中国公共管理研究十大亮点(农村发展问题)[全文5篇]

第一篇：中国公共管理研究十大亮点(农村发展问题)

中国公共管理研究十大亮点

在党的十九大召开、中国特色社会主义进入新时代、“放管服”改革全面推进的宏观背景下，2017年中国公共管理研究呈现出基础理论研究深化、实践前沿探索升温、比较研究获得拓展、回应现实速率加快等特点，多方面研究有新进展，取得了较大突破，成果丰硕。

1.公共管理研究进入“技术革命时代”

互联网、大数据、人工智能等新技术的发展和运用，使虚拟政府、信息政府、一站式政府、电视政府、智慧政府等应运而生，公共管理实践和理论研究进入“技术革命时代”。大量研究认为，新技术的快速发展和应用，虽然加剧了公共管理治理的复杂性，但也为其改革和完善提供了契机。

信息社会的“数字政府治理”更加强调数据融通和以人民为中心的“智慧服务”，面对尚未成熟的市场经济体制以及新技术革命带来的双重压力，需要以互联网思维合理界定市场监管内容的边界，重构监管体系，走向“互联网+监管”与“监管+互联网”相融合的监管型政府。以人民群众满意为导向，重新思考散置于政府部门中的相关业务流程之间的逻辑关系，再造跨部门政府业务流程，是推进“互联网+政务服务”建设的重点和难点。深入推进政务服务体系建设，需要进一步创新制度供给，建立健全职能整合、业务协同、规范管理、网络服务、统筹推进、法规保障等工作运行机制。

大数据的出现和应用将以各种形式解构传统政府治理模式，有效推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国家治理能力和治理水平、压缩管理科层、拉近宏观微观的距离。我国将构建统一高效、互联互通、安全可靠的国家数据资源体系和全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合和数据融合。对我国当前分散化的政务数据管理结构，不宜简单否定。它虽然存在难以实现数据开放共享和监督的缺点，但也具有专业性和数据处理能力强的优点，通过开放责任设置、合法权益保护、创新制度保障、建立业务协同长效机制等，可以促进政府部门数据共享和业务协同。

人工智能的兴起不仅是技术或产业领域的重大发展，更是经济、社会、政治各领域的基础性和综合性变革，由此产生的治理挑战要求重构并创新公共政策框架。虽然技治主义被寄望于提高公共政策的合理化、科学化和合法性，但其在社会、政治和认知三个方面具有严重的整体性以及合法性危机。大数据技术引发了经济模式的深度变革，也给个人隐私以前所未有的挑战。因此，公共政策应发挥监管职能，改革监管模式、优化执法技术，实现有效规制以保护公民隐私。

2.国家治理现代化理论体系建构迈出关键步伐

自党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化这一改革总目标以来，推进国家治理现代化，构建中国公共管理理论体系，已经成为国内公共管理学界共同努力的目标。有学者认为，实现国家治理体系与能力现代化必须完善国家治理体系的适度弱耦合结构，改变博弈参与人的个性特征、互动结构与行为选择，形成具有自我实施性与自我强化性、动员与治理能力更强的国家治理体系。

基于外部治理环境的复杂性和国家治理能力现代化的内在要求，政府应当从行政价值重塑和制度变革两个层面实现“政府再造”。国家治理现代化的关键在于推进行政管理制度创新，行政管理制度创新在重新定位政府、市场、社会关系以及降低制度性交易成本、实现政府行政资源与经济资源优化配置等方面具有重要作用。下一步，行政管理制度创新将围绕治理体系现代化、大数据科技应用、生态管理制度等方面继续推进。

另有学者认为，全景式公共政策的综合理性时代向公共政策研究、制定和执行者提出了更为艰巨的任务，需要以更加深广的研究，整体综合的思考和评估，应对全面深化改革的需求。国家治理现代化背景下的政府机构改革的指向是权力，需要依据市场经济、民主政治和法制国家的原则围绕政府权力的合法性来源、权力的边界以及权力的行使展开。国家监察体制的建立，致力于通过从行政监察向国家监察转变，构建全域立体监察模式，是创新党统一领导下的无缝隙权力监督体系和反腐控制网络的力举。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的创新工具，第三方治理是对传统国家治理模式的补充与创新，是推动公共产品和公共服务供给侧结构性改革的措施和手段。

也有学者关注国家治理体系的基层元素，认为国家治理根在基层。市县政府关系是国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，有效的社区治理是国家治理能力现代化的有机构成和微观基础，同时必须充分重视农村社会治理能力。“整体性政府”理论和实践经验可以为进一步深化改革、研究破解基层政府“碎片化”问题提供有益借鉴。“精细化政府”是实现政府管理节约型、责任型、高效型、规范化、科学化、智能化的有效途径，是现代政府治理的发展趋势和中国政府改革的重要目标。

3.公共管理“元理论”研究扎实推进

民主、正义等“元理论”历来是公共管理研究的重要议题。2017年，中国公共管理研究者持续关注国家、民主、正义、公平、信任等元理论问题。研究表明，国家认同是国家建设的根本任务，共同文化、共同价值观广泛和深厚的国家，更容易建立稳固的国家认同。以增强政治能力为中心构建民主体制，是现代国家推进国家治理现代化的基础。在高度复杂化的时代，唯有承认信任与合作的同构性，赋予信任以合作意涵，才能走向良治。但基于“中国乡镇民主与治理调查”的实证研究表明，社会公平已构成基层政治信任的重要来源，伴随着社会转型与民众权利意识的觉醒，程序公正对政治信任的影响强于结果公平的效应。

另有研究表明，介于“国家与市民社会之间”的定位是现代行政区别于传统行政的关键，这应当是深化改革与政府职能转换的重要依据。流动性、不确定性增强的社会风险，需要重新审视我国公共管理的理论和实践，同时关注行政的显性结构、隐性结构及其互动和转化。从总体上把握公共行政体系，公共治理改革的重点应当是建立合作制组织以替代官僚制组织，理顺中央与地方、执法权与收益权、政府与社会的关系。政治参与不仅是建构政治代表性的必要环节，而且是公民获得制度容纳的重要标志。

有学者认为，当下中国治理需要实现社会共治和合作治理，可以通过多元主体参与、协商、赋权、集体行动等多元治理工具逐步消解合法性危机。推行法治，在社会自治的基础上完成社会治理转型以及实现公平正义，可以有效防止民粹。因而，国家治理应该同时关注政治、经济和伦理目标，探寻国家公共制度与公共责任的伦理追求及国家发展的内在动力，通过国家制度伦理、责任伦理和发展伦理解决社会公平问题。合作治理要求政府必须具备良好的制度供给能力、达成共识能力、建立信任能力、利益调节能力、风险控制能力、工具运用能力，以及包括道德认知能力、道德判断能力、道德选择能力、道德行动能力在内的道德能力，因而，有必要重构道德制度以重塑政府道德能力。4.“放管服”勾勒行政改革研究重点

行政体制改革和政府管理创新的实践研究是2017年公共管理学界工作的重中之重。当前我国行政改革的重点任务是“放管服”，学术界普遍认为，需要通过“放”明确政府角色定位，通过“管”理顺政府职能转变后的权力关系，通过“服”实现政府职能的优化。很多学者的研究集中在创新政府服务的动力机制建设上，从重塑政府服务理念、优化服务程序和服务流程，到推进信息共享和业务协同服务、提升政府服务效率和服务能力，均有涉及。

行政权力和责任清单制度建设是法治政府和服务型政府的结合点，成为政府改革的热门话题。有研究表明，行政权力清单是深化“放管服”改革的重要举措，也是落实依法行政的重要抓手，改革旨在制约行政权，保护社会组织依法承接公共管理职能，实现公共产品生产。我国政府部门权责清单制定取得了重要进展，未来将在统一标准、提升规范等方面继续推进。

政府购买公共服务PPP模式也是学术界研究的重要领域，有研究表明，超越特定必要条件、将政府购买公共服务与政府职能转移简单等同的做法，偏离了简政放权改革的方向。将推进政府职能转移仅仅视为推进政府购买公共服务，必将使政府职能转移落入含金量低且不具实效的窠臼。还有研究认为，作为深化改革开放的试验田，中国自贸区行政体制改革在党政机构合署办公、法定机构试点、“多规合一”、涉外机构设置、政府行业监管模式等多方面取得了新进展、新突破，但也面临一些体制方面的瓶颈制约。

2017年公共管理研究的一个重要特征是将人事制度与公共管理结合起来研究。有学者认为，民主推荐制度是中国共产党对“委任制”干部选拔任用方式的创新发展和重大贡献。我国民主推荐制度经历了理想与现实的冲突、实然与应然的对抗、起点与过程的扭曲，最终得到改革完善和调适修正，展示了中国共产党自我完善的能力。也有学者认为，中国特色社会主义复合民主是协商民主与票决民主相互作用、有机互动构成的复合统一体，具有协商先行、票决跟进、协商预期目标的实现程度决定票决的实施及范围、协商解决内容的实质功能、票决具有形式合法性等重要特征。还有研究表明，自20世纪50年代以来的行政性分权占据主导地位，80年代以来的政府与市场边界的变化更重视制度化的权力划分。

5.公共政策案例研究更趋精细

公共政策是公共管理的重要工具，也是公共管理理论研究需要关注的重要议题。2017年的公共政策研究既有政策理论的一般性探讨，也有具体公共政策过程的深入分析，还有具体政策案例的政策分析，呈现出全面深化的新局面。

有学者认为，政策变迁使弱势群体的相对剥夺感上升并呈现多维化特征，导致其社会心理困境加剧，成为具有代表性的公共管理难题。还有学者从规制型政策工具、市场化政策工具、供应型政策工具和政治型政策工具四个方面，通过分析特大城市功能疏解的途径提出，特大城市功能疏解的核心任务是形成空间要素在城市和区域合理流动的体制机制。

新媒体背景下，大众媒体充当了舆论监督的补充力量，以情感认同为传播策略通常更能迅速地放大议程影响力。自媒体并不是公众专业知识分享的主议程平台，利益群体在议程设置中更多地将自媒体作为行动工具。政策问题的建构历经问题感知、问题搜索、问题界定、问题详述四个演化过程。作为一个复杂的知识生产过程，促进各种知识问题解决的政策制定过程，将有助于优质公共政策的形成。互联网时代的公共政策传播，要借力“互联网+”创新政策传播技术，形成政府政策传播的联动机制，打造立体多维的政策传播格局。多元化主体间的利益博弈使得政策终结成为一个复杂的过程，强化从政策生命周期末端考虑问题的方式是拓展社会治理实践新视角的过程。

此外，还有学者对科技园区创新人才开发政策，中国网约车监管政策变迁，循证政策的发展历程、内在逻辑及其建构路径，“全面二孩”政策等具体政策的实施过程及其绩效开展了实证考察，为这些具体政策的改革完善提供了理论基础，也为公共政策分析的知识积累提供了实证案例资料。

6.地方治理创新研究与时俱进

地方政府创新是解释中国经济社会发展的关键变量，因而也成为近几年特别是2017年中国公共管理研究的重要议题。学者们认为，我国地方治理创新中的非政治主体对政治主体的依赖性较强，治理体系的民主性和抗风险能力有待完善，创新本身的合法性水平需提高。地方制度创新要处理好中央事权与地方事权、借鉴复制与本土经验、改革创新与法治保障、集中规制与分片调适四个关系。

有研究表明，政治经济环境的变化，出现了部分地方官员不作为的现象。另有研究表明，党的十八大以来，地方政府“自主探索”的范围、幅度和可能性受到了一定程度的限制，但是地方政府创新出现了“请示授权”的新形态，可能成为中国地方政府创新的一种新趋势。作为“自主探索”与“设计试验”的重要补充或综合，“请示授权”将纵向政府间的非正式互动纳入正式的政府过程，是实现“顶层设计”与“地方探索”良性互动的一种可能路径，它或将在实践中进一步厘清纵向政府间的职权边界。型构一种新的纵向政府间关系，即基于纵向政府间的职责分工进行权力配置，该集中的权力必须集权，该下放的权力彻底分权。

还有学者研究了政策转移问题，认为制度竞争、制度互补和制度学习是地方政府制度创新的主要方式。对它们发生的前提、功效和实现等问题进行分析，既是掌握制度创新方式和过程的重要方法，也是保证地方政府能按照自己扮演的角色行事，实现制度创新过程规范化、科学化的有效路径。政策转移过程中存在多重危机，化解政策转移危机、避免政策转移失败，需要确定政策知识管理的战略地位，搭建地方政府交流平台，培育共享文化，拓展传播的渠道，提高地方政府学习能力。

7.探索领域性治理的中国方案

2017年的中国公共管理在领域性研究方面继续深化，除了反腐败、养老、信访、行政执法、扶贫、智库等传统的领域性研究不断推进之外，还在社会组织、绩效管理、环境治理三个研究领域取得一定突破。

社会组织。研究表明，党的十八大以来的五年，政府和社会组织关系呈现为“调适性合作”的特点。“调适性合作”既肯定政府的主导地位，也强调社会组织的积极建构作用，当前政府与社会组织的关系变革是二者共同形塑的结果。协会服务能力及水平取决于行业市场结构，竞争使协会出现碎片化，降低了协会会员密度和代表性。因此，应对协会进行分类改革，调整政会关系，建立适宜的竞争体制。

绩效管理。研究表明，我国政府绩效评估存在“总体性问题”，需要将政府绩效的中国特色融入我国绩效评估过程。不同绩效管理工具对政府绩效有不同影响，有必要实施全面质量管理，构建指标评估与公众评价相结合的复合型评估模式。财政收入绩效评价的核心是引入纳税人满意度，以提高公共财政的公信力，未来应探讨建立由人大主导、财政部门与主管部门协同、独立第三方实施的财政支出绩效评价模式。

环境治理。研究认为，区域环境的整体性和公共性要求地方政府在区域环境治理中有所作为，但地方政府的“经济人”特性可能导致其面临“集体行动的困境”。因而，环境保护领域的参与性治理应该转向政府、公众、企业、环保组织等合作治理，需要从协同参与机制、信息管理机制、激励机制和约束机制等方面着手，建立健全地方政府生态文明建设绩效评估机制；通过环境治理的大部制改革、实施环境政策审计提升国家环境治理能力；同时，也需要推进海洋环境跨区域治理的制度化水平以治理海洋污染问题。

8.挖掘历史文化资源的当代价值

古代中国的政治体系在诸多领域具有独到之处，传统历史文化资源仍是可供挖掘的宝库。2017年对中国传统行政文化研究的一个突破表现是，从中国特色的文化自信出发，发现传统行政文化中值得弘扬的内容，以深化当代公共管理研究，促进本土化行政理论发展。

有学者认为，中国传统文化中蕴含着丰富的政策观，道家的自然主义政策观、儒家的中和主义政策观、法家的权治主义政策观等，是其中最具代表性的政策思想，政策科学的本土化需要从这些传统文化中汲取营养。

另有学者研究了明代巡按御史机制的反腐功能，认为巡按御史职责与职级、选拔程序与方法、内部纠劾与权力制衡等为其实现反腐功能提供了运行要件，但其成效受到巡按御史任职者能力、品德等因素的影响。

还有学者反思了中国古代的“禁榷制度”，认为它是中国古代帝制政权对社会经济强力干预和操控的产物，也是历代王朝工商业政策和财政体系中最重要的组成部分。禁榷制度的实质在于国家凭借公权力和行政特权，将以食盐为代表的一系列国民经济中重要物资的生产经营权力收归国有，在这些行业和领域里最大限度地集中官方权力、限制民间权利，从而获取超经济的垄断利润。

9.比较视域中的学术对话与学术自觉

公共管理理论与实践的比较研究是中国公共管理理论研究的重要内容，在某种程度上可以说，当代中国公共管理理论研究发端于对国外理论和实践的引介。2017年的公共管理理论研究秉持了中国公共管理的比较研究传统，研究议题不断拓展，研究内容持续深入，较多呈现了反思国外公共管理理论与实践的研究成果，同时，不断增强了本土公共管理理论研究的国际对话意识。

学者们深入研究了当代西方问责研究的理论框架、热点主题及其启示，国外PPP监管体系，西方发达国家的政府规制、聘任制公务员改革，当代英国的政党治理模式和现代政府建设，欧盟的公共服务一体化进程，德国建设规划的理念、体系与编制，美国的应急管理、全社区模式、联邦政府数据治理、社区基金会与地方联合劝募的经验，美国、日本和瑞典的公共养老金一体化改革，法国政府法律案效果评估机制，新加坡住房制度等问题，为中国公共管理理论研究和实践改革提供了诸多有益的启示。

2017年国外公共管理理论与实践研究的最大亮点是，对西方公共管理理论与实践的反思性成果悄然兴起。学者对新自由主义城市治理理论、西方古代政体学说、西方“体制内”的民主化进展、近代以来的民主主义和自由主义传统、美国家庭援助计划、印度大都市区治理、美国公民和专家参与的理论与实践、“东方专制论”的理论与历史限度、俄罗斯的国家转型实践等国外理论和实践问题，进行了理论研究和反思，提出了一系列具有创新意义的本土性观点，彰显中国理论界对话国际理论、建构中国公共管理理论体系的自觉。

10.方法论创新与反思持续升温

2017年中国公共管理研究方法论创新成果很多，在传统规范研究方法更加规范的基础上，实证研究方法得到更多青睐，案例研究、定量研究、询证研究、混合研究得到广泛应用，涌现出大量规范化程度较高的论文和专著。有学者专门撰文介绍主体模拟研究法、公共政策文本研究法、扎根理论研究方法；还有学者开始组织知识与方法的对话，反思各种研究方法的利弊；尤其值得一提的是，有学者运用公共管理实验研究法，通过大量实验探讨南京大屠杀的创伤记忆及其影响。

中国社会科学杂志社与苏州大学联合召开的研讨会对公共管理学的方法进行了专题研究，与会学者梳理了当前中国公共管理研究中多种方法竞相争艳的状况，分析了走向更加科学规范、具有学科独特性的研究方法与知识积累、思想创建之间的辩证关系，提出了进一步发展方法论理论的必要性和路径。

中国行政管理学会与西北政法大学联合召开的第十一届行政哲学研讨会，以“回归行政学”为主题，重点探讨近几十年来行政学演化出公共管理学之后，由于学科外延急速拓宽、方法论研究相对滞后等，导致的公共管理学研究学科定位和边界模糊的问题。与会学者一致认为，有必要提出“回归行政学”，即在不断发展行政学的同时，运用行政学的原理和方法，反思学科建设的迷失，重点明确以行政学为核心的公共管理学范围和边界，建立行政学、公共管理学学科的专属话语体系，建构中国公共管理理论体系，为国际公共管理理论贡献中国智慧。

中央明确乡村振兴时间表，未来农村将发生这10件大事

2017年12月28日至29日，中央农村工作会议在北京举行。习近平在会上发表重要讲话，总结党的十八大以来我国“三农”事业的历史性成就和变革，深刻阐述实施乡村振兴战略的重大问题，对贯彻落实提出明确要求。

新时代，“三农”工作面临怎样的形势和任务？乡村振兴战略将有哪些重要部署？小美带你看懂2018年中国农村工作。

◎重申1个工作重心：解决好“三农”问题是全党工作重中之重

会议认为，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，贯彻新发展理念，勇于推动“三农”工作理论创新、实践创新、制度创新，农业农村发展取得了历史性成就、发生了历史性变革，为党和国家事业全面开创新局面提供了有力支撑。

◎明确1个新提法：“三农”理论创新是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分

十八大以来，总书记就做好“三农”工作作出了一系列重要论述，提出了一系列新理念新思想新战略，这些新理念新思想新战略是我们党“三农”理论创新的最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

具体要做到8个坚持：

一是坚持加强和改善党对农村工作的领导，为“三农”发展提供坚强政治保障； 二是坚持重中之重战略地位，切实把农业农村优先发展落到实处；

三是坚持把推进农业供给侧结构性改革作为主线，加快推进农业农村现代化； 四是坚持立足国内保障自给的方针，牢牢把握国家粮食安全主动权； 五是坚持不断深化农村改革，激发农村发展新活力； 六是坚持绿色生态导向，推动农业农村可持续发展； 七是坚持保障和改善民生，让广大农民有更多的获得感； 八是坚持遵循乡村发展规律，扎实推进美丽宜居乡村建设。

◎绘制1张时间表：到2050年乡村全面振兴 会议明确提出了实施乡村振兴战略的目标任务：

到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；

到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；

到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

2017年12月28日至29日，中央农村工作会议在北京举行。会前，习近平等亲切会见受邀列席全国农业工作会议的全国农业劳动模范和先进工作者代表。

◎实施乡村振兴战略的20字总要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕

会议提出，实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化。

◎指明1个方向：走中国特色社会主义乡村振兴道路

实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。

会议指出，要走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

何为中国特色社会主义乡村振兴道路？ 一是必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。

二是必须巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路。三是必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路。四是必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路。五是必须传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路。六是必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路。七是必须打好精准脱贫攻坚战，走中国特色减贫之路。◎实施乡村振兴战略，未来要干好这10件大事

1、第二轮土地承包到期后再延长30年

落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善承包地“三权分置”制度。

2、完善农民闲置宅基地和闲置农房政策

完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，深入推进农村集体产权制度改革，深化农产品收储制度和价格形成机制改革。

3、深入推进农业农村“放管服”改革

深入推进农业农村“放管服”改革，破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视。

4、全面建立职业农民制度

汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑。全面建立职业农民制度，加强农村专业人才队伍建设，发挥科研人才支撑作用。

5、鼓励引导工商资本参与农村振兴

鼓励引导工商资本参与农村振兴，鼓励社会各界人士投身乡村建设。

6、公共财政更大力度向“三农”倾斜

建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜；改进耕地占补平衡管理办法。

7、健全适合农业农村特点的农村金融体系

健全适合农业农村特点的农村金融体系，强化金融服务方式创新，提升金融服务乡村振兴能力和水平。

8、党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴

建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴。

9、加强“三农”工作干部队伍的打造

加强“三农”工作干部队伍的培养、配备、管理、使用，把到农村一线锻炼作为培养干部的重要途径，形成人才向农村基层一线流动的用人导向，造就一支懂农业、爱农村、爱农民的农村工作队伍。

10、制定国家乡村振兴战略规划

强化乡村振兴规划引领，制定国家乡村振兴战略规划，部署若干重大工程、重大计划、重大行动。

第二篇：农村小额贷款公司发展问题研究

农村小额贷款公司发展问题研究

摘要：我国农村小额贷款公司自2005年开始试点以来，对促进农村经济发展、完善金融体系内部结构、解决我国支农资金不足等问题发挥了一定的作用。但试点中的农村小额贷款公司还存在法律地位不明、资金来源不畅、监管体制不顺、内部管理不规范、风险控制机制缺乏等问题。为此，建议明确农村小额贷款公司的法律地位，改变其“只贷不存”的模式，完善监管体制，营造同业协作的良好环境。加强小额贷款公司自身的建设，提高服务“三农”的能力，减轻税收负担，建立健全风险防范机制。

关键词：农村贷款公司；普惠金融；三农

中图分类号：F832.43

文献标识码：A

文章编号：1007-7685(2009)12-0094-04

为解决农户和小型企业贷款难问题，提高农村金融服务水平，促进农村经济发展，并引导民间金融逐步走上规范化发展道路，2005年底，中国人民银行、中国银监会同有关部门启动“商业性小额贷款公司试点”工作，以山西省平遥县作为首批试点地区，在全国率先成立两家小额贷款公司。2006年，试点扩大到山西、四川、陕西、贵州、内蒙古5个省、自治区，成立了7家商业性小额贷款公司。2008年5月，中国银监会、中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对小额贷款公司的性质、设立条件、资金来源、资金运用和监管等方面做出了明确规定。随后，小额贷款公司在我国蓬勃发展起来。

一、各地农村小额贷款公司发展的现状

农村小额贷款公司指自2005年开始试点的、专门针对农村中低收入群体提供小额信贷服务的商业性贷款组织。根据《指导意见》的定义，小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织依法投资设立、不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。我国农村小额贷款公司的发展经历了“试点、扩大试点、推广”三个阶段。从全国各小额贷款公司的运行情况看，农村小额贷款公司发展工作进展顺利，取得了较好效果。

(一)发展速度较快

发展农村小额贷款公司不仅获得各省的高度重视，而且得到民间资本的积极响应。《指导意见》发布后，各省区迅速出台试点办法和扶持政策，民间资本参与小额贷款公司的积极性也很高。由于贷款利率较高(不超过基准利率的4倍)，而且有转化为村镇银行的可能性，小额贷款公司对民营资本具有很大的吸引力。特别是对那些从制造业、房地产、股市撤离出来的闲置民间资本来说，农村小额贷款公司是一个很好的投资机会。所以，《指导意见》发布后，民间资金较丰富的江苏、浙江等省份迅速行动。如，2008年7月20日、22日，江苏省首批2家农村小额贷款组织――丹阳市天工惠农农村小额贷款有限公司和兴化市永泰诚农村小额贷款有限公司相继开业。目前，江苏省已有15个县(市、区)首批获准参加农村小额贷款组织试点。据不完全统计，截至2009年3月末，全国已开业583家小额贷款公司，筹建573家。

(二)运行良好

一是贷款方式灵活。小额贷款公司成立伊始，即在贷款的运作模式方面狠下功夫，开始显现比较优势。如，贷款对象锁定“大银行不屑做、不愿意做”的农户和农村小型企业；放贷手续简便快捷，担保方式灵活多样，甚至无需抵押担保；还贷期限灵活，极大地迎合了农村经济主体资金需求时间紧、期限短、季节性强的特点，深受农户和小企业的欢迎，也给各地农村金融市场带来新的气息。二是贷款质量较好。小额贷款公司的投资主体是私人资本，从一开始就非常注重风险控制，并在防范金融风险上开展了许多有益的探索。因此，目前贷款质量较高，很少出现不良贷款。

(三)经济、社会效益初步显现

农村小额贷款公司灵活的经营机制从根本上满足了广大农户不同的贷款需求，对缓解县域和农村资金困难起到重要的补充作用，弥补了商业银行退出农村金融市场后形成的金融服务空白。另外，农村小额贷款公司的贷款相对正规支农渠道而言，具有门槛低、手续简便的优势；相对民间借贷而言，具有规范化、低利率的优势，成为农村借贷户的首选。因此，农村小额贷款公司的成立与营运有利于民间借贷的规范化和金融业的适度竞争。

二、农村小额贷款公司发展中存在的主要问题

农村小额贷款公司的发展为“三农”提供了低成本、便捷、实惠的金融服务，促进了农业、农民和农村经济的发展，支持了社会主义新农村建设。但发展中也存在一些亟需解决的问题：

(一)“非金融机构”的定性是小额贷款公司困境产生的根源

《指导意见》将小额贷款公司定义为非金融机构的“企业法人”。与此相对应的是小额贷款公司成立的依据不是有关的金融法规，而是《公司法》。而现行的《公司法》并没有对涉及贷款类业务的公司进行规定；我国的《贷款通则》则规定贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，二者明显矛盾。这种定性及其矛盾反映在对小额贷款公司的业务范围、经营区域、监管体制等方面的制度设计上，并直接导致当前小额贷款公司的经营困境。

(二)“只贷不存”使资金来源不具有可持续性

“只贷不存”制度设计的初衷是为吸取“农村合作基金会”非法集资的历史教训，但制度设计思路显然没有尊重金融发展的基本规律。国际上，小额贷款组织业务范围一般是“贷款、储蓄、保险和汇款”等；“只贷不存”的规定使小额贷款公司的“可持续发展”先天不足。由于不能吸收公众存款，小额贷款公司往往很快面临无钱可贷的困境。虽然相关规定指出了所有者权益、捐赠资金、不超过两个银行业金融机构的融资三条途径，但毫无疑问，无论哪一种途径，都面临现实的筹资难题。一般贫困地区的投资人本身并不富裕，不可能不断筹集到大量资金；捐赠资金是我国非政府小额信贷组织的主要资金来源，但也限制了这些组织向商业化方向的发展。

(三)同业协作困难

由于不被承认为金融机构，农村小额贷款公司在发生横向业务联系、开展同业协作时处处受阻。如，小额贷款公司难以获得信贷征信系统的服务，无法接入信用信息数据库来掌握客户在其他金融机构的贷款情况、信用等级等详细资料，增加了信贷风险。在办理抵押登记手续时，无法获得抵押登记部门给予金融机构的差别待遇，增加了经营成本。在申请融资时，很难得到商业银行的核准，限制了信贷业务的发展。

(四)设立分支机构的地域限制造成各试点单位无法实现规范化管理

从各省试点文件看，小额贷款公司的经营区域明确限制在县域之内，这就使各地的试点各自为战，不利于吸收、累积和推广先进的管理经验。作为一种金融创新，小额贷款组织的管理有其自

身的规定性和历史的传承性。但从当前各地试点情况看，几乎每一个小额贷款公司的投资人及其员工都是初次涉及这一新型金融业务，因此在管理制度、业务流程、管理方法等方面都需要自己从头摸索，不利于规范化管理和风险控制。

(五)市场定位偏离自身建立的初衷

从制度设计的初衷看，我国设立小额贷款公司的初衷是为小企业、农户等群体提供信贷服务。但有三个方面的偏向扭转了这一定位。一是资本的外来性。根据《指导意见》的规定，在小额贷款公司的注册资本问题规定上：有限责任公司不得低于500万元，股份有限公司不得低于1000万元，且必须一次足额缴纳，这实际上排除了贫困地区农村农民依法设立小额贷款公司的可能性。所以，许多地区的小额贷款公司的资本都是外来的。这些外来资本之所以敢于投资，完全是冲着《指导意见》中“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》改造为村镇银行”这一条。外来资本的弱点在于他们无心扎根于当地。二是管理人员的外来性。这是资本外来性决定的。外来管理人员的弱点是不熟悉当地民情，无法利用“软信息”来及时发现市场机会与信贷风险。三是缺乏服务的专业技术与经验。由于没有掌握诸如“无担保、无抵押”、联保贷款、农户信用评级贷款等国际上成熟的小额信贷专业技术，许多小额贷款公司并不具备为农民提供金融服务的能力。为防范信贷风险，在贷款对象选择上，无法完全按照国际小额信贷服务的模式进行运作。

(六)收入来源单一，税赋相对较重

一方面，虽然相关规定允许小额贷款公司从事贷款、中间业务、资产租赁、信用担保等业务，但受资金及人才限制，当前试点中的小额贷款公司业务品种普遍单一，资金运用受限，收入主要来源于贷款利息。而且，由于我国农村项目的利润率一般都较低，因此小额贷款的利率不能定得太高。另一方面，小额贷款公司的成本却比较高。据世界银行估算，通常小额贷款的保本年利息率为15％～20％。降低贷款利率，小额贷款公司将无利可图；提高贷款利率，又难以找到优质的贷款投向。此外，由于其性质不属于金融机构，小额贷款公司必须按照工商企业来纳税，税赋明显比金融机构重。

(七)缺乏有效的风险控制机制

尽管在设立小额贷款公司时，相关规定明确要求小额贷款公司建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但目前小额贷款公司基本上没有建立具体的规章制度和实施办法。这表明，小额贷款公司风险控制意识淡薄，为今后的经营埋下隐患。小额贷款公司面临三类风险：一是客户的信用风险，即借款人无力偿还贷款本息的风险。农村地区贷款客户面对的是完全竞争市场，市场竞争较为激烈，经营风险相对较高；而单个农户承受各种风险的能力较弱，农业受到自然风险等因素影响较大。二是经营风险，即经营不善造成的风险。当前小额贷款公司的经营风险主要表现在单笔贷款额度较大，风险过于集中；实际贷款利率超过借款人的承受能力。三是非法集资的风险。由于资金来源不畅，又缺乏退出机制，变相吸引公众存款已成为个别小额贷款公司生存的无奈选择。

三、发展农村小额贷款公司的政策建议

(一)明确小额贷款公司的法律地位

应及时调整相关法规，将小额贷款公司直接定义为“金融组织”，并将小额贷款公司成立的依据落实到相关金融法规中。因为无论从国际上小额贷款组织的兴起与发展趋势看，还是从我国小额贷款公司的实践看，小额贷款公司都是从事金融活动的企业组织。事实上，有些地方已开始做这项工作。如，浙江省政府2009年6月出台的《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》，就将小额贷款公司定性为“以服务‘三农’和小企业为宗旨，从事小额放贷和融资活动的新型农村金融组织”，这就扫除了小额贷款公司发展中的一些障碍。

(二)改变“只贷不存”模式，拓宽筹资渠道

解决小额贷款公司后续资金不足的根本办法是改变“只贷不存”模式。“只贷不存”不符合国际惯例，不应成为我国发展小额贷款公司的模式。短期内，应拓宽小额贷款公司的筹资渠道。一是扩大融资比例。对运营状况良好、风险控制能力强的小额贷款公司，应将融资比例放宽到资本金的100％。二是增加资本金，扩大经营规模。对依法合规经营、效益较好的小额贷款公司，在运营资金不足时，允许其提前通过增资扩股增加资本金。三是简化向商业银行融资的手续，择优向运作良好、管理规范的小额贷款公司授信。

(三)明确主管机构，完善监管体制

在当前维持对小额贷款公司非金融机构认定的前提下，应从有利于农村小额贷款公司发展的角度出发，加强监督机构的专业能力与力量配备。同时，要加强监督机构与银监局和人民银行等各监管部门的密切合作与合理分工，发挥各自的管理优势。此外，还应注意防止行政权力对小额贷款公司的不当干预。从长期来看，一旦认定小额贷款公司为金融机构，应立刻结束这种多重管理的监管体制。

(四)营造同业协作的良好环境

一方面，要加大社会宣传力度，让社会各界加深对发展农村小额信贷公司重要意义的认识。另一方面，要积极营造小额信贷公司发展的政策环境，让小额贷款公司享受“准金融机构”的待遇，获得同等的发展机会。

(五)加强制度建设，完善农村小额贷款公司治理结构

监管机构要加强培训与指导，将世界先进的小额贷款组织管理理念及我国先期试点经验传授给新开办的农村小额贷款公司，建立适合小额贷款公司特点的人事管理制度、劳动纪律制度及贷款管理制度等。应按照国家有关规定建立健全财务会计制度，对会计科目的设置、会计报表的填制、有关资产的分类和拨备、小额贷款的指标考核、小额信贷组织的经营等提出原则性要求，制定统一的规范，以利于风险控制。

(六)培育农村金融本土力量，提高服务“三农”的能力

一是培养本土的农村小额贷款公司投资者。要从有利于本土投资者的角度出发，综合考虑当地的经济发展情况和小额贷款公司的特殊性，在注册资金、资本构成、营业场所等规定上，适当降低标准，从而降低组建成本和操作成本。二是要培养农村金融本土人才。应改变传统的人才评价观念，充分认识到小额贷款工作的特点，相信只有熟悉农村的人员才能成为优秀的农村金融人才。三是加大业务创新步伐，扩展小额贷款公司金融服务能力。要积极探索信用贷款、联保贷款、权益质押等贷款方式的应用条件与实施办法；针对客户需要适当提供技术培训、信息咨询等配套服务；积极开展农户信用等级评估工作，以约束和激励贷款人履行还款义务，推动小额贷款公司可持续发展。

(七)加大政策扶持力度，减轻小额贷款公司税收负担

一是制定涉及营业税和所得税的优惠政策，给新生的农村小额贷款公司以扶持。二是允许小额贷款公司按照银行同业拆借利率，或介于同业拆借利率和贷款利率之间的利率向商业银行融资。三是通过财政奖补资金核销小额贷款坏账损失和补贴承贷人所承担的高额利息，促进小额信贷的商业性和扶贫性工作的协调发展。

(八)建立健全风险防范机制

一是建立农业保险机制，为农村小额信贷提供保障。保险机构应在农村地区逐步开拓新的保险领域，设计小额信贷保险等保险产品，在小额贷款公司向农户发放小额贷款时，为贷款农户提供意外伤残及意外事故保险。同时，政府应加大对农村保险的财政补贴力度。二是强化贷款规模控制的内控机制建设，包括风险控制、业务操作流程等制度建设，谨慎放贷。三是加强监管、防范风险。要按照有关规定，加强监督管理，防范非法集资，确保小额贷款公司规范运营，实现经济效益和社会效益双赢的目标。

参考文献：

[1]阮红新.小额贷款公司试水的样板意义[N].上海证券报，2008―09―05.[2]崔吕萍.1156家小额贷款公司可变身村镇银行[N].北京商报，2009―06―19.[3]贾晨.浅述我国小额贷款公司的特点及发展建议[J].经济师，2009，(4).[4]王岩.小额贷款公司发展现状及对地区金融经济的影响[J].黑龙江金融，2009，(4).(责任编辑：张佳睿)

第三篇：农村小额贷款公司发展问题研究

经济纵横• 2009年第12期

农村小额贷

S公司发翻题研究

刘国防，齐丽梅

(武汉工程大学管理学院，湖北武汉430073)(中国农业银行长春培训学院，吉林长春130012)

摘要：我国农村小额货款公司自2005年开始试点以来，对促进农村经济发展、完善金融体系内部结 构、解决我国支农资金不足等问题发挥了一定的作用。但试点中的农村小额货款公司还存在法律地位 不明、资金来源不畅、监管体制不顺、内部管理不规范、风险控制机制缺乏等问题。为此，建议明确农村 小额货款公司的法律地位，改变其“只货不存”的模式，完善监管体制，营造同业协作的良好环境，加强 小额货款公司自身的建设，提高服务“三农”的能力，减轻税收负担，建立健全风险防范机制。关键词：农村货款公司；普惠金融；三农

中图分类号:F832.43 文

章

文献标识码:A 编

号

：

1007-7685(2009)12-0094-0

4为解决农户和小型企业贷款难问题，提高农 村金融服务水平，促进成村经济发展，并引导民间 金融逐步走上规范化发展道路，2005年底，中国 人民银行、中国银监会同有关部门启动“商业性 小额贷款公司试点”工作，以山西省平遥县作为 首批试点地区,在全国率先成立两家小额贷款公 司。2006年，试点扩大到山西、四川、陕西、贵州、内蒙古5个省、自治区，成立了 7家商业性小额贷 款公司。2008年5月，中国银监会、中国人民银 行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意 见》（以下简称《指导意见》），对小额贷款公司的 性质、设立条件、资金来源、资金运用和监管等方 面做出了明确规定。随后，小额贷款公司在我国 蓬勃发展起来。

一、各地农村小额贷款公司发展的现状

依法投资设立、不吸收公众存款、经营小额贷款业 务的有限责任公司或股份有限公司。我国农村小 额贷款公司的发展经历了 “试点、扩大试点、推 广”三个阶段。从全国各小额贷款公司的运行情 况看，农村小额贷款公司发展工作进展顺利，取得 了较好效果。

(一）发展速度较快

发展农村小额贷款公司不仅获得各省的高度 重视，而且得到民间资本的积极响应。《指导意 见》发布后，各省区迅速出台试点办法和扶持政 策，民间资本参与小额贷款公司的积极性也很高。由于贷款利率较高（不超过基准利率的4倍），而 且有转化为村镇银行的可能性，小额贷款公司对 民营资本具有很大的吸引力。特别是对那些从制 造业、房地产、股市撤离出来的闲置民间资本来 说，农村小额贷款公司是一个很好的投资机 会。[1]所以，《指导意见》发布后，民间资金较丰富 的江苏、浙江等省份迅速行动。如，2008年7月 20日、22日，江苏省首批2家农村小额贷款组

农村小额贷款公司指自2005年开始试点的、专门针对农村中低收人群体提供小额信贷服务的 商业性贷款组织。根据《指导意见》的定义，小额 贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织

收稿曰期=2009-09-28

作者简介：刘国防（I960-)，男，湖北天门人，武汉工程大学管理学院副教授、金融高级经济师。研究方向：金融学、市场

营销学。

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万方数据

织——丹阳市天工惠农农村小额贷款有限公司和 兴化市永泰诚农村小额贷款有限公司相继开业。目前，江苏省已有15个县（市、区）首批获准参加 农村小额贷款组织试点。据不完全统计，截至 2009年3月末，全国已开业583家小额贷款公 司，筹建573家。[2]

(二）运行良好

一是贷款方式灵活。小额贷款公司成立伊 始，即在贷款的运作模式方面狠下功夫，开始显现 比较优势。如，贷款对象锁定“大银行不屑做、不 愿意做”的农户和农村小型企业；放贷手续简便 快捷，担保方式灵活多样，甚至无需抵押担保；还 贷期限灵活，极大地迎合了农村经济主体资金需 求时间紧、期限短、季节性强的特点，深受农户和 小企业的欢迎，也给各地农村金融市场带来新的 气息。二是贷款质量较好。[3]小额贷款公司的投 资主体是私人资本，从一开始就非常注重风险控 制，并在防范金融风险上开展了许多有益的探索。因此，目前贷款质量较高，很少出现不良贷款。

(三）经济、社会效益初步显现

农村小额贷款公司灵活的经营机制从根本上 满足了广大农户不同的贷款需求，对缓解县域和 农村资金困难起到重要的补充作用，弥补了商业 银行退出农村金融市场后形成的金融服务空白。另外，农村小额贷款公司的贷款相对正规支农渠 道而言，具有门槛低、手续简便的优势；相对民间 借贷而言，具有规范化、低利率的优势，成为农村 借贷户的首选。因此，农村小额贷款公司的成立 与营运有利于民间借贷的规范化和金融业的适度 竞争。

二、农村小额贷款公司发展中存在的主要问 题

农村小额贷款公司的发展为“三农”提供了 低成本、便捷、实惠的金融服务，促进了农业、农民 和农村经济的发展，支持了社会主义新农村建设。但发展中也存在一些亟需解决的问题：

(一）“非金融机构”的定性是小额货款公司 困境产生的根源

《指导意见》将小额贷款公司定义为非金融 机构的“企业法人”。与此相对应的是小额贷款 公司成立的依据不是有关的金融法规，而是《公 司法》。而现行的《公司法》并没有对涉及贷款类

万方数据

经济纵横• 2009年第12期

业务的公司进行规定；我国的《贷款通则》则规定 贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可 证》或《金融机构营业许可证》，二者明显矛盾。这种定性及其矛盾反映在对小额贷款公司的业务 范围、经营区域、监管体制等方面的制度设计上，并直接导致当前小额贷款公司的经营困境。

(二）“只货不存”使资金来源不具有可持续

性

“只贷不存”制度设计的初衷是为吸取“农村 合作基金会”非法集资的历史教训，但制度设计 思路显然没有尊重金融发展的基本规律。国际 上，小额贷款组织业务范围一般是“贷款、储蓄、保险和汇款”等；“只贷不存”的规定使小额贷款 公司的“可持续发展”先天不足。由于不能吸收 公众存款，小额贷款公司往往很快面临无钱可贷 的困境。虽然相关规定指出了所有者权益、捐赠 资金、不超过两个银行业金融机构的融资三条途 径，但毫无疑问，无论哪1 一种途径，都面临现实的 筹资难题。一般贫困地区的投资人本身并不富 裕，不可能不断筹集到大量资金；捐赠资金是我国 非政府小额信贷组织的主要资金来源,但也限制 了这些组织向商业化方向的发展。

(三）同业协作困难

由于不被承认为金融机构，农村小额贷款公 司在发生横向业务联系、开展同业协作时处处受 阻。如，小额贷款公司难以获得信贷征信系统的 服务，无法接入信用信息数据库来掌握客户在其 他金融机构的贷款情况、信用等级等详细资料，增 加了信贷风险。在办理抵押登记手续时，无法获 得抵押登记部门给予金融机构的差别待遇,增加 了经营成本。在申请融资时，很难得到商业银行 的核准，限制了信贷业务的发展。

(四）设立分支机构的地域限制造成各试点 单位无法实现规范化管理

从各省试点文件看，小额贷款公司的经营区 域明确限制在县域之内，这就使各地的试点各自 为战，不利于吸收、累积和推广先进的管理经验。作为一种金融创新，小额贷款组织的管理有其自 身的规定性和历史的传承性。但从当前各地试点

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经济纵横• 2009年第12期

情况看，几乎每一个小额贷款公司的投资人及其 员工都是初次涉及这一新型金融业务，因此在管 理制度、业务流程、管理方法等方面都需要自己从 头摸索，不利于规范化管理和风险控制。

(五）市场定位偏离自身建立的初衷 从制度设计的初衷看,我国设立小额贷款公 司的初衷是为小企业、农户等群体提供信贷服务。但有三个方面的偏向扭转了这一定位。一是资本 的外来性。根据《指导意见》的规定，在小额贷款 公司的注册资本问题规定上：有限责任公司不得 低于500万元，股份有限公司不得低于1 _万 元，且必须一次足额缴纳，这实际上排除了贫困地 区农村农民依法设立小额贷款公司的可能性。所 以，许多地区的小额贷款公司的资本都是外来的。这些外来资本之所以敢于投资，完全是冲着《指 导意见》中“小额贷款公司依法合规经营，没有不 良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村 镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规 定》改造为村镇银行”这一条。外来资本的弱点 在于他们无心扎根于当地。二是管理人员的外来 性。这是资本外来性决的。外来管理人员的弱 点是不熟悉当地民情，无法利用“软信息”来及时 发现市场机会与信贷风险。三是缺乏服务的专业 技术与经验。由于没有掌握诸如“无担保、无抵 押”、联保贷款、农户信用评级贷款等国际上成熟 的小额信贷专业技术，许多小额贷款公司并不具 备为农民提供金融服务的能力。为防范信贷风 险，在贷款对象选择上,无法完全按照国际小额信 贷服务的模式进行运作。

(六）收入来源单一，税赋相对较重

一方面，虽然相关规定允许小额贷款公司从 事贷款、中间业务、资产租赁、信用担保等业务，但 受资金及人才限制，当前试点中的小额贷款公司 业务品种普遍单一,资金运用受限，收人主要来源 于贷款利息。而且，由于我国农村项目的利润率 一般都较低，因此小额贷款的利率不能定得太高。另一方面，小额贷款公司的成本却比较高。据世 界银行估算，通常小额贷款的保本年利息率为 15%~20%。降低贷款利率，小额贷款公司将无 利可图;提高贷款利率，又难以找到优质的贷款投 向。此外，由于其性质不属于金融机构，小额贷款 —96 —万

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公司必须按照工商企业来纳税，税赋明显比金融

机构重。

(七）缺乏有效的风险控制机制

尽管在设立小额贷款公司时，相关规定明确 要求小额贷款公司建立准备金制度和风险保障基 金等风险控制措施，但目前小额贷款公司基本上 没有建立具体的规章制度和实施办法。这表明，小额贷款公司风险控制意识淡薄，为今后的经营 埋下隐患。小额贷款公司面临三类风险：一是客 户的信用风险，即借款人无力偿还贷款本息的风 险。农村地区贷款客户面对的是完全竞争市场，市场竞争较为激烈，经营风险相对较高；而单个农 户承受各种风险的能力较弱，农业受到自然风险 等因素影响较大。二是经营风险，即经营不善造 成的风险。当前小额贷款公司的经营风险主要表 现在单笔贷款额度较大，风险过于集中；实际贷款 利率超过借款人的承受能力。三是非法集资的风 险。由于资金来源不畅，又缺乏退出机制，变相吸 引公众存款巳成为个别小额贷款公司生存的无奈 选择。

三、发展农村小额贷款公司的政策建议(一）明确小额貨款公司的法律地位

应及时调整相关法规，将小额贷款公司直接 定义为“金融组织”，并将小额贷款公司成立的依 据落实到相关金融法规中。因为无论从国际上小 额贷款组织的兴起与发展趋势看,还是从我国小 额贷款公司的实践看，小额贷款公司都是从事金 融活动的企业组织。事实上，有些地方已开始做 这项工作。如，浙江省政府2009年6月出台的 《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》，就将小额贷款公司定性为“以服务„三农‟和小企 业为宗旨，从事小额放贷和融资活动的新型农村 金融组织”，这就扫除了小额贷款公司发展中的 一些障碍。

(二）改变“只货不存”模式，拓宽筹资渠道 解决小额贷款公司后续资金不足的根本办法 是改变“只贷不存”模式。“只贷不存”不符合国 际惯例，不应成为我国发展小额贷款公司的模式。短期内，应拓宽小额贷款公司的筹资渠道。一是 扩大融资比例。对运营状况良好、风险控制能力 强的小额贷款公司，应将融资比例放宽到资本金的100%。二是增加资本金，扩大经营规模。对 依法合规经营、效益较好的小额贷款公司，在运营 资金不足时，允许其提前通过增资扩股增加资本 金。三是简化向商业银行融资的手续，择优向运 作良好、管理规范的小额贷款公司授信。

(三）明确主管机构，完善监管体制

在当前维持对小额贷款公司非金融机构认定 的前提下，应从有利于农村小额贷款公司发展的 角度出发，加强监督机构的专业能力与力量配备。同时，要加强监督机构与银监局和人民银行等各 监管部门的密切合作与合理分工，发挥各自的管 理优势。此外，还应注意防止行政权力对小额贷 款公司的不当干预。从长期来看，一旦认定小额 贷款公司为金融机构，应立刻结束这种多重管理 的监管体制。

(四）营造同业协作的良好环境

一方面，要加大社会宣传力度，让社会各界加 深对发展农村小额信贷公司重要意义的认识。另 一方面，要积极营造小额信贷公司发展的政策环 境，让小额贷款公司享受“准金融机构”的待遇，获得同等的发展机会。

(五）加强制度建设，完善农村小额货款公司

治理结构

监管机构要加强培训与指导，将世界先进的 小额贷款组织管理理念及我国先期试点经验传授 给新开办的农村小额贷款公司，建立适合小额贷 款公司特点的人事管理制度、劳动纪律制度及贷 款管理制度等。应按照国家有关规定建立健全财 务会计制度，对会计科目的设置、会计报表的填 制、有关资产的分类和拨备、小额贷款的指标考 核、小额信贷组织的经营等提出原则性要求，制定 统一的规范，以利于风险控制。

(六）培育农村金融本土力量，提高服务“三

农”的能力

一是培养本土的农村小额贷款公司投资者。要从有利于本土投资者的角度出发，综合考虑当 地的经济发展情况和小额贷款公司的特殊性，在 注册资金、资本构成、营业场所等规定上，适当降 低标准，从而降低组建成本和操作成本。二是要 培养农村金融本土人才。应改变传统的人才评价 观念，充分认识到小额贷款工作的特点，相信只有 熟悉农村的人员才能成为优秀的农村金融人才。

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经济纵横• 2009年第12期

三是加大业务创新步伐，扩展小额贷款公司金融 服务能力。要积极探索信用贷款、联保贷款、权益 质押等贷款方式的应用条件与实施办法;针对客 户需要适当提供技术培训、信息咨询等配套服务;积极开展农户信用等级评估工作，以约束和激励 贷款人履行还款义务，推动小额贷款公司可持续 发展。

(七）加大政策扶持力度，减轻小额货款公司

税收负担

一是制定涉及营业税和所得税的优惠政策，给新生的农村小额贷款公司以扶持。二是允许小 额贷款公司按照银行同业拆借利率，或介于同业 拆借利率和贷款利率之间的利率向商业银行融 资。三是通过财政奖补资金核销小额贷款坏账损 失和补贴承贷人所承担的高额利息，促进小额信 贷的商业性和扶贫性工作的协调发展。

(八）建立健全风险防范机制

一是建立农业保险机制，为农村小额信贷提 供保障。保险机构应在农村地区逐步开拓新的保 险领域，设计小额信贷保险等保险产品，在小额贷 款公司向农户发放小额贷款时，为贷款农户提供 意外伤残及意外事故保险。同时，政府应加大对 农村保险的财政补贴力度。[4] 二是强化贷款规模 控制的内控机制建设，包括风险控制、业务操作流 程等制度建设，谨慎放贷。三是加强监管、防范风 险。要按照有关规定，加强监督管理，防范非法集 资，确保小额贷款公司规范运营，实现经济效益和 社会效益双赢的目标。

参考文献：

[1] 阮红新.小额贷款公司试水的样板意义[N].上海证券

报，2008-09-05.[2]

崔吕萍.1156家小额贷款公司可变身村镇银行[N].北

京商报,2009-06-19.[3 ]贾晨.浅述我国小额贷款公司的特点及发展建议[J ].经济师，2009，（4).[4]王岩.小额贷款公司发展现状及对地区金融经济的影

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农村小额贷款公司发展问题研究

文献链接

刘国防，齐丽梅

刘国防（武汉工程大学管理学院，湖北，武汉，430073)，齐丽梅（中国农业

作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期）： 被引用次数：

nqF5Fi敢据

LLJ WANFANG DATA

银行长春培训学院，吉林，长春，130012)经济纵横。-::::

ECONOMIC REVIEW

2009(12)10次

参考文献(4条)

1.2.3.4.阮红新小额贷款公司试水的样板意义2008

崔吕萍1156家小额贷款公司可变身村镇银行2009

贾晨浅述我国小额贷款公司的特点及发展建议[期刊论文]-经济师2009(04)

王岩小额贷款公司发展现状及对地区金融经济的影响[期刊论文]-黑龙江金融2009(04)

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本文链接：http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical_jjzh200912025.aspx

第四篇：农村公共管理

政府与非政府组织在参与农村公共管理中的作用比较

——特点、区别与适用范围

概念界定：公共组织的类型，政府，非政府组织，事业单位，政府的性质，职责（有所为有所不为）。

非政府组织的性质，意义。

结合农村：农村乡镇政府，农村村民自治组织

特点：二八法则，无

举例：新农村建设，用水协会

区别：针对环境问题，两者的不同作用。

经济利益，高成本治理零收益。

作用（大力发展农村民间组织，让这些组织替代相当一部分政府功能，通过这个办法减少政府的开支。加强社会参与管理，减少行政干预。）

一、政府与非政府组织的定义

二、农村政府与农村非政府组织的定义

三、农村政府与非政府组织的作用

四、农村政府与非政府组织的的特点并举例说明

五、结合环境问题分析农村政府与非政府组织的的区别

六、关于农村政府与非政府组织的改进意见

公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。公共组织的类型包括政府，非政府组织和事业单位。其中，政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关负责执。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关。非政府部门根据强调对象不同也可称为非营利组织、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门、公民社会组织、民间组织等等。其行为特征包括组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。

农村政府是连接国家权威和基层社会的纽带，是现代国家的公共权威，是政权体系的神经末梢，并非是中央政府的翻版或复制，其组织结构、工作队伍及运行机制带有一定自主性或地方性。农村非政府组织的界定还没有形威统一的认同。通常认为，农村非政府组织是指在乡村范围内活动的，主要由农民组织和参加，以维护、实现和发展农民利益为目的的政府和企业之外的社会组织。它秉承非政府组织的宗旨，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。1Salarnon，Lester M．anti Anheier．Helmut K．In Search of Nonprofit Sector I：The Question cf Definitions[J]．Voluntas。1992．3(2)．

第五篇：公共管理研究

征地拆迁工作中政府领导能力的加强

政治与行政学院 行政管理09级研究生 兰玲 2009010156

【内容摘要】在征地拆迁运作中，引发出了各类群体纠纷和恶性事件。主要原因为：一些地方政府及其主管部门有法不依、违法违规行政；利益驱动、权益失衡；监督失效等。所以加强政府的领导能力，就要确实不断地提高各级政府及其主管部门的决策能力、管理能力和监督能力。

【关键词】征地拆迁；群体纠纷；政府领导能力

随着我国现代化经济建设的发展，征地拆迁工作已经成为各级地方政府主要工作之一。这项工作由于各地条件不同和不同级别的政府贯彻执行法律、政策的情况不同，除少部分地区积累了一些成功的经验，大部分地区都陆续出现了一些问题。这些问题，除个别特殊情况和客观存在外，主观上都凸现出了地方政府在执政领导能力方面的缺陷和不足。所以如何提升各级政府处理征地拆迁纠纷事件问题的领导能力，不断提高其执政能力水平，使征地拆迁工作成为一项经济发展的民心工程，是摆在各级地方政府面前的主要任务。

一 征地拆迁纠纷事件的主要表现

（一）地方政府主管部门执法不严、监督不力，使拆迁人或开发商无法无天、肆意妄为。他们仰仗自己的优势地位置被拆迁人的合法权益于不顾，违法强占强拆，致使被拆迁人群体反抗，最终酿成纠纷甚至流血事件。

（二）个别地方政府在执法过程中，征地强拆，严重侵犯了被拆人的合法权益。这便致使被拆迁人为了维护个人合法权益，使出了或自杀自残，或袭警、袭官的招数，造成了恶劣的社会影响。特别是近几年来，类似事件层出不穷，有增无减。

（三）部分地方政府主管部门管理不严，工作方法简单粗暴，引发纠纷事件。一些地方拆迁补偿安置不到位、不合理合法，令被拆迁户产生逆反心理，不配合当地政府主管部门的征地拆迁行动，在双方人员情绪失控的情况下群体纠纷事件一触即发。

（四）个别地方政府的征地拆迁主管与开发商勾结，造成被拆迁户应得利益严重受损，引发了被拆迁户的极大不满，导致被拆迁户或集体到政府、党委门口

静坐上访，或以暴力抵制政府拆迁。

二 征地拆迁工作中政府领导能力缺失的原因分析

首先，政策缺陷是造成征地拆迁纠纷事件的根本原因。《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。此项规定中政府既当“裁判员”又当“运动员”，使被拆迁户处于有理无法讲的弱势地位。也导致了政府在执法过程中不知不觉地剥夺和损害了被拆迁人的合法权益。

第二是对政策的实施缺乏有效监督。各级政府在征地拆迁运作中都制定了一系列的政策和规章制度，目的是为政府发展经济、为民谋利，以体现政府依法行政、执政为民的宗旨。但实事上，一些地方政府自行其道，把上级或本级政府制定的政策当成摆设挂在了墙上，并没有完全按照政策实施进行。这时缺乏了有效的监督，再好、再完善的政策也不能发挥其最大的作用。

最后，在利益的驱动下最终导致权益失衡。在当前大力推进工业化、城镇化建设的形势下，各级地方政府为推动本地经济发展用各种优惠政策招商引资，为政府争取最大的经济收入。共同的利益目标让政府和开发商成为了交易伙伴，他们为了取得最大程度的“双赢”，势必会使被拆迁人的合法权益受损。

三 征地拆迁工作中政府领导能力的加强

（一）各级地方政府必须加快建设法治政府，不断提高和加强领导能力，严格依法行政。据国家有关权威部门公布，近两年来，地方政府违法强拆导致发生群体纠纷或个别被拆迁人自焚自杀、袭警袭官等事件不胜枚举。“地方政府仍是土地违法案的主角”。因此，各级地方政府必须加快建设法治政府，不断提高和加强领导能力，严格依法行政从根本上解决政府在征地拆迁运作中存在的各种违法乱纪行为，杜绝各种群体纠纷和个体恶性事件发生。要做好这项工作，必须要提高政府科学发展能力。用科学发展观的理论去指导征地拆迁工作的实践，要正确处理好经济发展与社会稳定、公共利益与商业利益、大多数人利益与少数人利益等关系，妥善处理征地拆迁过程中出现的各种问题。

（二）要提高政府征地拆迁主管部门及其领导的领导能力。第一，必须要加强主管部门及其领导执法能力的培养，要让执法为民、依法行政的理念真正深

入他们的心中，并且要在工作实践中做执法、守法和捍卫法律的模范，杜绝执法犯法或贪赃枉法的违法行为发生；第二，必须提高协调指挥能力。征地拆迁主管部门及其领导，是代表政府行驶征地拆迁职能的指挥部和指挥官，担任组织、协调、指挥工作的重任。要当好指挥官，完成好工作任务，要正确处理好领导和被领导、指挥部与拆迁人的关系；第三，征地拆迁主管部门领导者必须严于律己、防腐倡廉、自觉遵守法纪。坚决杜绝征地拆迁主管部门领导利用职务之便违法违纪走上犯罪道路。并且在遵纪守法的前提下努力提高业务素质，不断提高管理能力水平。

（三）不断提高政府应对突发事件的能力。首先要以预防为主，化解矛盾，把事件苗头消灭在萌芽状态；建立完善的信息管理系统，以保证及时掌握有效信息，发现问题及时解决。充分发挥现代信息工具的优势，及时掌握各种信息，有针对性、经常性地进行综合跟踪和分析研究。有效防止和应对各种群体性纠纷事件发生时，要及时了解情况、掌握信息，深入现场，沉着指挥，按原来制定的应急方案组织领导，正确处理冲突双方的矛盾，果断地采取措施消除现场隐患和社会影响，把事件的损失减少到最低程度。

（四）提高政府科学民主决策能力。征地拆迁工作必须在详尽调查研究的基础上进行科学论证，并进行合法性的审查，最终做出有效决策。在决策实施过程中进行跟踪采访和阶段性评估，以进一步改革和完善决策程序。制定合理的补偿标准，真正体现政府依法行政、科学民主决策的现代决策领导能力。

【参考文献】

1、冯玉军:《权力、权利和利益的博弃》[J]，中国法学，2007(4)

2、朱东恺、施国庆:《城市建设征地和拆迁中的利益关系分析》[J]，小城镇

建设，2004(3)

3、户邑《中国城市房屋拆迁的制度性障碍分析》[J]，理论前沿，2005(3)

4、彭方平、方齐石:《房地产开发商与地方政府的博弈分析》[J]，价值工程，2003(5)

5、王才亮:《房屋拆迁纠纷焦点释疑》[M]，法律出版社，2004年

6、中国行政管理学会课题组．中国转型期群体性突发事件对策研究．学苑出版社．2004．