浅谈行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择（5篇）

第一篇：浅谈行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择

我国的行政复议制度，随着《行政复议法》颁布实施，已?­日益成为人民群众维护自己合法权益的重要法律手段，也日益显示出其对促进依法行政，实现社会公平正义，构建和谐社会起着巨大的推动作用。然而十多年来，行政复议制度功效的发挥未能达到制度设计的目的。根据资料显示①，有70％未?­过行政复议的行政争议案件直接进入行政诉

讼，与该制度设计应有70％行政争议案件进入行政复议的目标正好颠倒，应然与实然如此之大的差距，引起了学界的热切关注，引起了国家最高领导层的高度重视②。我国的学者、实际工作者从各个方面和不同层面提出许多见解和完善办法。笔者认为：我国现行行政复议制度陷入了“行政化困境”，完善行政复议制度应从体制模式上加以研究解决。

一、现行行政复议制度实施状况

我国行政复议法于1999年4月29日颁布，同年10月1日施行，国务院、省、市政府对贯彻实施该法均专门颁发文件，这是一般法律的贯彻实施所不能期及的。然而，行政复议制度的运行状况并未达到预期的效果。我们从行政复议案件受理、处理状况考察行政复议制度的功能与作用的发挥情况。可从三个阶段进行考察：第一阶段（1950-1990年），行政复议条例颁布实施以前的期间。在这一阶段，虽然我国从建国初的1950年就开始建立行政复议制度，到党的十一届三中全会前，当时仅局限于财政、海关等有限部门有该项制度，更由于当时是纯行政手段管理的年代，几乎没有行政复议案件；党的十一届三中全会以后到1990年底，我国虽已有100多部法律规定了行政复议，由于缺乏行政复议案件办理程序，这些规定几乎未能发挥作用。在这期间，案件也不多，即使有些行政争议案件，亦被作为信访案件处理。此时各级行政机关并无专门办理行政复议案件的机构和人才。第二阶段（1991-1999年），国务院行政复议条例颁布实施后到行政复议法颁布实施时的期间。在这一阶段，由于行政复议条例具体规定了行政复议案件受理、处理的机构、人员、范围、申请人、被申请人、第三人的资格条件、审查标准，案件受理、审理、裁决的期限、要求等程序，以及违反条例规定的法律责任等。行政复议制度的功能与作用开始得到发挥。行政复议案件逐步增多，无锡市从90年代初的每年50件左右上升到90年代中期每年100件左右，到90年代末，逐步稳定并略呈下降趋势。90年代初，向市政府申请行政复议的案件全年只有5件左右；90年代中期每年15件左右； 90年代末每年50件左右。第三阶段（2000-2008年），国家行政复议法颁布实施至今的期间。行政复议法的颁布实施，行政复议案件受案范围扩大到一切具体行政行为，行政复议案件的受理、处理标准、程序都比行政复议条例的规定更科学，更有利于行政复议制度功能与作用的发挥。行政复议案件的数量，从全国范围来说，比行政复议法实施前增加近一倍，由不到4万件突破8万件大关。2000年，无锡市整个行政辖区内收到行政复议案件235件，比行政复议条例实施期间最高年受理案件100件高近1.5倍左右，其中市政府直接受理办理的行政复议案件近100件。无锡市自2000年以来，历年的行政复议案件受理、审理和结案情况如下：2000年：收到235件，受理212件，不予受理23件，维持98件，撤回76件，撤销11件，变更3件，责令履行1件；2001年收到240件，受理215件，不予受理20件，作其他处理5件，维持95件，撤回94件，撤销9件，变更5件；2002年收到245件，受理218件，不予受理22件，作其他处理5件，维持129件，撤回73件，撤销9件；2003年收到251件，受理213件，不予受理26件，作其他处理12件，维持119件，撤回70件，撤销10件，变更2件，责令履行3件；2004年收到260件，受理219件，不予受理24件，作其他处理17件，维持135件，撤回61件，撤销10件，变更2件，责令履行3件；2005年收到251件，受理227件，不予受理12件，作其他处理12件，维持126件，撤回93件，撤销4件； 2006年收到375件；2007年收到366件。上述统计数据说明：在行政复议法颁布实施之后，行政复议案件数量有一个突破性进展之后，每年的案件数量总体呈上升趋势，2006年达到最高为375件。然而，行政争议案件的数量恰远远超出该数量。以2004年无锡市的情况，2004年无锡市全市信访案件有关行政争议案件数量约为20000件左右，全市行政复议案件数量却只有260件，不到1%。全国的情况也基本如此，据有关资料统计，全国2004年的行政争议案件至少为1400万件，而行政复议案件只有8万件，占整个案件数量的0.5%。这一统计数据与行政机关每年作出的具体行政行为数量相比，更是微乎其微。2004年，无锡市各级行政机关、法律法规授权组织作出的包括行政许可、行政处罚、行政

强制、行政给付、行政裁决等具体行政行为数量至少40万件左右。260在40万中的比例微乎其微，可见人们对采用行政复议手段维护自己合法权益的，几乎可以忽略不计。人们仍青睐于信访手段维护自己的合法权益，信访案件的数量远远大于行政诉讼和行政复议案件的数量。据统计，2004年全国县以上党政信访部门受理群众来信来访总量达1373.6万件（人）

次，比上年增长13.4％；③2004年全国法院审理行政诉讼案件数量为95192件；2004年全国行政复议案件数量为81833件。④信访案件比行政诉讼案件、行政复议案件相差均为170倍之多，非规范化行政争议解决方式——信访手段急剧膨胀，规范化行政争议解决方式——行政复议手段几乎不起作用。“大信访、小复议”的状况仍未得到改变。

现行政复议制度与信访制度相比，比信访制度优越得多。行政复议具有信访可以节省成本的优点，同时比信访具有更严格的程序性，更便捷简便性，只要申请，即可得到正式的行政复议决定。信访的最大弊端是非正式程序性。新修订的《信访条例》虽在程序上作了完善，但仍缺乏具体的运作规则，信访结果和期限都具有不确定性。人们似乎没有看到行政复议的优越和信访的缺陷，仍一如既往，思维不改，层层上访。是人们不知道行政复议制度的这许多优越性，还是国人天生喜欢上访式的解决方式，笔者认为介而有之，但只是极少数。喜欢好的东西，是人类的天性。人类最大特点就是趋利性。行政复议制度是近代民主政治发展的产物。它的出现和发展，体现了对公民基本权利保护和加强，有利于实现社会公平。对我国来说，行政复议制度是泊来品，不是我国本土资源，引进后，总有些水土不服。但，作为人类文明进步的共同成果，对维护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，具有积极的作用，对他们解决行政争议确实是一个“好的东西”，人们必然会奔走相告，爱不释手。然而，令人不愿看到的客观现实却是绝大多数人们没有采用这一手段。现行行政复议制度的功能和作用未能发挥，立法者的价值追求未能实现。现行行政复议制度处于失灵状态。本文称之为行政复议制度陷入困境。

二、现行行政复议制度陷入困境的?­因分析

行政复议制度不是我国的本土资源，对该制度的研究，必然首先考察西方行政复议制度，把握行政复议制度的本质和内在规律，才能找出我国现行行政复议制度陷入困境的?­因，提出解决问题的办法。

（一）西方行政复议制度

行政复议制度是近代民主政治的产物。在资本主义早期，由于奉行“管得最少得政府是最好得政府”得?­则，政府很少干预?­济，充当“守夜人”得角色，行政机关很少与行政相对人发生争议，行政复议制度没有存在的现实基础。但，进入资本主义垄断时期，尤其是上世纪30年代以后，?­恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国?­济，以便有更大的实力参与国际竞争和垄断，由?­来的不干预转向广泛地干预社会?­济生活。政府干预活动的大幅度增加，使得行政机关与行政相对人之间的争议急剧增多。为了使广泛扩充的行政权力不至于威胁公民的基本权利，西方主要国家纷纷在行政系统之外建立和加强司法审查制度。大量的行政争议案件涌向法院，司法资源的有限和司法程序的特殊，又使法院无力承担这么多的案件，导致许多行政案件久拖不决，严重影响行政效率。行政复议作为行政裁决的制度，由于其比法院更为廉价、方便、迅速，而日益受到社会实践的青睐。这样，行政复议制度便以其特有的功能，在这种历史背景下应运而生。各国纷纷在行政系统内部建立和加强行政复议制度。虽然以英美为代表的普通法系国家和以法德为代表的大陆法系国家，在行政复议制度上各有特点。但，在行政复议本质特征上，是基本一致的。

1、英国的行政复议制度。

英国行政复议制度为行政裁判制度。十九世纪后，随着英国自由资本主义逐渐向国家垄断资本主义过渡，行政争议数量日益增多，普通法院难以及时公正地予以处理，于是英国的行政裁判制度应运而生，并在法律中规定建立行政裁判所，解决行政上的争端。

英国的行政裁判机构，是依法独立设立行政裁判所，不作为行政机关的附属机构。行政裁判所主席和成员通常由枢密院任命的精通法律和具有行政?­验的人士组成，裁决案件适用具有司法性质的行政裁判程序。其特点是:裁判所不属于普通法院系统，在组织上与行政机关联系，在活动上则保持独立性;各行政裁判所的程序规则可以不尽一致，但必须?­过案件的受理、证据的收集、庭审辩论等环节，根据事实和法律作出裁决，不受其他机关的干涉；行政裁判所不需要象法院那样必须遵守严格的诉讼程序规则，也不接受普通法院必须遵守先例的?­则机制，比普通法院有更大的灵活性，方便、迅速，费用低；对行政裁判所的裁决不服，当事人可以向法院提起上诉。

2、美国行政复议制度。

美国的行政复议制度亦为行政裁判制度。美国的行政裁判机构，是依法独立设立的行政听证局（office of nistrative hearings，简称“oah”），在州政府部门内，行政法官由该局任命和管理。行政法官必须具有律师的资格和?­验，属于州行政听证局的官员。行政法官不只为一个机关服务，而是根据听证局的指派，可以在不同的机关服务。行政法官的职责是专门审理案件，非有文官功绩制委员会的正当理由和?­过其审议决定，行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇；而且，行政法官的薪俸由法律规定，行政机关首长不得任意变更。审理案件依照专门的法定程序，行政法官独立处理案件，不受行政机关首长的干挠。

3、法国行政复议制度。

法国行政复议制度也为行政裁判制度。法国最初的行政法院（国政院）制度与英美国家的“行政裁判制度”相仿，因为行政法院在组织上完全属于行政系统（现在形式上依然如此，只是在实质上是独立的），独立性很差。只是随着行政法院的独立化和司法化，才逐步发展成为类似于英美的司法审查制度。

（二）西方行政复议制度模式的历史演变

西方国家行政复议制度模式的建立，是一个根据现代社会发展的客观要求，在实践中逐步认识和发展的过程。西方各国行政复议制度，因各国民族文化、习惯、法律渊源以及政治、?­济发展水平不同，建立、发展的过程各异，所使用的名称也各不相同。但，在行政复议模式上采用行政化模式时，均遇到了一个相同的问题，该制度的功能和作用难以发挥，有走不下去的感觉，人们甚至怀疑行政复议制度有无存在的价值。英国、美国和法国均?­历了一个从非独立的完全从属或隶属于行政机关的行政复议模式——本文称之为“行政复议行政化”模式，逐步变革为相对独立，地位中立的反映行政裁判特征的模式，行政复议制度才得到健康稳定地发展，从而发挥了行政诉讼和其他制度无法替代的作用，有效地解决了因“行政国”的出现，行政急剧膨胀，行政争议日益增多，公民的基本权利得到及时救济的问题。

德国行政复议制度模式一直采用的是非独立的完全从属于或隶属于行政机关的模式，即 “行政复议行政化模式”。德国为大陆法系国家，审判的方式不受英美法系所遵守的先例?­则限制，行政复议制度模式亦采用与英美不同的模式。可能与德国本土民族文化、传统、习惯相联系。但几十年的行政复议实践证明，这种模式没有能够使行政复议制度的功能与作用得到应有的发挥。德国行政复议制度发展至今，可以说，正在走进死胡同。其表现在公民对该行政复议制度已缺乏信任感，就连该国法学界对该制度是否需要再存在已产生质疑。许多州已?­或正在以立法的方式取消行政复议制度。德国行政复议制度发展受阻，不是说德国不适合行政复议制度，恰恰说明德国现行行政复议制度发生异化，未能反映行政复议制度的本质，不能够有效保障解决行政争议所必须具备的公正性的实现。

法国的行政复议制度模式，从最初非独立的行政法院，逐渐增强其独立地位，演变为实际上的纯司法审查的制度模式。这也不能适应解决行政争议案件的实际需要。因此，法国又建立了新的行政复议制度——善意救济和层级救济制度模式。

（三）行政复议本质——行政裁判

行政复议，在各国的名称可能不一样，但其本质应该是相同的。英、美、法、德等国家的行政复议制度均为行政裁判制度，凡符合行政裁判特征的，行政复议制度的功能与作用就能得到充分发挥，如英、美、法国家；凡不符合行政裁判特征的，行政复议制度的功能与作用就难以得到充分发挥，如德国。在我国，根据我国行政复议法的定义，从名词层面考察：是指行政相对人（包括利害关系人）认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法利益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。⑤从动词层面考察，是指行政复议机关在相对人（包括利害关系人）申请下，对引起争议的行政决定，依法进行审查，重新做出行政决定的活动。根据这一定义，行政复议本质就是“行政裁判”。因此，我国的行政复议制度模式必须符合行政裁判的特征，才能在解决行政争议案件中充分发挥作用，从而使“大信访、小复议”转变为“小信访、大复议”。

（四）我国行政复议制度异化——行政化

行政复议制度异化，是指行政复议制度的设计，偏离了行政复议的本质特征，形成另一个并不属于本概念的事物。我国行政复议制度行政化倾向，就是行政复议本质的异化。根据前述的结论，行政复议制度的本质特征是：

1、行政复议机构是依法设立的独立机构；

2、行政复议人员必须具备专门的职业技能——法律知识与能力；

3、具有严格的法定程序控制；

4、以该机构名义独立行使行政复议职权；

5、行政复议机构地位中立。我国现行行政复议制度模式的特征是：

1、层级监督。上级行政机关对下级行政机关与行政相对人之间行政争议案件的审查处理，行政复议机关既是裁判员又是运动员；

2、行政复议机构是行政机关的附属机构，无独立性。县级以上各级政府法制机构为行政复议机构，对具体行政争议案件进行审查，但无独立裁决权，必须服从行政机关首长的意志；

3、行政复议人员无专门职业技能——法律的知识与能力的要求。因为，职业技能——法律的知识与能力并不是公务员的必备要求，更不是行政机关首长——“官”的必备要求。当前，我国各级政府行政复议人员，具备法律知识与能力的人所占比例不到30%，取得律师资格或通过国家司法考试的人不到10%，行政机关首长具备专门法律知识与能力的人所占比例就更低。以无锡市为例，全市各级机关行政复议人员共约500人，具有专门法律知识与能力的不到100人，取得律师资格和通过国家司法考试的不到50人。行政机关首长具有专门法律知识与能力的不到5％；

4、行政复议机关地位不中立。上级行政机关面对下级行政机关与行政相对人，具有天然的不中立的因素。

由此可见，我国现行行政复议制度模式特征与行政复议本质特征相差较大，其表征的事物已不属于行政复议这一概念，是异化了的行政复议，本文称之为行政复议行政化模式。

（五）行政复议制度行政化模式是一个脱离社会现实的理想化模式

行政复议制度行政化模式在理想化的状态下，具有其他模式无法比拟的几大优点：一是充分显示出行政复议审查与司法审查的区别。行政复议审查是行政机关行政权的行使，复议机关虽然是?­处分机关的上级机关，但在行政系统内部，这是一个上下级隶属关系，下级机关必须服从上级机关。上级机关本身就具有对下级机关的情况了解、检查、督促和纠正权力，有利于维护相对人的合法权益。行政相对人申请行政复议又恰好是启动了上级机关对下级机关的监督程序，便于上级机关及时把握下级机关实施法律、法规、规定和相关政策情况，又可及时维护相对人合法权益，天衣无缝，一举多得。这样的审查与法院的司法审查界线十分明确。二是程序简洁，效率十分突出。法院司法审查程序严谨，繁琐冗长，一般的人是打的起官司，却耗不起。行政复议行政化模式，上级机关对本专业法律、法规、规章以及相关政策比下级机关掌握得更全面、更准确。所谓“外行看热闹、内行看门道”就是此理。三是无需增加新的机构和人员，减少行政成本开支。行政复议行政化模式，上级机关各业务处室承担这一职责，?­本就应该具有对下级机关得监督职责，从这一意义上来说，等于未增加职责，因此，没有必要另设机构，以免增加大量的与行政复议业务无关的行政人员。同时，在不改变现有机构格局的情况下，可以迅速实施行政复议制度。四是行政复议可以不收费，减少行政相对人的维权成本。行政复议行政化模式，行政复议程序启动的是上级机关对下级机关的审查程序，是行政机关自身固有的法定职责，从此种意义上讲，未增加新的行政成本，因而可以不收费。一方面是减少行政相对人的维权成本，另一方面也是鼓励相对人积极维权，以便上级机关对下级机关更加全面的监督。由于此等种种的优点与好处，世界各国无论是英美法系国家还是大陆法系国家，在开始建立行政复议制度时，基本上都是按照行政化模式建立的。仍至今天，大陆法系国家如德国仍在采用这种模式，尽管走不下去。中国也基本吸收了德国的模式。效果比德国还要差，似乎一开始就走不下去。在人类生存的这一客观现实的社会中，任何一部法律，任何一个制度都是要靠人去实施的。人有生活习惯、文化程度、个人喜好、七情六欲等差别，使得一部理想的法律制度的贯彻实施就变得复杂化。中国是一个具有几千年文明史的国家，是一个礼仪之邦，礼尚往来，人情事故更甚。这是无法避免的客观存在，依靠人的信念、信仰和对人的教化、社会道德，可以使人们自我制约一些行为，但没有办法完全制约。任何行为，只有靠制度制约。我们的社会学家、法学家在设计一部法律，设计一个制度时必须注意到这个问题。行政复议制度行政化模式一放到社会的实践中就发生了如下的问题，而且可以说是致命的问题：一是地位不中立，导致缺乏公证性。上下级机关之间在工作上存在着天然的联系，上下级工作人员之间的感情相当密切，下级机关的有些决定甚至都是请示过上级机关，?­上级机关同意的。上级机关又如何定夺？这时人们的情感——这个很微小的人们看不见的东西往往在起着决定性的作用，尤其是在相关制度制约不到的环境下，这是第一；第二，有些情况下，行政复议机关就是?­处分机关。?­机关要能够纠正自己的决定，是十分难得的，因为人的天性就有一种自我维护的意思，自我纠正的情形甚难；第三，行政复议机关不相对独立，即使有个别行政复议工作人员仗义直言，依法行事，但必须屈服于行政机关的首长，晋升、任免、岗位等等，则全掌握在行政首长手中。而且最后决定，必须?­行政首长同意签字才能作出决定；第四，中国行政复议制度还多了一项规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的机关是被告。?­复议的案件，复议机关决定维持具体行政行为的，作出?­具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变?­具体行政行为的，复议机关是被告。”这条规定的本意是界定?­处分机关和复议机关何种情况下作被告。但因立法者行政化的指导思想，未将行政复议机关作为行政裁判机构看待，在复议机关作出变更或撤销决定的情况下，行政复议机关将成为被告。复议机关往往怕当被告“惹火烧身”，作出维持决定，最简易了事。至于决定是否正确，让当事人与?­处分机关打官司到法院去吧。又何谈公证性。本文前面的统计资料可以说明这一问题，维持率占到50％以上，撤销、变更、责令履行的占不到5％，我们的执法水平确实达到如此高的程度了吗？二是效率低。行政复议制度的最大优势是效率高，但行政复议制度行政化模式由于人的因素的影响，其效率性大打折扣，甚至比直接行政诉讼还要拖延。首先是行政机关内部负责行政复议案件的承办人员，往往为其他岗位抽调来的公务员，绝大多数缺乏行政裁判所必备的法律知识和能力。遇到一些疑难复杂案件不知任何下手。尤其是当前的行政复议案件比较集中于房屋产权、土地使用权、工伤认定等民事和行政往往交织在一起的案件，没有系统的法律知识和相当的行政工作?­验，是很难及时作出正确判断的。其次是有些案件明知是不能维持，确又不得不维持。行政首长交代任务，往往只看结果，不管过程。复议案件承办人员此时只能多次d­调，或者冷处理，最后期限到来是，劝解不了申请人，有些硬着头皮作出维持决定；有些则就是不作出复议决定。据《半月谈》报道，一桩行政复议案件竟然四年“肠梗阻”，辽宁省葫芦岛市龙港区政府强行拆除民营企业厂房后，该企业提起行政复议申请。葫芦岛市政府虽受理申请，但拖延3年作不出决定。当事人向市中级人民法院起诉后，市中级人民法院判决市政府履行法定职责，该市政府却置若罔闻。之后，省政府作出行政复议决定，龙港区政府却拒绝执行。⑥该案虽是特例，但也能说明一些问题。公证性和效率性行政复议制度的基石，人们如果对行政复议制度的公正性和效率性产生了信任危机，往往就不再愿意采用这一手段去维护自己的合法权益，而是要么向人民法院直接提起行政诉讼，要么就去信访。我国虽然正式施行行政复议制度已?­18年，但至今仍然呈大信访，中行政诉讼，小行政复议的格局。其根本?­因是立法者未吸取西方主要国家行政复议制度发展过程中的?­验教训，基本上照搬大陆法系国家德国的做法，在选择行政复议制度模式时，把我们的政府官员太理想化了，在完全理想化的环境下考察了行政复议制度行政化模式的各种优点。但一接触中国社会的客观实际，情况比德国更严峻，因为中国人的“人情味”更重，在理想化环境下看上去无关紧要的问题，一旦到了适合它的环境下，立即成为扼杀该制度的杀手。因此，我国行政复议制度的发展陷入了困境，其根本?­因在于该制度采用了“行政化模式”。

综上分析，我国现行行政复议制度陷入困境的主要?­因，是现行行政复议制度发生异化——行政化，偏离了行政复议的本质特征。

三、行政复议制度司法化模式选择

（一）行政复议制度司法化模式的概念与特征

行政复议制度司法化模式概念，迄今为止，国内学界虽提出许多司法化模式，但对这一概念均未具体概括抽象而明确提出，国外也未涉及这一概念，国外根本不需要这一概念。行政复议的概念，在国外也不存在，其内o­就是行政裁判。中国的行政复议制度就是引进国外的行政裁判制度。本文为说明问题的需要，而对行政复议制度行政化模式这一概念加以抽象概括，不一定十分准确，以抛砖引玉。笔者认为，行政复议制度司法化模式，是指行政复议依法在相对独立的具有行政主体性质的行政裁判机关主持下，依照司法裁判所必要的程序，公正、简洁、高效、独立地依法裁判双方或多方当事人之间地行政争议的制度模式。该制度模式符合特征：

1.行政复议机关是一个独立地裁判机构。独立于其他行政机关，独立受理、审理行政争议案件，以自己的名义独立作出裁判决定，不受其他行政机关的干挠和影响。

2.行政复议机关是一个中立的裁判机构。在审理行政争议案件中，对双方或多方当事人，不偏不倚，依法公正地处理、裁决案件。

3.行政复议人员是由具备法律专业技能和一定行政工作?­验的人员担任，具有能够承担依法公正裁决此案件的能力和素质。其职务的晋升、任免、调任由上一级行政机关负责。行政复议人员非因违法不得免职，非因个人要求或晋升事由不得调离行政复议岗位。

4.行政复议程序是坚持遵守司法裁判中必要的程序，突出行政程序中的简洁、效率的要求。

5、具有良好、有效的监督机制。

（二）行政复议制度司法化模式类型

中国行政复议制度在发生机制失灵的情况下，国内学界和实务界纷纷研究探索，寻找问题的症结，提出种种模式。对司法化模式有以下几种类型：

1.行政法院模式⑦

行政法院模式，是废止法院的司法审查权，合并法院行政庭和现行行政复议机构，以中央、省、市、县（区）四级设置法院，独立受理、审理、裁决案件。在审理程序上，有别于法院的司法程序，以简洁、效率为?­则，吸取司法程序中必要的不可缺少的程序。行政法院属于行政主体体系。

这一模式是参照美国行政复议制度的做法，设立行政法官制。其优点是突出了行政复议机构的独立、中立和对行政复议人员资格条件要求，将行政争议解决的行政程序与司法程序合而为一，既可以保证行政裁判的效率性，又可以实现公正性，尤其避免了各行政机关普设行政复议机构，各法院普设行政庭所导致的资源浪费。但，这与世界上现代法治国家所采取的行政复议并非最终程序，司法审查则为最终程序相悖。法国采用了行政法院模式，最初很好地解决了行政复议公证性问题。但随着行政法院的独立地位不断上升，逐步走向纯司法审查。最后，不得不另行重新设置行政复议制度——新的善意救济和层级救济制度。同时，这需要合并行政复议制度与行政诉讼制度。这一改革并非易事。

2.双轨制模式⑧

双轨制模式是在基本维持行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域（如社会公正率、税务、知识产权等）率先列入独立的复议机构或独立的裁判所，与现行的行政复议制度并行发展。这一模式是参照了英国行政复议制度的做法，对发生行政争议或发生侵犯相对人利益的领域，设置专门的行政裁判委员会或裁判所独立裁判。但，在现行行政复议制度下，即使设立专业裁判委员会或裁判所，也难以独立裁判。因为基本行政复议制度的体制未变。同时，大多数领域的行政复议体制未变，仍采用“行政化模式”，是不能够将中国行政复议制度带出机制失灵的区域的。

3.行政复议委员会模式⑨

行政复议委员会模式是在其县级以上人民政府设置行政复议委员会，即设置四级行政复议机关：中央人民政府（国务院）行政复议委员会，省、直辖市、自治区人民政府行政复议委员会、市人民政府行政复议委员会，县（区）人民政府行政复议委员会。相对独立于其他各行政机关，独立受理、审理行政争议案件，并以行政复议委员会名义作出裁决。行政复议人员必须具有法律专业技能、知识和一定的行政工作?­验。这一模式是参照西方主要国家行政复议制度，并根据中国国情提出的一种模式。其优点是对现行行政复议制度作了较大改进，体现了行政复议机关的独立性，又在行政体系内，有别于法院的司法裁判，将现行行政复议机构松散在各行政机关进行资源整合，更具统一性、规范性。能够实现公证性。并且符合中国国情，行政复议委员会负责人由党委考察决定，人民代表大会任命。排斥了行政机关首长的决定权。其缺点是名称为行政复议委员会。因为，国人的习惯是政府下面的“委员会”往往是虚设机构，其人员组成基本上是以官衔来确定的，如市长、分管副市长、各政府工作部门的首长，可能设有一个复议专业人员。委员会下设的办公室是具体做事的，专业人员都在办公室内，办公室则又为非独立机构，不能真正独立行使裁判权，公正审理行政复议案件。

4.政府——法制工作机构模式⑩

政府——法制工作机构模式是县级以上政府作为行政复议机关，行政争议案件的裁判承办机构是政府法制工作机构，构成四级政府作为行政复议机关。即中央政府（国务院）、省政府、市政府、县级政府。由政府法制工作机构独立办案，根据不同情况，区别处理行政复议事务：对在本辖区内有重大影响的行政复议案件作出行政复议决定，报行政复议机关负责人（即政府首长）同意，其他的行政复议案件以及对行政复议案件的程序处理，一律由行政复议机构（即政府法制工作机构）以自己的名义独立作出。

这一模式是对现行行政复议制度的微调，其优点是对现行的机构体系不作大的变动，与现行机制容易衔接。但，笔者认为，这种模式的缺陷是明显的，不能够从根本上改变目前的现状。因为其没有从根本上解决行政复议制度行政化模式的问题。可以说，这一模式仍然是行政化模式而非司法化模式。可以断言，依靠这一模式，我国的行政复议很难走出困境。

(三)我国行政复议制度司法化模式选择

我国行政复议制度司法化模式，根据前面所述的4种类型，笔者认为，应当选择第3种类型模式——行政复议委员会模式。但，笔者对该模式作以下几方面变革：一是不采用“行政复议委员会”名称，可直接成为“行政复议局”，即设置四级行政复议机关：国家行政复议局、省（自治区、直辖市）行政复议局、市（自治州）行政复议局、县（自治县、市、区）行政复议局，作为各级政府的一个独立工作部门，独立对外直接受理、审理行政争议案件，并以自己的名义作出裁决。二是为确保独立办案，在建制上，高半级配备干部，局长、副局长均由上一级行政复议局提名，本级党委决定，本级人大任命。非因违法或超过任用期限或到法定退休年龄，不得调离行政复议岗位。三是为减少机构重叠，充分利用现有现有复议资源，行政复议局与政府法制机构可两块牌子一套班子。四是行政复议人员，从局长、副局长到一般办案人员均必须取得律师资格或国家司法资格，并具有一定的行政工作?­验。

这一模式既吸取了西方现代法治国家行政复议制度建设发展过程中的?­验教训，又符合中国目前的具体国情，同时对现行行政复议制度的改革的工作量并不大，?­来县级以上政府工作部门承担行政复议职能，是由该部门法制处（科）室在负责，人员1-2人，还承担了大量法制工作的其他方面职能，现在取消行政复议职能，非但没有影响，而且是减轻压力。在改革中几乎没有变动，这是第一。第二，县级政府法制工作机构在改革的工作量上，只是增加一块“行政复议局”牌子，再增加1—2个处（科）室建制，设立立案受理处（科），审查处（科）室。招聘行政复议人员。第三，对外增加接待受理场所，这也没多大工作量，变动办公场所是?­常做的事情。第四，现行行政复议法的修改量也不大。只要将第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项履行下列职责：”修改为“国家行政复议主管部门负责全国行政复议工作，地方县级以上行政复议主管部门负责辖区内的行政复议工作，履行下列职责：”第三条第（三）项“拟定行政复议决定”修改为“作出行政复议决定。”再对第十二条至第十五条的复议管辖加以修改。应该说，这一模式能够保证行政复议机关的独立性和审理案件的公证性。

在这一模式前提下，现行行政复议制度还应在以下几方面予以完善：一是进一步拓宽行政复议的受案范围，在行政复议引入d­商调解机制后，逐步把以权利救济为主的信访案件纳入行政复议范围，并逐渐把所有信访案件都纳入行政复议受理范围，从目前中国的行政救济格局的“大信访，中诉讼，小复议”转变到“小信访，大复议，小诉讼”的“橄榄型”格局，再向“大复议，小诉讼”的“保护伞”型的格局进展。这样，把信访案件都引入正式法律救济渠道，拓宽行政复议救济范围，切实尊重和保障公民合法权益，引导公民依法行使权利，履行义务。同时将人治色彩较重的信访转变到法治复议上来，符合现代法治精神。二是在行政复议的程序设置上，设立苦情诉愿程序。以d­商调解为主的非正式程序、正式程序。程序的正当性与简易程序的适用并不矛盾，合理的简易程序恰恰与程序的正当化过程相辅相成，当事人的程序选择权可以缓解简易程序与程序正当性保障之间的价值冲突，亦可弥补简易程序和正式程序各自的不足。三是增加公民对行政行为依据正当性审查请求权。现行行政复议制度仅对有限的抽象行政行为的合法性进行审查，这已不符合我国目前实际。目前我国行政主体出于部门利益或地方利益的驱动，有扩张行政立法趋势。地方性法规、地方政府规章、尤其是规范性文件成了行政执法主要依据，而执法依据欠缺实质正当性会使行政主体披着合法外衣重复地、不断地侵害相对人合法权益，因而危害更大。因此，应增加公民对行政执法依据正当性的审查请求权。行政执法依据直接关系到当事人的权利义务，而当事人只有出于维护自身利益的驱动才会在行政复议中提出对行政执法依据正当性的审查要求。“管理良好的国家的法律应该以正义和理智为基础”，“违背正义和理性的法律是反自然法的法律，是对神圣的自然状态的破坏”，行政复议机关通过审查纠正不当的执法依据，能充分发挥理顺行政管理体制的作用，有利于在构建和谐社会中维护社会主义法制的统一和尊严，树立社会主义法制的权威。四是适当收取行政复议费用。为节约复议资源，有效防范对复议权的滥用，对进入正式程序的案件，以权利与义务对等和风险与利益成正比为?­则，既要求申请人在复议“败诉”时承担相应费用，也作出申请人在复议“胜诉”后费用应得到补偿。五是加强对行政复议机关及其复议人员的监督。这是能否公正裁决的最后屏障，应当进一步细化并落到实处。这一部分最易被μ­化或忘却，但都是最重要最根本的部分。

笔者相信，中国行政复议制度采用这一模式，再在前述几方面加以完善，必定会走出“困境”，成为公平正义，权利救济的重要机制。

第二篇：贺卫方：司法改革的困境与路径

司法改革的困境与路径

贺卫方

作者按：本文刊登在2008年9月18日《南方周末》“大参考”版，是我对于所谓司法民主化的一篇相对系统的文字。《南周》版作了一些删节，这里是完整版。贴在这里，请读者指正。

摸起石头过旧河

1999年5月，中国社会科学院法学研究所组织了一次题为“依法治国与司法改革”的研讨会。跟那段时间举行的许多有关司法改革的研讨会一样，法学所的会议上也是洋溢着一派乐观的情绪。一年多之前，中共十五大报告以前所未有的高调正式提出司法改革的命题：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。学术界以及司法界对此都颇为兴奋，以极大的热情为改革出谋划策。不过，在那次会议上，我个人对于司法改革的前景却没有表达乐观的看法，其中的原因，一是对于司法改革究竟朝向怎样的方向尚缺乏基本共识，二是，在政治体制以及意识形态的约束条件下，司法改革能够走多远自己没有把握。我的发言用了一首题为“司法改革感言”的打油诗作为结束：

棋局交困兵马车，法眼迷离儒道佛。

庙堂新招频频闪，摸起石头过旧河。

岁月如白驹过隙，一转眼，将近十年的时间就过去了。今天，司法改革大致上处在一种犹豫彷徨的状态。十多年来，司法界甚至人大出台了很多的改革举措，但是，由于对于改革的目标以及实现的途径等方面缺乏共识，不少措施相互冲突和抵消，并没有产生“从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的效果。改革的持续没有提升司法的地位，人们看到的反而是司法权的愈发边缘化。技术思路的改良也由于大框架本身的阻却而难以在整体上推进社会正义的实现，曾经响亮而激动人心的口号也逐渐变成一种若隐若现的微弱回声。司法公正的话语曾经让国民对司法界充满期望，但是一些承诺实际上是法律界所难以独立实现的。在许多引起社会广泛关注的案件中，人们看到的仍然是司法屈从于外部权力，律师的辩护权受到种种限制，司法程序扭曲，导致案件得不到公正的解决。抑有进者，有关司法腐败的报道频频出现，更动摇了国民本来就不甚坚定的法治信念，不少人转而呼唤回归到某种人治。“摸起石头过旧河”，此之谓也。

回归大众司法？

去年11月，针对可能沉冤十馀载的聂树斌案件，何兵教授在《南方都市报》上发表文章，认为之所以冤案频仍，根源就在于法官对于司法权的垄断和人民参与司法的缺乏。他指出：

这些年司法改革的根本性错误在于，司法改革在部分学者的错误引导下，在法官群体的有意推动下，走上了所谓职业化的路线，司法与人民渐行渐远，人民失去了对司法权的最终控制。司法职业化努力并没有带来人们所想象的廉洁、公正的司法，相反，一个维护自身利

益胜于维护社会正义的法官群体正在形成。为此，本案给我们最大的教训是，必须坚定不移地打破法官群体对司法权的垄断，通过各种秩序化的民主手段，实行人民对司法权的有效控制。（2007年11月3日《南方都市报》）

无独有偶，近来的一些信息也显示官方有意强化“司法的平民化”，以此纠正“职业化”带来的弊端。某省高级法院甚至发文在全省法院推行“马锡五审判方式”，城市广场、田间地头又再现法庭审判，据说旁听的人民普遍称赞云云。但是，如今司法权威不彰、误判连连的原因果真是因为司法改革“走上了所谓职业化的路线”所致么？司法的高度职业化一定意味者“与人民渐行渐远”么？那些貌似新招实则故伎的举措能够推进司法的公正性么？我认为，这样的判断完全是药不对症，甚至是所谓“杀头以治斜眼”。中国的司法之所以无从履行运送正义的使命，不是因为它的职业化，恰好是因为它的非职业化。

什么是司法职业化

也许首先我们需要正本清源，讨论一下所谓司法职业化的含义。在我看来，司法职业化的含义无非是强调在司法制度设计和司法权行使过程中的专业化，其基本内容已经在近年来的相关讨论中得到了清晰的揭示。这里不妨作些简要归纳。第一，职业化要求司法官员选任上的专业化要求，也就是要提升法律职业的门槛，让司法权的核心部分操纵在具有专业教育和历练的人士的手中。这种选任标准的前提是认定法律是一门专业化的知识，只有专业化的训练才能让执掌司法权柄者的思维和行为受到特殊的知识的约束和指导，才能够形成不同层级和不同地域的司法决策的平衡和统一，才能最大限度地保障法律面前的人人平等。在这个方面，应该说，十多年来我们的改革是有着相当的成就的，2001年统一司法考试制度的确立就是一个显著的例子。

司法职业化的第二个内容正是要求司法决策遵循法律和法律解释的规范，最大限度地减少其中的恣意成分。在这些年的改革中，这样的要求被概括为“司法判决必须说理”。所谓说理指的是法理，是专业性的道理。虽然在某些时候法理与一般人生道理具有相通的地方，但是它显然要具有法律的职业特性。用英国伟大的法官柯克（Edward Coke）的说法，法官所运用者不是与生俱来的智慧，而必须经过后天的人工训练才能运用的理性。如何保持同样的案件同等的对待是司法过程最核心的考量。单纯出于一种爱民之心，忽略规则的前后联贯，没有严谨的法律推理，所谓法治最终也只是一句空话。这里需要特别强调司法人员需要遵循特殊的法律解释规范，例如合同条款如何解释，名誉权的保护与言论自由之间如何平衡，鲁迅肖像是否需要征得其后人同意方能使用，在自动提款机上用自己的银行卡取出超出取款人指令的金钱是否应被界定为盗窃，凡此种种，都需要在司法界形成统一的解释，从而约束法官的裁量权。

司法权的行使方式构成司法职业化的第三个要素。由于法治社会必然是一个利益多元化的社会，尤其是公民或法人与国家之间的利益冲突需要有一个中立的裁判者予以解决，因此司法的行为是否能够得到利益对立的当事人的认可就成为至为关键的事项。消极乃是中立的前提。在过去十多年的司法改革中，法学界以及法院愈来愈强调司法权要在法定的范围内行使，对于当事人没有提起的事项不得作出裁决，要尽可能地让当事人自己搜集和提交证据，法官不可以过分主动地行使权力，只能坐堂问案，从而最大限度地将判决变成一种当事人之间竞争的产物，这样在客观上也减轻了司法决策者所承受的压力。

第四项内容是司法管理制度的职业化，也就是要在人与人以及人与机构之间的关系上把法院与行政机构区分开来。司法权的行使中，一个重要的特色便是每个法官独立地裁判案件，因为正是法官面对着发生争议的当事人，一切证据以及法律论辩都是在法官面前呈现，也就必然要由法官直接作出判断，当然在行使这种独立的权力的同时，法官也需要明确地承担决策责任。但是，长期以来，受制于行政强势以及官本位的传统，我们对于司法机构内部的权力架构究竟如何安排缺乏必要的探索和具体的制度设置，以至于在司法过程中，法官没有独立的保障，院长以及其他具有行政官职的人士对于具体案件的判决结果拥有很大的影响力，审判委员会可以直接决定案件的判决结果，以至于司法决策的责任也完全弥散化了。试想，如果聂树斌案件就是由石家庄中级法院合议庭的那几位署名法官独立裁判，发生误判法官无从推卸责任，冤杀的概率一定会大大减少。此外，法院内部又叠床架屋地设置了多达十二级的法官等级，使得法官的独立意识进一步弱化。这无疑是与职业化要求相反对的。

司法职业化的第五项内容是司法职业伦理的确立。所谓职业伦理，便是一种职业在社会中何以安身立命的行为准则。职业伦理不是宽泛的道德准则，它包含着法官之间、法官与律师和检察官之间、法律人与相关当事人之间以及法律职业与社会之间如何处理关系，尤其是怎样避免利益冲突等方面的行为规范。例如，一般人对于司法或诉讼享有评论上的自由，但是法官对于无论是其本人或他人正在审理案件发表言论却应当受到限制。法官必须在庭审内外保持庄严、公正和耐心，时刻提升公众对司法的信心。法官对于律师、检察官以及证人都需要表现出专业的尊重、礼貌与公正。法官不得参加任何足以引起民众对其公正性发生怀疑的组织和活动。凡此种种，这类职业伦理是否完备地确立，是否在司法的每一个环节都得到体现，是判断一国司法职业化程度的重要尺度。进而言之，我们的司法之所以受到许多诟病，根源之一正是职业伦理建设上的匮乏和混乱。

司法独立

即使有上述职业化的努力，如果一国的司法缺乏必要的独立性，那么期望司法权能够公正地行使也是徒劳的。这种独立性要体现在机构设置和决策过程两个层面。机构设置上的独立就是司法权要掌握在与立法和行政相分离的专门化的司法机关手中，非司法机关的权力不得染指判决的过程。与此同时，司法独立要求法官决策中严格运用法律本身的条文和知识，细致地作出法律推理，也就是说，要体现法律思维上的独立性。如果说机构设置上的独立性需要通过严格维护司法机构本身不受制于其他权力的话，那么决策的独立性更侧重于法院内部的权力分配，以及通过严格的选任程序确保司法决策的品质。

今天的司法最大的弊端之一，也许就是人们完全无从预测法院在判断一个案件时会遵循怎样的准则，也就是说，当我们要求法官依法办案时，什么是这个国家的法律却越来越变得模糊不清了。除了法官腐败等因素外，让案件判断出现如此不确定的原因就是法官无法摆脱来自法院内外的权力的影响。正式一些的红头文件，非正式的电话、条子，都足以让司法偏离法律的轨道。某些重大案件，政法委事先协调，提前定调，使得庭审过程完全变成走过场。近年来，各地pol.ice部门首长政治地位提升，许多地方都是政法委书记兼任pol.ice局局长，或者pol.ice局局长位居党委常委，而法院院长或检察院检察长在党内位置却日趋边缘化，导致宪法所规定的“一府两院”体制、法院检察院依法独立行使审判和检察权的设计无从正常运行。例如，刑事案件，许多冤案的发生都是因为在审判环节上法院只能接受而不能否定pol.ice部门的结论。司法界形象的说法是，“pol.ice局是做饭的，检察院是端饭的，法院是吃饭的。”听上去法院好像很省心，但是问题在于，pol.ice做什么，你也只能吃什么。

正是在这种不独立的体制下，法院和检察院就只能迎合外部权力的需要，尤其是遵从同级党政的指令，成为地方利益的守护者。某些涉及到地方企业利益的案件，法院一味地袒护本地当事人。行政诉讼方面，百姓起诉本地政府，每每让法院如坐针毡，因为判决政府败诉是法院难以承受之重。对于官员的腐败行为，没有党委的认可，检察院难以主动出击，多年来不断反腐，但是腐败却愈演愈烈，检察权的不独立正是其中根本原因之一。司法权的这种诸侯化使得地方主要官员一手遮天，中央无法有效地获取各地信息，尤其是由于地方政府原因所导致的民怨难以得到公正处理，于是导致上访特别是到北京的控诉者连绵不绝，为了维护政府形象所进行的驱赶又招致人们对于中央的抱怨和失望，在那种道路奔走、权门呼号的过程中，民怨不断积累和加剧，社会必然处在干柴近烈火的危险边缘。

虽然缺少定量的分析，但根据自己近二十年的观察，我们太多的案件之所以处理不公，之所以引发不断地上访，或者说从整体上看司法之所以难以回应国民对于正义的渴望，部分的原因是因为职业化程度低下，更多的原因则是司法不独立，法律之外的权力左右着司法，“凭云升降，随风飘零”，完全无从知晓它所依据的规范究竟是什么。所以，通过改革，有效地改变司法权的地方化实在是一件时不我待的大事情。

民主化与职业化

在我们这样的共和体制下，国家权力应当以民主的逻辑建构当然是毋庸置疑的。司法权作为国家权力的重要组成部分，必须接受人民监督也是顺理成章的。但是，自从古希腊以来，民主与司法之间的关系就呈现出相当复杂的面向，难以作出简单的判断。这里提出几个关键问题，以为进一步讨论的线索。

首先，民主化与职业化是否是一种对立的关系？司法职业化强调的当然是一种精英化的制度建设思路，但是，真正的精英化所追求的方向却是良好的社会秩序，而政治层面上的民主解决的是立法过程中的利益安排以及政治权力分配的标准和方式。可以说，随着现代化的展开，政治民主化与司法职业化已经成为紧密关联、唇齿相依的关系了。但是，关系紧密并不意味着可以相互取代，例如，我们无法想象案件的处理通过全民公决的方式加以解决。前面我们对职业化含义的讨论已经表明，职业化解决的主要是限制司法恣意、确保司法公正，它与民主化所指向的并非同一目标。一个好的制度环境能够使二者并行不悖、相生相济，而坏的制度下却是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法领域中究竟体现在哪些方面？实际上，如果说有司法民主化这件事情的话，最重要的就是法院所适用的规范是民主机构所制定的；司法界严格地依据体现民意的立法判决案件正是民主在司法领域中的最要紧的体现。相反，如果让法院在法律之外，再求诸一时一地或者一案中的民意，让法官超越法律去判断怎样的判决更符合人民利益，那么不仅仅使得案件的判决存在着无可名状的任意性，而且宪法和法律作为通过民主过程提炼民意所形成的最高规范就变成可有可无的空文。遵从立法之外，民意机构还必须对于司法机关的行为进行有效的监督，这类监督体现在人事任免、处理对于司法官员的控告以及确保司法独立不受其他权力损害等方面。需要强调的是，这种民意机构对司法的监督也必须遵循立法、依据严格的程序进行。民主在司法领域的第三个展现层次便是民众通过陪审或参审的方式直接参与司法权的运行。一个值得注意的历史现象是，民众参与司法带来的未必是增进法治和自由的效果。例如，一些非英语地区引进陪审团制度的结果往往是“播下龙种，收获跳蚤”，陪审团不但没有像在英语地方那样作为“民主的学校”和“自由的堡垒”，反而成为专制权力的守护制度。大革命后法国引进陪审团的效果正是如此。

所以，我们需要思考的第三个问题就是，如果政治决策或者立法尚没有真正实现民主的情况下，在司法领域推进所谓的“民主”将会导致怎样的结果。我们都知道，自古以来，民主的初衷之一就是要限制那种专横和恣意的权力。在前民主时代，能够对于这种专制权力加以限制的力量有三个，一是足以与世俗君主相抗衡的宗教权威，一是不同阶层或阶级之间的对抗和妥协，另一个就是法律职业所形成一种对于国家权力进行规范化塑造的力量，当这种专业化群体在立法和司法两个领域逐渐取代此前的恣意权力之后作用尤为显著。以英国为例，那里的出庭律师垄断了法官任命的来源，并且逐渐地把王权完全排斥于法院之外，甚至开始在人民与王权、人民与政府之间充当中立的裁判者，正是法律职业推进社会转型的典型体现。这种转型的动力并非民主意识的发育，而是人们对于司法职业化表现的信赖。反过来说，任何专制权力都难以容忍一种职业化的权力所必然带来的限制。所以，如果没有政治层面上的民主，没有对司法独立的体制性的保障，司法过程中的所谓“民主”设置往往反而成为专制权力翦除任何对其施加约束之力量的重要打手。历史地看，法律职业化的前提不是民主，相反，一个独立和高度职业化的司法界却可以成为民主不沦落为多少人暴政的前提条件。

这样，我们的第四个问题就顺理成章地呈现出来，那就是，职业化的司法对民主体制所可能产生的某些弊端的抑制作用。在今天这样的民主号角高扬的时代，说民主制度存在弊端可能招致激烈的抨击。不过，平心而论，没有哪种制度是完美无缺的。民主制度由于把政治的基础建立在民意的基础上，因而使得政府决策必须体现和尊重民意。这是民主的好处，但同时也是民主的缺陷。因为民意往往是变动不居的，它会受到信息的控制，报纸上的一篇耸人听闻的报道就会燃起公众的万丈怒火。例如，文革时亿万民众都相信刘少奇是十恶不赦的“叛徒、内奸、工贼”，后来平反后才知道他是那样的无辜。在今天这个网络时代，甚至出现所谓“标题党”，因为人们没有耐心在网络上看长篇大论、条分缕析，于是网络媒体以及作者一味地在标题上做文章，形象而煽情的标题之下，人们的跟帖就激情四射地跟着标题走，舆论状态跟真实的民意之间就不免脱节。

如何纠正民主的这种偏颇？按照卓越的政治哲学家托克维尔的说法，法律职业者就会成为“能够平衡民主的最强大力量，甚至可以说是能够平衡民主的惟一力量。”他这样描述美国的情况：

当美国人民任其激情发作，陶醉于理想而忘形时，会感到法律人对他们施有一种无形的约束，使他们冷静和安定下来。法律人秘而不宣地用他们的贵族习性去对抗民主的本能，用他们对古老事物的崇敬去对抗民主对新鲜事物的热爱，用他们的谨慎观点去对抗民主的好大喜功，用他们对规范的爱好去对抗民主对制度的轻视，用他们处事沉着的习惯去对抗民主的暴躁。（托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，上册，商务版，页309。董译本把法文jurist译作“法学家”，我觉得译为“法律人”更合原意，遂改之）

也许不应把托克维尔误会成民主的反对派，实际上在170多年前他就明确断言民主已成为不可阻挡的潮流。在《论美国的民主》一书里，他也对于陪审团作为一个政治机构的价值给与了很高的评价。但是，他还是理性地分析了民主本身的弊端，更重要的是，他给出了矫治弊端的药方。问题在于，这药方对于中国是否适用？

法治的罗马城

如前所述，关于过去近20年司法改革的估价以及今后应该选择的路径，法学界和司法界都出现了很大的争议。或许用陷入困境或者“摸起石头过旧河”来描述目前的状况略嫌夸大，但是现在的确面临着很大的困惑，因为某些举措明显地是在把计划经济时代的一些做法改头换面地复活出来。这也是必须进行严肃而理性讨论的原因所在。

从历史的角度观察，中国引进西方制度，建设自己的现代法治，只有百年时光。与我们悠久的专制统治历史对比，这是一个太短的时间刻度。文章开始时我曾说自己不甚乐观，但是那是在当时的背景下的观察。长远地看，法治已经是中国的不归路。百年来我们反反复复，艰苦摸索，应该说，经过30年的改革开放，合理的路径已经逐渐展现在国人的眼前。当然，要真正实现法治，还需要筚路蓝缕，需要经历某些曲折，需要百折不挠的长久努力。西方谚语谓“罗马城不是一天建成的”，法治罗马城的建设恐怕更要费尽移山心力呢。

第三篇：司法考试与司法职业世袭化

资料来源：法律教育网学员*宝石洁*提供！

司法考试与司法职业世袭化

三亚局长千金公考99分的事件最近引起网友热议，笔者也感到不吐不快，谈论一下选拔国家司法人员的另一国考：司法考试的高通过率问题。

统一司法考试制度取代了以往的律师资格考试和法院、检察院内部考试，是我国法律职业向专业化和精英化方向发展的重要里程碑，也是历史发展的必然选择。此举的意义还在于使法官、检察官和律师同质化，为检察官、律师、法官互换职业提供了一个平台。从2002年起司法考试就备受社会广泛关注，有人将其誉为“天下第一考”，笔者认为称其为“第一考”是因为参考人数第一，社会关注程度第一，而非考试难度第一。

在社会关注的焦点中司法考试过关率当属一个热点问题，特别是2008年司考成绩的公布，社会对司考过关率的关注程度又推向了新的高潮，前两年社会就对历年走高的过关率感到一丝担忧，而网上爆料2008年及2009年司考过关率创下历史新高（近30%），给人的感觉这个过关率的确高得有点离谱。于是乎有人调侃，司法考试已经沦为了普法考试。

一、法检官断层使得法检系统呼吁提高司考过关率。

在2002年首次司法考试中，全国有36万人报名，检察院、法院系统人员占报名总数的20%左右，最终全国有2.4万多人通过了合格分数线。这些考生中，法院系统和检察院系统合格比例相对较低，处于平均合格率之下，有些检察院、法院几乎是“全军覆没”。按照《法官法》和《检察官法》的规定法官和检察官一律从通过国家司法考试取得任职资格的人员中择优遴选，而法检系统参考人员过关率较低，使得法官和检察官面临青黄不接、后继无人，这在西部基层司法机关表现得特别突出，这样的结果不能不引起“两高”以及全国各级人民法院和各级人民检察院的广泛关注。一面是司法考试的低过关率，一面是基层司法机关人才危机，为了走出窘景，一些边远、经济困难地区呼吁提高司法考试的过关率，得到司法部的积极回应，决定从2003年对中西部、基层和民族自治地方实行放宽政策，如今8年已过，放宽地区范围一再增加，放宽地区合格分数线一降再降，司考过关率从2002年的7%逐年攀升至2009年的近30%，基层司法系统的精英化要求开始“打折”。

二、高通过率的后遗症。

由于我国历史遗留问题使然，我国的司法考试允许非法律本科报考，在没有经过任何法律专业培训的前提下，司考的高通过率促使大批人员开始进入司法职业队伍。由于我国司法考试制度的缺陷和公务员管理的单一性，同高考扩招一样，地方公务员考试的不规范促使大量透过司考高通过率的官僚子弟进入到法检队伍当中，凸显出司法垄断的现象。平民子弟因为无人脉关系而被一再的排挤出司法职业队伍。而法学就业难问题不单没有因为司考高通国率而得到解决，更带来社会资源分配不公的加剧。进法检需要通过公务员考试的黑幕，去公证处要通过不亚于公务员考试黑幕的事业编制考试，平民子弟只有律师一条路可选。

三、律师行业的力不从心。

进入律师行业的首先条件是：1 通过司考，2 选择具有实习基地资格的律师事务所，3 通过律师协会的笔试及面试。后两个条件往往被我们忽略掉，很多参加司考的考生都以为，只要是律师所都可以接收他们实习，熬过《律师法》规定的一年实习期就可以正式成为别人眼中羡慕的律师。殊不知，很多律师事务所不是律师实习基地，不具有接受实习律师的资格。如果不能在律师协会办理实习手续，取得律协颁发的《申请律

资料来源：法律教育网学员*宝石洁*提供！

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师执业人员实习证》你的一年法定实习期等于永远没有起算。而面对司法考试近年的高通过率，大量人员在无法进入法检和公正单位的情况下大量涌入律师行业，自此各地律协也开始出台行业规则自保！

首先是广州在07年司考后出台面试关，限制每年申请执业的人数。此举被很多司考考生认为有违法嫌疑，在这里笔者姑且不论。随后各地纷纷出台政策限制申请律师人数。比如吉林省的限制实习指导老师名额的形式使大量08年通过的考生无法办理实习，而只能等到下一和当年通过的考生一起竞争不多的实习名额，这一举措不但没有缓解就业，反而加剧竞争。

在这一环节当中，很多人为了争取实习名额，而大肆通过人脉关系打通律所主管来争取到实习名额，进一步使那些本以为通过司考可以改变命运的农村子弟和平民子弟无所适从。

未来可以预计，谁能为律所带来案源，实习名额就给谁的现象。更有甚的是很多大城市的律所开始以办实习为名，招聘通过考试者从事电话营销等方式来拓展案源，一旦不合适，随时以不符合律所要求为名辞退实习生，由于此时间上的原因导致实习期进一步被延后。

四、社会期盼低过关率以求选拔法律精英。

但多年来，法官职业的特殊性一直被忽略了，对法官的选任几乎无任何诸如教育背景、专业知识、工作经历等方面的要求，很多人未经严格选拔而进入法官队伍。有人说，司法是一项相当专门化、精英化、职业化的技艺，法官审理案件就如同医生进行解剖和做手术一样，法律职业是一项极其特殊的职业，是社会公正的最后一道防线，其业务大到决定生杀予夺，小到明判分毫归属，这就要求从业人员具有超凡的才智、丰富的情感和高超的法律专业技能。因此社会对通过司法考试选任高素质人员担当法检官的期望随着社会经济的发展越来越高，自然会关注国家统一司法考试制度能否健康运行。

司法考试是一项旨在选拔优秀专才的资格考试，保持较低的通过率，方能确保“过关者”的较高专业素质。也能通过考试让更多的平民子弟有机会进入司法机关，保证司法为民的真正公正性，防止国家司法权力因官僚子弟垄断而带来的社会不公。

五、高通过率开始异化法学教育

08年伊始，为了解决大学生就业难问题，国家第一次允许计划内大三在校生报考司法考试，从而引起了“专升研”，高自考和成教学生的抵触。起初原因就是不公平，存在报考歧视。从报名条件上讲，允许这些计划外考生报考并没有技术上的问题，同时在《国家司法考试实施办法》的法定报名条件中并没有允许大三考生报考的明文规定。因此有专家认为，该措施有违法嫌疑。

同时，经过0809两年近30%的通过率后，高校法学院掀起了报考司法考试热，很多学生认为自己不过司考就将没有前途可言，甚至不就业一门心思的考司法考试，大学法学课程很多学生开始翘课，独自泡在图书馆复习司法考试，该现象已经引起了北大政法等多家高校领导的重视，由于我国法学教育本身定位不明确，加上高校盲目扩招导致法学专业学生近30年增长100多倍，造成严重的供大于求。随着司考公信力的急剧下降，未来通过司考是否还能有就业机会令人担忧。

高通过率进一步挤压法学就业最直接的体现是，本来可以到公司去从事法务工作的本科生，随着逐年的高通过率带来了各大公司都开始要求应聘者通过司法考试。而司法考试本身却依然只是部分人才能通过的。这促使了更多的本科生延缓就业参加司考。

资料来源：法律教育网学员*宝石洁*提供！

六、解决途径

对于中西部法检断层问题，近两年国家也出台了定向招录司法干警的考试和扩大考试规模的举措，这些都是具有积极意义，一方面解决了中西部缺人问题，也能使东南部和中西部司法人才资源配置失衡的问题得到缓解。

笔者建议司法考试一考定终生的模式在现有情况下应当改革了，可以学习CPA考试的方式，采用单科积累成绩的形式，这样可以缓解中西部法检在职人员的复习负担和法检人事部门的压力。

同时施行一年两阶段考试的科学选拔模式，减少复习范围，加大考查深度。通过第一考的人员就可以取得中西部或欠发达地区的执业资格，通过第二考才可以拿到全国执业资格。并且可以在现有的ABC三证基础上区分一下资格证颜色来区分执业范围，抑制存在多年的C证人员违规流动的情况。同时划分三证的执业等级，比如B证可以在户籍所在地的本省范围执业，C证在本县市执业。

国家司法考试是选拔行使国家司法权力之工作人员的重要考试制度，是国家司法体制的重要组成部分，国家应考虑注重社会公众对司法人员的高标准来控制通过率，防止第二次伤害当事人。同时也应当注重其所带来的社会效应及对社会公正的深远影响。

历年司法考试报考人数、通过率、过关人数一览：

年份报考人数通过率通过人数

2002年36.1万人7.7%24800多人

2003年19.7万人11.12%19500多人

2004年19.5万人11.22%22400多人

2005年24.4万人14.39%32000多人

2006年27.8万人14.4%35000多人

2007年29.4万人22.3%56000多人

2008年37万人25%67000多人

2009年41万人27%约90000人以上

本文入选《检察日报》，转来和大家分享

第四篇：行政复议和解与调解制度评析

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行政复议和解与调解制度评析

内容提要：《中华人民共和国行政复议法实施条例》已于2007年8月1日正式生效实施，该条例首创了行政复议和解与调解制度。本文试从复议和解与调解制度的缺陷、不足以及完善谈起，并针对行政复议和解、调解在公安工作中的实践进行了一定的阐述。

关键词：行政复议 调解与和解 评析

作 者：柳菁，苏州市公安局沧浪分局

《中华人民共和国行政复议法实施条例》已于2007年8月1日正式生效实施，该条例首创了行政复议和解与调解制度：

第四十条 公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议;和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。

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第五十条 有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：

(一)公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;

(二)当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。

当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条建立了行政复议和解制度，第五十条建立了行政复议调解制度。

一、行政复议和解、调解制度的积极意义

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行政复议调解、和解是解决行政纠纷的一种措施，目的是为了化解矛盾，即当事人双方在复议机关的说服教育和劝导下，用平等协商的办法，在互相谅解的基础上解决争议。行政复议调解、和解能给当事人创造平等和谐的氛围，体现公开、透明、快捷、高效的价值，使当事人能更有效地表达其意愿，更充分地行使救济权利，更能实现案结事了、息诉止争的目标。行政复议法实施条例引入的复议和解和调解制度，体现了“恢复性行政”法律思维模式，即：通过所涉行政争议相关的行政机关、相对人及第三人之间丰富的参与和交流，在正式的复议决定外寻求和解与调解，双方相互学习、沟通和妥协，以期修复由行政违法导致的社会关系的破损，并尽量减少后续主体交往中的知识性和情绪性障碍;体现了对于和谐价值及社会治理的更深思考，为行政复议机关和谐解决行政纠纷，最大限度实现法律效果与社会效果的统一提供了制度支持和保障，对于缓解行政矛盾，改善政府形象，提高复议效率具有重大的现实意义。

二、行政复议和解、调解制度存在的缺陷

(一)行政复议和解制度存在的缺陷

《中华人民共和国行政复议法实施条例》设计了行政复议和解制度，应当说是一种制度创新，必将对有效化解行政争议起到重要的促进作用，但是和解制度存在诸多缺陷：

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1.和解协议的法律性质不明确。《条例》未规定和解协议的法律性质，比如是属于具体行政行为还是民事协议、行政合同?是否具有强制执行的法律效力?

2.《条例》未规定协议双方不履行或不完全履行协议的法律后果。

3.《条例》中瑕疵和解如何救济未做规定。

(二)行政复议调解制度尚不完善

1.《中华人民共和国行政复议法实施条例》没有明确规定复议协调的启动和处理程序。

2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》未对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作出规定。

三、行政复议和解、调解制度的完善

(一)行政复议和解制度的立法完善

1.应当明确和解协议的法律性质，确立申请人与被申请人在行政

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复议和解中的对等地位。和解协议是双务法律行为，其性质类似于行政合同，依法具有法律效力，但不具备强制执行的效力。

2.应当规定协议双方履行或不履行协议的法律后果。在达成和解协议的情况下，被申请人在行政复议机构的监督下，根据和解协议的内容，依法撤销原具体行政行为后重新作出具体行政行为，申请人应当同时撤回复议申请，复议机关可以依法终止行政复议;申请人不撤回复议申请的，复议机关也可以根据原具体行政行为已被撤销的事实依法终止行政复议。行政复议终止后，如果对和解协议反悔，在申请人不履行和解协议的情况下，行政机关可以依法强制执行或申请强制执行新的具体行政行为。在被申请人不履行和解协议的情况下，申请人可以根据原具体行政行为已经撤销和被申请人重新作出了具体行政行为的事实，要求被申请人承担有关法律责任，如国家赔偿等。

3.应当确立对瑕疵和解的救济制度。所谓瑕疵和解，是指和解协议违反了法律规定或善良风俗，和解在事后被证明是在双方意思不真实的情况下进行的，和解侵害了国家利益、公共利益、第三人或其他利害关系人的利益等情形下达成的和解。应当对行政复议和解协议的监督和救济途径作出相应规定，建议增加和解协议违反法律法规的规定，损害社会公共利益或他人合法权益的，和解协议无效;行政机关工作人员违反自愿原则，强迫申请人达成和解协议，并造成严重后果的，应当追究其法律责任。

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(二)行政复议调解制度的完善

1.明确规定复议调解的启动和处理程序

符合调解要求的复议案件，可以由以下两种方式启动调解程序：一种是行政争议当事人的一方主动向复议机关提出调解要求;另一种是复议机关认为有可能通过调解解决行政争议的，经争议各方同意，亦可进行调解。复议调解的处理程序应根据案件具体情况，因案而异，选择不同的调解方法，并以笔录的方式全程纪录调解的过程，调解时还可邀请相关权威机构提供参考意见。

2.完善行政复议调解的事后监督机制以及救济途径。在被申请人依法强制执行或申请人、被申请人依法申请人民法院强制执行生效的行政复议调解书时，另一方有权依法向人民法院申请撤销行政复议调解书;调解书全部或部分内容违反法律、法规规定或损害社会公共利益和他人合法权益的，人民法院可以依法撤销;人民法院依法撤销行政复议调解书的，应当通知行政复议机关重新启动行政复议程序;复议机关拒绝重新启动行政复议程序的(法律规定行政机关具有终局裁决权的，以及法律、法规规定复议为前置程序的，复议机关不得拒绝)，原复议申请人可以依法向人民法院提起行政诉讼。即人民法院有权对违反自愿原则作出的行政复议调解书和内容违反法律、法规、规章规

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定的调解书依法行使撤销权。

四、行政复议和解、调解在公安工作中的实践

行政复议调解、和解做为一种行政争议解决方式，是化解社会矛盾、维护社会稳定，维护行政相对人合法权益的有效手段。公安部门应结合工作实际，按照“定纷止争、案结事了”的要求，坚持“诚恳务实、服务为民”的工作理念，积极运用行政复议调解、和解工作机制调处复议案件;依法行政，正确开展行政复议调解、和解工作：

1.结合工作实际，我们对符合调解、和解条件的行政复议案件，优先适用调解、和解机制加以解决，对达成的调解和解协议予以合法性审查，在不违反法律的禁止性规定、不损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益、不违背公序良俗和社会公共道德的前提下，充分尊重申请人的自主权，保障申请人提出意见和理由的权利。

2.在复议实践中，改变以往书面审查之后直接做出行政复议决定的工作方式，实行行政复议调解、和解机制，在查明事实、分清是非的基础上做好双方当事人的工作，要在立案、听证会召开、确定调解方案后调解。对具体行政行为正确的，向群众作好辩法析理和解释说服工作，提高公安行政管理相对人履行义务的自觉性;对确属公安机关行为违法或不合理的，应及时进行沟通，使其能够认识到自身的问

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题，主动纠正错误的行政行为。

3.讲究方法，因案施策，达到行政复议调解、和解目的。在与办案单位沟通协调吃透案情的基础上，选准突破口，有的放矢，耐心细致地做各方当事人的工作。一是客观公正地分清利弊对错，充分尊重当事人的意愿，使当事人在正确认识、理解信服的基础上自愿达成调解和解。二是在充分听取当事人意见的基础上，把握其要解决的主要问题对症下药，同时保持居中调解态度，平等对待双方，促使双方达成协议。三是以情感人，使调解更加人性化，为案件的顺利处理提供保障。

4.及时总结，建立行政复议调解、和解工作分析报告，促进公安行政执法水平的提高。应建立复议案件分析通报制度，对重大疑难复议案件进行集体讨论研究，共同把关，找准案件双方争议的焦点和诉求，对办案过程中存在的各种问题定期分析总结，达到提高办案质量的目的，促进公安行政执法水平的提高。

总之，《中华人民共和国行政复议法实施条例》引入的复议和解和调解制度，为行政复议真正成为有效的纠纷解决机制，提供了立法保障。我们应该在工作中大胆实践，摸索经验，以便更加充分地发挥调解在行政复议处理矛盾纠纷的作用。

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 行政拘留先执行还是先复议

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  行政裁定的内容 http://s.yingle.com/w/xz/624196.html 中国

公

民

出

入

境

证

件

http://s.yingle.com/w/xz/624195.html

 特许经营合同的风险要如何防范

http://s.yingle.com/w/xz/624194.html

 我国行政复议制度的发展成就

http://s.yingle.com/w/xz/624193.html

 什么是冒充专利行为

http://s.yingle.com/w/xz/624192.html

 强制执行期限的规定(2018)有哪些

http://s.yingle.com/w/xz/624191.html

  公民 http://s.yingle.com/w/xz/624190.html

对妨害行政诉讼的行为可采取什么强制措施 http://s.yingle.com/w/xz/624189.html

   什么是律师事务所 http://s.yingle.com/w/xz/624188.html 强制加班去哪投诉 http://s.yingle.com/w/xz/624187.html 当事人对人民法院已经生效的裁判不服怎么办 http://s.yingle.com/w/xz/624186.html

 偷窃追缴违法所得是如何的

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 发挥司法监督作用助推法治政府建设 http://s.yingle.com/w/xz/624184.html

 KL***01审计行政复议程序

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 民事调解书强制执行期限是怎么规定(2018)的 http://s.yingle.com/w/xz/624182.html

 估计的情况能否作为证据

http://s.yingle.com/w/xz/624181.html

 行政诉讼证据的保全

http://s.yingle.com/w/xz/624180.html

 行政监察的基本原则

http://s.yingle.com/w/xz/624179.html

 行政处罚应遵循哪些普遍的准则

http://s.yingle.com/w/xz/624178.html

 派出所丢失居民档案致其无法办理退休被判赔8万 http://s.yingle.com/w/xz/624177.html

 云南省行政复议证据规则

http://s.yingle.com/w/xz/624176.html

 公安机关对居民身份证如何管理

http://s.yingle.com/w/xz/624175.html

 最高人民法院关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应 http://s.yingle.com/w/xz/624174.html

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 行政处罚的含义是什么

http://s.yingle.com/w/xz/624173.html

 药品广告的内容应遵守哪些规定

http://s.yingle.com/w/xz/624172.html

 行政诉讼的举证责任问题体现为什么 http://s.yingle.com/w/xz/624171.html

 行政复议简易程序审查的模式构想 http://s.yingle.com/w/xz/624170.html

 责令退还违法所得与追缴的理解

http://s.yingle.com/w/xz/624169.html

   强制许可制度 http://s.yingle.com/w/xz/624168.html 什么是举证责任 http://s.yingle.com/w/xz/624167.html 执行局没有完全按照判决书执行怎么办 http://s.yingle.com/w/xz/624166.html

 升挂国旗的范围是怎样说明的

http://s.yingle.com/w/xz/624165.html

 行政机关申请强制执行的期限

http://s.yingle.com/w/xz/624164.html

 税务行政复议的被申请人有哪些

http://s.yingle.com/w/xz/624163.html

 311名“的哥”的行政诉讼

http://s.yingle.com/w/xz/624162.html

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 哪些情况法院裁定不予执行

http://s.yingle.com/w/xz/624161.html

 前夫欠债妻子被起诉执行后果

http://s.yingle.com/w/xz/624160.html

  证据保全公证 http://s.yingle.com/w/xz/624159.html 消防

行

政

复

议

程

序

一

http://s.yingle.com/w/xz/624158.html

 民间借贷判决怎么执行

http://s.yingle.com/w/xz/624157.html

 如何正确处理好“依据”与“参照”的适用 http://s.yingle.com/w/xz/624156.html

 关于全面加强税务行政复议工作的 http://s.yingle.com/w/xz/624155.html

 探讨生育权的法律限制问题

http://s.yingle.com/w/xz/624154.html

 构成具体行政行为无效的情形有哪些 http://s.yingle.com/w/xz/624153.html

 行政诉讼撤诉反悔处理

http://s.yingle.com/w/xz/624152.html

 党纪的基本含义是什么

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 什么是行政复议程序，它大体上依次经过哪几个阶段 http://s.yingle.com/w/xz/624150.html

 行政附带民事诉讼问题的产生

http://s.yingle.com/w/xz/624149.html

 行政拘留会见是如何的

http://s.yingle.com/w/xz/624148.html

 什么是形式审查以及包括的内容

http://s.yingle.com/w/xz/624147.html

 法律规范之间冲突怎么处理

http://s.yingle.com/w/xz/624146.html

 绵阳市统计局统计行政复议制度（试行）http://s.yingle.com/w/xz/624145.html

 为什么政府要实行邮政专营

http://s.yingle.com/w/xz/624144.html

 行政行为的期限及逾期不作的法律后果有哪些 http://s.yingle.com/w/xz/624143.html

 人民法院不受理哪些行政案件

http://s.yingle.com/w/xz/624142.html

 法院强制执行拘留一般几次

http://s.yingle.com/w/xz/624141.html

 纪律检查机关的职权是什么

http://s.yingle.com/w/xz/624140.html

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 工商行政复议的程序是怎样的

http://s.yingle.com/w/xz/624139.html

 行政诉讼申请诉讼保全

http://s.yingle.com/w/xz/624138.html

 行政拘留担保人的条件

http://s.yingle.com/w/xz/624137.html

  对超期未报 http://s.yingle.com/w/xz/624136.html 谁是

行

政

诉

讼

案的被

告

http://s.yingle.com/w/xz/624135.html

 市南区深入开展行政复议调解机制调研工作 http://s.yingle.com/w/xz/624134.html

 特许经营的内容划分是什么

http://s.yingle.com/w/xz/624133.html

 我国行政诉讼的受案范围有哪些

http://s.yingle.com/w/xz/624132.html

 生第二胎能享受第二次生育津贴吗 http://s.yingle.com/w/xz/624131.html

 浅议行政复议调解范围及适用原则 http://s.yingle.com/w/xz/624130.html

 最高人民检察院关于印发《最高人民检察院关于执行行政诉讼法第六十四条的暂 http://s.yingle.com/w/xz/624129.html

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 行政调解的原则有什么

http://s.yingle.com/w/xz/624128.html

 略论《行政处罚法》之缺陷

http://s.yingle.com/w/xz/624127.html

 哪些规定体现了及时

http://s.yingle.com/w/xz/624126.html

 法院终止强制执行期限

http://s.yingle.com/w/xz/624125.html

 行政监察有什么特征

http://s.yingle.com/w/xz/624124.html

 超级玛丽家属在京递交诉状状告警方不作为 http://s.yingle.com/w/xz/624123.html

 逃避行政拘留的后果

http://s.yingle.com/w/xz/624122.html

 专利局受理哪些行政复议申请

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 行业组织能否剥夺由行政机关赋予的资格 http://s.yingle.com/w/xz/624120.html

 行政强制措施有哪些内容

http://s.yingle.com/w/xz/624119.html

 山西法院实施行政审判精品战略

http://s.yingle.com/w/xz/624118.html

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  公民申请代理 http://s.yingle.com/w/xz/624117.html 不服行政拘留申诉期限是多长时间 http://s.yingle.com/w/xz/624116.html

 以行政公益诉讼促政府信息公开

http://s.yingle.com/w/xz/624115.html

 哪些不属于行政许可

http://s.yingle.com/w/xz/624114.html

 认真履行法定职责 保障行政复议应诉法律制度实施 http://s.yingle.com/w/xz/624113.html

 《湖南岳阳多部门拆除违建遭遇企业“武装对抗”》后续报道 http://s.yingle.com/w/xz/624112.html

 什么是原产地证明书

http://s.yingle.com/w/xz/624111.html

 申请非诉强制执行期限如何确定

http://s.yingle.com/w/xz/624110.html

 商标行政复议的特征

http://s.yingle.com/w/xz/624109.html

 国务院监察机关管辖范围是什么

http://s.yingle.com/w/xz/624108.html

 行政诉讼法第1章第14节标题：中级人民法院一 http://s.yingle.com/w/xz/624107.html

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 治安案件期限是几年

http://s.yingle.com/w/xz/624106.html

 海关对货物的查验有什么规定

http://s.yingle.com/w/xz/624105.html

 “新智网”传销人员不服行政处罚案协调成功 http://s.yingle.com/w/xz/624104.html

 行政拘留可以诉讼吗

http://s.yingle.com/w/xz/624103.html

 申请行政复议的时效怎样计算

http://s.yingle.com/w/xz/624102.html

 从信息公开案看行政公益诉讼

http://s.yingle.com/w/xz/624101.html

 民防包括的范围和国家对使用民防工程的具体规定 http://s.yingle.com/w/xz/624100.html

 对行政诉讼再审案件的处理

http://s.yingle.com/w/xz/624099.html

 民事判决强制执行期限是多久

http://s.yingle.com/w/xz/624098.html

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第五篇：5.3、行政复议与行政诉讼应对制度

某某质量技术监督局

行政复议与行政诉讼应对制度

为加强应对行政复议和行政诉讼的能力，积极处理行政复议和行政诉讼，减少行政争议，提高依法行政水平，结合本局实际，特制定本制度。

一、必须认真学习行政复议法和行政诉讼法，从思想上提高对行政复议和行政应诉工作的认识，增强依法行政意识，自觉规范办案程序，尽量从源头上减少和避免引发行政复议和行政诉讼的因素。

二、要加强调查研究，积极探索行政复议和行政诉讼案的规律性、应诉的技巧性、工作的主动性、风险的可控性。制定工作预案，从机制制度上加以完善和预防。

三、对行政复议和行政诉讼案件必须积极应对，依法处理。一旦成为被告，一方面可以通过正当的途径和办法，劝导当事人息诉或撤诉。另一方面，要立足法律，积极应诉，力争在复议和诉讼中争取主动。

四、要坚持以人为本的执法理念，及时处理和解决群众诉求，及时纠正具体行政行为中的错误，把矛盾化解在行政复议和诉讼之前；要以平等的地位，主动应诉，行政首长要积极参与复议、诉讼活动，认真履行上级部门和法庭赋予的义务，合法行使权利，促进复议、诉讼活动顺利进行；要以正确的心态，尊重和服从上级部门的裁定和法庭判决，维护法律尊严。

五、综合协调内部力量强化应对机制。在局内部树立行政复议和行政应诉工作是综合性工作的意识，形成领导牵头，稽查、法制参与的协调机制。其次要加强与有关部门的联系，及时了解掌握有关情况，主动寻求工作上的指导和帮助。第三要与上级部门和法院的沟通机制落到实处。要建立经常性联系制度，对一些可能引发行政诉讼的案件主动与法院沟通，让法院职能部门了解我局的工作情况，主动接受司法监督。

六、对行政复议、诉讼案件实行行政首长负责制。行政复议和行政诉讼工作是行政首长的一项重要的法定职责，无论本局作为行政复议还是行政诉讼的被申请人，行政首长都应亲自听取汇报、研究案情、审查把关，对涉及群众普遍关心的社会热点、难点和有重大影响的行政复议、行政诉讼案件，要亲自参与应诉和督办。鼓励和提倡主要负责人参与办案，通过行政首长率先垂范，促进本局的依法行政工作。

七、建立错案分析和案情通报制度。对依法被撤销、变更、确认违法和责令履行的行政复议案件和行政诉讼案件，都要深刻剖析原因，总结经验教训，写出专题分析报告，按照相关要求，报相关部门备案。

八、将行政复议和行政诉讼案件与行政执法责任制相结合，完善执法责任制和执法过错责任追究制度。与政府法制及监察、人事

部门建立协调工作机制，及时通报情况，把具体行政行为在行政复议和行政诉讼中被撤销、变更、确认违法活动和责令履行的数量，作为衡量执法水平的量化指标和年终考核的重要依据。对直接责任人员，应当责令其写出深刻检查，并记录在案，对有故意或重大过失的直接责任人员，应当通过诫勉谈话、通报批评、责令作出检查、责令公开道歉、调离行政执法岗位等方式追究相应的责任。

九、进一步做好行政应诉工作。对人民法院的行政审判工作，包括立案、审理、生效行政裁判文书的执行等，应当充分理解和积极配合。对经人民法院审查立案的行政诉讼案件，应依照《行政诉讼法》的规定在法定期限内提交有关证据材料并予以答辩，认真准备，积极出庭应诉。不得以任何理由拒绝应诉，不得拒绝签收人民法院送达的法律文书。

十、本制度自发布之日起施行。