏人，整体综合素质有待于进一步提高。

三、推进宗教管理社会化对策与建议

加强宗教管理社会化是一项长期工作，应按照“以人为本、服务为先、重在引导、各方参与”的思路，全面贯彻落实党的宗教信仰政策，把握社会管理规律，重视依法管理、重视建章立制、重视以人为本、重视科学引导。积极探索宗教全方位、多层次、立体化的社会化管理模式，维护宗教领域和谐稳定。

1、加强组织领导，夯实宗教管理社会化基础

一是明确责任。依法加强和改进宗教社会管理工作，应在旗委的领导下，坚持分级管理与属地管理相结合、政府依法管理与自我管理相结合的原则，进一步建立健全和完善旗、苏木镇、嘎查村三级宗教管理网络，积极整合社会管理资源，建立由旗委、政府负责，统战部门协调、宗教和有关部门依法管理，发挥苏木镇政府及嘎查村组织属地管理作用，职责明确、协调配合的宗教社会管理体制。二是加强领导。应深刻认识做好新形势下宗教工作的重要性和紧迫性，增强大局意识、忧患意识和责任意识，把宗教社会管理工作作为执政能力建设和构建和谐社会的重要内容，提到重要议事日程。旗、苏木镇两级要成立宗教工作领导小组，党委主要领导为第一责任人，党政分管领导为直接责任人。领导干部要亲自抓宗教工作，切实解决“不会管、不愿管、不敢管”的问题。三是实行目标责任制和责任追究制。把宗教工作纳入领导班子和领导干部考核内容，层层签订目标管理责任书，与党建、经济工作、社会事业同部署、同考核。实行奖惩制度，对因管理责任不到位、工作措施不落实、严重失职的，要追究领导责任。四是建立和完善党政领导与宗教界联系制度。党政领导班子成员都要联系一座寺庙和一名宗教界人士，广交朋友，了解他们的思想状况，宣传党的路线方针政策，听取他们的意见建议，引导教育他们发挥好桥梁作用，团结影响信教群众为经济发展、社会稳定和民族团结做出贡献。五是建立宗教工作联席会议制度。建立完善由统战部门牵头的工作协调机制，定期召开由有关部门参加的联席会议，研究解决工作中的重大问题，确保宗教管理社会化落到实处。

2、加大宣传力度，营造宗教管理社会化氛围

以“宗教政策法规学习月”活动为契机，使党的宗教政策深入人心，取得实效。一是要帮助各宗教活动场所制定长期宣传教育规划。根据不同时期的形势和任务，确定宣传教育的主体和内容，创新宣传教育的思路和方法，突出针对性和实效性。通过集中与分散相结合、自学与辅导相结合等形式，在广大教职人员中深入持久地开展形势教育、政策宣传和法制学习；坚持每年分期分批组织宗教界代表人士及宗教管理班子集中进行培训，不断增强广大宗教教职人员维护祖国统一，反对分裂渗透，依法进行宗教活动，宗教与社会主义社会相适应的意识和自觉性。二是采取多种渠道、多种形式，加强对苏木镇、嘎查村宗教工作专职联络员的培训教育，使他们全面系统地掌握党的民族宗教政策和国家有关法律法规知识。宗教事务部门作为行政职能部门，依法加强宗教事务管理的同时，应加强对苏木镇、嘎查村宗教工作联络员的业务指导和检查，培训苏木镇、嘎查村宗教工作联络员，督促苏木镇、嘎查村宗教工作联络员学习掌握政策法规，不断提高政策水平和管理能力，从而全面推动宗教管理社会化。

3、完善规章制度，规范宗教管理社会化方式

建立健全规章制度，通过内部管理制度的建立完善,使宗教团体真正做到职责明确，管理民主,遵纪守法，运转有序。一是建立完善由统战部门牵头的协调工作机制。定期召开有关部门参加的联席会议，完善目标责任制度、责任追究制度、党政领导联系宗教界人士等制度，确保宗教社会管理工作落到实处。二是加强宗教管理班子内部管理，依照有关法律、法规的规定，建立健全人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度，不断促进宗教管理的规范化、制度化、法制化。与此同时，进一步完善由宗教教职人员和信教群众参加的庙务公开监督制度，强化对寺庙重点环节、重点庙务运行和具体制度落实情况的监督，确保制度真正落到实处。三是健全和完善矛盾纠纷排查调处工作机制。要做好信息工作，不断排查和发现影响宗教稳定方面存在的各种矛盾和不稳定因素，并落实专人加大调处力度，什么问题突出就解决什么问题，哪些方面易发矛盾纠纷就提前做好那些方面的预防工作，保证把矛盾和纠纷问题解决在萌芽状态，做到防患于未然。对一些可能发生并且影响较大的矛盾纠纷，必须在全面分析的基础上制定处置预案。在矛盾纠纷的调处当中，本着重在教育，团结多数，化解矛盾，增进友谊的原则，解决好各种纠纷和意见分歧。

4、加强财务监督，加大宗教管理社会化力度

国家宗教局颁布施行的《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》，针对宗教财务管理普遍混乱的问题，提出了明确的规范、管理、监督程序，是促进宗教和谐发展的一项重要措施。加强宗教财务监督管理有利于宗教事务法制化，有利于发挥宗教社会功能，有利于宗教组织自身建设。一是严格落实财务报告制度。宗教团体、活动场所的银行账户按规定统一设立公户, 收入及时送存银行，开户情况报旗民宗局备案。二是自觉接受社会监督。各宗教活动场所每月向民宗局报送财务报表，定期公布账目，自觉接受宗教部门和信教群众的监督。做到财务公开透明,使外部监督形成机制,促成财务管理的规范化、制度化、社会化。

5、开展社会慈善公益活动，发挥宗教管理社会化作用

引导宗教活动场所利用各种渠道，广泛开展赈灾济困等社会公益活动，提高信教群众的道德水准，并借以团结、动员广大信教群众，为构建社会主义和谐社会服务。在地震、火灾、水灾等自然灾害发生时，宗教界人士使用“燃烛”、“保佑”等方式，或者采用本宗教特有的法会等形式，都有着对宗教信仰者心理安慰的作用。动员信徒为赈灾捐款捐物，充分发挥宗教管理社会化的作用，有效的回报社会、服务社会。

6、贯彻落实宗教政策，提高宗教管理社会化水平

贯彻落实《宗教事务条例》，推进宗教团体和宗教活动场所管理社会化。一是强化源头管理，确保宗教团体队伍建设到位。一方面把好宗教活动场所的准入关。宗教活动场所建立健全和执行各项管理制度。另一方面做好宗教教职人员的依法管理。做好宗教教职人员的认定备案工作。密切联系宗教界骨干人士，为宗教人士排忧解难。二是强化场所管理，确保对宗教活动场所监管到位。规范宗教活动场所的管理，增强场所自养能力。同时，协助有些宗教活动场所搞好寺庙维修工作。三是强化宗教活动管理，确保宗教动态监控到位。确保集体宗教活动须由经认定的宗教教职人员主持，严防外来非法宗教势力的渗透。突出开展创建“和谐宗教活动场所”活动，整合各种资源，推进宗教团体组织建设，提高宗教管理社会化水平。（编辑：孙燕）

第四篇：监狱警力资源配置问题研究

监狱警力资源配置问题研究 ——基于监狱职能纯化的视角

内容摘要：在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。要以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性;以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性;以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性;以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性;以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性。

主题词： 监狱 警力资源 配置

监狱警力资源配置是一个内涵十分丰富的课题，其目的是通过各种途径和手段，合理调整警力资源的地域、部门分布和结构，力求合理化、科学化，从而形成一个高效率的工作系统，既使监狱民警群体取得最佳组合效应，又使每位民警个体的潜力得到有效开发。随着监狱体制改革的不断深化，监狱职能逐步纯化，对监狱工作特别是监狱基层基础工作要求不断提高，但是，警力的配置不够科学、不够合理，基层警力不足、基层民警超负荷工作等情况仍然较为普遍，影响和制约了监狱工作的发展。因此，在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。

一、监狱职能纯化视角下科学配置监狱警力资源的重要意义

（一）科学配置监狱警力资源是构建和谐社会的内在要求

和谐社会的核心是以人为本。监狱内部主要包括三类人，即民警、职工、罪犯。其中，民警是监狱工作发展最重要的依靠力量，居于主体地位。树立“以人为本观”，要求我们在开展监狱各项工作时首先要考虑人的因素，妥善处理好民警、职工、罪犯这三个不同群体的利益关系，特别是要注重解决好与民警工作生活密切相关的问题。随着国家对监狱财政保障水平的稳步提高，在落实从优待警过程中过去一些反映比较突出的问题逐步得到解决，然而监狱基层一线警力严重不足的问题，多年来始终十分突出，至今未能得到有效解决。由于基层一线警力的缺乏，导致部分一线民警长期超时间、超负荷工作，民警精力几乎全部为带班、值班所占用，处于一种疲惫的状态，对罪犯严格有效的管理教育感到力不从心。基层押犯单位民警超时间、超负荷工作的问题，绝大部分情况都是因为一线警力不足所造成的。警力资源配置的基础是民警的绝对人数，如果民警的绝对数

达不到一定的比例，一线民警必然会处于一种疲于奔命的状态，也必然会对民警的身心健康造成伤害。因此，科学配置警力资源，解决基层警力不足的问题，是落实从优待警，体现和谐社会“以人为本观”的内在要求。

（二）科学配置监狱警力资源是深化监狱体制改革的必然要求

监狱体制改革是中央赋予我们的重大政治任务。当前，已经进行监狱体制改革试点的省份，全面深化改革，规范监狱执法，开创了监狱工作的崭新局面，崭新的监狱工作理念、工作体制和运行机制已经形成。可以预见并已经逐步得到证实的是，随着监狱体制改革的不断深化，对罪犯教育管理的各项规定及有关要求将更加具体，监狱工作的目标将更高，对监狱民警特别是基层一线民警的要求必然随之更加具体、更加严格。所有这些工作都需要人来做，特别是需要基层民警的扎实工作才能确保各项工作任务的顺利完成。新的形势、新的任务要求我们必须抓好监区、分监区等基层单位建设，从政策、制度、机制上，从待遇、经费、装备等方面，切实向基层一线倾斜，实现工作重心下移、保障下倾、警力下沉。加强警力配备既是基层基础工作的一个重要方面，也是落实监狱各项具体工作任务的根本保证。如果基层监区、分监区的警力配备不到位、不优化，奢谈监管安全，加强民警教育培训，提高民警执法水平，落实工作任务等只能是空中楼阁。因此，科学配置监狱警力资源，确保一线有比较充足的警力，成为适应深化监狱体制改革新形势的必然选择。

（三）科学配置监狱警力资源是确保监管安全的根本要求

基层一线充足的警力是监管安全的根本保证。尽管影响监管安全的因素有很多，但勿庸置疑，人的因素是第一位的。如果直接在一线从事罪犯管理的民警达不到一定的数额，所有关于监管安全的规章制度就难以落到实处，围绕确保监管安全采取的一系列举措、开展的一系列活动也难以落到实处，监管安全也就没有了保障。回顾反思监狱监管安全方面所发生的大量事故，包括罪犯脱逃、打架斗殴、故意伤害以及自杀等，很多案例就是因为一线警力不足，并进而导致对罪犯的直接管理不到位所造成的。由于警力不足，一部分基层民警甚至把罪犯当“拐棍”，使监管安全埋下了重大隐患。同时，教育改造工作在改造罪犯中具有“攻心治本”作用，只有教育改造质量提高了，罪犯真心求改造，才能保证监狱的持续安全稳定。然而实际工作中，由于警力不足，教育改造的很多工作难以落实到位，或者是流于形式，应付了事。因此，科学配置监狱警力资源，解决基层一线警力不足的问题，是确保监管安全的根本要求。

二、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置需要解决的问题

（一）思想观念的偏差性与警力资源配置的科学性不相适应

观念决定思路，思路决定出路。造成监狱警力资源配置不科学，一线警力不足的原因，重要的一个方面就是思想观念上的问题。一是部分监狱领导思想上因循守旧，将工作标准和要求定位很低，忧患意识不强，提出的警力配置方法脱离实际，安排一线警力时仅仅从简单的看守任务来考虑问题，很少甚至完全没有从确保监管安全持续稳定、确保罪犯改造质量稳步提高的角度来配置警力。有的

即使是从保证监管安全的角度来看，也还停留在传统的工作模式上，对监管安全潜在的危险认识不足。二是部分监狱对上级提出的一线警力配置标准不理解，有的认为标准太高，有的认为应该平均计算一线警力配置比例，还有的片面强调本单位的特殊性，只想向上要编制、要警力，不注重内部调整挖潜。三是部分监狱党委班子、党委领导工作力度不大，涉及到机构人员调整时顾虑重重、无所作为。加上有的单位“近亲繁殖”现象严重，动一个人涉及到一群人，牵一发而动全身，因而有的监狱党委投鼠忌器，不敢有所动作、有所作为。

（二）监狱体制改革的渐进性与警力资源配置的迫切性不相适应

监狱体制改革，作为社会的一种局部变革，是一个艰巨的工程，不可能一蹴而就。它必须遵循一切事物发展的客观规律，做到循序渐进，水到渠成。而解决编制和警力不足的问题，科学配置警力资源，以适应押犯数量不断增长，押犯构成日趋复杂，改造罪犯难度日益加大的形势需要，具有一定的迫切性。通过监狱体制改革，解决了部分监狱办社会问题，监狱办社会所占用的警力得到减少，但是因为监狱所处的地域不同，需要的警力也有所差别，特别是一些远离城市的农业监狱，监狱办社会的任务依然很重，相当一部分警力要满足非监管改造工作的需要。这一现实问题在短期内难以圆满解决。此外，适应监狱体制改革的需要，监狱向监狱企业派出了部分民警，必然对一线押犯单位警力配置构成影响。派出民警全部撤回监狱，需要一段时间的过渡期。

（三）监狱机构设置的随意性与警力资源配置的规范性不相适应

邓小平同志曾经指出“编制就是法律”。党的十六大报告指出：“要实现机构和编制的法定化”。《中华人民共和国人民警察法》第24条也规定：“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，规定组织机构和职务系列”。然而，部分监狱单位对机构编制管理的刚性意识不强，一段时间内滥设机构的现象比较普遍，职务称谓也比较混乱。由于机构编制的刚性意识不强，导致一些非押犯单位占用了大量的警力，造成警力资源配置的不合理。滥设机构的问题，既与警力资源配置的规范性要求不相适应，也给规范公务员管理和公务员登记工作带来了一些麻烦。一是监狱机关包括一些类似于机关的二级单位规模过大。有的监狱本身机关内设科室就很多，机关的人数已经不少，然后又在监狱机关下面设了一些门类繁多的二级机构，导致监狱机关这一级占用的警力太多。二是监区机关民警配备比例过高。很多单位监区实际上是一个类似于监狱的二级机关，内设机构门类多，占用的警力也很多。某监狱为例，该监监区机关民警数239人，平均每个监区机关民警数24人，如果这一部分人的一半直接充实到一线，可提高该监民警与押犯比例近2个百分点。

（四）生产模式调整的滞后性与警力资源配置的针对性不相适应

为罪犯提供劳动岗位的监狱企业的生产项目是影响监狱警力配置的重要因素之一。从某种程度上讲，这是监狱过去配置警力的主要依据。生产模式是与生产项目紧密相连的，有的生产项目需要“三班倒”的生产模式，需要的警力必然较多。按照监狱所承担的职能，监狱企业应尽量避免劳动时间长、劳动强度过大的生产项目。特别是对于一些“三班倒”生产项目，应该在条件许可的情况下尽

快转产。有的监狱还围绕生产的需要来要犯人，而不是根据有多少民警来配多少犯人，导致警力配备出现了不平衡。

（五）罪犯构成的变动性与警力资源配置的相对固定性不相适应

监狱的编制在一定时期内是固定的，增加或减少都要按一定的程序严格审批。而罪犯的构成和数量却是与社会犯罪形势密切相关的，处于不断的变化之中。市场经济条件下，罪犯构成的变化是导致近几年部分监狱间警力分布不平衡的重要原因之一。随着国家刑事政策的调整，重刑犯逐步增多而短刑犯则呈逐步减少的趋势，导致了部分重刑犯监狱（主要是城市工业监狱）押犯增多，其总警力包括一线警力相对不足的状况。此外，从民警编制配备情况看，部分监狱由于押犯规模过大，超过了设计的关押能力，出现了一种两难的状况：如果按照编制数控制民警总数，就会导致总体警力的不足，并进而必然导致一线警力达不到规定的比例要求；如果按照实际押犯数来确定民警总数，又必然会超编，同时监管设施也难以保证监管安全。

（六）警力资源流动的封闭性与警力资源配置的开放性不相适应

现代人力资源管理理论认为，人力资源有上有下、有进有出，不断的调整，合理的流动，才能充分发挥其潜力和能动性。然而，监狱机关传统警力资源的流动结构呈现一种相对封闭的静态流动，监狱内部人才单位所有、部门所有的局面至今仍未打破，面向社会、面向地方的开放式流动不足。这种相对封闭的流转方式对监狱警力资源的优化配置是一个致命的弱点。导致外部优秀人才难以进入，监狱人力资源流转不出去，造成人力资源缺乏外部成长条件，警力资源质量难以提高。

（七）警力资源开发的不足性与警力资源配置的实效性不相适应

部分监狱民警总数不少，押犯数也不多，但真正到一线带班的民警还是难以达到规定的比例。究其原因，就在于对现有警力资源的开发利用不足，警力资源浪费的现象客观存在。有的监狱在安排分监区民警时，50岁以上的民警以及过去担任过正科级、副科级领导职务的同志一般不予考虑，这部分人既没有到一线做具体工作，也不大可能再担任相应的领导职务，工作职责不明确，工作责任感以及积极性、主动性打了折扣，从某种程度上讲，这部分人是作为一种闲置资源沉淀下来了。另外，一些监狱女民警的总体比例偏高，个别监狱女民警甚至占民警总数的比例在30%左右，如何发挥女民警在监狱工作中的作用，特别是调动女民警参与监管工作的积极性，也是一个十分现实的问题。

三、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置的基本原则

（一）以人为本的原则

民警是监狱各项工作的主体，要把确立民警的主体地位作为警力资源配置工作的出发点和落脚点。在警力资源配置工作中，要始终贯彻人本理念，树立正确的警力资源流动导向，制定具有可操作性的警力资源配置规划，充分发挥民警 的主体意识，关注和解决民警的合理需求，激发民警的积极性和创造性，使警力资源合理流动，基层民警真正成为监狱工作的主力军。

（二）保障职能的原则

警力配置要以监狱的各项工作任务完成和各级组织、广大民警切实履行好各自的工作职责为基本前提。在民警配置管理工作中要充分考虑工作量大小、工作难易程度等因素，微观上达到民警个体工作轻重适当、松驰有度，宏观上达到监狱整体工作有序开展、监狱职能有效履行。

（三）加强基层的原则

监区（分监区）是监狱改造罪犯的基本单元，是刑罚的终端执行机构，其警力配置及其素质是提高罪犯改造质量的关键。因此，要牢固树立重视监区、面向监区、服务监区的思想，在机构设置和人员配置上要优先考虑监区和分监区。要调整监区、分监区的机构配置，按照押犯的比例配足警力，使其适应直接、有效的监管和教育改造罪犯的需要；要精简机关，将年富力强、有能力、有文化的民警充实基层，切实提高民警素质。对缺乏事业心和责任感，工作不负责任，不适合直接管理罪犯的基层民警，要及时调整岗位，不能凑数。

（四）与时俱进的原则

随着社会的进步和发展，监狱工作的思路、要求等发生了很大变化，押犯的构成也与以往有很大不同，并且仍在不断发展变化之中。监狱工作的发展也对警力配置工作提出了更高的要求，要针对警力配置不够合理、标准不够统一等突出问题，科学合理配置警力和做好警力资源开展工作，使之成为当前和今后警力配置工作的中心任务。

（五）合理流动的原则

通过流动使用，使原有的不合理的配置趋向于合理，实质上是一个警力资源的再配置的过程。其意义在于通过流动盘活警力资源，资源组合优化，使个人潜力得到充分发挥。一是监狱内部之间合理流动。监狱体制改革后，生产岗位警力向管教岗位流转；机关警力向一线警力流转；充分发挥监狱女民警的作用，男犯监狱的女民警充实基层一线，如内勤、教育、心理咨询和窗口岗位等。二是系统内相互流动。打破监狱与监狱之间警力资源流转的传统界限，如挂职或多岗位多层次的锻炼，实施警力资源的互动机制。三是系统内外相互流动。逐步建立监狱警力资源能进能出的用人机制。将监狱后备人才委派到政府机构、国有企事业单位挂职锻炼。同时，要用活用足政策，提高门槛，面向社会录用优秀人才，充实监狱民警队伍。

（六）实事求是的原则

每个监狱所处的地理位置不同，押犯构成也不尽相同，监狱企业的生产项目以及组织生产的形式也有很大的差异，民警的工作习惯、思维方式甚至包括当

地的风土人情也都不尽相同，解决任何问题包括科学配置警力资源，解决一线警力不足的方式方法也应该是多种模式并举。应该说，通过近几年的努力，一些单位探索出了符合本单位实际的一些好的做法和模式，应该在实践中进一步坚持完善。但是，我们千万不能把工作模式简单划一。比如推行两级管理，确实能够解决部分监狱的部分监区警力不足的问题，但客观地讲，对于一些大型农业监狱以及一些生产流程多、程序清晰的工业监狱，就不太适合搞两级管理。总的讲，应该多种模式并举，适合搞两级管理的，应坚定不移地继续坚持搞下去，在实践中进一步规范、进一步完善；不太适合的，就应该积极探索适合本单位的模式，不要跟风。一定要实事求是，以实践为检验真理的唯一标准。

四、监狱职能纯化视角下监狱警力资源科学配置的构想

（一）以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性

通过制度建设，规范和完善监狱的机构设置、警力配置等方面的工作，满足监狱工作的需求。这是加强监狱民警队伍正规化建设，推进监狱工作法制化进程的内在要求。目前监狱沿用的18%的警力配备标准是1981年制订的。20多年来监狱工作的内外环境发生了显著的变化。今天仍然按此标准确定编制、配置警察，显然已不能适应当前监狱工作的需要。况且这一标准是以中办发[1981]44号《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈第八次全国劳改工作会议纪要〉》文件形式下发的，无法定权威性，而且至今还有部分监狱尚未达到这一标准。因此，应尽快从法律的高度重新确定监狱民警的编制问题和统一的配备标准，确立监狱编制的法定地位，按照总量配备、总体分解、基层优先的方式进行各层次的警力配置，增强民警配置工作的科学性、统一性和有效性。

1、提高监狱民警政法专项编制的配备比例。原定监狱警力编制配备比例明显偏低。尤其是改造罪犯的工作难度增大，监狱体制改革后机构一分为二，更需要从法律上确定监狱编制配置问题。应按照2004年司法部、国家发改委、财政部重新核定的押犯规模为准，由司法部商中央编委适当调整和提高监狱民警政法专项编制的配备比例。要尽快将每一个监狱的警力配备标准规范化、数字化、明细化。所谓规范化，是指机构设置、岗位设定以及警力配备都要规范，做到有章可循、有据可查。所谓数字化就是要有具体的数据，不能概而括之、笼而统之，搞成上级部门因为没有具体数据标准不好对下检查考核、下级部门也因为没有具体的数据标准不好分解落实，以其昏昏、使人昭昭；所谓明细化就是要具体到每一个部门和单位，将本单位的所有警力具体配备到一个明确的工作岗位，不能留有死角。

2、按照“双75%”比例确定基层民警配备的总体数量。要创新警力配置制度，在警力配置中严格落实面向基层的原则，采取倒推的办法，首先把基层分监区民警配齐、配强、配备到位，按照“分监区→监区→机关科室和其他部门”的先后次序由下至上进行配备，在监狱75%警力下沉监区的前提下，在监区民警中分解出75%优先配备到分监区，确保分监区警力充足。在此基础上，将分监区民警按各分监区的押犯数再次分解配备至各分监区，以达到各分监区之间的警力相对均衡。

3、尝试按照产业类别分别设置警力配备的不同标准。在实际工作中，因罪犯从事劳动种类的不同，对警力配置的要求和民警工作压力的大小不尽相同。因此，要完善警力配置制度，在警力配置中尝试对从事工业生产、农业生产和加工业生产的监区、分监区的警力配备标准进行区分，分别设置。一般来说，警力配备比例应按照工业、农业、加工业的顺序递减。从事工业生产的单位按照押犯比例配备警力；从事农业生产的单位按照生产流程和岗位配备警力，在农忙季节可临时增派警力；从事加工业生产的单位按照押犯数量结合加工场地情况配备警力。

（二）以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性

警力资源配置是一项系统工程，它牵涉到监狱工作的方方面面。按照系统论的观点，系统与系统之间，系统内部诸要素之间必须发展协调、结构优化。因此，监狱警力资源配置必须与监狱体制改革相结合，与监狱布局调整相结合，与监狱分类制度改革相结合。

1、以监狱体制改革为契机，精简机关科室民警，实现警力配置的效能性

一是要适当调整机关机构。以深化监狱体制改革为契机，按照效率优先和保障职能的警力配置原则，重新核定各监狱的内设机构，进一步理顺和规范机构职能，对监狱科室之间、监狱科室与子公司科室之间职能相近的机构进行合并或合署办公，对职能交叉的科室进行调整。通过规范职能，撤并部分科室，调整出部分警力充实到基层工作。

二是要适当减少机关工作人员。机关包括监狱机关、子公司机关和监区“小机关”三个组成部分。根据监狱的职能和职责，各监狱机关内设科室的设置数是基本相同的，由于各监狱人员编制、押犯人数、监狱企业规模各不相同，这就决定了机关科室民警人数不能按一个标准配备。机关科室的职能是一定的，所设职位也是与之对应的，但人员可多可少，主要根据监狱总体规模大小核定。对于总体规模小、机关人员相对少的监狱，可采取分战线合署办公、确定每一项职能有专人负责的措施，保证各职能科室业务工作的正常运行。要按照面向基层的警力配置原则，在确定监狱和子公司机关科室职能的基础上，确定监狱和子公司机关科室的人员编制和领导职数，通过公开选拔、竞争上岗等多种方式配备监狱、子公司机关科室领导和工作人员，把富余的警力安排到一线工作；合理配备监区领导职数，做到因事设岗、精干高效；要根据监区管理工作需要，合理设置监区干事，减少“小机关”民警，把精减的民警充实到分监区。

三是要适当减少委派到子公司工作的民警。目前，监狱体制改革已取得阶段性的成果，在子公司正常运行、各项工作基本走上正轨的前提下，可以采取竞争、择优的办法，选用部分经验丰富、熟悉生产、具备一定管理水平的工人到子公司从事生产经营管理工作，或者采取公开选拔聘用的方式，面向社会聘用一批高学历、有管理经验的人员，担任子公司各个层面的管理人员，置换出部分委派民警回监狱从事监管改造工作。

2、以监狱布局调整为契机，控制押犯规模，实现警力配置的动态性

要根据司法部《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》，以及国家刑事政策调整带来的监狱押犯构成变化的新情况，对编制和警力实施动态管理，以管好用好编制和警力，充分发挥其作用。要根据监狱工作的最新发展态势，结合监狱布局调整推进情况、罪犯关押规模变化情况、改造工作的需要和监狱企业经济发展的需要，及时调整监狱单位的编制和警力。一是要合理设置监区、分监区和押犯规模。规模设置太大会给监管改造、生产管理造成过大的压力，规模设置太小势必分散警力资源，造成基层警力不足和基层民警工作压力过大。司法部《关于加强监狱监区分监区和劳教所大队中队建设的若干规定》中有关监区规模的设置标准较为科学，有利于警力的合理配置。但是从监狱工作的实际需要来看，分监区的押犯规模应当根据分监区从事的生产性质进行确定，从事工农业主业生产的分监区可按照生产规模和生产岗位的需要确定押犯规模，从事加工业生产的分监区按照加工业务量的大小确定押犯规模。监区押犯规模一般以400—500名为宜，分监区的押犯规模一般以100-150名为宜，从事加工业生产的分监区可适当扩至200名。二是要调整监区、分监区布局。针对目前一些监狱的监区和分监区设置过小过多，警力相对分散的情况，应对监区、分监区进行科学整合、压缩建制，对押犯规模较小的监区、分监区进行合并，减少关押点，整合警力资源，减少如监区干事、关押点内看守民警等间接管理层对警力资源的消耗，把相对有限的警力配备到直接管理罪犯的“前线”。

3、以监狱分类制度改革为契机，确立监狱戒备等级，实现警力配置的区别性

监狱按戒备等级分类，有利于完善符合我国国情的监狱制度，科学有效地监管改造罪犯，对于确保监管安全，提高改造质量和节约监管资源，促进监狱工作和谐发展，具有重要的意义。在2005年6月召开的全国监狱局长会议上，司法部领导明确表示，对监狱按照戒备等级分类管理已经得到广泛认同，要尽快列入议事日程，加快推进实施。因此，我们要根据关押罪犯的类型、危险程度、武警看押情况、警戒设施装备等因素，内部确定戒备等级对不同戒备等级的监狱（监区）按照不同的比例配备编制和警力。在此基础上，再按照罪犯的性别、年龄、健康状况和危险程度等因素把罪犯分成男犯、女犯、成年犯、未成年犯、顽危犯、老弱病残犯等不同类型，根据管理、改造不同类型罪犯的难易程度，配备不同比例的编制和警力。

（三）以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性

现代管理理念认为，“组织扁平化”有利于提高管理的效能。“监狱管理扁平化”是指监狱在推进监狱工作科学化的过程中，在某些方面和在一定程度上借鉴或仿效企业“扁平化”管理中一些行之有效的做法，在监狱理念、组织结构、运作机制，人事制度以及管理方法等方面创新，从而提高监狱工作的效率。一是要按“大部化”思路设置机构。可结合罪犯关押布局调整和监狱体制改革，进一步完善监狱局机关和基层监狱的“三定方案”，规范内设机构职能，合理定编定员，提高机构效能。可借鉴司法部燕城监狱的机构设置，该监将监狱机关设置为六部一中心（综合研究部、人事督查部、刑务处遇部、教育改造部、劳动改造部、财务保障部、后勤服务中心），提高了工作效率。二是要按“小机关、大监区”的思路设置机构。对相同、相近的职能进行合并，对交叉、重复的职能进行适当

调整，压缩、减少机关编制和警力，以充实基层一线。严格控制各单位增设内设机构，凡增设机构都要按规定报批。三是要及时调整内设机构。根据布局调整、产业结构调整、警力资源调整和监狱办社会职能调整的情况，及时整合、调整相应的内设机构。四是要探索实施二级管理。按照“监狱法”的规定，从监狱到监区再到分监区的组织层级，是监狱管理的基本的、合法的组织形式。但是，随着形势的发展，包括监狱布局调整、罪犯构成及押犯规模的变化、监狱生产项目以及生产组织形式的改变等等，根据实际工作的需要，产生了“从监狱到监区，监区以下不设分监区”、“从监狱到独立（直属）分监区，中间没有监区”等两种形式的“两级管理”。对“两级管理”我们要全面的理解和把握，核心是减少管理层次，充实一线警力。我们一定要掌握一套方法而不能仅仅拘泥于某一个方面，限制自己的思维、束缚自己的手脚。“两级管理”只是解决一线警力不足的方法之一，不可能是唯一的灵丹妙药，也不大可能适用于每一个监狱、每一个监区和分监区。符合条件的单位，要积极推行“两级管理”。对于一些比较适合集中管理的工业监狱的监区以及一些劳动流程简单的劳动力集中的承揽加工监区，在押犯达到一定规模的前提下，可以积极推行“两级管理”模式；而对于一些工艺流程复杂、生产环节很多而且分工很细以及不太适合集中管理的劳动项目所在监区，比如农业监区、从事砖瓦生产的工业监区，都不太适合全部推行“两级管理”。各监狱在选择管理层级时，一定要紧密结合实际，千万不能跟风，更不要搞一刀切。

（四）以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性

目前，监狱在职民警的潜能，由于种种原因，没有得到合理配置与很好开发。为此，我们应着力提高警力资源配置管理的水平和效率，充分挖掘现有警力的潜能。

1、发挥女民警和年龄偏大民警的作用，向挖掘潜能要警力

女民警和年龄较大的民警，虽然不宜安排从事直接管理男犯的工作和监管改造一线的工作，但可根据其自身的特点和优势，在完善硬件设施的前提下，充分发挥她们在教育改造罪犯工作中的作用。一是充分发挥女民警亲和力强等特点，以现代网络技术为平台，采用“女警＋网络”的模式，安排女民警从事网络电化教育、心理咨询与矫治、服刑指导、就业指导等教育改造罪犯的工作。二是充分发挥女民警耐心细致的特点，安排女民警从事监区政工干事、执法文书管理、罪犯档案管理等工作。三是充分发挥年龄较大民警经验丰富、事业心强的特点，安排他们从事监区文化建设、罪犯个别谈话教育等工作强度相对较小的教育改造工作。四是根据女民警和年龄较大民警的身体条件，安排女民警和年龄较大民警从事内看守、安全监控、罪犯会见管理等工作。

2、鼓励符合提前退休条件的民警办理提前退休，向减员空编要警力

根据《公务员法》有关规定，在做好思想工作的前提下，鼓励符合提前退休条件的民警自愿提前退休，空出有限的编制数额，用于面向社会招收录用符合条件的民警，为监狱及时补充新鲜血液创造条件，从而优化民警队伍的年龄和知识结构，以增强民警队伍的活力，保证民警队伍的精干高效。

3、加大民警教育培训力度，向民警素质要警力

在把警力压缩到基层保证基层警力数量的同时，还应该不断提高民警素质、保证基层警力的质量，使有限的警力发挥出最大效能。在现有警力配备的情况下，充分发挥第一要素——人——的关键作用，提高民警队伍的战斗力，走出纯粹增加民警绝对数量保障警力的误区。根据不同职务、不同类别民警的特点和需要，按照学用一致，按需施教的要求，创新培训工作的方法和形式，体现培训内容的针对性和培训工作的实效性。各级组织要认真分析当前监狱民警知识结构中的薄弱环节，真正做到缺什么补什么，干什么学什么，杜绝培训走过场，力求取得实效。

4、提高和落实一线民警待遇，用待遇留住警力

在做到用事业留人、用感情留人的同时，做到用待遇留人。一是要提高基层民警的收入待遇，争取对工作在边远艰苦地区基层民警的优惠政策，在工资、津贴、补贴等方面向基层倾斜，增加基层民警的收入。二是要提高基层民警的政治待遇，在干部选拔任用中优先考虑有能力、会管理的基层民警；三是要针对部分监狱地处偏僻，条件艰苦，工作生活条件较差，存在择偶难、就业难、就医难、子女就学难等突出问题的实际情况，通过积极争取布局调整政策，加大投入，把部分地处偏僻的监狱调整到离城市相对较近的地区，彻底解决民警的后顾之忧，使民警轻装上阵，全力投入工作。四是要通过换休、轮休、补休、调休，强制休假等方法，保证民警休息时间，减轻基层民警工作和身心压力。五是要广泛深入地开展心理健康教育，提高基层民警的心理健康水平和自我调控能力。

（五）以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性

目前，监狱工作的科技水平普遍不高，装备仍然相对落后，监管安全、罪犯教育等工作主要是使用粗放型的“人海战术”，实行“人盯人”的密集防守和传统的教育方法，对警力资源消耗较大、效率较低。因此，我们要树立“科技兴监”观念，加大资金投入，逐步提高监管警戒设施的技术含量和装备水平，向科技要警力。要从提高监狱工作的科技含量和更新监管技术装备入手，把基层民警从繁重的“看、守”工作中解放出来，改善基层民警工作条件，缓解基层民警工作压力，提高警力资源的配置效率，把更多的警力投入到提高监狱管理水平和教育改造质量等工作中去。要安装智能门禁系统、重点部位监控报警系统，在出收工“关口”配备安检门、金属探测仪，以提高对罪犯活动监控和搜身检查的效率。要加快民警值勤室、值班室、警务室、谈话室的硬件防护建设，危险区域警戒隔离带、隔离墙的建设等。要改善民警自我安全防护装备，给值勤民警配齐警棍、警笛、对讲机、催泪瓦斯喷射器材，提高应急防暴制敌能力。

参考文献：

1、董泽芳主编《人力资源开发与管理》，武汉华中师范大学出版社，2000年9月第1版。

2、黄勇峰《组织扁平化：监狱管理创新新视点》，《中国监狱》2004年第3期，P26-27。

3、何剑、钱德金《关于监狱警力资源配置若干问题的理性思考》，《现代监狱》2005年第4期。

4、司法部监狱局课题组《监狱机关编制和警力配置现状与优化构想》，《犯罪与改造研究》，2005年第5期P11-19。

5、浙江金华监狱课题组《建立不同警戒度监狱内设机构和警力配置问题的研究》，《浙江警官职业学院学报》2006年第1期P1-9。

第五篇：农村养老社会化问题与对策研究

农村养老社会化问题与对策

一、养老社会化概念

养老社会化是对老年人的赡养方式由家庭向社会的转化过程及所产生的结果。内容包括：劳动就业和收入保障，医疗保健和生活服务，以及社会参与和生存意义创造等多个侧面。根据不同标准，按照社会化程度的高低，可以把养老制度分为家庭养老和社会养老，以及处在两者之间的社区养老和集体养老等。其中，家庭养老是通过社会习惯和习俗约束的非正式制度，社会养老是通过国家的法律法规约束的正式制度。养老社会化是养老从家庭走向社会，从非正式制度走向正式制度的过程【1】。养老社会化主要包括两方面的内容：一是养老资源供给者的社会化，养老资源由家庭提供转化为由社会提供 ；二是养老职能承担者的社会化，养老服务由家庭承担转向由社会提供。

二、农村养老社会化现状、问题

随着我国社会经济的发展和城镇化进程的加快，大量农村青壮年劳动力向城市转移，农村出现越来越多的空巢老人，其养老问题越来越受到人们的关注与重视。尽管2014年新型农村养老保险政策在其试点覆盖范围内，对年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，不用缴费可以按月领取养老金，看似农村老年人口养老已普遍社会化，但由于经济、人口等因素的影响，我国农村养老社会化还存在诸多问题。1.现状。

(1)农村老人养老主要依靠家庭养老。中国农村自古有着养儿防老的传统，而调查结果显示99%以上的农村老年人居住在家庭中，且其生活费来源和日常生活照料主要依靠子女，而部分靠自理，农村老年人的生活和交往以家庭为主，街坊领居为辅，半数以上的老年人把养老寄托在家庭上。

（2）农村养老社会保障覆盖面小，保障水平低。农村社会养老的形式主要有社会养老保险、五保户、低保，但是，这些社会养老保障的形式只有很少一部分农村老人享受，且保障水平低【2】。2.问题。

（1）农村养老社会保障政策执行力不够。一部分生活处境窘困的老人实际上因基层官员裙带关系而未真正享受低保政策，养老保险政策在实施过程中发生变质甚至未被有效落实。

（2）农村经济社会发展不平衡。受地缘限制，农村地区经济的发展水平跟不上城镇化发展，为建立农村社会养老保障制度，促进农村养老社会化带来很大困难，农村外出务工人员、乡镇企业职工、被征地农民以及纯农民面临的养老问题受到巨大的限制。

（3）农村养老投入不足。农村养老保障的覆盖率只是低水平的，只能满足最低层次的生活需求，未能完全解决中国农民的后顾之忧。

（4）传统养老观念根深蒂固，农村社会化养老参与率低。2014年新农保出台新政策，规定年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。但一些年轻的农民因参保自己要缴纳一定的费用而不愿参保。目前在我国的大部分农村地区，除极少数“ 五保 ”老人实现了集体养老外，其余绝大多数老人的养老方式还停留在传统的、主要由子女或家庭赡养的形式，家庭养老仍是最主要和最普遍的方式。

三、农村养老社会化对策

面对我国人口老龄化加剧、家庭养老功能弱化和农村空巢老人无人照养等问题的现实，农村养老社会化发展势必成为农村养老的必然要求。而如何解决农村养老社会化中存在的问题，加快农村养老保障制度的建成，就需要在坚持“三位一体”的养老模式下，不断结合当地农村发展现状适时调整政策以促进农村养老方式向社会化转变。

1.完善农村养老社会化服务体系，实现老有所养。健全农村养老保障制度，加强农村养老保障的法制建设，依法制定相关的农村社会养老的地方性法规，形成法律体系，将农村养老社会化政策纳入法治轨道，强化各级地方政府的责任意识，严格执法。

2.加强农村社会养老与农业政策的结合。在制定农业政策的时候充分考虑农村的社会养老问题，使农业政策促进养老社会化。根据我国实际，一是将建立农村社会养老保障制度纳入农村税费改革过程统筹考虑，在取消农业税后收养老保险税； 二是通过调整现行政策，将国家的财政补贴转向缴纳农村社会养老保险费的农民，以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任；三是把建立农民工的社会养老保险与改革现行的土地政策结合起来，农民工一经放弃农村土地使用权，就可以直接参加社会养老保险；四是对于失地农民应鼓励其利用征地偿安置费来缴纳养老保险。加大政府财政支持力度，工业反哺农业，城市支持农村。

3.社会养老方式多样化，坚持“三位一体“的养老模式。对老人而言，白天有人照顾、中午可以做点饭、有病可以到社区医院、在社区医院还能建立档案等，这样就形成了三位一体的中国式养老模式。但在大部分农村地区，社区服务尚不现实，因此要发挥农村卫生所的功能，有条件的地区建立养老服务中心，鼓励老人到社区养老。

4.转变观念，消除对农村养老问题的片面认识。目前中国很多老人观念上还 没有 转变，还不能接受进养老服务机构养老。特别是农村老人，在他们看来，自己有儿有女，老了自然由儿女来养老送终，只有无儿无女的孤寡老人才需要进养老服务机构养老。子女应积极了解社会化养老政策并积极响应政策的执行。政府应加大对社会化养老的公益性宣传，增强农村老人对社会化养老的认识，使之认识到社会化养老的利处，不断提高农村老人对社会化养老服务的需求水平，并以此提高社会各界对社会化养老服务的重视和关注程度，为社会化养老发展创造良好的社会环境。

【1】宋健.中国农村人口的收入与养老【M】.北京：中国人民大学出版社，2006:33.【2】周云，陈明灼.我国养老机构的现状研究【J】.人口学刊，2007，（4）:19-24