我国农村土地承包制的绩效评价与改进 0555014王大霁

第一篇：我国农村土地承包制的绩效评价与改进 0555014王大霁

我国农村土地承包制的绩效评价与改进

王大霁

（复旦大学 公共经济学系 200433）

摘 要:本文对我国农村土地家庭联产承包制进行了优势与局限的分析，提出家庭联产承包制是一种封建土地制度的复兴，并针对我国当前的宏观背景,提出相关的政策措施建议。

关键词: 农村土地家庭联产承包制；农村组织创新；

一、引言：

我国80年代初开始实行的家庭承包制极大地解放了农村生产力,调动了农民生产的积极性和主动性，对全国范围的粮食生产起到了放大器作用，改变了中国数十年甚至数百年的粮食紧张局面，这已是国内外公认的事实。然而，土地承包制并不是中国历史上的一次革命性创新, 而不过是对1956年初级社会主义制度之前农地制度的某种复兴，是中国几千年来农地制度的常态，甚至可以说本质上是一种“封建”的土地制度。

二、土地承包制的优势分析：

1、劳动投入的增加。从劳动投入方面解释80年代初土地承包制度的成功，早已以成为一个毋庸置疑的真理。劳动投入不仅有量的方面，而且有质的方面。人民公社体制下面，集体组织即使可以一年让农民在田间劳动350天，农民也能以消极怠工来抵消这些漫长的劳动时间。农业生产天生具有难以监督的特点，但当人们发现勤勉的劳作几乎不能为自己带来效用的提高的时候，他们就会失去内在的生产积极性，在没有内在积极性的情况下，劳动投入的效率毫无疑问是很低的。很低的劳动投入降低了农地本来可能的高产能力，出现了群体的机会主义和低效率，也直接导致了发生在1959到1961年三年自然灾害这一新中国历史上的惨剧。

2、监督成本的降低。林毅夫在其研究中指出：“生产队体制不成功不是由于它的社会主义性质，而是由于对农业劳动的监督的困难。相比之下，家庭联产承包责任制之所以比其他形式的责任制更为普遍，则是因为在家庭责任制 1 下，监督问题才从根本上解决了”。

农民自己对家庭联产承包责任制的定义是：“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。这表明以家庭为承包单位后，家庭真正成为剩余索取权的拥有者。家庭与集体和国家的关系可以用显性合同表示，家庭内部则是一种隐性的道德合同，搭便车行为几乎不可能出现，即使出现监督的成本也是相当低的。总之，承包制使得农民的报酬与自己的努力直接地严格线性正相关，这极大地激发了农民的生产积极性，使得产量突飞猛进式地提高。以致仅到1983年就出现了全国范围内的“买粮难”现象，到1984年出现了“打白条”现象。

3、制度的外差效应。石磊教授在他的土地承包制粮食生产模型中引入了 “制度虚变量”用来解释制度变化对粮食生产的影响，并且通过严格的数理分析得出定量的结论：“在那些开始推行的家庭承包制的地方，即使用与改制前相同的物力，其产量也会增加将近10%”。石磊教授还进一步指出：“制度虚变量是有外差效应的，即它可以使其他农业生产中的要素变得更有效或更无效。制度的激励功能渗透和内化在其他的要素变量中（比如劳动、机械、技术进步、资本等），同时发挥作用，为产出增长作贡献。”例如，土地承包制不仅提高了劳动的积极性，而且刺激了资本投入的主动性。这解释了为什么承包制的引入对粮食生产的贡献是如此地显著而非其它要素投入可以比拟。

三、土地承包制的局限分析：

总体来看，土地承包制的局限性在于：仅仅靠所谓的优惠政策来保证积极性还是不能解决农业增产不增收的问题，正是因为这种收入随生产效率的增长而相对减少的尴尬局面，每年才会有无数的农民兄弟涌入城市成为民工阶层。

1、农业比工业有着更大的不确定性。农业的不确定性是农业成为天生的弱质产业的原因，其中不仅包括来自自然界的不确定性，更有来自市场的不确定性。当然，不确定性也可以从生产过程的角度分类，产前产后的不确定性实质上是市场条件的不确定性，产中的不确定性就是直接生产过程的不确定性。“从市场中买来的种子、化肥、农药可能是伪劣之物，以致辛苦劳动却收之甚少，甚至颗粒无收，面临生活危机；作物生长过程中的技术管理，农户仅凭传统经验是远远不够的，而他们的受教育程度又限制了学习和掌握新型农作技术的能力；大部分农村地区农产品需要进入市场的销售份额占总产量的50%以上，2 少数地区达到80%左右，这意味着农民的命运几乎是由市场来决定的。他们要么对市场供求的合理预期过于集中，导致“集体谬误”（如80年代后期以来频繁出现的谷贱伤农、果贱伤农、蚕贱伤农等）要么是因运销手段不济而使大量已经到手的果蔬霉烂，人力、地力、财力毁之大半。”

2、封建式分散的小农生产形势（家庭承包）与市场机制的矛盾。小农生产和社会化大生产的市场趋势的矛盾是土地承包制局限性的根本原因。由于直接面对市场的分散农户难以获得全面的供求变动的信息，这些市场信息的传递机制也不健全，即使农户获得了有价值的信息，他们也没有条件调整直接的生产结构和生产行为。这些在人民公社体制下不存在的问题，在市场变量对经济（包括农业）影响日益明显的今天，承包制下引发了上述诸多难题。以上三种不确定性，从不同侧面反映了小生产与市场机制间的矛盾。产后的不确定性可能使农户增产不增收，产前的不确定性，可能使农户颗粒无收，产中的不确定性可能使农户产量下降，成本上升。承包经营的农户与供求变动无常的市场，两者的接口并不吻合，于是，在此基础上希望借助于市场配置资源的机制，转换“二元结构”，实现共同富裕的余地似乎并不大，这就是为什么新农村的呼声如此之高吧。

四、土地承包制的改进思路——组织创新

以工补农必然不能长久，农业不是天然低收入的弱质产业，农业要发展就要靠自己的体制创新。事实上，早在1983年中央一号文件中就郑重提出农村实行“双层经营”的主张，即在土地家庭承包的基础上，强化集体组织的服务，协调和带动作用，增强集体经济实力。

1、农业组织的重要性。市场化农业确实需要组织创新，农民需要自己的利益集团，以争取市场交易中的平等地位；农民需要自己的谈判组织，以使自己的声音成为影响市场的强烈信号；农民需要自己的产前、产中、产后的服务组织，以减少虚假信息和生产经营行为的不确定性。这样的组织是服务于农民，引导农民走向竞争性市场，并根据市场信号，调整生产经营行为的产业组织。关于组织的重要性，我们可以回顾50年代初的互助组和初级社，在不影响土地私有制和农民积极性的基础上，有效的组织形式使得当时的粮食产能迅速提高。

2、组织可以有多种形式多个层次。组织可以隶属于村社正式党组织，也可以独立运行。可以是综合性的，也可以是专业性的。可以是非正式的产业组织，其组织形式类似于日本的生产协会、消费协会、技术协会和台湾的农协。产业组织是农民的一种自我组织，它根据生产经营过程的连续性，降低市场交易费用，减少生产经营行为的不确定性，提高收入水平，维护农民合法权益，它不限于社区范围和行政管辖范围，而是直接面对市场，将分散的农户与市场连接起来。当然也可以建立农村社区组织，它由原乡镇村行政组织执行的与社区公共生活相联系的部分职能，划归社区组织而来，强调专业性服务职能。包括技术服务，营销服务，信用服务。社区组织往往局限于社区内部，主要功能是社区互助与自律，且与党政组织合为一体。正式和非正式组织的有效配合，将成为普遍的制度形式。当然，就我国现有的行政制度框架来说，上述农业组织在很长时间内只可能是非正式组织，建立和完善非正式产业组织是农业组织创新的一个重要方面，与之同样重要的士改进现有农村党政基层组织，遏止这些“正式组织"服务功能严重衰退的趋势。改进的主要目标是实现农村社区化。

五、结论：

回顾邓小平同志所设想的中国农村经济包含的两个飞跃：“第一个飞跃式废除人民公社，实现家庭联产承包为主的责任制；第二个飞跃式适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”我们得出目前中国农村土地制度的发展趋势：实行承包制固然是重要的，但如果只有承包制，没有与市场机制相吻合，与社会化趋势相适应的组织重构，我们的新农村建设将难以完成增加农民收入，改变农村面貌的最终目标。

参考文献：

[1] 石磊,夏新年.中国地权制度变革与农业组织重构[J].上海经济研究, 1998,(04).[2] 石磊.组织重构:中国农村面临新的选择[J].上海经济研究, 2000,(06).[3] 石磊.中国农业组织变迁备忘录[J].学术月刊, 2001,(02).[4] 石磊.中国农民在经济结构变动中的边缘化趋势[J].产业经济研究, 2002,(01).[5] 石磊.组织的涵义——对一个农村社区组织的经济学解析[J].复旦学报(社会科学版), 2000,(04).[6] 石磊.寇宗来 土地承包制下的粮食生产函数 上海经济研究 1999

第二篇：我国农村土地整治模式探索与分析

我国农村土地整治模式探索与分析

来源：资源网 作者：赵庆利 发布时间：2009.07.07

近年来，中央作出了建设社会主义新农村和统筹城乡发展的战略决策，中央和地方集中投入大量涉农资金支持农村建设，以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收。其中开展农村土地整治已经上升为国家层面的战略部署，正式写入2009年中央1号文件和温家宝总理的政府工作报告，国土资源部2009年印发的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》也已对农村土地整治工作作出了具体部署。

随着我国农村土地整治工作的不断开展和深入，当前许多地方的工作思路已经由单一的土地整理复垦开发向“田、水、路、林、村、房”综合整治转变，进一步拓展了视野，丰富了内涵，在增加有效耕地面积、提高耕地质量的基础上，更加注重以村、镇为单元全面考虑，统筹规划，综合整治，有效促进了新农村建设和城乡统筹发展。

我国国土幅员辽阔，各地区之间的自然社会经济条件都不尽相同，在推进农村土地整治的过程中，应当充分结合当地实际，因地制宜地开展一些有益的探索和尝试，并将一些行之有效、富有地方特色的土地整治模式在类似地区加以推广和应用。现根据我国不同地区土地整治目标的不同对其应采取的相应的农村土地整治模式加以探索和分析。

（一）东部沿海经济发达地区农村土地整治模式

就我国东部沿海地区而言，经济相对发达，土地整治资金比较充足，在开展农村土地整治工作时，规划长远，标准较高，大部分地方已将农村建设用地整治列为重点，主要是对宅基地布局混乱、农村基础设施建设和公共服务设施不配套的地区进行整治，最终引导村民居住向城镇或中心村集中、产业发展向园区集中，从而实现优化建设用地布局，完善基础设施和公共服务设施，推进新农村建设。

在农村建设用地整治过程中，主要有“迁村并点、整村搬迁、旧村改造、城镇社区”四种整治类型。

（1）迁村并点型

所谓迁村并点型农村土地整治就是通过土地整治使一些散户居民或村庄向具有一定规模或经济基础的中心村进行迁移，从而实现居民点集中安置，并对原来的居民点进行复垦。其主要特点为：一是中心村有一定的产业基础，能吸纳附近村庄的劳动力；二是附近的村庄农户少，但占地面积大且集体经济较发达，农民较富裕；三是农户旧房翻新、新建住宅和公建设施配套的要求强烈，群众新建住宅向中心村集聚的意见比较统一。

由于涉及到建新拆旧，在实施过程中应注意将建新占用耕地表土层剥离与拆旧复垦相结合，实行拆旧新增耕地与建新占用耕地等级挂钩评价，确保复垦耕地形成配套设施齐全、与周边农田成片连方、质量较好的农田，促进耕地保护。

（2）整村搬迁型

所谓整村搬迁型农村土地整治，顾名思义就是对一些地处不适合人类居住、生产生活条件较差的村庄通过土地整治实施整体搬迁，从而使原来的村民搬迁至便于生活和生产的地方。其主要特点为：一是地处特殊地区，如地质灾害隐患点或水、电、路等基础配套设施条件很差，按照政策规定必须整体搬迁或逐年梯度搬迁；二是老村破旧不堪，布局分散，且大多数年轻人已居住新居民点，通过宅基地整理，可新增耕地的潜力较大；

（3）旧村改造型

所谓旧村改造型农村土地整治就是对村庄在原地基础上进行重新规划，并对空心村、危旧房、废弃地进行改造和整治，从而实现新村建设和土地盘活。其主要特点是旧村聚居面积较大，区位较好，但空心村现象突出、一户多宅多、旧房危房多、闲置废弃地多，通过农村土地整治新增村庄建设用地的潜力比较大。

（4）城镇社区型

所谓城镇社区型农村土地整治就是通过土地整治和城乡建设用地增减挂钩实现城乡结合部原有农民生产生活方式的转变，使土地整治前的农村变为城镇社区，居民能够就业并有社会保障。其主要特点为：一是主要结合城

市总体规划，为城乡结合部的农村居民点进行更新改造，完善基础设施和公共服务设施配套，实现农村社区化管理。二是农民生活收入来源主要以非农就业为主，收入水平较高且基本稳定。

（二）中部粮食主产区农村土地整治模式和方法

中部地区是我国主要的粮食生产基地，承担着坚守耕地红线、确保国家粮食安全的重大使命。在这个地区开展农村土地整治主要是以农田整治为主、村落整治为辅，当然个别经济发达地方也开展了大规模的“城乡一体化”的土地整治，比如成都市，现已成为我国土地整治的试点和亮点工程，大大促进了城乡统筹发展。这里仅对以围绕农田整治为主展开的农村土地整治模式进行探索和分析。

（1）良田改造型

所谓良田改造型农村土地整治模式就是对耕地原来基础就非常好的农田进行进一步的改造升级，使灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等农田基础设施更加配套，把原有农田建设成“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的优质高效、高产稳产的高标准基本农田。其主要特点是该良田区为基本农田整备区，耕作条件较好，耕地后备资源较为丰富，以改善耕作条件、增加有效耕地面积、提高耕地质量为主要内容，集中投入，成片推进，最终建设成高标准农田。

（2）产业发展型

所谓产业发展型农村土地整治模式就是把开展农村土地整治与发展当地现代农业相结合，通过农村土地整治为当地现代农业的产业结构调整和土地承包经营权流转打造平台，最终为地方发展现代农业产业创造条件，提供服务。开展产业发展型土地整治，首先要了解地方现代农业产业当前形势和发展趋势，应按照农业生产的总体布局和产业化发展的要求，科学设计整治方案，形成一批上规模、有特色的现代农业基地。

（三）西部生态脆弱区农村土地整治模式

我国西部地区生态较为脆弱，光照较为充足，这个地区的农村土地整治主要是以发展特色农业、保护生态为主。西部生态脆弱区农村土地整治的模式主要有以下几种：

1、特色农业型

所谓特色农业型就是为发展特色农业提供配套设施，打造基础平台的土地整治模式。我国西部具有发展特色农业的客观条件，例如新疆有十分丰富的光热资源和相对稳定的灌溉条件，地表径流主要靠高山降水与冰雪融化来补偿，丰富的光热资源是新疆实施土地整治示范项目，发展特色农业的重要保障因素。在一定的条件下，通过土地整治搞好水利基础设施的建设，可以保证当地特色作物的生长，并为作物充分利用光热资源和土壤养分以及达到优质高产奠定耕地资源基础。

2、生态保护型

所谓生态保护型就是以保护生态环境、治理和改善生态脆弱区环境为主的土地整治模式。我国西部生态环境十分脆弱，土地极易沙漠化，植被一旦遭到破坏，极难恢复，沙化也相当严重。生态环境脆弱是西部开展土地整治最大的隐患，所以在西部开展土地整治必须充分考虑生态环境脆弱的特点。事先，要对地质环境脆弱区、矿山地质环境破坏区、沙漠绿洲地区和城市生态隔离带分别制定整治规划和方案，分类整治。对矿山废弃地、尾砂坝及时组织复垦、绿化，加强生态建设，提高生态保障努力。

3、以水定地型

所谓以水定地型土地整治就是在充分考虑水资源平衡分析的基础上对当地区域土地整治的目标、规模等进行定位和明确后所开展的土地整治活动。我国西部大部分地方属于温带大陆性干旱气候区,在干旱气候影响下,有水就有农业,就有绿洲。水资源决定土地整治规模,水资源分布决定土地整治的布局,影响着土地整治的安全。因此,土地整治必须以水为龙头,以保护和改善生态环境、改善农业生产条件和提高土地集约化利用程度为目的进行实施。

第三篇：我国农村土地产权制度变迁与创新研究

我国农村土地产权制度变迁与创新研究

——基于制度经济学的视角

罗重谱

【专题名称】体制改革

【专 题 号】MF1

【复印期号】2009年05期

【原文出处】《地方财政研究》(沈阳)2009年3期第9～13页

【作者简介】罗重谱，中南财经政法大学。（武汉 430060）

【内容提要】 新中国成立以来，我国农村土地产权制度历经农民土地私有制—农村土地集体所有制—农村土地家庭承包经营制的制度变迁并日臻合理，制度绩效有了明显提升。然而，现行的家庭联产承包责任制还存在产权主体虚置、产权客体模糊、产权主体残缺等问题，阻碍了农村经济发展和农民收入水平的提高。为此，应该在坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权，细分家庭承包土地使用权到个人，实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。同时，要进一步完善农村土地使用权流转机制，分类处理农村土地，保障国家利益、集体权益和农业用地，创新保障集体土地使用权的法律制度等方面的配套措施。

【关 键 词】产权/农村土地产权/制度变迁

一、我国农村土地产权制度的变迁与绩效

(一)土地改革时期——农民土地私有制

1949年以前，我国农村土地实行的是封建土地私有制，大部分土地归地主所有，而土地使用则实行租佃制。在这种情况下，土地的所有权与使用权基本上是分离的，但由于长期实行土地私有制，我国的土地交易、土地投机现象十分活跃。其结果无一例外地形成了土地集中，不仅难以保证土地的生产效率，更导致了一系列社会矛盾，致使土地问题几乎成为社会矛盾的焦点。因此，在《中华人民共和国土地改革法》的指导下，1950年冬至1952年春，我国开始并逐步完成了对三亿多无地或少地的农业人口地区的土地改革，其目标是废除地主阶级封建剥削的土地制度，实行农民土地所有制，即变“地主所有、租佃经营”的土地产权制度为“农民所有、个体经营”的土地产权制度，方法是在发动群众，划分阶级的基础上，没收地主的土地、农具、耕畜，征收教堂、学校、团体在农村中的土地和其他公地。以乡或相当于乡的行政村为单位，依法将没收或征收的土地和其他生产资料，除归国有的部分外，由乡农协会接收，按人口统一、公平、合理、无偿地分配给无地、少地及缺乏其他生产资料的贫农。通过土改运动，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种农民土地所有制是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整的排他性产权，其产权归属是农民个体。通过土改，农村经济得到了迅速发展。

(二)农村合作化和人民公社化时期——农村土地集体所有制

由于农民小土地私有制客观上具有的不稳定性和脆弱性，为避免重新出现两极分化，从1952年起，全国开展了农业合作化运动。经历了四年左右的时间后，劳动群众集体所有制逐渐替代了农民土地私有制。这一过程主要分三个阶段实施：第一阶段，组织农民成立农业

生产互助组，即在土地和其他生产资料私有的基础上实行以自愿互利为原则的劳动互助。在这一阶段，土地和其它生产资料仍属于农民私有，对土地不实行统一经营，土地产权关系并未改变。第二阶段，将几个互助组联合起来，成立初级农业生产合作社，实行土地和其它生产资料入股，集体劳动、统一经营，收入以按劳分配与按股分红相结合。土地所有权归私人所有，但土地使用权属于集体，土地使用权与所有权发生了分离，从而为土地所有制的变革做好了准备。第三阶段，从1955年夏季以后，成立高级农业合作社，农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有，实行土地统一经营、按劳分配，这样农村土地集体所有制取代了农村土地私有制。通过农业合作化，有步骤地取缔土地农民个体所有制，在农村建立了社会主义农村土地集体所有制，适应了农村生产力的发展水平，因此对农村经济作出了较大贡献。1957年全国农业总产值达到604亿元，完成原定计划的101％，比1952年增长25％，平均每年增长4.5％，粮食产量达到19505万吨，比1952年增长19％，平均每年增长3.7％，农业合作化期间，农业劳动生产率提高也较快，每一农业劳动者提供的农业净产值平均每年增长1.7％。

1958年的人民公社化运动，宣布了土地私有制的终结和劳动群众集体农地所有制的最终确立。1962年，为巩固土地的集体所有制，稳定农业生产，中央确立了“三级所有，队为基础”的体制，即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。至此土地村社集体所有制确定了下来，农村形成了以土地所有权和经营权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的农地产权制度。在传统的农业生产方式下，这种产权制度明显不利于农村土地经营效益的提高。土地集体所有者与土地使用者之间的权利、利益和责任难以明确界定，土地使用者之间劳动分工也存在着不合理性。更严重的是收益分配中的平均主义不断滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，使农业生产长期处于缓慢发展的状态，每一劳动者提供的农业净产值从1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。农民收入水平低下，1978年农民人均从集体分配到的年收入在50元以下。全国平均每个生产大队的集体积累不到1万元，有些地方甚至不能维持简单再生产，集体经济已名存实亡。

(三)十一届三中全会以来——农村土地家庭承包经营制

20世纪70年代末推行的农村土地家庭承包经营制，是一个非常重要的制度性变革。它确立了农村集体经济组织成员对集体土地及国家所有集体经营土地的承包经营权，创立了集体土地所有权或国有土地所有权与经营权分离的新的土地关系。集体将土地等生产资料按照一定的条件交给农户家庭经营，以合同形式明确农户的生产指标、上缴任务和集体提留，农户以户为单位进行独立经营、自负盈亏。这一新的农村土地产权制度的实质是在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权相分离，极大地调动了农民劳动生产的积极性，使农业生产迅速摆脱了长期徘徊的局面，实现了巨大的经济增长。以土地产出效率为例，粮食每公顷产量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均递增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均递增4.5％，其他经济作物增长速度更快。1978-1984年间，家庭承包制对农业增长的贡献率约为42.2％-46.9％。

总体而言，我国农村土地产权制度的改革虽然有所波折，但基本上是符合产权制度变革方向的，尤其是土地使用权、经营权与所有权的分离更是一个变革的基本趋势。应该说，我国农村家庭联产承包责任制的实施初步跳出了土地所有权即代表所有土地产权的窠臼，农民开始拥有土地的部分产权——相对独立的经营权以及由此引起的部分收益权。比较新中国成立以来的三次土地产权制度的变迁，前两次均为强制性制度变迁，但因制度本身与市场机制的适应程度不同，在不同社会历史时期的效益、成本比例不同而结果迥异；第三次最先引发的是诱致性制度变迁，最后由于高效率而以强制性制度变迁模式被国家予以法律上的肯定。可见，如果土地产权制度安排不符合农民对土地收益的合理预期，就不具有对农民生产积极性的激励机制，土地资源就难以得到最优化的配置，整个社会的效益也必然不能实现最大化的目标。只有从农民的利益出发，以市场经济为导向，制定合理的制度安排，才能开发土地资源的巨大生产潜力，实现制度绩效的最大化。

二、现阶段我国农村土地产权制度的缺陷及现实影响

我国现阶段农村土地经营实行以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制的基本制度。改革初期，家庭联产承包责任制由于将农民的投入与收益挂钩，在一定程度上解放了农村生产力，调动了农民生产积极性，是我国经济体制改革的成功典范之一。但它还是建立在所有权与经营权相分离的基础之上，仍然存在产权主体虚置、产权客体模糊等问题。随着农村经济的发展和对农村经济市场化要求的提高，这种体制一方面使得承包方对土地的资金技术投入受到制约，另一方面也难以建立和健全土地有偿使用和合理流动机制，使土地资源与其他生产要素达到优化配置，从而使这一制度逐渐表现出对市场经济的严重不适应。当前我国的农村集体土地流转已出现一些突出问题和严重的“异化现象”便是明证。

同时，统分结合的双层经营体制虽然是对家庭联产承包责任制的完善和发展，但这一体制仍未从根本上解决农地产权主体残缺问题。在我国正由传统农业向现代农业跨越的今天，一方面，随着中国城市化进程的加快，农村土地在城市、工业的侵蚀下不断消减，农业的发展空间日益萎缩，而现行农村集体经济组织又缺乏自我更新的适应能力，集体经济被不断削弱；另一方面，农村经济的发展趋势要求传统农业向现代农业方向发展，这就要求土地经营向规模化方向发展，而现有家庭承包制下的分散的农户土地经营模式越来越不能适应这种要求，表现为农民增收越来越困难，农村经济接近传统体制的增长极限。

三、我国农村土地产权制度创新的路径选择

我国农村土地产权制度改革，正进入新的实质性关键阶段。市场经济的开放使旧有农村土地经济内部自动平衡机制得以形成与产生，投资与经济主体多元化，这构成了我国农村经济土地制度的新型微观基础，而经济体制全面改革与政治体制改革启动及其治理经济环境整顿经济秩序的初步完成，为此提供了保证与宏观政策基础。土地管理机构的功能健全为土地制度的改革与体系建设奠定了组织基础，土地有偿使用、土地商品化理论的重大突破，为新时期中国农村集体土地产权制度改革与体系建设奠定了理论基础，使其表现出一定的内在强大动力，这些都为新时期我国农村土地产权制度改革提供了有利条件。

(一)基本思路——坚持农村土地集体所有制的前提下延展和物权化农民的土地使用权多年来，在农村土地的合理利用以及土地产权制度变革模式问题上一直争论不休，其代表性观点主要有：国有化、私有化、实行国家、集体、个人三元所有制、实行国家、个人复合所有制。笔者认为，这些改革思路在现阶段的中国都是不可行的。它们对于延续了几十年的农村土地集体所有制无疑是根本性的冲击，极易造成社会的震荡，偏离中国现实的程度太大，其改革的阻力和造成的影响是难以估量的，故可行性不大。而与土地国有化、私有化或复合所有制相比，对土地集体所有制进行改革与完善是改革成本最低的方式，而且这种具有“路径依赖”性质的“渐进式”改革在中国最容易取得成功，因为它给整个社会造成的震荡和影响最小。而且目前的农村集体所有制出现的种种弊端，不在集体所有制本身。土地的碎化、规模狭小、粗放经营、短期行为等弊端的根源在于土地产权关系界定不清，各种土地权力不完整、不充分、不稳定。而对这些问题的解决，不能从改革制度本身出发，而应从制度的完善出发。因此，中国目前的农村土地产权制度创新的起点仍是坚持农村土地集体所有，以此确定中国农村集体土地产权制度改革的基本点和基本指导思想，制定合理的农村集体土地产权制度改革的发展战略模式和阶段性对策。

坚持农村土地集体所有，决不是坚持现行的集体所有制不变，而是要在坚持农民集体所

有的前提下，探索农地公有制的有效实现形式。农民应不仅拥有土地的占有权和狭义的使用权，还应该拥有处分土地使用权和因此获得相应收益的权利。农民土地使用权的物权化就是指将农民的土地使用权法定化、固定化、可继承化和市场化。法定化要求对农户土地的使用权的界定和保护，应由主要依靠政策手段过渡到依靠法律手段上来，通过完善民法建设，把土地使用权定为农户对土地的当然权利。所谓固定化，要求把土地使用权固定在具体的地块上，对土地不再进行行政性调整。可继承化指土地使用权可以按照法定程序继承。市场化指土地使用权可以通过市场进行交易。农民土地使用权的物权化，实际上赋予了农民完整的土地使用权，变单一的土地使用为占有、收益、使用、处分四权统一的权利。通过将农民拥有的土地使用权延展，并通过市场方式的转让而将使用权物权化，可以有效地弥补目前因“产权残缺”带来的农民利益受损，农村经济发展滞缓的问题，从根本上保证了农民作为土地使用权人所有的利益。

(二)加快农村土地产权的制度创新

1.细分家庭承包土地使用权到个人。我国目前实行的农村土地家庭承包责任制，是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，有包干到户和包产到户两种具体形式。一旦使用权延展开来和实现物权化，涵盖了处分使用权和获得处分使用权而带来的收益后，家庭就不足以形成稳定的使用权拥有者的单位，也必然要求将土地使用权细分给各个家庭成员。笔者认为在操作上应该将已经承包到户的农村土地使用权再在家庭内部进行细分，每位家庭成员获得一定比例的“分产权”，这种“分产权”需要明确在承包土地上的位置和面积，以便于单个家庭成员处置他自己拥有的那一部分。未成年人的“分产权”有其法定监护人持有并代保管，待成年后再过户到其名下。

2.农村土地使用权应当进行身份突破。在家庭联产承包责任制下，我国农村承包土地使用权的持有人只能是身份为“农民”的个体，而在延展和物权化了土地使用权以后，如果还将土地使用权持有人限定为农民或农户，无疑将大大限制土地使用权延展和物权化所产生的巨大意义，最初的制度设计所预想的效果将会大打折扣。因此，应当突破农民或农户这一身份限制，在土地使用权证转移的时候，将范围扩展到城市居民、各类具有法人资格的单位等等，而需要限制的仅仅是使用上的用途而不再是使用权的持有者。

3.实现集体土地使用权与国有土地使用权的对等化。对于延展和物权化后的集体土地使用权，在一定程度上要求在法律上享有与国有土地使用权所对等的权利，这主要表现在改变了农业用途的集体土地上。(1)转让。集体土地使用权人可以将其权利转让给他人，在集体土地用途上依法发生变化后，集体土地使用权人可以附随于其建筑物的处分而转让其处分权。在建筑物被出卖、赠与、继承时，集体土地使用权也随之转移。(2)抵押。集体土地使用权可以作为抵押权的标的物，此时，其地上的建筑或其他工作物也可随之抵押。另外，当地上的建筑物或其他工作无抵押时，其使用范围内的集体土地使用权也随之抵押。(3)出租。集体土地使用权人可以作为出租人将集体土地使用权连同地上的建筑物或其他工作物租赁给他人并收取租金。

(三)完善农村土地产权制度的相关配套措施

1.建立并完善农村土地使用权流转机制。农村土地使用权流转要适地、适时地推行，反对一刀切。对于生产力发展水平较高的东部地区、沿海地区和城市郊区可以按照效率优先的原则，建立市场化的流转机制，而对于欠发达地区则需要兼顾效率与公平，注重土地的社会保障功能，但是土地使用权的流转是其方向。农村土地使用权流转要按照自愿的原则进行，坚决反对行政性、强制性地迫使农民出让土地使用权的行为，充分尊重农民作为使用权拥有者的权益。同时，为防止土地过度兼并可能引发的社会不稳定因素，政府可以考虑采取“单一规则”在一定时期里限定土地最大经营规模：以县域为单位，确定农民人均耕地面积，规定每个农户拥有土地使用面积的最高限额为农民人均耕地面积的一定的倍数，这个倍数的确

定或调整由立法机关确定，但调整的周期应在若干年以上。最后，要逐步建立土地流转中介组织，如农村土地经营公司和土地融资公司，以规范土地市场交易行为。

2.分类处理农村土地。已经是国有土地的，如国家森林、国家农场、公路、河流等，保持其所有权性质不变。属于集体所有，但未承包到户的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有权性质不发生变化，仍然为集体所有，但由于我国集体界限的模糊，则还需要对其进行分类量化处理，以明晰农村集体土地产权。根据目前的《宪法》、《土地管理法》和《农业法》的规定，农村的土地属于乡(镇)、村、组集体所有，因此，凡是能直接界定为属于镇、村、组哪一级集体所有的土地，其使用权证也划分给与之对应的那一级集体；对于产权界限模糊，不能直接界定为属于镇、村还是组的土地，其使用权采取2∶3∶5的比例分配给镇、村、组，按照这种比例分配的缘由是因为农村集体经济真正的支撑载体采取的是以组为主，以村为辅，镇再次之的组合方式。对于农民的宅基地、自留地等属于个人使用的土地，其所有权仍然明确为集体所有，而对于使用权的直接拥有权，则按照承包地的方式一样，量化到个人。

3.注重国家利益、集体权益和农业用地的保障。原来农村里已有的国有土地，国家继续完全享有所有权和使用权。对于土地闲置两年(含)以上的，国家将收取农村土地闲置税，借此避免或减少目前农村中存在的一定程度的土地闲置或撂荒问题。要通过集体土地使用权的延展和物权化，使集体所有权由虚置落到实处，获取到实实在在的看得见、摸得着的利益。农村土地使用权流转要严禁农业用地流向非农业用地，以遏止日益严重的耕地流失现象。市场化的土地使用权流转机制会使土地资源流向利润高的产业，如工业用地、商业用地甚至房地产业，这样一来耕地流失会愈演愈烈。因此，必须树立起保护耕地的原则，具体可采取从规划上保证、税收调剂、坚持目前采用的改变为非农用地要对等拓荒相应面积的政策，用相应的财政、税收杠杆鼓励荒山、荒坡、荒原变良田的投资行为，并运用土地使用权证确保该类行为的合法、合理收益，对于完全沙化、碱化等条件特别恶劣的土地，原则上实施谁开发为良田，谁拥有土地使用权的原则。

4.创新保障集体土地使用权的法律制度。确认农村集体土地所有权主体的法律地位，建立并加强地籍管理法律制度，做好土地的确权工作，划清国有土地和集体土地、集体土地与集体土地之间的界限，确保产权明晰。还要为集体土地使用权的延展和物权化创新法律机制：应该通过立法来保障集体土地使用权和国有土地使用权的平等原则，明确集体土地使用权和国有土地使用权享有同等的法律地位和权益，实现二者的有效衔接；建立和完善农村闲置土地的法律调整和税收调整，可以借鉴国有土地的实施方式，并与集体土地的特征紧密结合；建立和完善集体土地使用权变更相关税法，包括农业用地使用权变更相关税法和变更用途的使用权变更的相关税法；调整和完善现阶段的征用土地方面的法律法规，以立法的形式保障开发商以市场形式获取集体土地使用权。

参考文献：

[1][美]道格拉斯·C.诺斯.经济史中的结构和变迁[M].上海人民出版社，1994.[2][美]道格拉斯·C.诺斯.制度变迁的理论：概念与原因[A].上海人民出版社，1994.[3]R.科斯.财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集[C].上海人民出版社，1994.[4]黄少安.产权经济学导论[M].经济科学出版社，2004.[5]李明秋，王宝山.中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究[M].中国大地出版社，2004.[6]盛洪.经济学精神[M].上海：上海三联书店，2003.^NU1

第四篇：我国农村土地整理现状、问题与对策研究

我国农村土地整理现状、问题与对策研究

王成 刘天辉 马晏骏 孔令禹

武昌理工学院城市建设学院 湖北 武汉 430223

摘 要：随着我国人口和经济的快速增长，土地资源出现严重不足的现象，这导致了人与土地之间的问题也越来越严重。实施农村土地整理重新优化土地资源是重要的手段，并且农村土地整理的需求也越来越急迫和必要。本文结合我国国情简单的概括一下农村土地目前存在的一些问题以及解决对策。

关键词：问题 现状 对策

根据我国的国情，现阶段我国土地整理重点难点都是是在农村地区。农村土地整理其实是指根据国家有关的整体政策，对农村整体、农田、田间小道、水资源等实施综合整治，改善土地关系，使土地结构紧凑合理，增加更多可以利用的土地面积和可以耕种的土地面积的活动。

1.当前农村土地利用现状

国家现在大力发展农业制度，其目的在于有效的提高农民耕种的积极性，然而在农村地区仍存在大片的荒废土地，无人耕种，大量的农村劳动力出去到沿海城市打工赚钱或者到城镇的工厂打工赚钱，家里留下来的妇女儿童基本上没有什么劳动力，农田基本处于荒废状态，原来很是肥沃的土地现在也变得无法耕种异常贫瘠，土壤也因为长时间没有耕种变得非常的坚固，田地基本上变得不具备再次肥沃的可能，这就是当前大多农村的现状。之所以会出现这种结果，就是因为农民从事农业耕作的收益太低。尤其是旱地耕作地区，由于缺乏灌溉体系，大片的田地无法保障耕作的收益，农民都选择出去打工赚钱，从而造成土地荒废，杂草丛生。

2.农村土地整理过程中存在的问题 2.1追求形象工程，土地整理面广质差

土地整理的目标是增加更多可以利用的土地面积和可以耕种的土地面积，改善农业现在的条件和环境。但是很多政府官员为了提高自己的政绩或是为了完成上一级领导布置下来的任务，把土地整理当作追求名利而去完任务，使得土地整理工作没有发挥到实际作用。通常他们都是只重视数量而不重视质量，对土地随便的处理，随便的扩大耕地的面积，使许多本来优良的田地受到严重的破坏。目前土地整理工程的名利标志已经使各个地方的政府官员趋之若鹜。土地整理只是为了一味追求政绩，无论自然条件什么样，均要求小田变大田，零碎的道路变成道路网，分散的树木变成树林。因此造成了土地平整的费用用掉了土地整理费用的一大半，同时也缺乏土地整理方面的人才，导致官员们错误的看待土地整理问题，认为土地整理就是土地平整。还有很多领导干部对这方面的知识了解甚少，简单的认为土地整理项目是建设工程招标项目，做好、做坏都是项目建设单位的事情，与自己无关。在协调解决项目中涉及社会问题时，不积极配合。这样看似是积极的参加农村土地整理的工作，其实是违背了土地整理一开始的目的。

2.2土地权益不清，土地整理纠纷不断

在土地整理的过程中有一个复杂繁琐的问题就是土地的产权问题，土地整理打破了以前关于土地的界限，对原有的土地使用者所拥有的土地产权，耕地权，承包权进行重新认定，这是一个切实关系到农民利益的事情，但现实是在土地整理的过程中一些政府不重视这类事情，导致农民在土地整理工作中很难有积极性。农民把整理后的土地出租出去虽然可以获得一定的租金，但是对于长期以农业种植为主的农民来说，其就业安置仍然是要面对的一个问题，转让土地后仅仅靠租金满足不了农民的生活要求，他们仍然有就业的要求。并且还有土地权属混乱，整理时纠纷不断，有些土地使用记载的权属模糊，不能准确反映到底是谁的。在土地整理过程中，由于土地整理会带来一定的补偿，这种收益也造成农村土地拥有者之间的矛盾。很多时候在土地整理时，农村土地所属权问题不能明确的确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，所以很容易导致纠纷甚至是流血事件的发生。

2.3整理技术粗糙，缺少长远整理规划 现阶段土地整理还处于早期的阶段，存在很多技术方面的问题。土地整理过程应用的高科技技术较少，目前虽然有些土地整理工程采用的是现代的高新技术，但是还有很多的土地整理项目的规划等还是较多地采用传统方法。国家的新政策新方针以及一些专业知识在土地整理中缺少宣传教育，从而造成一些工作队没有相应的技术能力，给土地整理时造成很大困难。所以实施土地整理规划的落脚点是保证质量而不是一味的追求数量。

2.4土地零碎分散，难以进行自由交易 由于我国土地面积广阔农用地多且又杂，处理起来非常繁琐。因为土地不能自己随意买卖等原因所形成的土地零散无序、人均耕地面积少等状况都是土地整理的重难点。我国现行的土地分配机制也不健全，这使土地的经营规模普遍很小，不利于先进生产力的发挥，不能迅速改变土地现有的结构。

2.5整理意识较差，后续利用目标不明

潜在的土地整理意识差，法规、政策不健全，土地整理要达到的功能难以实现。虽然国家明确了土地整理的政策，目的就是提高农业综合生产能力，使土地整理产生互惠互利的效果，但土地整理项目仍是申报过多并且说的天花乱坠，而实际情况是实施建设与申报完全不相符，工程质量不高。还有的比较滑稽的情况就是，一边土地耕地面积不够，一边土地没人耕种处于荒废状态。缺乏土地整理意识导致大量耕地现在变成了房地产商手下的宅基地。还有一些政府管理部门认为土地整理不是一个划算的事情，投资大见效慢，因而对土地整理态度冷淡。

3.农村土地整理过程中应采取的对策 3.1加强管理，明确农村土地产权主体。

土地整理的过程常会有土地的权属发生流动。所以要加强土地整理时权属的登记和管理工作。农村土地整理的对策要依据中央有关的对策，加快土地产权的登记。尽快确实的弄清农民的土地产权，这样才能保障农民的根本利益，从而提高农民关于土地整理的积极性。

3.2加强宣传，提高农村土地整理意识。

加大宣传力度，增强群众土地整理的意识，让农民切实的感受到土地整理的好处。土地整理是互惠互利的工程既服务于农业发展又服务广大的农民群众，只有农民群众的配合才能更有效地促进城乡统筹发展，所以土地整理是万万离不开农民群众的参与。对此我们要加强土地整理优势的宣传，让土地整理的意义在人民心中有深深的烙印。这样就能调动农民群众的积极性，让其自己愿意奉献愿意参与到这一项目中来。把逼着他整变成了他自己要整，不让正还要抢着整，这样对土地整理项目建设将会起着显著效果。在土地整理的初期设计规划阶段，也要认真听取农民群众的意见，切实把农村土地整理做成一个真正能使农民同胞获得利益的利民利国的工程而不是一个表面形象工程。

3.3加强规划，科学调整农地种植结构。

调整农地种植结构，变零散为整体。充分发挥现有的设施，在现有的基础设施上规划设计，考虑长远，放眼未来，时刻要想着这些规划是不是以后能在长期的农业生产规划中发挥作用。调整种植结构，使现有的土地能发挥其最大的作用，所以规划一定要做到合理。

3.4加强投入，实行土地高效精细整理。土地整理在具体实施的时候要加强管理。要想有效的提高农村和谐发展，在前期的设计中土地整理主管部门应该和农民群众协调好。加强项目投入，要制定出合理的资金投入规定，不能眼光短浅不舍得投资。通过教育，提高广大土地整理工作人员的综合素质，树立较强的责任心。采取实际有效措施加强土地整理项目质量管理和资金管理，确保土地整理的虚假性不存在，使土地整理事业真正走上依法管理的轨道。

3.5加强服务，坚持整理的可持续发展。

好的服务可以为土地整理带来意想不到的效果，在土地整理的过程中我们要增设一个的服务机构，专门为农民讲解国家关于土地整理而制定的政策和解答土地整理的过程中他们所遇到的难题。土地整理的可持续发展不仅需要在技术上加强投入，合理的运用人才和现代高新技术，更需要完善的现有的法规和相关的政策，在农村改革发展的大背景下完善农村土地整理机制，建立相关的法律制度，已经迫在眉睫。我们相信有了政策和法规作为大框架服务土地整理，农村土地整理起来更是如鱼得水。（指导老师：龙振华、邱福清）参考文献：

[1] 王万茂.土地整理与可持续发展[J].国土经济,2002,12(4).[2] 谭淑豪,曲福田.经济发达地区土地可持续利用主要矛盾及其成因分析[J].中国人口、资源与环境,2001,04(78).[3] ***.实现耕地总量动态平衡[N].人民日报,1999,06(25).[4] 刘宗连.新农村建设背景下的农村土地整理[J].中国土地，2006，（9）[5] 罗明,王军.中国土地整理的区域差异及对策[J].地理科学进展, 2001,6(102).作者简介：

王成，男,(1993-)，河南济源人，就读于武昌理工学院城市建设学院土木工程专业。

第五篇：我国大学生医疗保障现状与改进措施

我国大学生医疗保障现状与改进措施

【关键词】 卫生保健提供；社会保障；学生保健服务

近年来，社会化的医疗保障一直是全社会的热门和焦点话题，各级政府高度重视医疗保障工作。目前，我国城镇单位职工有城镇职工医疗保险，农民有新型农村合作医疗，城镇居民的医疗保险正在试点推广之中，儿童少年的医保也受到了高度重视。但大学生医疗保障的办法尚未出台，这已成为学校、家庭、学生关注的焦点。几十年来，我国高校都实行一套相对独立的医疗服务体制，这套制度一度对大学生医疗保障问题起到了非常重要的作用，但随着社会经济的发展，原来计划经济时期建立的制度已不能适应新形势的需要。如何对大学生医疗保障制度进行改革，建立一套有效的机制，化解大学生的疾病风险，使他们病有所医，已成为当务之急。大学生医疗保障的现状

我国建国初期就对大学生实行公费医疗制度。1998年之后，原来的公费医疗制度和劳保医疗制度逐步被新建立的职工基本医疗保险制度取代，但高校仍然沿用50多年前的医疗体制。这是一套相对独立的医疗服务体制，目前的状况为：(1)名义上大学生享受公费医疗。(2)国家每年给每名学生一定数额的医疗补助，国家给部委所属院校和部分省属院校，每位学生每年拨款60元作为医疗费用，拨给大部分省属院校学生的是40元，民办高校、独立学院、扩招的学生，国家没有拨款。(3)国家拨款费用各高校自管，各学校在费用的具体操作上有所差异。根据医疗费用分担的差异，大致有3种形式：(1)相对控制的公费医疗模式。此模式即学生无论校内门诊还是住院，都按照传统公费医疗的模式支付，但由于国家拨款有限，学校对学生的处方量、药品种类、医学检查等都会相对控制。这种模式的特点是学生得到的医疗保障相对较好，但其对学校及校医院的要求较高，而且学校承受的资金压力较大。目前，实行这种模式的主要是一些规模较大的高校。(2)公费医疗加商业医疗保险。这种模式下，国家公费医疗拨款主要用于学生的校内门诊，住院和伤害则参加商业医疗保险，保险费用由学生自己承担。目前采用这种模式的学校较多，原则相近，即采用“国家拿一点，学校分担一点，个人承担一点”的方式分担医疗费用，具体承担的比例，不同学校之间存在着一定差异。(3)个人包干制。即学校将国家拨发的医疗费用发给学生，不再承担学生的医疗保障费用，学校仍设有医务室，开展日常门诊和预防保健等工作，但学生门诊需要全额自付。目前，实行这种模式的主要是一些规模不大、卫生所较小的一些高职类院校。

一些民办高校由于没有国家拨款，基本上是按照市场经济规则在运行，学校卫生所不仅要提供医疗预防保健服务，还要考虑经济压力，因此学生的医疗保障相对也就缺失。

大学生医疗保障存在的问题

2.1 医疗保障水平低，难以化解重大疾病风险［1］

国家对大学生的医疗投入多年来一直保持在每人每年60元的标准，其仅相当于2003年全国人均卫生费用（409.5元）的14.65%，难以满足大学生日益增长的医疗保障需求。在现实生活中，常常是几个大病学生就可能花光一个年级甚至整个学校学生的医疗费。医疗费用的大幅增长与有限的医疗拨款形成了鲜明的矛盾，学校为保持收支平衡，不得不在药物的品种、数量等方面设定各种限制，其结果是学生的医疗保健只能停留在一个较低的水平，医疗保障需求得不到满足。

2.2 不同群体享受的医疗待遇水平差异较大

原有国家公费医疗保障制度只覆盖公办高校的大学生（含研究生、高职生），其他民办高校、高校独立学院的学生则没有被纳入制度覆盖范围，因此公办学校与民办学校学生享受的医疗保障待遇存在较大差异。以浙江为例，目前能享受公费医疗制度的只有74所公办高校的约51万学生，而其他民办高校、高校独立学院的近15万普通高等教育的学生则未被纳入制度性医疗保障的覆盖范围。此外，由于原公费医疗实行的是高校自管的办法，因此不同高校之间学生实际享受的医疗待遇也有较大差别。

2.3 高校医疗机构力量薄弱

高校医院是大学生的首选医疗机构，其医疗质量和服务水平的高低将直接影响大学生的医疗保障状况。长期以来，由于国家对大学生医疗保障经费的投入较低，经费的不足严重制约了学校医院的医疗水平，许多高校医院存在医疗设备陈旧、落后，卫生技术人员配备不足、结构不合理等状况。受软硬件的双重约束，高校医疗机构的医疗服务水平难以得到有效提高，在某种程度上影响了大学生医疗保障水平的提高。

大学生医疗保障解决方法的思考

大学生是国家宝贵的人才资源，其健康水平将直接影响我国人力资源的存量和素质。随着教育的发展和高校的扩招，我国的大学生会越来越多。如何解决这一人群的医疗保障问题已迫在眉睫，笔者认为应建立独立的大学生医疗保险制度，同时在医疗保险为主体的基础上，辅以商业医疗保险和重大疾病医疗补助，建立起多层次的大学生医疗保障体系。

3.1 建立独立的大学生医疗保险制度

目前，有部分试点地区把大学生医疗保险纳入城镇居民医疗保险，笔者认为并不合适。城镇居民医疗保险的对象主要是未能参加城镇职工医疗保险的老人和孩子，患病率大大高于年轻力壮的大学生，因而保险费用的筹集会明显增加，而且保险待遇的侧重点也有所不同。从历史沿革和现状来说，把大学生医保放在一起并不合适；城镇职工医疗保险和农村合作医疗的保障人群分别是城镇职工和农民，大学生不可能加入其中。只有建立独立的大学生医疗保险制度，才能真正有效化解大学生的疾病风险。

大学生医疗保险制度设计必须从大学生的实际保障需求和意愿出发，并与现行的教育制度和医疗保障制度相衔接。

3.1.1 保障对象

大学生医疗保险是医疗保障制度的主体，其范围应该覆盖到每一名在校大学生。无论公办高校还是民办高校的大学生都应强制参加，既可以体现医疗保险制度的公平性和互济性，又可以扩大风险池，使其化解风险的能力增强。

3.1.2 筹资方式和标准

大学生医疗保险费用的筹集原则上应采用国家、学校和学生共同分担、合理筹集的原则。考虑到大学生是一个特殊的群体，其年龄轻，患病率较低，同时又没有收入来源，因此笔者认为大学生医疗保险费用的筹集国家应承担主要责任，建议国家承担比例为70%，学生个人承担30%，经济确实有困难的贫困学生可以申请免交，全部由国家负担。学校则主要负责校内医务人员的工资及其他管理费用。这样的筹资模式既不会给国家带来太大的负担，又能充分体现学校和学生个人的多方责任。

3.1.3 医疗保险基金的管理

大学生医疗保险应实行统一的社会化管理体制，建议以省为单位，实行省级统筹，统筹层次过低不利于抵御大病医疗的冲击。统筹地方的医疗保险机构负责保险基金的统一征缴、支付和管理。医保机构要科学设计医疗保险费用支出的项目、范围和比例，完善费用结算办法，努力降低医疗费用；同时要健全监管制度和制约机制，做到公开、透明。

3.1.4 医疗保险待遇

大学生医疗保险范围既包括日常的门诊医疗，也包括大病住院医疗,保险待遇根据医疗机构等级不同设置相应的控制机制，医疗费用个人承担比例按医疗机构等级高低相应递减，其中校医院为大学生首诊医院，校内门诊药物建议零差价销售，个人承担比例以10%～15%为宜，校外转诊及住院需经医生确认。医疗费用有相应的封顶线，超额部分寻求大病互助、医疗救济或其他办法。

3.2 建立大学生重大疾病医疗补助基金

大学生医疗保险制度实施后，学生患重大疾病后就医的个人支出部分仍然令大多数家庭难以承担。为减轻患者的个人负担，建议国家有关管理部门设立大学生医疗补助基金。具体的基金来源可以从以下几个渠道进行筹集［2］ ：(1)每年由医保机构从统筹基金中划出一定的比例充实到医疗补助金中；(2)国家财政拨一点；(3)个人、单位的捐助；(4)学生自己也可以交纳一点［3］。医疗补助基金必须设定使用范围，实行专款专用。补助范围主要是涉及各种需要支出高额医疗费用的重大疾病，如恶性肿瘤、慢性肾衰竭、重要器官移植、白血病等危及生命的疾病。补助基金可以进行全省或全国统筹，由医保机构进行统一管理和支付。

3.3 充分发挥商业医疗保险的作用

构建多层次的医疗保障体系是我国医疗保障制度改革的发展方向，大学生医疗保险仅仅是大学生医疗保障体系的基础，在积极做好这项工作的同时，要努力引导和鼓励有条件的大学生参加商业医疗保险［4］，以满足不同层次大学生的医疗保障需求，提高大学生的医疗保障水平。对此，国家应出台相关的优惠政策，像支持农业保险一样吸引商业保险公司，拓展大学生医疗保险业务，充分发挥其社会稳定器的功能。社会统筹基金也可以拿出一部分到商业保险公司再投保，大额封顶线以上的医疗费用可由保险公司承担一部分，以减轻统筹基金的风险压力。

3.4 增强高校医院的医疗力量，促进卫生服务转型

首先，国家和高校必须高度重视学校卫生工作，增加对校医院的财政投入，改造其原有陈旧落后的基础设施和医疗设备，同时要积极引进相关专业技术人员，提高校医院的医疗技术水平。其次，校医院必需加强自身改革，促进卫生服务转型，在做好日常门诊工作的同时，把卫生服务的重点放在预防保健和对学生的健康教育方面。通过健康教育，帮助大学生树立正确的健康观，养成良好的生活习惯，从而有效防止疾病发生，这不但真正落实了预防为主的卫生工作方针，而且从源头上减少了医疗费用的支出。【参考文献】

［1］李庆华.构建统一的大学生医疗保障制度.中国劳动保障报，2006-11-24(4).［2］袁玲，赵峻，张艳.大学生医疗保障制度探讨.中国卫生资源，2006，9(1)：30-31.［3］杜鹃.谈创建三位一体化的大学生医疗保障体系.保险职业学院学报，2007，21(3)：34-36.［4］廖忠梅.和谐社会视野下大学生医疗保障体系构建初探.文教资料，2006，17：18-19.