刑事诉讼监督的难点与破解

第一篇：刑事诉讼监督的难点与破解

刑事诉讼监督的难点与破解

一、诉讼监督的难点

近年来的司法实践表明，在我国检察机关刑事诉讼法律监督体系中，存在的主要问题就是监督权力能力不够完备，行为能力手段匮乏，监督职权范围还需要进一步完善，监督权力行使的方式、行使的程序还不够完善，这在一定程度上影响了检察机关力度和监督效果。检察机关在开展诉讼监督的过程中存在着不愿监督、不能监督和不敢监督三大问题。

（一）不愿监督

所谓不愿监督，是指部分检察人员在思想层面上不愿意切实履行法律所赋予的监督职责，在工作上禀持“不求有功、但求无过”的态度，对于诉讼过程中发现的问题怠于按照法律规定进行监督。

（二）不能监督

所谓不能监督指的是无法实现监督效果。不能监督是对应受法律监督的事项无法监督或者无法实现监督效果的最大化。

1、检察机关对诉讼中的违法行为监督手段单

一、软弱，对违法行为人缺乏相应的监督措施，监督效力得不到保障。

根据刑事诉讼法的规定，检察机关对于对于侦查、法庭审判过程中的违法行为等，只有提出纠正意见这样一种监督手段。该手段的有限性表现为：一是监督手段单一，不能适应监督各种违法行为的需要。二是监督效力缺乏法律程序保障。三是缺乏监督对象接受监督的义务性规定以及不接受监督的法律后果。对违法行为人更是缺乏相应的监督措施和责任约束。

2、除了法律规定的不完善之外，诉讼监督权能的缺陷也是导致诉讼监督困难的重要因素。

根据我国刑事诉讼法的规定，检察机关对刑事诉讼的法律监督，在范围上还存在一些监督盲区。对于有的诉讼行为刑事诉讼法虽然规定检察机关应当监督，但是由于规定的过于原则，缺乏具体的监督程序。

（三）不敢监督

所谓不敢监督，是指部分检察人员对法外因素考虑过多、顾虑重重，或者受到外界干扰过大，导致其不敢坚持原则，有时候甚至悖离法律行事。

一些地方党委、政府对检察工作乃至司法工作的干预是一个长期存在的现象，这直接导致检察机关无法独立行使职权。

二、强化诉讼监督工作的对策

诉讼监督作为检察机关法律监督职能的重要组成部分，其在新形势下的重要性已无庸赘言。但当前诉讼监督工作在实践中所遭遇的诸多问题说明，诉讼监督工作亟待加强与改进。笔者认为应该从以下方面入手。

（一）完善人员配臵

1、加强对检察人员的培训，强化诉讼监督意识，提高诉讼监督能力

2、合理提高检察人员待遇

3、打破单一行政管理体制，建立符合司法特点的人事管理和考核机制

第一，按照检察工作需求、工作内容、工作量大小、能力要求等指标定编、定岗、定责、定比例，因事设职，实行不同的准入制度，制定不同的考核制度和职务职级晋升办法，对检察官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点，职业明确、职责清晰、管理规范、保障到位的单独序列管理制度。

第二，建立弹性退休制度，有效延长检察官的职业生命。建议建立弹性退休制度，对已届普通退休年龄的检察官进行甄选，让确有余力的、优秀的检察官能够延长职业生命，充分发挥其优势与作用。

第三，建立检察人员之间的异地任职机制和轮岗制。要摆脱中国这种熟人社会人情因素的干扰，必须避免检察官在原籍任职，这主要是指基层检察官任职应当实行地域回避。其次，要建立定期轮岗制。

（二）完善检察机关刑事诉讼法律监督程序

1、完善侦察监督程序

（1）明确诉讼监督范围 诉讼监督的范围应当涵盖诉讼活动的全过程。这一范围包括民事诉讼、行政诉讼、刑事公诉及自诉等各种诉讼类型；也包括立案、侦查、审判、执行及诉讼调解等各个诉讼环节。

其一，完善刑事立案监督的范围。建议修改刑事诉讼法，把不应当立案而公安机关立案侦查的问题纳入刑事立案监督的范畴，全面确立刑事立案监督制度。

其二，进一步明确立案期限。建议明确规定公检法对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，进行审查。并在3日内作出是否立案的决定。特殊复杂案件，应当在7至15日内作出是否立案的决定。超过期限没有作出决定的，应当视为不立案，检察机关可以作为立案监督案件进行监督。

其三，进一步完善立案监督的效果保障程序。建议规定，检察机关通知公安机关立案而公安机关不立案，或者立案后不积极侦查，提出意见后仍不纠正的，检察机关经省级以上人民检察院批准，可以直接立案侦查。对于故意包庇犯罪的，依法追究其刑事责任。对于检察机关通知公安机关撤案，公安机关不予撤案的，检察机关可以直接做出撤案决定，通知公安机关执行。被立案的犯罪嫌疑人被采取强制措施的，应当立即解除强制措施。

2、完善侦查监督程序

其一，逮捕程序的完善。建议修改刑事诉讼法关于审查逮捕程序的规定，明确规定：其一，检察机关在审查批准逮捕时，犯罪嫌疑人被羁押的，必须提审犯罪嫌疑人。其二，赋予犯罪嫌疑人及其聘请的律师在审查逮捕时即有申请取保候审的权利，以使其在审查逮捕程序中与侦查机关的形成诉讼制衡关系。

其二，拘留等强制性侦查措施的监督及完善。对于拘留措施的适用与监督，建议：（1）通过赋予当事人相关申诉权，强化检察机关对公安机关侦查工作的制约。（2）建议规定，公安机关需要延长拘留至30日的，应当在拘留后的7日内报请检察机关审查批准。（3）通过立法，确认紧急情况下无证拘留的法律效力。同时通过设臵对拘留的监督程序，防止拘留的滥用。

对公安机关采取限制或剥夺公民人身自由、财产权利的其他强制性侦查措施，也应当从诉讼程序上加强监督制约。检察机关经审查或者必要的调查，认为采取强制措施确属不当的，有权决定予以撤销并通知公安机关执行，公安机关应当在一定期限内将执行情况通知检察机关。

2、完善刑事审判监督程序

其一，关于对庭审活动监督问题。建议法律明确规定，对于庭审活动中的违法行为，可以以庭审后提出意见为原则，以例外规定为补充。同时规定，检察机关在庭审后对庭审活动中的违法行为提出纠正意见的，人民法院应当纠正，并将纠正情况回复人民检察院。认为纠正意见不当的，可以向检察院提出复议。

其二，发回重审和指令再审制度的完善。根据刑事诉讼法第189条、第205条的有关规定，发挥重审或者指令再审的条件是原判决事实不清或者证据不足，而根据刑事诉讼法第162条的规定，证据不足不能证明被告人有罪的，法院应当作出证据不足，指控的罪名不能成立的无罪判决。二者之间存在明显的法律冲突，要避免这一冲突，必须废除发回重审、指令再审制度。

其三，明确规定最高人民检察院对于最高法院判决中涉及的重大法律问题、具有普遍适用意义的问题，或者对于各级法院判决的某一类或者几类案件涉及的法律适用问题，可以提请全国人大XX会审议。

3、完善刑罚执行监督程序

建议规定刑罚执行机关向人民法院提出对罪犯减刑、假释建议，向省、自治区、直辖市保送暂予监外执行意见的，应当同时抄送人民检察院。检察机关根据需要，可以调阅罪犯改造的有关案卷材料，可以进行必要的调查。同时改革减刑、假释、暂予监外执行的审理或者决定方式。规定人民法院在审理减刑、假释案件时，省、自治区、直辖市监狱管理机关审批暂予监外执行时，应当听取人民检察院的意见。人民检察院应当对罪犯进行减刑、假释、暂予监外执行提出意见。

（三）、完善外部执法环境

（1）加强与被监督机关的沟通与配合

应该大力加强与被监督机关的沟通，使其正确认识和对待诉讼监督工作，切实树立“监督就是支持”、“监督与支持相统一”的理念。在此可以充分发挥XX委的协调、平衡作用，促成监督者与被监督者之间形成共识。

立法应当对检察机关的知情权作出保障，只有实现案件信息互通，检察机关的监督才能更加具有针对性，并提升监督工作的实效，避免因程序衔接不畅、信息失灵而出现监督盲区。

（2）正确处理人大监督与诉讼监督的关系

人大对检察机关的监督活动，是检察机关独立行使职权的法律保证。在坚持人大必须依法定方式和程序对检察机关进行监督、为检察机关创造独立司法空间的基础上，检察机关也要增强接受人大监督的自觉性和主动性，积极争取人大对诉讼监督工作的监督和支持。同时要加强调查研究，总结诉讼监督工作存在的问题、特点及规律，适时向人大提出立法建议，为诉讼监督工作提供明确、具体的法律依据。（3）改进与完善党的领导

检察机关要主动向党委、XX委汇报诉讼监督工作取得的成绩和存在的问题，争取党委、XX委对诉讼监督工作的理解与支持。但是，我们也要正确处理党的领导和检察机关独立行使职权的关系，改进与完善党的领导方式，实行党法分开，使党对检察机关的领导主要靠其内部党组织实现，避免地方党委、XX委对司法活动的直接干预。

（4）建立检察职业保障机制

要增强检察人员抵御外部干扰的能力、减少检察人员的后顾之忧，建立完善的检察职业保障机制是必不可少的。在西方大多数国家，都建立了确保检察官职业独立性的身份保障制度。

首先，任职、辞职、辞退、退休、待遇、奖惩等与检察人员职业生涯密切相关的制度应该属于法律保留的事项，必须由法律明确规定。立法机关应该对涉及上述事项的现有规范性文件进行清理，作出统一规定。

其次，现行《检察人员执法过错责任追究条例》规定的责任追究制度以及《中华人民检察官法》规定的辞退制度带有明显的行政管理特征，没有充分考虑到司法工作的特殊性，不合理地加重了检察人员的职业负担。建议对上述制度进行改革，在规定检察人员退休年龄的基础上确立终身任职制，明确规定在未到退休年龄之前，只有在不胜任工作、有违法犯罪行为等法定情形时才能予以辞退。同时合理确定检察人员因办案而承担的责任范围，遵循世界上大多数国家的做法，只要检察人员在办案过程中遵守了办案程序，没有渎职、收受贿赂、刑讯逼供等违法犯罪行为，即使出现错案也不应该追究其责任。

2011年8月

第二篇：浅谈刑事诉讼监督的发展趋势

浅谈刑事诉讼监督的发展趋势

来源：中国论文下载中心作者：王晨编辑：studa121

1论文摘要 新刑诉法进一步完善了刑事诉讼中检察机关的权利配置，强化了检察机关对刑事诉讼的法律监督制度和措施，把检察监督职能贯彻到了刑事诉讼的各个阶段，形成了一套完整的科学监督机制，是检察制度的重大改革和完善，对于深化司法改革、检察改革，保障检察机关更有效地行使职权，促进司法公正具有重要的意义。

论文关键词 刑事诉讼 监督 发展趋势

十一届全国人大五次会议表决通过的《关于<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，进一步完善了刑事诉讼中检察机关的权利配置，强化了检察机关对刑事诉讼的法律监督制度和措施，把检察监督职能贯彻到了刑事诉讼的各个阶段，形成了一套完整的科学监督机制，是检察制度的重大改革和完善，对于深化司法改革、检察改革，保障检察机关更有效地行使职权，促进司法公正具有重要的意义。

一、改革侦查程序，健全强制措施，提高检察机关查办职务犯罪的能力和水平

人民检察院依法对贪污贿赂犯罪、渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁等侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪进行立案侦查，为有效提高检察机关的侦查能力和侦查水平，修改后的刑事诉讼法改革了侦查程序，健全了强制措施。

1．完善讯问犯罪嫌疑人的程序，适当延长了传唤、拘传时间，根据检察机关侦查工作的实际需要，增加了口头传唤犯罪嫌疑人的程序；将特别重大复杂案件传唤、拘传的时间适当延长。

2．对特别重大贿赂犯罪案件增加制定居所监视居住的措施。为加大惩治腐败犯罪力度，提高检察机关查办特别重大贿赂犯罪能力，修改后的刑事诉讼法规定，对特别重大的贿赂犯罪，可以在指定的住所执行。

3．适当延长了检察机关自侦案件决定逮捕的时间。根据修改后的刑诉法规定，人民检察院对直接受理的案件中被拘留的人，一般应在14日以内作出是否逮捕的决定。特殊情况下，也可以再延长1至3日。

4．赋予检察机关使用技术侦察措施的权利。为完善侦查措施，赋予侦查机关必要的侦查手段加强打击职务犯罪的力度，修改后的刑事诉讼法规定，特殊案件根据侦查需要，经过严格的审批手续，可以采取技术侦查措施。

5．新增了一些必要的侦查措施。根据侦查犯罪的实际需要，修改后的刑事诉讼法为检察机关增加了一些更为有效的侦查措施，如增加规定了询问证人的地点，完善了人身检查的程序，在查询、冻结的范围中增加了债券、股票、基金份额等财产。

二、明确监督责任，完善监督程序，加强对检察机关执法活动的制约和监督

在我国，人民检察院在刑事诉讼中不仅是国家公诉机构，同时还是国家法律监督机关。因此，检察机关应当妥善处理好所承担的诉讼职能与诉讼监督职能的关系，着力保证法律的正确实施，实现司法的公平正义，维护犯罪嫌疑人、被告人以及辩护人的合法权益。修改后的刑事诉讼法从多个方面强化了检察机关履行刑事诉讼监督职能方面的责任。

1．完善犯罪嫌疑人权利保障，规范检察机关执法行为。修改后的刑事诉讼法将尊重和保障人权写入了刑事诉讼法，并在多项具体制度和规定中赋予了犯罪嫌疑人、辩护人、诉讼代理人一系列诉讼权利。为维护犯罪嫌疑人合法权利，保证辩护人、诉讼代理人依法刑事职权，修改后的刑事诉讼法规定，辩护律师持“三个文件”要求会见的，看守所应及时安排会见，最迟不得超过48小时。同时规定，辩护人认为在侦查、审查起诉期间公安或者检察院收集的证明犯罪嫌疑人、被告人罪轻或者无罪的证据材料未依法提交的，可以申请检察院、法院调取有关证据。不配合的，辩护人、诉讼代理人可以提出申诉或者控告。

2．明确了检察机关对查封、扣押、冻结等侦查措施的监督责任。为强化对侦查措施的规范、制约和监督，防止滥用，修改后的刑诉法规定了当事人及其辩护人、诉讼代理人或者利害关系人对于司法机关及其工作人员侵犯其合法权益的五种行为，有权向该机关申诉或者控告。

3．进一步规范审查批准逮捕的程序。为保证检察机关正确行使批准逮捕权，防止错误逮捕，修改后的刑事诉讼法将逮捕必要性这一条件细化为五种情形。此外还增加规定了询问犯罪嫌疑人和听取辩护律师意见的程序，使审查批捕更具公开性和诉讼性。

三、完善审查起诉和出庭支持公诉制度

审查起诉、出庭支持公诉是检察机关重要职责，在侦查终结后通过审查起诉，决定起诉或者不起诉，是控审分离、不告不理原则的重要体现。修改后的刑事诉讼法对审查起诉、出庭支持公诉制度作了一系列完善的规定。

1．增设了开庭前的准备程序。修改后的刑事诉讼法规定，审判人员可以召集控辩双方就回避、出庭证人名单、非法证据排除等听取意见，做好庭审的准备工作，将事实、证据等庭审重点以外的问题解决在庭前，以保证庭审的正常进行。公诉人员通过庭审前准备程序，整理、明确诉讼争点，做好案件的分流处理，为出庭支持公诉做好充分准备。

2．完善了审查起诉制度。根据修改后的刑事诉讼法，人民检察院认为犯罪嫌疑人依法应追究刑事责任的，应按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉，并将案卷材料、证据移送人民法院。犯罪嫌疑人没有犯罪事实的，人民检察院应当作出不起诉决定。

3．设置了未成年人刑事案件附条件不起诉制度。为更好的保障未成年人的诉讼权利和其他合法权益，修改后的刑事诉讼法在总结实践经验的基础上，针对未成年人刑事案件的特点，设置了附条件不起诉制度。规定对于未成年人涉嫌侵犯公民人身权利、民主权利，侵犯财产或者妨碍社会管理秩序犯罪，符合起诉条件但罪行较轻（1年徒刑以下），有一定悔罪表现的，人民检察院可作出附条件不起诉的决定。此外，为有利于未成年犯更好的回归社会，设置了犯罪记录封存制度。

4．完善了出庭支持公诉制度。修改后的刑事诉讼法明确了检察官的举证责任，规定公诉案件中证实被告人有罪的举证责任有人民检察院承担。同时针对实践中存在一些重大复杂案件阅卷时间不足、影响办案质量的现状，修改后的刑事诉讼法赋予了检察机关查阅卷宗的权利。

四、丰富监督手段、拓展监督范围，强化检察机关对刑事诉讼的法律监督

根据现行法律规定，检察机关对刑事诉讼的法律监督主要体现在四个方面，即刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行和监管活动监督。为强化检察机关对刑事诉

讼活动的法律监督，监督国家专门机关依法行使职权，保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人的合法权益，修改后的刑事诉讼法进一步扩展了检察机关刑事诉讼监督的范围，丰富了监督手段，明确了监督效力。

1．通过授权调查权和监督纠正权，加强对非法取证行为的监督。一是保证检察机关的知情权和调查权；二是明确规定非法证据排除制度，检察机关对非法收集证据的，有调查权；三是要求公安机关对证据收集的合法性进行说明。

2．建立羁押必要性审查制度。为强化对逮捕措施的监督，防止超期羁押以及不必要的审前羁押，新刑诉法规定检察机关对逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人仍然可以进行羁押必要性审查。

3．加强对简易程序审判活动的监督。新刑诉法调整了简易程序的范围，在诉讼程序上贯彻宽严相济刑事政策，实行繁简分流，提高诉讼效率。

4．强化检察机关对减刑、假释和暂予监外执行的法律监督。为了改变实践中监督滞后的现状，也为了保障检察机关的知情权，以便适时开展监督，新刑诉法规定监督、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。

5．完善死刑复核法律监督。为了进一步体现适用死刑的慎重，保证死刑复核案件质量，新刑诉法加强了检察机关对死刑复核程序的法律监督。

6．加强对法院量刑活动的监督。为了更好地配置司法资源，提高诉讼效率，根据司法实践和实际需要，新刑诉法将量刑纳入法庭审理过程中，有利于对量刑活动的监督制约。

7．增加了检察机关对强制医疗机构的执法活动是否合法的监督。为保障公众安全和社会公共秩序，新刑诉法增设了强制医疗程序。除了设置法律援助和法律救济程序外，还增加了检查机关的监督职责。

【参考文献】

[1] 吴德进：产业集群论[M].社会科学文献出版社http:///，2006.[2] 张钢：企业组织网络化发展[M].浙江大学出版社，2005.[3] 刘春芝：集群式创新：以辽宁装备制造业发展为例[M].中国社会科学出版社，2005.[4] 向世聪：产业集聚理论研究综述[J].湖南社会科学http://，2006

（1）.[5] 王缉慈：关于发展创新型产业集群的对策建议[J].经济地理，2011（7）.[6] 姚杭永、吴添祖：解构创新型产业集群[J].今日科技http://.cn，2011

（12）.

第三篇：高校科研经费审计的难点与破解途径

高校科研经费审计的难点与破解途径

摘要：近年来，国家对科研经费投入急剧的加大，但科研经费使用不规范、监督管理乏力、缺乏审计等问题相当突出。加强审计监管的重要性不断凸显。本文就从审计工作中存在的难点、及破解途径入手，期望可以对高校财务管理审计工作有所裨益。

关键词：高校科研 审计难点 破解途径 经费审计

2015年年初，教育部就以教财[2015]2号文出台了《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，特别强调了加强重点领域审计、维护资金资产安全。对于高校来说，科研经费审计就是重点领域审计之一，因为科研经费特别是国内重点建设高校科研经费收支比重占全校收支比重非常大，并且不时出现违规违纪使用资金的现象：改变科研经费的用途、转移挪用科研经费、使用虚假发票套取科研经费等现象频出，套取科研经费的手段和方式也是多种多样。这些现象的出现为我们敲响了警钟，监管的重要性不断的凸显。加强科研经费使用监督管理、明确各责任人在科研经费管理和使用中的职责和权限，确保科研经费支出合理、规范、安全，是高校内部审计部门面临的一项重要工作，对提高高校科研经费使用效率和整体科研水平具有现实意义。

一、审计难点

1、科研人员对经费认识上的误区，增加审计难度

科研人员认为，科研项目是自己通过各种关系和途径争取来的，除了上交学校的经费以外剩下的所有经费都应属于自己，课题组负责人享有绝对的支配权，任何人员不应该横加干涉。科研项目负责人普遍认为科研经费属于个人财产和资源而非学校财产和资源。正是这种认知上的惯性误区，产生了科研人员对审计的不理解、不配合及产生的抵触情绪，阻碍了审计监管，增加了审计的难度。

2、科研经费开支的相关性界定相当困难

由于审计人员在科研领域认知的局限性，审计人员对经费支出合理性判断缺少依据，费用的相关性认定困难。就目前来看，存在不同科研项目之间的混支、混花的现象。让审计人员仅凭立项资料和项目任务书很难做出恰当、合理、准确的判断。容易造成科研成本核算的不真实，数据的失真。

3、预算编制流于形式，审计面临较差的审计基础

编制科研项目预算不像编制建设工程项目预算那样，工程项目预算有一套成熟的预算定额可以套用。而科研项目预算缺乏套用的标准，完全靠科研人员以往的经验来编制，加之不熟悉有关的财务制度，给科研项目预算的编制带来很大的难度。再加上预算编制在项目立项的时候并不是重点审核的部分，不注重明细及内部结构的合理性，最后导致实际执行与预算脱节较为严重。预算不能有效的约束支出，使审计人员面临较差的审计基础。

4、任务的突发性、急迫性和临时性，影响了审计质量

在开展审计工作时，经常会遇到突发性、临时性的工作要求，对科研项目进行批量审计，并且急需审计结果，而此时如果审计对象的时间跨度大，工作量重，加之审计没有充分的时间准备，即抢时间又赶进度的情况下，内审部门有时为了不影响科研人员申请下一个项目，提高学校科研总量，也为了使课题能够顺利通过结题验收，审计人员不得不简化审计程序，从学校整体利益出发，服从学校发展大局。这时审计报告成了结题验收的必备材料，审计只是走走形式而已，审计的质量就可想而知了。

5、缺乏绩效考核评价指标体系，科研经费绩效审计难以开展

目前，高校普遍缺乏科研经费绩效考核评价指标体系，因此，在实际工作中，没有可参考的绩效考核评价的审计依据，无法对科研经费绩效做出量化和定性的评价和描述，所以科研经费绩效审计工作就难以开展，向多领域拓展审计工作受到限制。

二、破解途径

1、加强宣传力度，转变惯性认识误区

高校审计部门应联合财务处、科技处加强科研经费审计的宣传力度，首先，要宣讲高校不管其资金来源渠道;不管以什么形式取得的科研经费，都属于学校的收入和资源，而非科研人员个人财产，要让科研人员从思想观念上认识到这一点。其次，要重视宣传国家的政策法规及科研经费管理制度，树立起科研人员实现用制度建设加强科研经费管理，规范科研经费使用的责任意识。让科研人员意识到，所有的经费都应当在国家政策法规和学校相关管理制度的框架约束下使用，就是要依法使用，不得随意使用。只有科研人员充分认识到以上两点，才不会对科研经费审计产生抵触和消极对抗的情绪，不认为审计人员是在鸡蛋里挑骨头，也才会积极主动的配合审计部门。最终会认识到审计是为了保护科研人员，预防经费使用中的不正确行为。

2、科研经费使用以真实合法作为审计重点

作为高校的内审部门应不定期对科研项目进行抽查，重点关注各项科研经费开支范围和标准是否按财务管理制度执行，尤其是确保大额资金支出的真实性和效益性。重视科研经费中委外经费的真实合法、材料设备购置、劳务费开支的合理性等作为审计的重点。

对重大的科研项目(包括：大金额和性质重要的项目)审计部门要对其科研经费进行全过程跟踪审计。与事后审计不同，全过程跟踪审计则是对所研究的课题进行的阶段性动态审计，针对课题实施的不同阶段确定不同的审计内容和审计重点，审计方式可采取日常审计和重点审计相结合。根据课题研究时间的长短，要求课题组分季度、半或提供相应的资料。对于大额支出或敏感性支出(如：专家咨询费、劳务费、会议费等)可随时跟踪，及时与有关部门沟通，督促其随时整改。合理保证科研经费使用的真实合法。

审计部门更要联合财务处、科技处，针对目前科研经费在管理和使用中普遍存在的问题，要根据国家政策法规结合学校的实际情况联合制定一套实用性、操作性强规章制度。要通过强有力的制度规范约束科研经费的合理使用，不断促使高校科研经费使用的合理合法，真实有效。

3、财务人员协助科研人员科学高效地编制经费预算

科研经费预算编制的科学与否直接影响到后期对科研经费的管理。科研人员是经费编制的主要责任人，首先，要从思想上重视经费预算的编制;其次，在编制预算时要紧紧围绕研究目标、研究进度以及研究工作中的实际需要等对各项科研经费进行测算，减少预算与经费实际支出之间的差异，提高预算的准确性。

由于科研人员财务知识不足，财务人员应帮助科研人员做好预算编制。财务人员和科研人员可参考同类课题的经费使用情况和市场行情变化来测算本项目的各项明细支出，经反复论证，数据调整，形成内部结构编制合理的细化预算。以此为审计人员提供较好的审计基础。

4、开展多种形式的审计，以提高审计质量

为了解决临时性、突发性的审计工作，以提高审计质量。审计处联合科技处对全校的科研项目进行整体分析和把握，对部分科研项目必须出具审计结论的，我们内审部门平时就要开展审计调查、过程审计等工作。平时还要注重对金额大、关注度高、社会影响大、性质重要的项目开展不定期的审计或预审计工作，也可以与常规审计工作有效的结合起来，比如：把科研经费审计与学校预决算审计、学校重大项目专项审计、经济责任任中审计、经济责任审计等工作有效的穿插、融合，充分整合利用其它审计资源，提高审计效率和质量。

5、逐步建立科研经费绩效评价指标体系，拓展审计范围

若要拓展审计范围即开展科研经费绩效审计，首先得构建科研经费效益审计评价指标体系。科研绩效审计的关键是要设计科学的研究经费评价指标，既要有定性分析，又要有定量分析;既要设立财务指标，也要设立非财务指标;既要有短期指标，也要有长期指标，从而建立适合我国国情的科研经费绩效评价体系。不同的科研项目绩效评价指标体系会差异很大，评价标准的确定尽可能使用普遍公认的、客观公正做出审计结论，为领导决策提供建设性意见。

三、结束语

综上所述，高校科研经费审计工作保障了高校科研项目的顺利开展，也促进了我国科技发展和创新能力的提高。提高科研项目经费的使用效益和管理水平是高校科研经费审计的出发点和归宿点，所以必须做好高校科研经费的审计工作。只有正确掌握了高校科研经费审计的重点和难点，才能针对这些重点和难点有效开展工作，对发现的问题及时进行整改，使问题早发现早解决。才能保证高校科研经费审计工作的高效率和高水平。

>参考文献：

[1]薛凯麟，管小敏.高校科研经费管理存在的问题及审计对策[N].长春工业大学学报(高教研究版)，2012，33(2)：35-36

[2]曹荣.高校科研经费审计探析[J].会计之友，2014(16)：104-105

[3]王亚荣.高校科研经费审计中的难点与解决措施[J].中国内部审计，2014(3)：81-83

[4]李文瑾.高校科研经费全过程审计探析[J].现代审计和经济，2014(5)：19-20

>参考文献：

[1] 王颖，卜海.内部控制与组织文化的契合及互动―――特征辨析与路径探索[J].审计与经济研究.2014(06)

[2] 王兵，张丽琴.内部审计特征与内部控制质量研究[J].南京审计学院学报.2015(01)

[3] 张丽英，杨俊峰.我国内部审计模式导向转变及路径分析[J].河北经贸大学学报.2015(02)

[4] 廖义刚.环境不确定性、内部控制质量与权益资本成本[J].审计与经济研究.2015(03)

[5] 程安林.内部控制制度变迁演化的动因选择：外力驱动还是内生驱动?[J].审计与经济研究.2015(03)

[6] 席庆荣，吕耀林.事业单位内部控制审计现状及对策[J].北京工业职业技术学院学报.2015(02)

第四篇：经济犯罪侦查难点热点问题研究评述刑事诉讼文书研究与分析

经济犯罪侦查难点热点问题研究评述刑事诉讼文书

当前经济犯罪侦查理论与实践中的难点和热点问题主要可归结为以下五个方面：经济犯罪侦查协作机制建设;经济犯罪侦查基础业务建设;经济犯罪侦查工作规范化建设;经济犯罪侦查工作涉及的法律问题;经济犯罪案件初查及侦查对策。总结现有研究成果，借鉴经侦实践成功经验，对上述问题进行剖析，探寻解决对策，是经济犯罪侦查理论研究面临的重要课题。

关键词：经济犯罪，经济犯罪侦查，对策

经济犯罪侦查与其他公安业务工作相比尚显稚嫩，无论是在实践中还是在理论上，都存在诸多问题亟待研究解决。本文试从经侦工作建设与发展的角度，对经侦理论与实践中的若干难点与热点问题作一评述，以求教于同仁。

一、关于经济犯罪侦查协作机制建设

经济犯罪的跨地区、跨行业特点日益突出，涉及面越来越广，加强经侦协作，建立健全经侦协作机制，已成为经侦工作宏观发展战略的重要内容。有论者指出今后应在以下几个方面发展经侦协作：在协作意识上，牢固树立全国一盘棋的思想;在协作体系上，建立全方位、多层次、立体互联的组织网络，全面加强各警种间、各地区间、各相关部门间和国际间的协作;在内容方式上，积极探索丰富多样、不拘一格、高效灵活的模式。在协作要求上，遵循“依法、及时。无偿”‘的原则;在协作机制上，按照科学高效的要求进行改革和完善;在发展方向上，努力向高科技看齐。有的论 1

者从经侦部门在侦查办案中与相关部门的联系角度、将经侦协作分为外部协作与内部协作;将经侦协作范围分为大陆各地经侦部门的区域协作，与港澳台警方的区际协作，与世界各国警方的国际侦查协作，并论述了上述五种类型经侦协作途径的内容和方式。上述研究与经侦协作机制建设实践颇为契合。

近年来，在侦查协作方面，公安机关经侦部门进行了积极探索：

(一)建立了以五大经侦协作区为基础的经侦协作网络。在公安部的统一领导下，全国公安机关经侦部门建立了五大经侦协作区。各经侦协作区普遍制定了区域协作规定，明确了协作指导思想、原则和具体措施。

(二)加强与有关部门的协作配合，形成打击合力。经济犯罪涉及的经济领域较为广泛，打击经济犯罪工作离不开有关部门的协作配合。各级公安机关经侦部门主动加强与金融、税务、工商、海关等部门的联系，在联席会晤、信息传递、线索协查、案件移送等方面取得了重大成效。

二、关于经济犯罪侦查基础业务建设

经济犯罪侦查基础业务是指经侦部门日常开展的直接为经济犯罪案件侦查提供信息、技术等支持的基础性专门工作。有论者指出，要用现代化手段健全和加强经济犯罪信息资料的收集、储存、传递、检索和利用;要加强秘密力量建设;要加强侦查技术手段的建设。还有论者提出，要结合办案，把依法查处过的和涉嫌经济犯罪的案件资料和人员资料搜集起来，建立数据库;抓紧配备审计、专职法律工作人员和文检专业人员等。笔者认为，经侦基础业务建设应充分借鉴刑侦部门开展基础业务建设的经验，周时紧密联系经侦工作实际，目前，应立足于建设侦查工作急需的项目，刑侦部门已有的并可供利用的项目，就没有必要再搞重复建设。

对于经侦基础业务的内涵存在较多争论，有论者认为包括经济犯罪情报资料、协作网络、隐蔽力量和侦查技术四个方面。有论者认为经侦基础业务应包括狭义的基础业务(即情报资料与阵地控制)和专门手段(即经侦特请、行动技术和司法审计)。经侦基础业务的内涵虽然尚无权威界定，但理论界和实战部门均认为经济犯罪情报信息系统建设和经侦特精建设是经侦基础业务建设的重要内容。

(一)经侦情报信息系统建设。经侦情报信息系统是将各种与经侦工作相关的信息、数据及各业务部门管理信息等进行规范，实现统一管理、分工收集、共享使用，同时，利用计算机网络技术快速传递信息，实现信息充分共享的系统。目前，经侦情报信息系统尚无全国统一标准，有论者认为，该系统应包括以下内容：经济犯罪案件信息资料管理系统;人口、逃犯、机动车等有关公安信息查询系统;工商、银行、税务等经济犯罪相关信息系统;法律法规数据库。卜」关于经侦情报信息系统的建设，有论者提出，在系统建设中首先要在经侦民警中强化情报意识;其次，要有广而全的立意，广泛、全面地收集情报资料;第三，要不断提高情报分析、研判、处理能力，善于在分散、隐蔽的情报资料中发现问题，发掘有价值的情报信息;第四，情报资料工作人员要有主动服务意识，主动将最新信息及分析。研判情况反馈给侦查部门。笔者认为，经侦情报信息系统作为金盾工程的重要组成部分，应按照金盾工程的总体规划进行统筹安排、在总结有关省市经侦情报信息系统建设成功经验的基础上，制定符合经侦业务特点的公共行业标准，积极开发以犯罪嫌疑人、嫌疑单位为主要内容的经济犯罪案件信息系统，逐步实现全国联网。

(二)经侦特请建设。加强经侦特请工作是增强经侦部门主动进攻能力，提高侦查工作效率的需要。经侦特请建设应紧密结合经侦业务特点，满足侦控经济犯罪的需要。有论者认为，经侦特请建设在物建对象、布控的领域、层次、对象具备的条件等方面应不同于其他侦查部门特请。经侦特请建设应本着需要与可能相结合的原则，积极慎重物建特情，确保特情的隐蔽精干，并做好安全保密工作。经侦特情工作取得长足发展的关键，是要建立一支政治、业务素质特别过硬的特请管理队伍。

三、关于经济犯罪侦查工作规范化建设

作为公安工作中的新兴业务门类，经侦工作无成型的模式可循。如何保证各项业务工作依法、高效、平稳运行，是当前亟待研究解决的重大课题。为此，经侦工作规范化建设作为事关经侦工作长远发展的重要举措提上了各级公安机关经侦部门的工作日程。有论者提出，经侦业务工作要建立目标考核机制、破案责任制、支援保障机制、侦查工作模式机制、指导机制、激励机制、研究机制和培训机制人大机制，上述设想颇具见地，对经侦工作的规范化建设具有一定的启示。

(一)制定规章制度，使经侦业务工作有章可循。经侦工作面!临着许多新问题，工作中诸多环节无章可循的现象较为普遍，急需制定相应的规章制度加以规范。在相关立法尚未健全，统一的业务规范尚未出台的情况下，各级公安机关经侦部门大胆探索，纷纷制定了适用于本地区、本单位的规章制度，在一定程度上弥补了法律法规的欠缺。

(二)规范经侦业务工作的各个环节。有论者指出，经济犯罪案件的办理应严格把握三道关，即案件的接待受理、初查和立案、结案。笔者认为，经侦业务工作中亟待规范的环节主要有以下几个方面：案件的管辖分工;案件受理、初查环节;案件立案、侦查环节;赃款、赃物保管、移送环节;侦查协作环节;情报信息、特请等基础业务工作。

(三)建立健全激励机制、监督制约机制。为调动侦查人员的工作积极性，就必须将工作业绩与晋级、奖惩等挂钩，实行奖勤罚懒、奖优罚劣的破案责任制、搭档制。同时，为了确保严格、公正、文明执法，就必须将侦查工作置于严格的监督制约之下，实行重要环节的集体讨论制、审核制。错案追究制等。如有论者对侦查破案责任制进行了探讨。

(四)实行经侦工作情况报告制度，畅通信息传递渠道。经侦工作情况信息的及时、规范、完整、真实传递，是上级公安机关掌握动态。正确决策的前提，也是各地公安机关相互沟通情况、借鉴经

验、共享信息的基础。须及时报告的内容，主要包括各种发、破案数，对犯罪形势的分析和预测，大要案件办理进程情况及处理结果，可能产生较大社会影响的案件情况，新型案件及其作案手段。

四、关于经济犯罪侦查涉及的法律问题

(一)初查的祛律依据。初查是指在立案前对犯罪线索进行的调查核实、由于经济犯罪案件中少有可供勘查的现场，犯罪危害后果较为抽象，公安机关在接到犯罪线索后，必须进行初步调查核实才能判定是否有经济犯罪发生，进而决定是否立案侦查，这就使得初查应运而生。

初查是在经侦实践中产生的，《刑事诉讼法》。《公安机关办理刑事案件程序规定》均未规定这一程序。因此，有人对其合法性提出质疑。对此，有论者认为，初查是符合现行法律规定的精神的。首先，根据《刑事诉讼法》第86条，公安机关有权对犯罪线索进行立案前审查。虽然‘啼查“的范围。方法还没有明确的法律规定，但初查无疑属”审查“活动。其次，《人民检察院刑事诉讼规则》第127条、128条规定，检察机关侦查部门和举报中心可以对线索开展初查。公安机关经侦部门与检察机关的侦查部门同属侦查部门，除管辖范围不同，其权限应该是相同的。因此，经侦部门开展初查符合立法精神。

第五篇：义务教育均衡发展与农村教育难点问题的破解

义务教育均衡发展与农村教育难点问题的破解

摘要 当前，促进义务教育均衡发展，已成为我国教育发展的战略方针。而实现义务教育均衡发展的根本问题是农村教育问题，农村教育问题的关键是难点问题的破解。本文在前人研究的基础上，结合我们的研究经历和调查，就农村中小学教师队伍建设、留守儿童的教育、寄宿制学校和农村教学点建设等难点问题进行分析，指出义务教育均衡发展决不能忽视上述农村教育难点问题的破解，并就如何破解上述难点问题提出了若干对策建议。

关键词 义务教育均衡发展；农村教育；农村学校教师；留守儿童；寄宿制学校；教学点

当前，促进义务教育均衡发展，已成为我国教育发展的战略方针。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（２０１０—２０２０年）将推进义务教育均衡发展提升为义务教育战略性任务的高度，而实现义务教育均衡发展的根本问题是农村教育问题，农村教育问题的关键是难点问题的破解，如农村中小学教师队伍建设、留守儿童的教育、寄宿制学校和农村教学点建设等问题。这些问题如果得不到很好的解决，必然会影响义务教育的均衡发展和农村学生公平接受教育。那么，怎样才能破解这些难点问题？本文在前人研究的基础上，结合我们的研究经历和调查①，就这些问题进行分析，指出义务教育均衡发展决不能忽视上述农村教育难点问题的破解，并就如何破解这些难点问题提出了若干对策建议。

一、农村中小学教师队伍建设主要应解决什么问题

农村义务教育面临的首要难点问题，是农村中小学教师队伍建设问题。义务教育均衡发展的最基本要求是在教育机构和教育群体之间，公平地配置教育资源，达到教育供给和教育需求的相对均衡。而在教育资源中师资又是最重要的资源。国内外的经验反复证明，“教育的发展和质量的提高，是和一支稳定的、训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的。”② 为此，近年来各级政府将农村中小学教师队伍建设摆在了突出位置，进行了大量的工作和采取了许多行之有效的措施。

但从现实和政策评估的角度看，我国农村中小学教师队伍建设还远远不能满足义务教育均衡发展的需要，其现状堪忧。一是优秀教师大量流失和减少。由于农村地区教师待遇普遍偏低、生活环境艰苦，个人发展机会少，严重影响了农村教师队伍的稳定性与工作积极性，造成农村优秀教师大量减少和流失。据我们对一些艰苦地区农村学校的抽样调查表明，５０％的校长反映近年来有教师流失的情况，并且认为流失的主要是骨干教师和３５岁以下的青年教师，甚至有的地方由于教师的大量流失，致使学校无法正常开课，有些村小只剩下一个“留守”教师。二是教师年龄老化现象严重。农村中小学教师队伍严重老化是一种普遍现象，并且学段越低，学校越偏远，老化的程度越严重。从年龄结构上看：５０岁以上的老教师居多，３０岁以下的年轻教师很少。在一些偏远、薄弱农村学校，教师的平均年龄达到５０岁以上。如江西省Ａ县８８个教学点中，绝大部分教师都在５０岁以上。在我们走访的３个教学点中，有两个教学点都只有３名教师，教师的平均年龄都在５５岁以上。三是英、音、体、美等学科教师严重不足。英音体美课程的开设，对于学生全面发展来讲具有重要的意义。但在一些农村中小学由于教师资源匮乏，远不能满足学校教学和学生发展的需求。如山西省Ａ县现有５７所农村小学，其中４８所学校没有专职的音乐教师，５２所学校没有专职的体育教师，４７所学校没有专职的美术教师。很多学校的音体美课程形同虚设，名存实亡。在这５７所农村小学中，仅有２８所学校配备专职的英语教师，很多学校的英语课大都是由一些非专业的教师兼任，教学质量和效果可想而知。四是职称偏低。据我们调查，很多农村学校中级以上职称的教师数量很少，大部分教师只是初级职称，还有一部分不够评职称条件。评上了中级以上职称的教师也都纷纷调往县城或乡镇中心学校，农村中小学几乎没有高级职称的教师。五是受过正规教师教育的教师少。尽管目前一些农村中小学教师学历已基本达标，但大多是通过函授、自学考试、民师转正等途径获得的，其所学专业与所教授学科往往不一致，所教非所学。不仅如此，在一些农村中小学至今仍然存在着大量的代课教师。如，Ａ市作为山西省一个经济发展较快、财政收入遥遥领先的山区县级市，其教师队伍的素质仍然较低。调查发现，截止２００９年底，该市９０％的学校存在代课教师。一部分代课教师是政府认可的，一部分是政府没有备案，由学校自行聘请的代课教师。这些代课教师的收入要远远低于在编教师，在同工不同酬的情况下，许多代课教师并没有认真教书，只是“当一天和尚撞一天钟”，其工作绩效可想而知。

综上所述，不难发现，农村中小学教师队伍无论是从数量、质量和结构上都满足不了农村义务教育发展的需要。结合我国的现实国情，在体制、机制等问题短时间内尚不能得到根本解决的背景下，要加强农村中小学教师队伍建设，主要应解决好以下几方面的问题：

１．加强和完善农村中小学教职工编制管理工作，促进教师资源合理配置

众所周知，农村中小学教师紧缺，特别是边远山区学校教师严重不足，这些学校的教师工作量特别大，任务繁重，每天工作时间很长。在一些村小或教学点有的教师要包一个班甚至两个班的全部教学任务，每天在学校从早忙到晚，回家还要批改作业。目前学校教师编制是按照在校学生人数确定的，农村中小学在校学生少，校点分散，这样教师编制就少，而学校开的课程并不少。因此，在编制方面政府及教育主管部门应制定特殊政策，对农村中小学教师进行倾斜，使农村教师有比较充足的时间和精力进行自我提升。具体来讲：

第一，适当增加农村学校教师编制。在城乡中小学教师统一编制标准的基础上，各地应根据义务教育均衡发展的要求，充分考虑农村的实际情况，对农村、边远、少数民族集中、教学点分散或成班率低的地区，在编制标准上适当倾斜，增加农村义务教育学校教师编制。

第二，增加专业教师编制。农村学校普遍缺少英语、音乐、美术、体育、科学、信息技术教育等学科的专业教师，应该为农村学校增设专业教师编制。但是，这样的专业编制不是按学校平均分配的，而是根据乡镇学生数量科学配置，由乡镇统一调配使用。如针对教学点教学需要，可施行专业教师巡回走教制或安排集中授课。

第三，教学和后勤编制分离。目前的中小学教师编制中包括教师、职员、教学辅助人员和工勤人员。从科学的角度来看，应该根据学校规模，明确细分各类人员在总教师编制中的比例。在后勤逐步社会化的今天，学校工勤人员不应该占用中小学教师的编制，学校的后勤职能可以由社会的专业公司承担。

第四，建立教师退出机制。在农村学校，存在部分年龄老化和知识结构老化的教师，他们中的一些人，即使经过培训也无法胜任教学工作。教育行政部门应采取相关措施，对达到一定年龄而其教学效果被认为比较差的教师，工资适当上浮，实行强制性退休，将其空出的编制用于补充合格人员，如优秀大学生。对于新进教师一律实行聘任制。彻底打破教师职业的终身制，这种灵活的用人机制有利于教师队伍的管理，同时也在一定程度上保障了教师队伍的质量，从根本上解决广大农村地区中小学教师“有编难补”的问题。

２．创新教师招聘思路，培养留得住的本土名师

农村中小学师资弱，是一个共性的问题，也是一个很难解决的问题。多数学校在走这样的怪圈，新教师很难招聘到，对偶尔招聘到的一两个新教师，学校十分注重对他们的培养，培养效果也不错，一般到第三年这些教师已经成为学校的教学骨干，而此时却也到了年轻教师开始申请调动的最佳时机。如此年复一年，最终留在农村薄弱学校的仍然是那一批老教师。所以，应创新教师招聘思路，要培养留得住的本土名师，这才是农村中小学，尤其是薄弱学校摆脱困境的根本保证。而要培养留得住的本土名师，实行“定向招聘”与“定向培养”是行之有效的好方法。

所谓“定向招聘”，就是面向本乡本土的大学毕业生招聘农村边远地区中小学教师。与教育管理部门签订合同的大学毕业生必须至少在农村边远地区中小学或教学点服务五年，五年后可以续签或到其他学校任教。如湖北省恩施市已经进行了两年实践，效果相当不错。两年来该市已经招聘了１０多名大学毕业生到农村边远地区教学点任教，就目前了解的情况而言，这些教师都能在教学点安心工作。而以往在教学点工作的资教生是“上午高高兴兴而来，下午哭哭啼啼而去”，原因是他们不是本地人，教学点放学后，其他教师都回家了，这些大学毕业生没有地方吃饭，晚上孤孤单单的，连说话的人都没有，所以很难呆得下去。

“定向招聘”的另一做法是，对农村义务教育学校新录用教师使用事业单位编制并实行年薪制。如从２０１２年起，湖北省农村义务教育学校（不含县城）新录用教师实行“国标、省考、县聘、校用”的新机制，新录用教师招录对象为在岗未入编的符合条件的资教生（含特岗生）、应届或往届大学本科及以上学历毕业生。新录用教师实行年薪制，在边远贫困地区任教的，每人每年３．５万元，在其他地区任教的每人每年３万元，并根据经济社会发展水平适时调整，资金由省级财政负担，使用事业单位编制。此举旨在激励优者从教、保障教者从优，使新录用教师在农村体面教书、有尊严地生活。

所谓“定向培养”，是指通过合同形式选招部分优秀学生委托相关高校培养，毕业后分配到生源所在地的村小或教学点任教的教师培养模式。如江西省泰和县从２００６年开始，每年从初中毕业生中选招部分优秀学生，通过“３＋２”的大专学习方式，与井冈山大学和吉安师范学院联合培养语、数、外、音、体、美等学科的教师。这些学生毕业后分配到生源所在地的村小或教学点任教。为了保证该计划的顺利实施，县财政加大投入，每生每年可以获得１５００元助学金。２０１１年，第一届毕业生共计１３人已经分配到位，有效地解决了农村边远地区中小学师资短缺和师资结构不合理的问题。

与此同时，要抓住我国中小学教师供求关系正在发生变化的契机，加大农村中小学人事制度改革，优化、调整农村教师队伍结构。按照“凡进必考”原则，实行新进教师公开招聘制度和教师资格认定制度，严把新聘教师入口关，杜绝不具备教师资格的人员进入教师队伍。充分利用近些年高校毕业生充裕的有利时机，力争经过若干年的努力，使大多数农村小学教师学历达到大专及以上水平，初中教师本科学历成为主体；同时可通过扩大实施农村中小学教师教育硕士培养计划等多种方式，为农村学校补充一批具有较高素质、较高学历的青年教师。

３．建立教师定期交流轮岗制度，组织城镇重点中小学教师对农村学校进行帮扶 教师定期交流轮岗制度的重点是教师由城市向农村、由强校向弱校、由超编校向缺编校定期流动。在部分地区已经进行了探索的基础上，尽快建立城镇教师到农村学校任教服务制度，并以此作为教师职务晋升和评优的重要条件；鼓励城镇教师到农村学校支教，鼓励他们当中的优秀者去最艰苦的地区和学校工作；城镇重点中小学要不定期地委派有关学科教师到被扶持的学校讲课、听课、指导备课和教学，形成“一帮一”、“一带一”的态势，尽快提高农村学校教师的教学业务能力，并且这种扶持不应当是有偿的，而应把它看作是对广大人民群众长期关心、支持重点中小学发展的一种回报。如湖北省恩施市施州民族小学帮扶农村薄弱学校的做法就取得了很好的效果。该校是一所州市共建的城区小学，在促进城乡义务教育均衡发展过程中对农村学校进行“一对一”的帮扶。该市新塘中心小学是一所离市区６０公里左右的乡镇小学，为了帮助新塘中心小学规范管理，提高教学质量，施州民族小学每年派５—７名优秀年轻教师到新塘中心学校支教，该校副校长也是从施州民族小学派过来的中层干部，以这种“送下去”的方式向农村小学提供先进的教学经验和管理理念，带动了农村学校的课程改革和管理方式改革。同时，新塘乡中心小学每年派５—７名教师到施州民族小学跟岗学习，教师和领导跟岗的时间一般在一周左右，还有一名教师跟岗一年时间。到目前为止，新塘中心小学已经派教师１４０人次进行跟岗学习，教师业务水平得到较大提高。

此外，还可根据需要推行政府购买教师岗位，让新聘教师先到最需要的农村学校工作；实施大学毕业生服务农村教育和大学毕业生青年志愿者行动计划，鼓励大学毕业生到基层、到农村任教、支教；推进高等学校青年教师、各级党政机关新进公务员到农村学校支教服务行动。

４．大力提高农村，特别是边远、贫困地区教师经济待遇，稳定农村教师队伍 农村中小学由于办学条件差，教师待遇差，很难留住人才，骨干教师少。要吸引优秀教师到农村任教，稳定农村教师队伍，调动农村教师的工作积极性，关键是要提高教师的经济待遇，改善教师的物质生活条件。国务院２０１２年９月７日发布的《关于加强教师队伍建设的意见》再度强调，要“依法保证教师平均工资水平不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高，保障教师工资按时足额发放”；“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资倾斜政策”。为此：

第一，明确各级政府的责任，逐步建立省级统筹的义务教育学校教师工资保障机制。根据我国的实际情况，借鉴其他国家的经验，要提高农村，特别是边远、贫困地区教师经济待遇，就必经进一步明确各级政府的教育财政责任。从我国财政收入分配的格局和多年的实践看，义务教育学校教师工资不能由基层政府负担。除发达地区外，义务教育学校教师工资应实行省级统筹，让省级政府成为教师工资最主要的负担者，省级政府可以在全省范围内按国家统一规定的编制标准和工资标准将教师的工资福利支出采用专款的形式交由银行按月足额发放给教师。这样做，有利于防止基层政府或教育部门截留、挪用义务教育经费，拖欠教师工资，同时也有利于在全省范围内为中小学教师创造一个大体相近的工资福利条件，从而有利于贫困落后地区农村教师队伍的稳定和义务教育的均衡发展。第二，建立农村中小学教师激励制度，鼓励优秀教师到艰苦边远农村地区学校任教。按《教师法》规定，国家应建立艰苦边远农村地区中小学教师特殊津贴制度，对在艰苦边远农村地区初中、小学、村小和教学点工作教师实行待遇倾斜。从我们实际调查结果看，目前农村教师津补贴尚无国家标准，实施农村教师津补贴政策的地方政府数量仍然较少，发放标准普遍较低。因此，要吸引和留住更多优秀人才在艰苦边远农村地区任教，就必须大幅度提高津贴标准，并且对那些越是在地理位置偏僻、自然条件艰苦的农村学校工作的教师，享受的特殊津贴应越高。为此，省级政府应依据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师津贴进行适当分类，形成合理的等差梯度，建立全省统一分类标准的农村教师补贴。这样做一方面可以平衡统一省域内义务教育阶段教师收入，另一方面可以激励更多的优秀教师到农村边远地区任教，从而促进城乡义务教育均衡发展。此外，应健全医疗养老等社会保障制度，保证农村中小学教师安居乐教。

第三，改善农村学校教学与生活条件，提高农村中小学教师教学积极性。要想让教师在农村学校任教，基本教学与生活条件的保障也很重要。一些农村学校教师生活条件十分艰苦。如，很多农村学校无宿舍、无食堂，外地教师均寄住在由学校教室改建成的集体宿舍中，生活配套设施缺乏，教师吃饭、洗澡等十分不便。要稳定农村教师队伍，政府和教育主管部门就必须为农村教师提供基本的生活条件。如兴建教工宿舍，完善用水、用电和娱乐等生活配套设施等。此外，还应大力改善农村中小学的教学条件，如添置计算机、建立多媒体教室和语音室等，缩小农村中小学与城市中小学在教学条件方面的差距，这也将极大地提高教师的教学积极性并稳定农村教师队伍。

第四，正确面对农村教育的现实，妥善解决农村代课教师的工资待遇问题。代课教师是我国教师队伍中的一个特殊群体，他们补充了农村中小学师资力量的不足，特别是在一些边远贫困农村地区的教学点，主要由代课教师任教。近年来，尽管国家采取了很多措施，试图逐步取消代课教师，但目前来看，代课教师在我国中西部农村地区仍有相当的数量，要在短时间内取消代课教师，既不可能，也不现实。因此，必须妥善解决农村中小学代课教师工资待遇问题。（１）必须正视农村代课教师在一定时期内仍将存在的事实，尽快出台相应的政策和管理办法，及早制定农村代课教师的聘用标准、考核办法和辞退制度；（２）因地制宜，每年安排一定的教师编制，将多年在教学中兢兢业业、已取得大专学历和教师资格证的优秀农村代课教师转为公办教师；（３）将农村代课教师工资全额纳入政府财政预算，直接在农村税费改革固定性转移支付资金中列支，以解决农村中小学的后顾之忧，消除农村中小学教育乱收费的隐患；（４）努力提高农村代课教师的工资待遇，尽可能地与当地公办教师同工同酬，至少要达到当地最低工资标准；（５）应逐步将农村代课教师医疗、失业和养老保险等纳入社会保障范围，让他们安心从教。

二、怎样才能为农村留守儿童撑起一片蓝天

农村义务教育面临的第二大难点问题，是留守儿童的教育问题。２０世纪８０年代以来，伴随着中国城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市，其中一部分孩子随父母进入城市，但更多的孩子没有条件随父母流动到城市，只好继续留在农村，由自己的祖父母、外祖父母或其他亲戚朋友照料。根据我们对中部地区的湖北、河南等劳务输出大省部分县市的调查，大约８０％进城务工农民的子女被留在老家，成为留守儿童。从全国来看，约有５８００万这样的孩子，其中１４岁以下的孩子有４０００万，大多分布在中西部不发达地区。由于留守儿童的父母一方或双方长期逗留在城市，使这些孩子无法享受到正常的亲情关爱，成为社会不可忽视的弱势群体。因此，如何保证农村留守儿童公平接受教育，为他们健康成长创造良好的条件，已成为推进义务教育均衡发展进程中必须高度重视的问题。可以这样说，留守儿童如果不能公平接受教育，就谈不上义务教育的均衡发展。

对于留守儿童公平接受教育问题，学校、家庭和社会已做了大量工作。但由于家庭教育的严重缺失，农村教育环境的不理想以及社会的忽视，使得留守儿童在卫生保健、安全、学习、品行、心理等方面的问题越来越突出，从而影响他们公平接受教育。

从卫生保健方面来看，由于社会经济及自然环境等原因，农村的卫生保健工作历来是一个难点，人口的流动更进一步加大了农村卫生保健工作的难度，其薄弱环节在于留守儿童数量多、分布散，而且生活环境特殊，潜在流动性大。留守儿童的卫生保健问题显得尤为突出。

从人身安全方面来看，农村留守儿童由于家庭方面的监管不力，其人身安全也常常得不到保障。这主要表现在：一是由于得不到亲人照顾而产生的安全问题；二是受到他人的人身侵害。

从学业方面来看，由于缺乏父母的督促，农村留守儿童学习习惯普遍不好，自觉性相对较差，作业不认真，上课迟到的多，逃学和辍学等情况时有发生。据我们调查发现，４７％的留守儿童作业完成情况不好，３９．６％的留守儿童经常迟到或迟到过，分别比非留守儿童高出２５和２０个百分点，所以留守儿童的学习成绩普遍较差。

从品行方面来看，由于父母长期不在身边，留守儿童不能得到父母及时的亲情、关照和教育，其品行发展往往缺乏正确引导和适时监督。而处于身心迅速发展时期的儿童，缺乏对事物正确与否的判断能力，加之从父母那里得不到及时教育，孩子就很容易受到不良信息和行为的坏影响。如有的孩子整天沉迷于武侠小说、网络游戏或武打色情电影中；有的孩子流落街头，整天呆在台球室、理发店或村头小商店里；有的孩子受到家庭和邻里的冷落，便干脆和社会上的失足青年混在一起，成为他们的打手和帮凶；有的孩子干偷鸡摸狗等一些令人不齿的事；有的孩子整天无所事事，漂流不定，或打架斗殴，动辄动刀行凶。不少学校老师也反映，在学校里不守纪律、调皮捣蛋的孩子中相当数量的是来自打工家庭。一些无学上、无工打、未成年的留守青少年品行问题则更加严重，在一些地区这类青少年犯罪案件占到全部案件的４０％以上。

从心理方面来看，农村留守儿童由于缺少家庭的亲情关怀，常年难与父母在一起生活，寄养在亲戚家里或由他人代管，或同爷爷、奶奶等长辈生活在一起，有的孩子甚至由于托管的亲戚又外出，出现被二次托管的现象，其心理健康和人格发展问题成为最突出的问题，往往表现为：（１）柔弱无助。如不愿与人交流，与人谈话时易掉眼泪，性格内向，不开朗，感到压抑和苦闷。（２）孤单寂寞。在父母外出的日子里，留守儿童不仅失去了以前父母在家的关爱，也感受到了由于主要家庭成员的缺少所带来的家庭气氛的冷清。（３）有被遗弃的感觉。调查发现，在留守儿童的潜意识里，经常会拿自己和村里那些父母都在家的非留守儿童对比，而这种对比往往更让他们感觉到内心的孤单和寂寞。他们所感受到的，不仅是日常生活照顾的不一样，别的儿童所得到的父母关爱以及其完整的家庭，也往往成为他们羡慕的对象和自卑的缘由。特别是有的孩子长久没与父母联系，生活、学习没有得到妥善安置时，往往有被父母遗弃的感觉。（４）对父母充满怨恨。少数孩子认为家里穷，父母无能耐，才会出去打工挣钱，对父母打工不理解，由此而产生怨恨情绪。有的孩子在父母回家后对父母疏远，产生情感隔膜。（５）盲目反抗或逆反心理。留守儿童易感到别人在欺负他，一点小事就计较当真，与人交流时充满警惕甚至敌意。对老师、监护人、亲友的管教和批评产生较强的逆反心理。

总之，农村留守儿童教育问题是当前和今后相当长一段时间内普遍存在的社会问题。这一问题产生的原因相当复杂，涉及到家庭、学校和社会等各个方面。解决好农村留守儿童公平接受教育问题，应是义务教育均衡发展的题中应有之义。而留守儿童的教育问题，不应只是学校和家庭自身的事情，还应该由学校、家庭、社会及政府各方面共同努力，协调合作，共同为留守儿童撑起一片蓝天。