第一篇：中国非政府组织小额信贷机构的发展与转型
中国非政府组织小额信贷机构的发展与转型
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非政府组织小额信贷发展回顾
中国小额信贷发端于上世纪90年代初,那时国际上的小额信贷已经蓬勃发展,并以福利派为主流,特别是孟加拉乡村银行模式,得到联合国和世界银行的大力倡导,几乎所有国际援助机构都将小额信贷作为援助项目的内容,这种状况一直持续到2000年后。在这个阶段,国内有关国际合作、扶贫和社科研究机构纷纷利用与国际组织合作,开展了大量小额信贷实验示范项目,并都以建立项目办或社团机构的形式运作小额信贷。据非官方统计,这阶段曾经有300多个小额信贷项目或社团机构。这些项目和机构有着以下相似的特征:有着鲜明的社会发展目标,以扶贫为宗旨;资金来源主要依靠援助资金或公益性捐助;政府主导并提供补贴;多以协会形式建立机构并管理信贷资金;资金规模较小,一般为一、二百万,最多不超过1000万;产权不清;管理人员大多来自政府部门且兼职;大多采用GB模式,即小组贷款方法。
这些项目和机构在中国小额信贷发展历程中起了很大的作用:首先,引进了小额信贷的概念并加以实验示范;其次,在取得初步成功后推动了政府对小额信贷的重视和支持;最后,极大地推动了小额信贷领域的制度创新和体制调整。
2000年以后,国际小额信贷出现商业化潮流,制度派逐渐成为主流,国际援助机构开始退出小额信贷领域,而投资机构开始成为这个领域的主导。这阶段,上述小额信贷项目和机构面临着严重的生存挑战,存在以下困难:第一,由于这些机构都是利用国际合作建立的,带有试点性质,虽然得到政府默许,但并没有金融业务的合法地位;第二,虽然国际组织提供了技术援助,但由于管理人员大部分来自政府部门,缺少经营管理经验,管理水平有限;第三,非政府组织在所有权和治理结构方面存在天然的缺陷,难以保证小额信贷可持续发展;第四,2005年后,国际组织对小额信贷的援助基本断奶,而商业融资无法投资非政府机构,他们缺少后大规模的后续资金支持。由于这些原因,上述小额信贷项目和机构逐渐分化,一部分逐渐消亡,一部分艰难维持。而继续维持的100家左右机构主要由国内几个系统来维系,主要是社科院农发所,商务部交流中心,扶贫基金会和全国妇联。
2005年,有两件重要的事件给了这些非政府小额信贷机构以生的希望:
一是人民银行开始小额贷款公司试点,并明确指出中国小额信贷要走商业可持续发展道路,鼓励非政府小额信贷机构通过专制成为商业可持续的机构。
二是商务部、社科院和全国妇联发起成立中国小额信贷发展促进协会,虽然在注册遇到法律和政策障碍,但得到非政府小额信贷机构和监管部门的支持,以网络形式开始了工作,为会员提供五个领域的服务:政策推动、行业自律、培训和技术支持、信息交流和筹资服务。小额信贷发展网络的成立,给没有身份和地位的非政府组织小额信贷机构提供了一个可以依托的平台,对挽救和维系濒临消亡的非政府组织小额信贷并帮助其发展,起到了极大的促进作用。
2005年以后,非政府组织小额信贷领域出现以下变化趋势:第一,商业化改制成为非政府小额信贷机构发展潮流。社科院、交流中心、扶贫基金会和富平学校等都在考虑在整体上进行商业化专制,并取得了一些进展。第二,非政府组织小额信贷机构资金来源得到扩展。一些国际知名的社会投资机构开始在国内与非政府小额信贷机构合作,投资成立小额贷款公司。但由于政策限制,困难重重,进展缓慢。更多的银行机构尝试向非政府小额信贷机构提供批发资金。批发基金正在酝酿建立,为非政府小额信贷机构开辟了新的资金来源。
非政府组织小额信贷的转型、改造与创新
非政府组织小额信贷机构从建立开始就经受着来自各方面的挑战,发展过程中出现过一些问题。国内最有影响的几家小额信贷管理组织(商务部交流中心、社科院农发所、扶贫基金会等)的基层机构都有倒闭或停滞案例。比较普遍存在的问题是:(1)没有法律地位;(2)缺少资金来源;(3)内部管理问题(包括当地政府因财政困难挪用信贷资金、管理人员或信贷员道德风险造成的贷款损失、管理不严造成贷款无法有效回收、以及最初选择的赤贫户无生产能力,无力偿还等)。
为解决这些问题,各家机构都采取了一系列措施积极拯救和改造小额信贷机构,做法也有相似之处:(1)充分依靠政府行政手段加强对机构的监督和管理,坚决回收被挪用资金;(2)建立统一的管理制度,规范小额信贷机构管理行为,并通过培训提高管理人员水平;(3)采用激励机制,对管理人员和信贷员进行有效奖惩;(4)将社团组织转制为民办非企,明确产权关系,改善治理结构;(5)积极探讨商业化改制,彻底解决治理结构问题,并获得新的资金来源;(6)积极探索小额信贷新的模式和方法,走中国特色的小额信贷道路。
下面仅举两个主要机构的案例。
(一)商务部交流中心对甘肃定西小额信贷机构的拯救、改造与创新
1、定西小额信贷机构的背景
甘肃定西曾经以“陇中苦疾甲天下”而著称于世,是我国早期“三西”扶贫项目的重点区域之一。1996年,作为UNDP“扶贫与可持续发展方案”的一部分,交流中心在定西开展了以雨水集流和小额信贷为主要内容的综合扶贫项目。其中小额信贷资金投入2,753,100元,最高贷款余额达到249万余元。
由于定西县在90年代初曾经执行过人口基金会的扶贫信贷项目,当地政府自信有管理经验,因此基本参照人口基金项目的模式开展小额信贷,项目由扶贫办操作。其管理模式为:依靠乡政府管理信贷发放和回收,贷款期一年,贷款额不超过3000元,每半年回收一次,名义年利息8%,有小组和中心制度,重视社会发展目标。在操作过程中,项目管理机构和乡政府充分利用了信用社的作用,乡级的循环资金存放在信用社,信用社为信贷管理提供出纳服务,贷款甚至以信用社名义发放,信用社为管理机构提供报表。
1999年,原有UNDP扶贫方案基本结束,为了支持48个县小额信贷项目的可持续发展,UNDP和交流中心组织国际、国内专家挑选部分机构进行了机构评估。评估结果认为,在48个县中,没有一个机构可以自负盈亏、可持续发展,但有部分机构具备可持续发展的潜力。在评估基础上,UNDP/CICETE决定继续提供技术支持项目,其中一个项目为“可持续小额信贷扶贫(SMAP)”项目。该项目挑选内蒙赤峰市(3个县)、四川仪陇县、贵州兴仁县和定西县为重点示范区,利用国际成功经验为他们提供密集的技术支持,希望将这四个点培养成真正具备可持续发展能力的小额信贷机构。挑选的依据主要是管理机构的能力、当地政府的支持程度和贷款质量等。
定西县被选为示范点,主要是因为机构评估专家发现了其与信用社合作的特殊性,认为有可能劝说当地信用社参与合作,利用信用社开展小额信贷业务,如果有条件,甚至可以将信用社改造成小额信贷机构,这也许可以成为中国小额信贷发展的一个出路。
2000年,SMAP项目编制完成,2001年初开始启动。2001年11月,SMAP项目办公室对定西县小额信贷管理做了深入细致的调查和财务审计,猛然发现了前期机构评估没有发现的资金挪用、大量拖欠等严重问题。2002年初,SMAP项目召开三方审评会,决定暂停定西县的项目活动,冻结循环资金,要求定西县政府限期解决问题,回收挪用和拖欠的资金。
2、定西县小额信贷曾经存在的问题和解决方法
2001年11月,SMAP办公室对定西县小额信贷进行深入调查和审计后,发现了严重问题:
第一,贷款被挪用现象比较多。根据鲁家沟镇项目办公室提供的资料,2000年9月和2001年1月,镇经营管理站先后两次向小额信贷项目办公室借款30余万元(据说其中部分用于发工资),占该镇全部贷款余额的近1/3,2000年9月,镇农业技术站借款4.4万元。御风乡的信贷资金被挪用13万多元,也占全部贷款资金的近1/3,这些钱大部分用在了乡政府的一般行政开支,诸如买汽油、修汽车等几十个项目,这些借款全是写的白条。
第二,存在对企业和大户的贷款。在调查中发现的最大贷款户是鲁家沟镇私营企业主苏某某,2000年8月30日向镇小额信贷办公室借款14万3千元,用于修建洋芋市场,该市场建设总投资100多万元。在西川示范园区向1户大棚蔬菜户贷款5万元,还有一些其它从事种养业的个体户,借款额均在1万元左右。而这些大户带头拖欠。
第三,人为编造统计数据。鲁家沟镇经营管理站、农业技术推广站和苏成武三家借款大户的借款都是用一些农户的名字顶替的。担心这些大户贷款上报到县项目办会被拒批,镇项目办编造了265农户的假名册上报县项目办公室。另椐介绍,2000年一次贷款实际放给了86户共34.6万元,上报县项目办公室的是139户,50余万元,存在冒名顶替的现象。
第四,贷款拖欠严重。以县项目办收到乡镇项目办上交还款的数据为依据(县项目办的数据与乡项目办向调查组报告的还款额不一致,因为乡项目办收到的还款并没有全部上解县项目办账户,而继续在乡镇运行),到2001年11月初核准的贷款余额238万元,拖欠贷款额181万元,占贷款余额76.1%。另有部分乡2001年9月到期的30万元的贷款中只有10万元按时还款,其余20万元不能按时归还的贷款全部作了重新设置处理,由于这项贷款均已签订了有效合同,没有按拖欠贷款处理。由于时间原因,实地调查没能覆盖所有乡镇,估计隐藏的贷款展期和重置现象是普遍存在的。
造成上述问题的原因是:第一,政府直接操作是造成问题的主要原因;第二,没有严格的管理制度;第三,贷款对象选择不当;第四,信贷资金投放过于分散;第五,缺少必要的信贷管理培训。
基于上述问题,2002年初,SMAP项目三方审评会决定暂停定西县小额信贷项目工作,冻结循环资金,要求定西县政府和项目管理机构尽快治理整顿。会议结束后,各方面采取了一系列措施。
作为项目执行机构,交流中心根据三方审评会的决定,给甘肃省经贸厅和定西县政府发文,措辞严厉地指出定西县小额信贷问题的严重性,并要求定西县政府立即采取措施解决问题。此后,交流中心又多次督促当地政府,并两次派人实地考察和检查工作进展情况。在各方面压力下,定西县也采取了一系列整改措施。
3、定西小额信贷机构的调整情况
1)当地政府和操作人员观念的转变
在定西清收贷款的过程中,交流中心SMAP办公室两次派人实地考察,向当地领导和工作人员深入介绍小额信贷的意义和国内外成功经验,共同分析当地信贷管理的问题和原因。同时,交流中心邀请县项目管理人员参加信贷管理培训班,派项目办实地考察内蒙赤峰市的小额信贷成功经验。2002年11月,SMAP项目安排县项目办负责人参加了赴印度尼西亚的考察学习活动。这些活动帮助他们加强了对小额信贷工作的认识,转变了观念。
2)小额信贷管理机构和管理机制的调整
依托政府操作小额信贷是定西县小额信贷原有问题的主要原因。在交流中心的积极倡导下,当地政府决定调整管理机构和管理机制。第一步是由新成立的乡村发展协会组织替代项目办,之后进一步成立了民办非企机构,将信贷管理工作彻底从政府独立出来。
在当地政府的支持下,“定西县城乡发展协会”注册成立,并于2003年3月召开了第一届会员大会,通过了协会章程,选举产生了第一届理事会,召开了理事会会议。为了保证协会的独立性,理事会成员由交流中心、省经贸厅、县政府、扶贫办和农户代表组成,扶贫办只在协会中占有一席。理事会负责任命主要工作人员,决定重大政策问题,审批工作计划,监督办事机构的日常工作。
机构调整后,定西县小额信贷管理机构出现了明显的行为方式的变化:
在县一级,县委、县政府的主要领导非常开明,基本做到了不干预协会的具体工作;在乡一级,有的乡,如西寨乡的领导也很开明,基本不干涉协会的具体事务,放手让信贷员开展工作。协会管理人员分工合理、职责明确、奖惩分明,内部权力结构相对分散,民主气氛浓厚。造成的实际结果是,机构内部人际关系简单了,人浮于事、扯皮推诿现象没有了,家长制、一言堂没有了,所有人的积极性都被调动起来,四个管理人员团结务实,心往一处想,劲往一处使,都想把项目做好。协会管理人员的思想观念发生了重大变化,以前他们都是政府部门工作人员,认为自己是项目管理者,自己是在给贷款对象提供帮助,在贷款对象面前有一种居高临下的优越感;现在他们把贷款对象看作客户,认为自己和客户处于平等地位,协会的生存和发展靠的是客户的支持,协会的目的是如何为客户提供更好的服务。
城乡发展协会的建立,改善了小额信贷机构的治理和贷款管理。自从协会建立后,信贷绩效极大提高。协会成立后的第2年就实现了收支平衡,并开始盈利。贷款回收率至今始终保持为100%。协会每年聘请北京著名会计公司开展外部审计,包括对贷款台帐和客户进行抽样审查核对,未再发现资金挪用和垒大户等问题。
2006年,协会信贷业务发展迅速,农户贷款需求旺盛,协会资金不足,向交流中心申请追加投资。但UNDP项目已经结束,没有新的援助项目可以获得资金。如果不解决后续资金问题,协会将失信于当地农户,工作人员也会因看不到前途而没有士气,最终无法实现可持续发展的目标。当时小额贷款公司试点政策还没出台,也不可能获得商业投资。协会为筹集资金,曾在工作人员和会员中小额集资,但也是杯水车薪,解决不了问题。于是从2006年开始,交流中心与安定区政府和协会领导可是讨论进一步改制的方案,并最终达成了改制协议。
2007年底,定西市安定区民富鑫荣小额信贷服务中心正式登记注册。协会资产根据改制方案移交到了新机构,协会秘书长调任新机构任总经理。除会计、出纳和信贷员外,协会原有员工都选择留在协会。2008年,交流中心新投入的100万资金也及时到位,并在当年全部投放到农户。
经过10年的不懈努力,定西小额信贷机构正逐步走上可持续发展道路。资产由原来UNDP援助的290万增长到410万;小额信贷业务的市场基本定位,面向广大低收入农户;产品基本成熟,适合当地农户需要;管理团队基本稳定且具有事业心和丰富的经验;信贷管理制度严格,风险得到有效控制,几乎没有坏账;机构实现了自负盈亏,且有积累。定西小额信贷机构如今在国内非政府小额信贷机构中成为较为优秀的代表。2009年,定西民富鑫荣小额信贷服务中心被中国小额信贷发展促进网络推荐到MIX网站,成为挂牌机构。
总结该机构10年来所取得的进展,有几个重要的经验值得说明。第一,交流中心在小额信贷领域长期坚持不懈的努力和坚定的社会目标宗旨保证了该机构能按照正确的方向发展;第二,交流中心专业的且有事业心的管理团队为机构发展提供了强有力的支持;第三,交流中心与地方政府审时度势,及时提出改制方案,让机构能不断与时俱进;第四,甘肃省商务厅和定西市及安定区政府对小额信贷的大力支持,为机构提供了宽松的发展环境;第五,机构负责人的事业心和专业能力,以及信贷员的吃苦耐劳,是机构发展的基本保障。(二)从草根金融到中国特色小额贷款公司——富平学校小额信贷的发展
与交流中心和扶贫基金会依靠国际援助的起点不同,以茅于轼先生为首的富平团队从一开始走的是草根道路。1993年,正当社科院杜晓山教授把孟加拉乡村银行经验引进中国,在河北易县创办中国第一家非政府小额信贷组织的同时,茅于轼先生与一批志同道合者在山西一个偏僻的小山村开展了“村银行”模式的探索。如今,茅于轼先生的团队以富平学校为阵地,与国内企业家合作,成立了北京富平创业投资有限责任公司,并在山西永济县开办了第一家“富平系”小额贷款公司,致力于开拓有中国特色的的小额信贷发展道路。
1、山西临县的“村银行”实验
1993年9月,茅于轼老师在山西临县龙水头村创办了“龙水头扶贫基金”,通过无息或有息出资的办法筹集资金,再通过收息或免息的小额信贷办法借贷给当地农民。其性质相当于现在可以由银监会批准注册的村级资金互助组织,也相当于国际上普遍认可的另一种成功的 “村银行”小额信贷模式。2001年,茅于轼先生在总结龙水头基金会运作经验的基础上,又在湍水头镇另外两个村湍水头和小寨上设立了两个基金会。
这一实验基本取得成功,三个基金会得到了当地村民的拥护和积极参与,并为村民和贫困户提供了所需的金融服务,促进了“村银行”模式在中国的开展,因此得到社会广泛关注。但是,也面临一些问题。首先,2005年之前,这三个基金会都由茅于轼先生亲自督导,由他选定的本村人员负责管理,缺少民主监督,治理结构不合理;其次,在银监会有关村级自己互助组织合法化政策出台前,各村基金会没有信贷业务的法律地位,只能是草根金融或地下金融;第三,基金会很多资金来源于非会员的国内外人士的固定利息投入,有社会集资或吸储之嫌。
2、富平学校的参与和制度化建设
2005年,茅于轼先生的团队将三个基金会实验工作委托给富平学校接管,从而让这一个人色彩强烈的实验项目走上制度化道路。三村基金会的管理做了以下制度调整:第一,基金会的最高管理机构是北京富平学校小额基金管理小组,它由茅于轼等人组成,负责基金会工作的决策,直接领导三村基金会。第二,各村基金会原来的主任单人管理调整为小组管理,每村设主任兼会计一名、出纳一名;三个村还有一名专职的总监督员。第三,规范了各项制度,包括:基金管理人员规章制度,信贷管理制度,财务制度等,甚至有《来客、来访接待规定》。第四,定期召开工作会议。第五,对各村管理人员进行定期统一的培训,内容包括参观考察。调整的结果是巩固了原有的实验项目成果,并为其后续发展提供了更为坚实后盾,让一个非正规的草根金融项目朝可持续方向发展。2007年,在山西临县试点经验基础上,富平学校接管了国际行动计划(ACTION PLAN)在陕西援建的社区基金项目,将实验拓展到临县以外的贫困地区。
3、开办富平创业投资公司,开展社会企业实验
茅于轼先生领导的富平团队虽然在临县成功开展了草根金融的实验,但并没有根本解决他们为之奋斗的“草根金融合法化”的问题。而且,他们的试点项目也因政策和法律障碍很难得到大规模复制和推广。和其他想真正发展小额信贷事业的机构和人士一样,他们也开始采用商业化模式,并希望通过建立小额贷款公司这一有合法身份的组织继续他们的实验。
2009年,富平学校和联想控股等一些社会企业家共同成立了富平创业投资有限责任公司,富平学校占45%股份,是大股东。董事长是茅于轼先生。该公司的理念是在社会监管环境下以社会投资方式开展业务。公司通过在微型金融和社会企业两大领域投资,旨在推动社会创新、消除贫困、实现可持续发展、建设公平和谐社会。公司在山西、四川投资开展小额贷款业务。该公司在发展理念上有两个突出的特点:第一,社会投资理念。即该公司以社会效益为首要目标,不追求高额盈利。股东约定如有利润不分红,且只要求公司在财务上有每年2%～3%(相当于通货膨胀率)的投资回报率就可以。公司收入将主要用在扩大经营规模和人力资源开发上。第二,公司重视农村的整体发展。他们不仅提供扶贫小额信贷,还希望培育当地优秀的微型企业家,通过他们带动社区的共同发展。
2009年的6月,该公司成功地在山西永济注册成立了永济市富平小额贷款公司,注册资本3000万。截至2009年12月31日累计发放贷款1206笔,金额1821.1万元。这是国内是唯一一家将公司总部设在村庄里的小额贷款公司,且单笔金额都在2万以内,是真正面向农民的小额信贷服务。
4、与农村社区组织相结合,走中国特色小额信贷道路
永济富平小额贷款公司沿袭茅于轼老师在临县实验的风格,不照搬别人模式,而是摸着石头过河,走草根道路。表面上看,永济富平似乎没有很所谓规范的商业模式,但实际上已经形成了适合国情和当地情况的小额信贷方法,可以归纳为以下三条:
第一,与当地已有的社区草根组织相结合。富平永济公司从建立伊始就与当地专业合作组织——永济市蒲州果品协会联合。该协会于2004年成立,是中国第一个正式注册的农民协会。协会现在覆盖了35个村,有3000多名会员。协会将种植种类划分为27个,组建了40个专业合作社。各个合作社是独立的,每个合作社都有20余名会员,推选出5名理事。40个合作社又构成一个联合社,40个社长组成联社理事会,理事会把握整体的发展方向,互相监督。这样的协会组织拥有强大的社会动员能力并培育了良好的信用环境,不仅可以降低管理成本,还能有效控制风险,自然成为富平的合作对象。其实,在成立小额贷款公司之前,富平学校就向协会投放了信贷资金,2006年40万,2007年200万,2008年达到400万,并且都正常回收。此外,两家还合作成立了农村社区发展学校,培养农民能力。这些都成为合作的基础。目前,果品协会会长是永济富平公司的董事、副总经理,直接参与了公司的管理。不仅如此,永济富平还充分利用农村熟人社会的特点,招聘当地有威望的农民做信贷员。永济富平公司的策略是与合适的乡村领导人合作,以他们为核心来推动工作,因为这些乡村精英远比外来者了解农民的切实需要。
第二,信贷服务坚持以农户需求为导向,走低端道路。作为具有社会责任的企业,富平永济的信贷服务对象是当地普通农户。其贷款额度为1000～20000元,平均贷款额度为15000元,远远低于其他小额贷款公司。贷款用途灵活开放,只要不是赌博、消费等不合理用途,都可借款。贷款期限也根据农民需要,从3个月到1年期贷款都有。而且,为便于为农民提供服务,公司将总部设在了村庄里,成为真正面向三农的“草根”小额贷款公司。
第三,将小额信贷与农村整体开发相结合。茅于轼先生认为,小额信贷不是万能的,光靠小额信贷解决不了农村发展问题。因此,永济富平在为农户提供小额信贷的同时,也注重培养当地能人和精英,培育微型企业家,希望通过他们带动农村整体发展。
非政府小额信贷组织资金来源的扩展
(一)国外社会投资机构的参与
非政府小额信贷机构要改制成小额信贷公司,面临着很多约束条件,其中最关键的是适当的投资者。如前所述,非政府组织小额信贷在改制过程中都坚持社会发展目标不变,有的还提出社会企业的模式,既不希望投资者追求高额回报,甚至不要分红。但是,目前国内具有社会投资意识和胸怀的企业家毕竟是凤毛麟角,与国内相比,社会投资机构反而是国际小额信贷领域的重要生力军。于是,国内一些非政府小额信贷机构开始寄托于国际社会投资机构的参与。而国外投资机构也看好中国的市场,试图涉足。这成为国内非政府小额信贷组织与境外投资机构合作的契机。但是,这种合作因政策限制而困难重重。比如孟加拉乡村信托基金(BRAMEEN TRUST)在四川阿坝州投资开办小额贷款公司,就遭遇到各种政策限制,包括注册资本金规模限制、与当地政府合作模式等问题,挣扎四年仍难以达成合作。
(二)银行机构向非政府小额信贷机构提供批发资金
根据我国现有的银行监管制度,商业银行不能向非政府组织提供批发资金。但是,因为有中央政府在政策上对小额信贷大力支持,促使银行系统开始与非政府小额信贷机构合作,提供批发资金。这种合作的基础是:一方面,非政府小额信贷组织经过多年磨练,已经形成了一批很成熟的机构,不仅具有很高的风险控制能力,贷款损失极小,而且有了一定的盈利能力,可以承受一定的资金成本,使得合作成为可能;另一方面,中央政府要求银行系统开展扶贫小额信贷业务,这是一种强大的政治压力,而银行没有直接操作小额信贷的能力,为非政府小额信贷机构提供批发资金,不失为一种开展小额信贷的途径;第三,金融监管部门对小额信贷领域的创新持较宽容的态度,为合作提供了政策环境。
早在上世纪90年代后期,中国农业银行为实施“87扶贫攻坚计划”安排的小额信贷任务,就曾经委托非政府小额信贷组织发放过小额信贷。例如商务部交流中心和外交部合作建立的云南省金平县乡村发展协会和麻栗坡县乡村发展协会就曾管理过农行的扶贫贴息贷款。2002年,经社科院农发所和商务部交流中心协调,中国农业银行总行扶贫处经过实地考察调研,安排分支机构为河北易县扶贫社和四川仪陇县乡村发展协会分别提供了200万元和100万元人民币的转贷资金。但是,由于这是一次性的合作项目,到期回收后就未能再次提供。
国家开发银行在商业化改制前是最早把小额信贷业务纳入战略发展的政策性银行。国开行总行早在2005年就曾经与全国妇联协商,拟为商务部交流中心与天津市妇联合作创办的城市小额信贷机构——天津妇女创业协会提供转贷资金。但资金成本将近6%,且需要担保,而当时天津妇女创业协会收取客户的实际利率按市人行的规定不到8%,如果接受这个批发资金,意味着协会是亏本经营,这与交流中心倡导的可持续发展的原则不符,因此这笔业务始终没有谈成。
2006年9月,国家开发银行与德国复兴信贷银行签署贷款总额为5000万美元的微小企业贷款项目转贷款协议和金额为300万欧元的赠款协议。根据协议,德国复兴信贷银行将向国家开发银行提供5000万美元的促进性贷款用于发放微小企业贷款。开行有关部门负责人表示,除接受国际金融机构资金外,将在未来两年内投入数十亿元的信贷资金支持合作金融机构开展微小贷款业务。此后,中国扶贫基金会与国开行合作,并于2006年12月获得了国开行1亿元人民币的授信额度。国开行收取年率6%的批发利息,并根据内部制度要求扶贫基金会提供担保。扶贫基金会为此要额外支付1%的担保费,使得资金成本达到了7%。好在扶贫基金会可以通过与基层机构所在地扶贫办合作获得补贴,才能弥补成本。扶贫基金会获得国开行批发资金的意义在于,这是国有政策性银行为一个没有承贷资格的非营利机构提供了较大规模的批发资金,具有重大政策意义,让此后其他想开展这类业务的银行机构吃了定心丸。
2007年,渣打银行总部小额信贷业务部门负责人来华考察。他们的策略与汇丰和花旗在国内直接投资小额信贷机构不同,渣打希望在中国开展小额信贷批发业务。2008年,继国开行之后,渣打银行为中国扶贫基金会又提供了一笔2000万元人民币的批发资金,年息6%,且无需担保。这是第一家外资银行为国内非政府小额信贷机构提供的批发业务,也是开河之作。
2009年,中国小额信贷发展促进网络为给会员机构筹措资金,向中国农业银行提出申请,希望农行为非政府小额信贷机构提供批发资金。农总行十分重视,并由刚成立的三农事业部负责与网络洽谈。小额信贷网络向农行推荐了一批优秀的小额信贷机构,并由农行在各地的分支机构进行了深入的调研。经过一年的准备,2010年1月,农总行在京与四家小额信贷网络会员机构签订了合作协议,贷款利率是基准利率下浮10%,但需要担保。批发额度不超过承贷机构自有资金的50%。与农行合作的四家机构是:河北易县扶贫社,河南南召扶贫社,贵州兴仁乡村发展协会和青海同仁乡村发展协会。农行表示,如果这批试点项目合作成功,农行将考虑扩大试点规模,并放宽担保条件。这个合作项目意义也很重大,是国有商业银行第一次正式地同时为多家非政府小额信贷组织提供较大规模的批发资金,是一个政策和业务的重大突破。
(三)小额信贷批发基金的筹建
建立专项批发基金是国际上推动小额信贷发展的成功经验。2007年,为进一步促进中国小额信贷发展,经商务部交流中心争取,UNDP提供了一个题为“在中国建立普惠金融体系”的援助项目,内容包括两个部分。一部分是支持人民银行牵头组建普惠金融国家战略委员会,制定普惠金融发展策略;第二部分是与国开行合作,建立普惠金融基金。该基金由UNDP提供技术援助,由国开行提供至少1亿人民币资金,开展股权和债权投资。投资对象包括三类:1)为非政府小额信贷机构转制提供股权投资,国际上叫升级业务;2)为银行和金融机构开展小额信贷业务提供批发资金,即降低门槛业务;3)投资开办新的专业小额信贷机构,即所谓绿地业务。2008年项目正式启动,国开行成立了专门的项目办公室,负责基金筹建工作。国开行制定了第一期投资2亿元的基金方案,并希望未来可以做到3期,将资金总额扩大到5个亿。
未来非政府组织小额信贷的发展建议及展望
(一)应将公益性小额信贷组织与商业性小额贷款公司区别对待,给予特殊的政策支持
自2006年底和2008年5月银监会和人民银行先后出台了有关新型农村金融机构和小额贷款公司的政策和管理条例后,大批新型农村金融机构和小额贷款公司涌现出来。到2009年3月,已经有1300余家小额贷款公司开业。人民银行在2005年开展小额贷款公司试点的初衷有三个:一是促进资金回流农村,二是促进原有农村金融机构改革和提高效率,三是希望解决农户特别是贫困农户贷款难的问题。从目前小额贷款公司发展形势看,前两个政策目标基本可以实现,小额贷款公司为农村和农业项目提供了大量贷款,促进了农村信用社工作的改进。但是,第三个政策目标尚未实现。商业性小额贷款公司的主要业务是中小企业贷款,并未主要经营小额信贷,向普通农户,特别是贫困农户提供的贷款仍然占很小比例。这主要是因为:
第一、真正为农户服务的小额信贷操作成本高,而政策将利率限制在基准利率4倍以内,使得做小额信贷无利可图。资本的逐利本性决定了,如果没有严厉干预措施,市场会自动将资源分配到更高回报的领域。因此,小额贷款公司自然会选择回报高的中小企业信贷市场。
第二、政策和监管部门对小额贷款公司的约束不够。如果政府为实现政策目标而干预市场对资源的分配,让小额贷款公司和新型农村金融机构能够为农户提供小额信贷,就应采取更加有效的监管和干预措施。从目前的政策和制度看,对小额贷款公司业务向农户倾斜的可操作的硬性约束只有一条:既单笔贷款额上限为资本的5%。但目前小额贷款公司的注册资金水涨船高,普遍在5000万以上,5%就是250万元。最近在四川泸州开业的小额贷款公司的注册资金更是高达8亿元,单笔贷款可以是4000万元。因此,这个约束基本失去效力。
第三、小额信贷是一种与传统银行信贷业务完全不同的信贷方法,主要特征是在不需要抵押或担保的条件下能够可持续地为农户提供信贷服务。小额信贷业务从管理制度、风险控制方式到信贷员工作方式、激励机制和企业文化等方面需要一套全新的系统。这不是传统商业银行或熟悉中小企业贷款的小额贷款公司所能轻易掌握的。而且,国际经验证明,如果传统银行或金融机构要做小额信贷业务,必须建立独立的分支机构或事业部来经营。因此,即使有机构希望开展小额信贷,也需要花费很大的制度建设成本,难度很大。
有以上一些因素存在,使得以营利为目的的商业性小额贷款公司缺少为普通农户提供小额信贷的意愿和动机。
不过,应该看到的是,目前的确有一批有着强烈的扶贫意愿并且已长期从事公益性小额信贷的机构存在,他们包括非政府小额信贷组织、个别真正从事小额信贷的小额贷款公司和个别将小额信贷作为战略发展方向的城市商业银行。除扶贫基金会外,这些机构大部分都团结在中国小额信贷发展促进网络之中,他们自觉地把服务对象旗帜鲜明地定位在贫困、低收入人口和微型企业上,是真正符合中央制定的小额信贷发展方向的一批机构。
但是,这些机构始终处在边缘化的地位,未能得到大规模发展,未能让符合政策方向的事业成为主流。为促进其发展,政府应该在以下方面给予他们特殊的政策支持:首先,应该在概念上区分小额信贷、小额贷款和中小企业贷款,让真正为农户、穷人和微型企业服务的信贷业务成为一个相对分割的市场,以便实施更有针对性的政策和监管措施。第二,对这个市场采用有区别的准入政策。比如,降低注册资金规模,放宽对大股东持股比例的限制等,以便让真正有意愿的社会投资者能够参与投资。第三,对这个特殊市场的从业机构采取更加严格的监管措施,比如,限定单笔贷款的上限金额而不是比例,限定注册和经营区域必须是贫困落后地区等。第四,对这些机构进行社会绩效评估和评级并公布评估结果,引导社会投资注入更加优秀的小额信贷机构。第五,由于这个特殊市场的经营成本高于中小企业市场,应该在利率或税收政策上给予特殊安排,以保证从业机构能够自负盈亏并取得合理的回报。
(二)非政府小额信贷组织发展的前途依然是走商业化道路,但同时必须坚持社会效益和可持续发展双目标原则
国际经验和国内非政府小额信贷组织的实践证明,这些机构虽然能够实现小额信贷的社会发展目标,但由于各种原因很难做到大规模可持续发展。人民银行和银监会为非政府小额信贷机构指引的商业可持续发展方向是完全正确的。
但是,在商业化的同时不能放弃小额信贷的社会发展目标,否则就失去了其作为一个特殊的金融行业存在的理由和价值。非政府小额信贷组织的商业化改制的核心不是成为追求利润最大化的商业性机构,而是要采用以下几条商业化原则:明确的产权关系;合理的治理结构;专业的管理人员;严格的管理系统。为保证公益性非政府小额信贷机构在改制和发展过程中不偏离其社会发展目标,应该全程采用社会绩效管理,在理事会组成、产品设计、业务计划、内部审计和员工激励制度等方面对社会发展目标的实现进行监控。
(三)非政府小额信贷组织应该加强自身建设,加强合作和交流
非政府组织小额信贷机构应自觉按照商业化原则不断改善自身管理,提高管理水平,为改制打下坚实的基础;应该总结已有的成功经验,并通过交流在行业中加以推广和运用。例如,一些组织开展的“村银行”模式小额信贷已经被证明是有效的扶贫信贷方法,但是,并没有得到推广和应用。实验成功的机构在进行商业化扩展时,应该充分利用已有的成果和经验。由于现有的非政府小额信贷组织在创建初期都得到了有关政府部门的支持,因此都带有较强的政府条块的烙印,部门分割也影响了这些机构之间的合作与交流。中国小额信贷发展促进网络目前还没有将这些机构全部团结起来。在投资和改制过程中,如果各机构能放弃门户之见,在共同的目标指导下,通过平等协商、优势互补的方式进行合作,将获得最大的效率,产生最优的效果。
蒙古有一家成功的小额信贷银行XAC BANK,其前身是一个于1998年开始的UNDP项目。后来,参与项目的四家主要的非政府组织联合起来,成立了一个投资基金,并通过该基金注册成立了银行。如果国内现有的非政府小额信贷组织也能联合起来,组建一个大规模、高效率、低市场的小额信贷机构,将能真正推动中国小额信贷更高、更快、更强地发展,让中国的小额信贷成为一个成熟的行业,赶上世界发展水平,也才能为更多的贫困、低收入和弱势群体提供普惠金融服务,实现小额信贷的目标和价值。
第二篇：中国小额信贷发展10年
中国小额信贷十年
杜晓山
社会科学出版社 2005.3序言 杜晓山*
本论文集是继1996年《中国农村小额信贷扶贫的理论和实践》一书后，我们编辑出版的第二本关于中国小额信贷发展理论和实践的记录文献。从一定意义上，它与第一本论文集形成了姊妹篇，共同记录了中国小额信贷的发展历程：过去和现状，也预见了未来可能的发展趋势。而且，它也是种种观点和理论碰撞的记录。
人们欣喜地看到，中国的小额信贷事业在发展壮大。1996年时，中国的小额信贷还仅仅是星星之火，主要还是那些国际机构资助的小额信贷项目在活动。到了今天，不仅这些项目的规模和范围在发展变化，而且政府主导型(政府部门与农业银行或农村信用社合作开展的小额信贷)和正规金融机构运作的小额信贷已渐成主力军。同时，各类项目又在发挥其自身的优势和功能。小额信贷在中国农村已成燎原之势，并已在城市展开。然而，我们也应认识到，与国际小额信贷运动相比，我们还处于发展的初级阶段，理念、理论和实践水平都还有一定的差距，更何况现代国际小额信贷运动本身就是一个新生事物。因此，一方面，我们为中国小额信贷的发展而欢欣鼓舞；另一方面，我们也应清醒地认识到它所面临的种种困难和挑战。我们的责任和任务是继续勇于直面挑战，克服困难，巩固成绩，扩大战果，争取中国小额信贷事业的成功。
这次由中国人民银行货币政策司、中国社会科学院贫困问题研究中心、孟加拉乡村银行托拉斯和美国乡村银行基金会等单位主办，由花旗集团基金会和福特基金会两个机构资助召开的“中国小额信贷国际研讨会”，具有特殊之处。首先，中央银行政策制定部门作为主办方之一召开大型国际小额信贷学术研讨会，在中国还是第一次，说明央行对小额信贷问题的重视程度。而过去，常常只是科研机构与小额信贷运作实践者为主进行研讨。其次，与小额信贷有关的各方都参加了会议。与会者有政府和央行决策或政策制定部门、国内外的理论工作者、实践工作者和国际多边和双边资助机构。与会人数120余人，收到论文、调研报告、文章达80多篇。大家共聚一堂，讨论切磋，相互启示，增进了解。再次，这次研讨会是一系列研讨会中的一次，我们还将继续这项活动。
既然是研讨会，就要提倡“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针和氛围。在会上，大家畅所欲言、言无不尽，甚至有对立观点的争论，真正起到了增进认识、互相启发、提高水平、促进发展的目的。立足于中国的实际，通过大家各种认识和观点的碰撞，经过各自的再思索和再检讨，我们看问题的角度就可能更公正、更全面，同时也更有利于脚踏实地篇决我们自己的实际问题，这正是我们需要的一种局面。例如，小额信贷的利率问题，对此人们有不同的观点。这也体现了国际上“福利型”小额信贷和“制度型”小额信贷两种流派的差别和争论。
小额信贷的利率高或低到底有什么样的利弊，哪个利大?哪个弊大?这是一个如何认识和选择的问题，或如何弥补弊端和不足的问题，也是一个涉及遵循市场规律和实施政府干预两者的关系及彼此如何协调的问题。利率的设定针对低收入群体，如何做到公正?实行低利率政策，在实践中谁能贷到钱?谁不能贷到钱?怎么监控?机构能正常和可持续运行吗?较高的利率似乎是“不公正”的，但穷人能贷到钱，又能承受商业利率，富人抢夺资金资源的现象就会减少，寻租现象也会减少，腐败现象也会降低，穷人“等、靠、要”的观念和“借钱不还”的错误观念也易于改变，经营机构也可不赔钱。当然，这一结果会使穷人在增收角度或扶贫优惠角度受到影响，但得到的是一种持续有效的服务。而且穷人还可以从别的渠道得到补偿，如政府应增加义务教育的补助、医疗卫生的补助，完全是无偿的，也体现出一种公正。市场经济和政府干预政策如何体现是合理，这是值得我们继续探讨的课题。我们应真正分清财政扶贫和信贷扶贫的不同功能，不能“缺位”也不能“越位”，不要扭曲正常金融市场秩序和行为。而且，也要分清小额信贷适用于什么样的贫困群体。
为了推动中国小额信贷事业的发展，我们在此不必多提在这方面已取得的成绩以及对贫困群体和农户的经济社会效益，这已是有目共睹的。我们是否可以多考虑如何应对中国小额信贷发展面临的挑战问题，目的是为了推动中国小额信贷事业更健康、更蓬勃地发展。
中国小额信贷发展所面临的挑战大体可分为外部因素和内部因素两方面。而且，各类小额信贷面临各自的问题，即使是同一个小额信贷项目在不同的发展阶段也有不同的问题。在这里抛砖引玉，提及几个问题，这只是我们认为从总体上或一般意义上所应考虑和解决的部分重要问题。除地理、自然和市场发育条件外，从外部因素看，至少有七点：一是非银行机
构搞小额信贷的合法地位。二是政府政策对小额信贷的支持程度、宽紧程度。例如，利率政策；小额信贷是否现在就要规范、如何规范；应有什么样的准入制度、退出制度、监管制度等。三是当地政府的态度、行为的影响，如何解决?四是其他项目或小额信贷项目彼此间的影响，包括公平和不公平的竞争问题。五是宏观经济环境好坏的影响，如农副产品的供求状
况、通货膨胀率高低的影响。六是资金来源的制约。七是当地信用环境的状况。
从小额信贷机构本身的内部因素看，目前值得注意和研究的主要问题如下：一是组织机构的性质和制度，包括产权制度、治理结构等是否合理、有效。目前较普遍的以政府官员兼职或按对行政官员的管理方式套用于对小额信贷企业经营型的管理，是组织制度上的“瓶颈”。二是人员素质和业务及管理水平的欠缺。三是利率水平的科学确定问题。四是激励和
奖惩机制是否合理、健全。由这些因素派生出的问题是：项目机构管理效率的低下；内部监管的薄弱；资产质量(还贷率)不高；资金流动(清偿力)不足(这与小额信贷的运作模式也有关)。于是，在中国，人们可以看到一个普遍的现象：小规模的小额贷款项目，只要认真去做，无论是何种性质的运作机构，都能获得成功。但规模变大后，各个项目的状况好坏差异就变得很大，而且迄今为止，还没有看到可持续发展的大中型小额信贷项目或机构在中国成功的实例。这也是中国与一些几乎同步开始发展小额信贷活动国家的差距所在。
对中国不同类型的小额信贷机构目前面临的主要矛盾，我们的基本看法是：一般说来，国际资助(或非政府、非银行资金支持)的项目无法取得信贷合法地位；难以实现或缺乏可持续发展的目标；资金约束严重；组织制度建设滞后，产权不明晰。农业银行作为政府主导型(政府与农行合作)项目的放贷主体，是否还有意愿和能力将扶贫小额信贷做下去；政府部门和农行能否密切配合、协调一致地保证信贷资金到达贫困户和高还贷率的实现；补贴式贷款的政策是否应予以调整或彻底改变；是否确定或如何实现可持续发展的目标。农村信用社开展的小额信贷项目如何能吸取政府主导型项目的经验教训，避免“被迫应付”或“一哄而上”两种倾向所造成的问题；如何借鉴成功小额信贷的经验，创新金融工具和运作方式；如何确立合理的利率政策；如何解决贫富兼顾的问题；如何化解历史包袱重、资产质量低对项目的负面影响等。
上述三类小额信贷项目共同面临的挑战则是专业业务和管理水平的提高以及与当地政府的关系问题。从另一个角度说，则是既要服务于既定的目标客户群体，又要降低机构自身的信贷风险。
综上所述，从总体上说，中国小额信贷事业正在克服困难中发展壮大，任重而道远。我们应继续聚集各方面的力量，调动一切积极因素，努力推动中国小额信贷事业进一步健康、茁壮成长。本书的出版，希望在这方面也能起到一定的推动作用。
*杜晓山，中国社会科学院农村发展研究所党委书记兼副所长。
目录
成绩显著，仍需努力„„„„„„„„„„„„„„„„„„王洛林／1
中国小额信贷的现状„„„„„„„„„„„„„„„„„„吴晓灵／3
共同探求扶贫信贷资金的有效使用„„„„„„„„„„„„吕飞杰／7
1．中国小额信贷的发展与展望 „„„„„„„„„„„„„戴根有／l
2．中国农村小额信贷的实践尝试 „„„„„„„„„„„„杜晓山／5
3．扶贫信贷资金的历史、现状和未来„„„„„„„刘福合 苏国霞／18
4．理想的冲突 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„何道峰／36
5．小额信贷的风险控制 „„„„„„„„„„„„„„„„周忠明／53
6．非政府组织小额信贷的可持续发展 „„„„„„„„„„刘文璞／60
7．再次振兴小额信贷扶贫的政策建议 „„„„„„„„„„张保民／67
8．小额信贷的市场分割与整合 „„„„„„„„„„„„„白澄宇／74
9．中国小额信贷的发展„ „„„„„„„„„„„„„„„孙若梅／77
10．中国小额信贷模式选择的理性思考„„„„„„„„„„杨顺成／9l
11．关于农业银行到户扶贫贷款的调查与思考„„„„„„武建平／104
12．小额信贷扶贫的实践与启示„„„„„„„„„„„梁振思王玮／109
13．农村信用社农户小额信用贷款及其发展情况„„„„„„杨少俊／116
14．小额信贷扶贫面临的挑战与对策„„„„„„„„朱有奎赖检发／122
15．建立真正属于贫困人口的小额信贷模式„„龙治普张建娥杨玉莲／128
16．小额信贷离商业化操作还有多远„„„„„„„„„„„葛文清／134
17．搞好小额信贷资金监督为决策提供有效信息„„„„„„依文波／141
18．网络的力量：寻找一个适合中国小额信贷行业的模式„„国利娜／145
19．加强小额信贷机构管理，促进可持续发展„„„„„„„勾长文／151
20．农村社区建设与小额信贷扶贫„„„„„„„„„„„„何文／157
21．孟加拉乡村托拉斯与中国小额信贷„„„„„„„H．I．拉提菲／163
22．创建小额信贷制度框架的建议„„阿莱克斯·库茨沙米·苏汉／169
23．印度小额信贷部门：一个顶级机构的角色
„„„„„„„„„„„„„„„印度妇女世界金融之友组织／174
24．小额信贷的创新故事：农业与农村发展中心案例
„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„多罗丝·托雷斯／177
25．资金批发与小额信贷部门的建立„„„„山卡尔·曼·施菜斯塔／18l
26．农行贵州盘县支行小额信贷扶贫工作情况„„„„„„„董永连／188
27．小额农贷流程再造„„„„„„„„„„„„„„„„„马春成／194
28．小额信贷架起致富金桥„„„„„„„„„„„„„„„毛中强／20l
29．陕西甘泉县小额信贷发挥了连续扶持的作用 „„李夏林 李林刚／206
30．云南省师宗县妇联实施小额信贷扶贫„„„„„„„„„周迎庆／211
31．甘肃省泾川县残联小额信贷扶贫工作经验„„„牛启寿尚旭华／217
32．贫困地区农村小额信贷扶贫机制的探索与实践 „刘青 邓绍平／220
33．中国扶贫基金会农户自立能力建设项目简介„„„„„„耿和荪／224
34．四川省贫困乡村经济发展促进会及其小额信贷 „„杨顺成 王卓／228
35．爱德盐池县小额信贷发展历程„„„„„盐池小额信贷服务中心／240
36．贵州省六枝特区农户自立能力建设项目概况„„„„„„曹政／248
37．辽宁省新宾县小额信贷扶贫项目情况„„„„„„„„„刘伟／253
38．龙水头扶贫基金会扶贫项目运行制度和运行细则„„„„李乃伟／259
39．定西县小额信贷案例研究„„„„„„白澄宇刘文璞王灵俊／270
40．对妇女可持续发展协会小额信贷的思考„„„„霍桂林郝金莲／282
41．新时期的仪陇县乡村发展协会展望„„„„„„„„„„高向军／287
42．贵州省兴仁县农村发展协会„„„„„„„„„„„„„蒙贵翠／290
43．岳西县小额信贷科技扶贫项目实施情况„„„„„„„„刘煜／296
44．管好用好外援资金，为广大农村妇女提供小额信贷服务„孙国栋／302
45．联合国人口基金木兰县妇女小额信贷„„„„„„„„„杨秀娥／306
46．乌审旗贫困地区社会发展项目工作报告„„„„„„„„李堆旺／309
47．妇女创收项目发展介绍„„„„„„„„„„„„„„„王丽娟／315
48．完善小额信贷扶贫的思路及对策„„„„„„„„„肉孜买买提／319
49．社区基金对农村可持续发展的探讨„„„„„„„„„„郑慧平／326
50．易县扶贫经济合作社„„„„„„„„„„„„„„„„周学仁／332
51．孟加拉乡村银行模式在江西星子的实践
„„„„„„„„邓绍平刘青刘梅影邹滢／338
52．对边远山区开展小额信贷扶贫工作的思考„„„„„„„王良岗／344
53．云南麻栗坡县小额信贷发展的艰难历程„„„„„„„„侬文波／346
54．四川农村发展组织妇女小额信贷„„„„„„„„„„„丽达／351
55．农行青海小额信贷项目介绍„„„„„„„„„„„„„梁富贤／356
56．生物多样性保护示范项目小额信贷的探索„„„„„„„赵俊臣／362
57．小额信贷：农村能源建设的又一支撑„„„„„„„„„吴碌／37l
58．中国城镇下岗失业人员小额担保贷款实施情况„„„„„李占武／375
59．城市小额信贷的探索与实践„„„„„„„„„„„„„陈克刚／380
60．焦作市小额贷款信用担保项目的尝试„„„„„„„„„贾军／387
第三篇：中国小额信贷发展问题报告
中国小额信贷发展问题报告
前言：小额信贷又称“微型贷款”,最早以“行动研究项目”产生于世界最不发达的国家和地区(如孟加拉国)。起初仅是作为一种特殊的信贷方式,以特定地区(低收入者相对集中区)为区域,建立一种目标完全不同于传统银行的金融制度,在特殊的信贷传递制度和条件下,直接向本国或地区的目标群体(低收入者)尤其是低收入的妇女及农村贫困妇女提供稳定持续的生产性经营贷款及综合技术服务,旨在使千千万万低收入者获得自我就业和发展的机会,促使其走向自我生存和发展道路。
一．小额信贷的内容。
特定的目标(贷款仅指向贫困人口,尤其是贫困妇女)、特殊的制度(有效组织、小额发放、分期偿还、合理储蓄、有偿贷款、持续获贷、活动公开和严格管理)、专门的组织(为实现扶贫目标专门设立的机构)和宽松的环境(良好的政策、市场和技术条件)是小额信贷的四个基本要素和内容。它们相互联系、相互补充,构成了该扶贫系统的有机整体。
二、在我国产生的背景。
我国是一个大国,且属发展中国家,由于社会、自然、历史和经济不平衡发展等原因部分省区仍处在经济不发达状态之中。实践表明,以区域开发为主征的扶贫政策及措施的贯彻实施,无疑对增加当地各级政府的财政收入以及地区经济整体增长起到重要的作用。但是,这种以贫困地区而非贫困地区的贫困人口为主体对象的扶贫方式,并未促使贫困人口的家庭经济状况得以根本改变,原贫困人口的部分人口仍处于十分贫困之中,且贫困程度深,脱贫难度大。相反,出现了贫困户获贷难、贷款回收率低和资金渗漏等问题。试验项目的成功,引起了中央及政府有关部门的重视,且把经验向全国推广。其中,规模最大、速度最快要算是云南和陕西。例如,云南省1997年在25个乡镇组建试验了小额信贷项目,累计发放贷款资金1250万元, 1998年在150个乡推开,发放贷款资金2.5亿元。到2000年,计划收放贷款9亿元,覆盖全省的290个贫困乡的440万贫困人口。
三、发展中的问题。
(一)小额信贷与小额信贷扶贫问题。在我国小额信贷扶贫实践中,许多问题的出现与小额信贷与小额信贷扶贫概念模糊是相关的。
小额信贷与小额信贷扶贫首先在资金的投放额度和投放形式上是相同的。但是,严格来说,两者却存在实质的不同。
1.目的不同。小额信贷的目的可以是盈利,也可以是扶贫,而小额信贷扶贫的目的只能是扶贫;小额信贷的持续发展主要体现在财务上的盈亏平衡,且盈余不断增加,而小额信贷扶贫的持续发展显然要比小额信贷持续发展有更深的内涵和更宽泛的外延。
对于小额信贷扶贫可持续发展来说,贷款资金能够真正到达贫困农户手中及其有效利用和确保经营收入的稳定增加,观念转变,知识技能和综合发展能力提高,家庭贫困状况得到根本改善及全乡村整体经济的发展,远比单纯追逐项目财务的自立更有意义。况且,在小额信贷扶贫领域中,许多成效是无法直接用货币计价的。因此,显然不能仅用盈亏平衡的经济标准去衡量小额信贷扶贫的成败。
2.对象不同。小额信贷扶贫的贷款对象仅指向贫困人口,而小额信贷的贷款对象可以是非贫困人口。由于贷款对象的不同,其贷款的制度和条件也不尽相同。如小额信贷的贷款规模额度可以比规定的大,可以要抵押,可以不需要执行严格的纪律。而小额信贷扶贫则相反,不要抵押不要担保,但是,要求对借款人进行严格组织和管理。
3.运作主体不同。小额信贷扶贫的运作主体可以是民间组织、社会团体、科研单位和政府有关部门(如扶贫办),而小额信贷的运作主体只能是金融组织或者具有从事金融信贷业务活动资格的非金融组织。4.手段不同。在小额信贷活动中,一切可以盈利的手段及措施均可以采用,包括高利率、超过规定的贷款规模、贷款速度和少数人集中使用所有的贷款资金等,而小额信贷扶贫只能采取有利于穷人借款人的方法及措施。
5.运作方式不同。小额信贷运作方式只要直接提供贷款即可以实现目的,而小额信贷扶贫的运作仅提供贷款是不够的,更重要的是提供强有力的组织和技术支持。
(三)小额信贷目标对象主体问题。
小额信贷扶贫目标对象是贫困人口无争议,且达到共识。但是,其目标对象主体是什么?为什么是贫困妇女?
以贫困妇女为目标对象主体是由贫困妇女的社会经济地位和小额信贷扶贫的性质特征所决定的,是客观事实。贫困妇女是最为贫困的群体,她们最无发展机会,易组织和管理。贫困人口的经营能力、偿还能力和风险能力决定其信贷传递方式应不同于一般信贷制度,这一特性界定了贫困妇女是较适中的借款人。认识以贫困妇女为目标主体的实质,制定出相应的发展政策和措施,是目前实践中的重要问题。
(四)操作机构专门化的问题。
国内外小额信贷项目的发展经验证明,项目机构的专门化是其能否持续发展乃至获得项目最终成功的关键。只有专门设置的项目机构,才有可能有专职的管理监督和操作人员集中精力及力量组织、指挥、协调、控制和操作项目。也只有这样的项目设计、制度组织建设和实践及全过程的运作,才有可能始终不偏离既定的项目整体目标,确保项目最终实现。
扶贫项目操作机构的专门化应是真正意义的专门化,即必须具有相对独立的法人地位,全权负责项目的组织、管理和运作,独立核算,具有相对稳定、经过严格实践操作培训的人员队伍。小额信贷操作机构的性质主要取决于它的目的、资金的性质及其发展阶段。鉴于我国目前小额信贷扶贫实际及其所处的发展阶段,专门化的操作机构应是各级扶贫办。但是,必须进行适当的调整。尤其要重视如何吸取国内外小额信贷成功的经验和加强借款成员的组织、培训和管理等问题,旨在防止不必要的问题产生。
(五)利率及盈亏平衡问题。
利率及盈亏平衡问题可能是小额信贷扶贫项目设计和实践中最为重要且争议颇大的问题,这主要是由该类项目专为穷人服务的目标特点所决定的。即要求专为穷人提供小额信贷及综合技术服务的操作机构应在一定时期内(一般3年~5年)用自身的收入弥补支出而实现盈亏平衡,而不能永久性依赖于某一组织及人士。
在小额信贷扶贫项目实践中,倘若操作机构要实现盈亏平衡,其主要途径只能通过实行适宜的市场利率。因为,在其他经营项目实践中是较好的实现盈亏平衡的途径,在小额信贷扶贫中可能难以显示出作用。
四．问题的原因
1.由于各国的社会、经济、历史、自然及其文化背景特征各不相同,其社会经济发展阶段和发展程度亦不尽相同,因此,任何成功的国际经验都不可能完全照搬。例如,在孟加拉,贫富差别十分明显,穷人地位低下,贫困人口多,且较集中。在孟加拉, 80%的人口为贫困人口,其中50%为无地或少地农户,这就便于目标识别。
2.我国是一个大国,且属发展中国家,不同省区的社会经济发展情况各不相同,可以说各地区情况特殊、条件复杂和千差万别。因此,任何一种有效的扶贫方式都不可能完全解决我国的贫困问题。所以,存在着如何借鉴国际成功的经验和根据各地实际选择、试验、探索和创建适宜自身条件的扶贫方式问题。
3.在小额信贷扶贫实践中,重视吸取小额信贷辩证发展过程中那些揭示社会现实的本质的内在必然联系的客观反映的东西(如最基本的原理和方法),它们是合理的内核及精髓,不会因为制度和社会经济文化背景的不同而不同。只有创造性地吸取小额信贷的合理内核,在遵循原有规律的基础上再现及再揭示新的规律,才可能成功仿效国际小额信贷经验,最终使我国贫困人口受益。
在我国小额信贷扶贫项目实践中,目前阶段设计及实施市场利率,存在诸多的困难或不适宜:(1)为了使我国贫困地区的贫困状况得以根本改变,我国政府一直在做艰苦的努力,且收到一定成效。可是在以往扶贫实践中最突出的问题则是贫困农户难以获贷,且贷款回收率低。因此,倘若小额信贷扶贫项目能从根本上解决以往扶贫中存在的问题,事实上会比单纯追求实现市场利率及盈亏平衡更有现实意义。(2)我国是社会主义国家,涉及到金融信贷的一切活动均有严格的政策制度,即不可随意对利率进行规定。(3)努力减轻农民的负担是我国农业发展的主要政策之一,因此小额信贷扶贫不得不考虑这一因素,且要考虑穷人的承受能力。(4)在我国,穷人获贷难是事实,但并非没有任何获贷机会,这一事实一定程度上使得目前阶段难以推行市场利率。(5)实行不切实际的利率,最终可能导致目标偏离。实行市场利率及实现自负盈亏固然是小额信贷可持续发展的一个重要条件,但远非是小额信贷扶贫项目可持续发展的全部。在我国,小额信贷能否大规模推广及持续发展,政府及有关部门是否支持和项目是否真正有助于穷人等要比单纯追求盈亏平衡重要得多。再说,在真正的扶贫领域,许多效益及结果是无法用货币计价的。
因此,我们认为,在我国小额信贷扶贫项目的设计和实践中,既要坚持成本效益及企业化经营原则,又要避免盲目追求不切实际的利息率。按我国小额信贷发展的阶段、资金来源及其性质,全部按照统一的银行及市场利率显然是不切实际的。应该在实践中探索经验，慢慢发展解决资金问题。
第四篇：中国小额信贷行业发展的影响
Ⅳ.中国小额信贷行业发展的影响
一、小额信贷行业发展的宏观层面影响
1．小额信贷支持农业产业结构调整
小额信贷的实施和推广，为农村地区的农业经济发展输入了大量的资金，缓解农业资金
紧张的矛盾，农业生产结构的调整有了强有力的资金支撑。
2．小额信贷是扶贫的有效工具
小额信贷通过提供存款、信用和保险工具使得贫困人群可以获得相应的金融服务，增强
贫困人口对风险的抵御能力，进行更加稳定的消费，更加有效的管理风险，进行微小企业经
营并增加自身的盈利能力，增加收入，提高生活质量。
以陕西省洛南县为例，1997 年投放小额信贷到户贷款 1501 万元，扶持贫困户 1.5 万户，户均增加收入910 元，解决了全县 8.2 万贫困人口的温饱问题，一年之内解决温饱人数超过
前 3 年的总和。截至 2002 年底，陕西全省共投放小额到户贷款 52.35 亿元，到户贷款余额
达26.74 亿元，累计扶持户数 157.71 万户，其中贫困户 157.31 万户，户均享受扶贫贷款3300
多元，被扶持户大部分解决了温饱问题，脱离贫困线。
3．小额信贷的实施促进了评估事业的发展
农村实施小额信用贷款，是建立在农民信用的基础之上，不需任何抵押和担保，而农户
信用的确定与等级的划分，完全采用了与市场经济相适应的现代评估理论，农民的信用是建
立在评估的基础之上，农村小额信用贷款，在评估组织的建立与评估方法上都进行了有益的尝试。
二、小额信贷行业发展的中观层面影响
1．小额信贷的介入在一定程度上排挤了不规范的民间借贷
在中国，民间借贷较活跃，并且，有不少的民间借贷利率较高，小额信贷的发展，为民
间借贷资金市场提供了新的资金来源，排挤了一部分高利贷行为。
2．小额信贷促进了农村金融机构的多元化
1999 年，农村信用社领域内开始开展的农户小额信用贷款业务，是正规金融机构第一
次引入小额信贷业务；2005
年，川、黔、陕、晋、蒙五省区设立“只贷不存”小额信贷机构 试点；2006
年底，银监会进一步允许设立小额贷款子公司、村镇银行、农村资金互助社三
类新型农村金融机构，又为小额信贷在农村金融的快速发展提供了进一步的政策空间；2006 年3 月开始，中国邮政储蓄机构开始试点小额质押贷款业务，又使小额信贷在正规金融领域
内的进一步拓展。小额信贷的机构多元化促进了农村金融机构的多元化，以及农村金融机构
业务和领域的多元化，增加了农村金融的供给主体，在满足农村地区的金融服务需求的同时，也加强了机构间的有效竞争，从而提高了农村金融的服务效率和质量。
3．小额信贷进一步完善农村金融体系的发展
小额信贷不同于正规商业银行，也不同于传统政策性金融的特征，使得它在为中低收入
和贫困阶层提供金融服务的同时，可以实现某种程度的可持续发展。这是小额信贷作为一个
新兴金融组织的最基本的特征。小额信贷要求市场化利率，从而探索了一条体制上与商业性
金融融合、目标上与政策性金融融合的特殊发展道路。
4．小额信贷优化了农村信用环境
特别是农村信用社农户小额信用贷款，是基于农户信誉发放的，而这种信誉来自乡镇政
府和村民共建，这是金融信用与社会信用相结合的有效方式，这是一个良好的信用大环境。
同时，通过发放小额信用贷款，信用社在农村的业务也将由单纯的种养大户、个体商户等扩
展到一般农户和贫困户，拓展了业务的深度和广度。
三、小额信贷行业发展的微观层面影响
1．小额信贷对妇女的影响
（1）参与家庭决策。小额信贷改变了妇女传统的行为模式，为妇女提供了参加家庭决
策的机会。据估计，2008 年底，获得微型贷款的贫困妇女在 5000 万人左右。
由于小额信贷从申请贷款、借款、投资到还款都是妇女在操作，在经常性还款压力下，促使大部分妇女走出家门进入市场，参与商品交易。通过与外界接触，妇女不仅得到了学习的机会，而且大大增加了她们在家庭决策中的参与权和家庭地位。
（2）地位的变化。小额信贷提高了借贷机会的公平性，为弱势群体，尤其是贫困妇女
供了创造收入的资金和机遇。通过小额信贷经营项目，妇女创造了可观的经济收入，有的甚
至超过家庭中男性的经济收入，女性因此也成为家庭决策的角色，使得“男尊女卑”的家庭地
位有了明显的改变。由于小额信贷项目的成功和家庭地位的改变，妇女的勇气和自信心进一
步增强，妇女更多地参与社会活动，增加了她们的自信心，提高了妇女在家庭和社区中的地
位。
（3）素质的提高。小额信贷为妇女提供信用贷款金融服务的同时，还做了大量的非金 融服务，如培训、技术和物资的支持。这些非金融服务在向贷款者提供生产技能的同时，也
使她们的就业能力得到了提高、意识得到更新、知识得到增长。如对妇女进行的以儿童权利
为基础的观念培训、以及向妇女提供的母乳喂养的知识，使得妇女具有更科学抚养知识，能
够更好的承担起抚母性的责任。
2．小额信贷增加了农户收入。
据河南农民使用“农户小额信用贷款”情况的调查，河南济源市辖内 100 个贷款农户在
2002 年人均纯收入2852 元，较 1999 年增加 1147 元，增长 67.3%；利用小额信贷带来的纯
收入户均5802.35 元，是贷款前的2 倍。
3．小额信贷的推广增强了农民的信用意识
在推行小额信贷的同时，农村信用社会同乡镇、村政府开展了创建信用村（户）工作，业务和领域的多元化，增加了农村金融的供给主体，在满足农村地区的金融服务需求的同时，也加强了机构间的有效竞争，从而提高了农村金融的服务效率和质量。
3．小额信贷进一步完善农村金融体系的发展
小额信贷不同于正规商业银行，也不同于传统政策性金融的特征，使得它在为中低收入
和贫困阶层提供金融服务的同时，可以实现某种程度的可持续发展。这是小额信贷作为一个
新兴金融组织的最基本的特征。小额信贷要求市场化利率，从而探索了一条体制上与商业性
金融融合、目标上与政策性金融融合的特殊发展道路。
4．小额信贷优化了农村信用环境
特别是农村信用社农户小额信用贷款，是基于农户信誉发放的，而这种信誉来自乡镇政
府和村民共建，这是金融信用与社会信用相结合的有效方式，这是一个良好的信用大环境。
同时，通过发放小额信用贷款，信用社在农村的业务也将由单纯的种养大户、个体商户等扩
展到一般农户和贫困户，拓展了业务的深度和广度。
Ⅵ.中国小额信贷行业发展的机遇与挑战
一、小额信贷行业发展趋势
随着金融在经济中的作用影响加大，各界日益认识到居民享受金融服务不仅仅是一种单
纯的资金行为，更是一种权利，从而产生了影响深远的金融普惠制理念，这一理念促进了小
额信贷的快速发展。
（一）从小额贷款到小额信贷
1980 年代以来，小额信贷发展迅猛，规模快速增长，小额信贷产品与服务也日益贴近 小额信贷市场和地区经济发展特点，小额信贷机构多元化，小额信贷产品和服务也更加多元
化。国际上越来越多的机构已经认识到，除小额贷款之外的其他金融服务，包括小额储蓄（包
括自愿储蓄和强制储蓄）、小额保险、汇款、托收、信用担保和租赁等在内的综合性金融服
务，对于中低收入人口至少具有同等的重要性，这意味这国际范围内小额信贷的发展开始逐
步从传统“小额贷款”向为中低收入客户提供全面金融服务的“小额信贷”过渡。
（二）从福利主义到制度主义
最初的小额信贷大多从非政府组织（NGO）基于消减贫困和促进农村经济增长的社会
试验开始，这些组织以社会发展为己任，通过向贫困社区提供小额金融服务，以及其他非金
融社会服务如技术培训、教育、医疗等，努力实现减贫和经济增长目标，称之为“福利主义
小额信贷”。与之形成对比的“制度主义小额信贷”则首先关注商业可持续性，并在商业可持
续的基础上努力扩大业务覆盖率，为更多的中低收入人口提供金融服务。随着小额信贷机构
在国际范围内的迅速发展，对可持续性的首要关注逐渐得到了广泛的国际认同，这意味着制
度主义理念逐渐将更受关注。制度主义坚持“双赢”的社会承诺和对可持续发展的要求，使得
政府对于财政投入可行性的考虑、公众和国际捐助资金投入的扶贫愿望，以及强调市场化原
则的学术界观点，都达成了一致的意见，从而也寄托了社会各方的期望。
（三）逐步放松有关小额信贷的利率管制
小额信贷机构既然主要面对无力提供担保（抵押）的客户发放额度较小的贷款，那么它
就必然具有较高的交易成本和风险损失。所以，各小额信贷机构往往对贷款客户要求较高的利率以覆盖成本。按照有效利率计算，许多机构要求的利率要达到 20% 以上，有的甚至达
到 100%。不过，虽然小额信贷的利率远远高于商业银行和国际金融市场，却仍然要比高利
贷利率低很多。对于高利率政策的支持还有一个更重要也更根本的原因是，较高的利率有助
于提高中低收入者对于贷款的可获得性。农村金融实践已经表明，补贴性的低息或优惠贷款
必然造成农村金融市场上的超额需求和信贷配给。在争夺这些补贴贷款的时候，中低收入者
往往处于不利地位，资金往往被那些具有某种权利优势的阶层获得，同时也常常伴随着金融
机构工作人员的寻租行为。事实上，如果中低收入群体想要在这种非市场竞争中获得低息贷
款，就要额外付出许多其他成本，如参加游说和贿赂等活动的成本。而这些成本的加总，可
能已经远远大于小额信贷机构要求的较高的利息。相反地，小额信贷机构的较高利率可以有
34效地将非目标群体排斥在外，从而保证中低收入阶层对小额信贷的可获得性。
（四）小额信贷与保险结合，推动小额信贷发展
小额信贷业另一个倍受关注的金融服务是小额信贷保险。小额信贷保险以农村信用社等
农村金融机构发放小额贷款为切入点，转移农民因疾病、残疾或意外死亡导致的没有经济能
力如期还贷的风险。小额信贷保险产品针对性强，费率较低，解决了贷款农户和农村信用社
两方面的风险保障问题。农户小额信贷保险属于典型的保障类产品，针对性强且保费低廉，但经济效益和社会效益却不容忽视，不仅可以实现借款农户、农村金融机构和保险公司三方 共赢的目的，在服务“三农”和创新银保合作模式方面也探索性的开辟了新路径。
小额信贷保险在小额信贷发展的基础推广并发展，使得农村金融市场产品和服务更加多
元化，在保障了农民对保险产品需求的同时，完善了农村金融市场体系，促进了小额信贷行
业的发展。
此外，小额信贷业在存款、托收和信用担保等方面也同小额信贷一样，在丰富农村金融
市场，为中低收入群体和农村地区提供广泛的金融服务方面起到了不可忽视的作用。
二、中国小额信贷行业发展面临的机遇
（一）国际小额信贷行业的巨大成功给中国提供了可资借鉴的经验
小额信贷已经从世界的某些区域扩展到几乎覆盖整个发展中国家和一些发达国家。就其
展开的规模而言，已有达到全国规模的样板。就其组织机构而言，有国家正规银行实施小额
信贷成功的例证；有非政府组织服务于最贫困人口和实现机构自我生存双重目标的典型；有
不断扩展业务的专门小额信贷机构的先锋；有专门成立特殊银行满足特殊需求的成功典范。
尽管如此，规范和成功的小额信贷的历史还不长，成功的比例也不高，在国际社会尚属一件
新生事物，仍面临着各种各样的风险和挑战。各国在如何推动小额信贷从试点到推广再到制
度化的发展方面仍需要积极探索，诸多的问题正有待于小额信贷的研究者和实践者及政策制
定者来回答。
（二）国际小额信贷行业的快速发展，为中国小额信贷产业发展提供了示范效应世纪 80 年代积累的小额信贷经验基本上是减贫模式在某些条件下可以推广，这一认
识导致了全球小额信贷业的巨大发展。随着金融在经济中的作用影响加大，各界日益认识到
居民享受金融服务不仅仅是一种单纯的资金行为，更是一种权利，从而产生了影响深远的金
融普惠制理念，这一理念促进了小额信贷的快速发展。
（三）国际小额信贷行业对中国的援助和支持
1990 年代中期以来，中国的非政府小额信贷机构和项目达到 300 家左右。比较大的机
构和项目的覆盖面达到5000 左右的农户，小的不到 1000 户。更重要的是，对于中国非政府
组织小额信贷来说，国际机构捐赠是其最主要的资金来源，且以不同的方式对中国的小额信
贷发展提供了支持。
35其他借款人。（2）小额信贷机构单位贷款成本较传统银行高，如出现同样金额的贷款损失，小额信贷机构的资本水平下降得更快。（3）小额信贷的发展历史较短，经营者和监管当局缺
乏控制小额信贷风险的经验。
然而，中国的小额信贷机构风险控制能力还很弱，表现之一为不良贷款率居高不下。以 农信社为例，据统计，1999 年的不良贷款率约为 15.53%，2000 年大幅增长至 27.25%，此
后更是逐年上升且增速加快。政府背景的机构中逾期90 天的贷款在 50％到70％，其他社团
机构回收率在 90%，收益在7%左右，各项指标与国外相比都有明显差距。不良贷款率高主
要是由于小额信贷的本质与具体管理因素共同造成的。小额信贷专门针对贫困群体，这一群
体本身就具有较高的还贷风险性，特别是在缺乏配套技术、管理和政策配合的情况下，贷款
难以成功发挥原有的作用；同时，小额信贷管理人员主要由政府人员组成，非政府机构则缺
少专业人员，在贷款的鉴别与发放以及债务追讨方面都缺乏经验和能力。
此外，小额信贷还存在经营风险问题。由于小额信用贷款是不需要抵押和担保的，因此
对于从事小额信贷项目的单位就存在着很大的风险。由于农业受自然条件影响很大，它的发
展和农民的收益受气候和天气的影响很明显，同时这种影响会遍及整个地区，在该地区运作的小额信贷机构就承担着较大的风险。另外，由于农民自身的原因以及信息不对称等因素，农民在市场经济活动中也处于劣势地位，这无疑也会间接增大小额信贷组织的风险。经营风
险也来源于其过高的运营成本：一是因为大部分小额贷款机构在资金、政策和人员方面不得
不依靠政府，机构人员、办公支出与政府人员及支出无法分开，资金浪费严重；二是财务会
计制度不健全，同时也缺乏相关的专业人员加以控制监督；三是资产折旧和人员培训等均由
资助机构免费提供，这部分成本没有进行核算。
对于小额贷款公司来说，它还面临着一类特殊的金融风险：由于法律地位的模糊导致的风险8。首先，小额贷款的最大风险依然来自于借贷者的信用度，而社会的诚信评估制度也
没有建立起来，配套法律又缺位。现行的《商业银行法》不能覆盖小额贷款公司，对于像担
保物和反担保物的设置、处置、质押、抵押等等问题，都没有具体规定，基本上是一种信用
放贷，在中国信用体系尚未建立健全的情况下，信用贷款的风险是相当大的。其次，小额贷
款公司只能发放信贷而不允许吸收社会资金，陷入两难境况：一方面，小额信贷公司吸收资
本没有法律依据，加之贷款公司自身的监管和信誉等诸多方面的因素，国家很难给予吸收本
金方面的政策支持。另一方面，一个资金运营机构“只贷不存”，是违反常规的运作，很难壮
大和发展，其生命力受到很大制约。
引发小额信贷风险的原因是多方面的：
1．资金短缺和投向单一。任何小额信贷的开展都依赖于放贷机构所拥有的可以放贷的资金，有充足的资金保障是小额信贷项目得以开展的基础。贷款者的还款动力来自于可以再
次借到资金，而如果借款者得知小额信贷机构的资金没有保证或没有后续来源，那么他们就
很有可能不还款或滞期还款，从而导致项目失败。中国小额信贷机构发放的信贷资金主要是
国际援助、捐赠、扶贫贴息贷款等。然而大多数小额信贷在项目启动1-3 年后即出现资金严
重短缺问题，小额信贷的规模偏小，满足不了农户的需要，这也是导致风险居高不下的原因
之一。农户小额信贷的投向大多集中于同一产品或同一项目，导致放贷的地域和行业集中，信用风险不能被有效分散。在农业生产经营增长潜力有限的情况下，较高的协变性风险的存 在导致农信社在开展无担保的小额信贷业务积极性不高。注：2008年4 月24日，银监会出台了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关
政策的通知》，使得央行使点的小额贷款公司获得了合法的身份，但还无法从根本上解决这类风险。
2．小额信贷的利率、期限缺乏灵活性。在中国大部分小额信贷实行的是不浮或少浮的
优惠利率政策。这种低利率政策，无法弥补小额信贷的高运作成本与管理成本，使小额信贷
在贷前就暴露在利率风险下。低利率政策也导致了资金很大程度被富裕农民和企业占用，偏
离目标集团。贷款期限影响着还贷计划，信贷机构的财务收入，客户的财务支出和最终使用
贷款的可持续性。小额信贷期限最长为一年，而农业产业结构调整周期一般较长，从而出现
小额信贷贷款的期限与农业生产周期相脱节，影响了支农资金的使用、周转，降低了资金的使用效率。
3．信用评定制度不健全。小额信贷理论认为，农信社贷款对象应是具有一定还款能力
和还款愿望的中低收入阶层，中国对还款能力和还款愿望的评价是以农户信用等级高低为标
准的。因此，农户信用等级评定的准确性与真实性成为决定还贷率高低的重要环节。而在实
际操作中，由于信用档案资料不够准确及时，评级带有盲目性；信用评价受多方干扰与影响，如村干部照顾关系评级，带有明显的偏向性，虚报数据和信用等级；评级缺乏复审，呈单一
性。信用等级不准确，贷款额度核定不科学，甚至可能造成不够条件获得贷款的人也借此获
得贷款。
4．小额信贷的保障机制不健全。中国实施的小额信贷制度很大程度上移植于孟加拉乡
村银行。在乡村银行模式中，定期还款制度和小组中心会议制度是其始终坚持的两大基本原
则，正是这两大基本原则的实施，才使得借款户的还款率高达 98%以上。这是因为，分期
还款对贷款农户来讲，实现了还款压力分散，使贷款机构最大限度减少了贷款损失；小组中
心会议制度通过小组这个集体，农户之间可以互助、互督、互保。但是中国农户小额信贷，在还款方式上基本采取的是到期一次性还清制；并且由于中国农业人口居住的广大地区多为
贫困地区、交通条件恶劣、居民居住分散，召开小组中心会议成本高。据调查，一些农户往
返参加一次中心会议仅在途时间就要2 个小时，行程几十余里。同时小额信贷机构也未对中
心会议给予高度重视，出现了小组中心名存实亡，互助联保功能丧失，贷款拖欠率增加。
5．小额农贷贷后管理不到位。小额农贷回收率不高的重要原因之一是贷后管理不到位。
长期以来，“重放轻管”的错误认识一直在基层蔓延，小额农贷发放后，贷后管理跟不上，部
分信贷人员未能及时主动跟踪检查小额农贷使用情况，进而根据发现的问题制定相应的改进
措施。同时小额信贷在投放后缺乏对贷款人的技术培训，从而导致农户项目失败率高，资金
使用效率低，贷款到期无法偿还。
总之，有效地控制小额信贷机构的风险，是影响其在中国持续发展的重要因素。
（三）贷款利率问题
由于不需要建立新的金融组织来发放小额信贷，加之贷款的方式也较国外简便，因此中
国正规金融机构的成本可能比国外同类贷款低一些，但也需要 5%-7%的利差。农村信用社
资金成本在 3.5%左右的情况下，贷款利率在 8%-10%才能使项目自负盈亏。因此，应根据
各地情况测算盈亏平衡点，再加上正常利润算出小额信贷的合理利率水平。
2008 年4 月24 日，银监会出台的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额
贷款公司有关政策的通知》对四类新型农村金融机构贷款利率做出了规定：按照市场化原则
进行经营，贷款利率上限放开，但利率不得超过司法部门规定的上限，即银行同期贷款利率的4 倍；下限为央行公布的贷款基准利率的0.9 倍，浮动幅度按照市场原则自主确定。有关
贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。很
显然，小额贷款公司设立门槛的放开，并不表示可以发放高利贷。
40信贷市场。
（4）建立农村贷款担保体系。农村企业或个人信用能力普遍较弱并缺乏合格抵押物，建立起必要的信用辅助机构，为农村企业和个人提供资信担保，以增加农村小额信贷有效需
求。
5．引导小额信贷批发机构的创建，特别是建立小额信贷投资基金，这是小额信贷行业
健康稳定发展的资金来源基础。
6．为小额信贷提供金融基础设施。小额信贷组织的发展，也需要一些中介服务，如小
额信贷客户征信系统、信息管理系统MIS、小额信贷机构评级体系、小额信贷组织运作的审
计监督机制、小额信贷机构进入国内外货币市场和资本市场的机制，等等。
三、加大政府支持小额信贷的力度，为小额信贷发展提供制度环境
l．采取税收减免和融资便利等倾斜的政策措施。中央银行和财政部门应在税收、资金、利率等方面向小额信贷实行一定程度的倾斜，特别是在税收政策上，应给予小额信贷机构特
别优惠安排，并探讨对小额信贷机构的再贷款的可行性，降低同业拆借市场的高门槛限制，让小额信贷机构能够在同业拆借市场自由地进行融资活动，以增加小额信贷市场的资金供
给。
2．加快社会信用体系建设，培育良好的信用环境。一是建立社会征信系统，建立农村
企业和个人信用信息库，并在全国范围内联网，实现信息共享。二是实行信用评级制度，建
立健全个人信用的评价指标体系和监督机制。由资信评估机构根据规范的指标体系和科学的评估方法对农村企业和个人的信用状况进行客观、公正的评价。有条件的担保机构在贷前调
查时可与当地人民银行联合对借款人进行个人诚信的查询。三是要加大个人信用意识教育，建立失信惩罚相结合的有效机制，对于不同信用等级的企业和个人给予不同的信用奖惩机 制，从而约束金融消费主体的行为。四是有效维护金融债权，打击逃废债行为，整伤信用环
境秩序，优化信用环境。
3．尊重小额信贷机构的经营自主权，减少不适当的行政干预。一是政府应改变对小额
信贷机构的领导管理方式，要充分尊重农村金融机构业务经营的自主权，不干预其正常的业
务经营。二是规范执法部门的工作行为，客观公正地处理各类金融案件，公、检、法部门在处理小额信贷案件纠纷时，要消除地方保护主义，坚持依法办理，决不偏袒任何一方。
4．通过制度创新实现小额信贷的可持续发展。采取更加灵活的小额信贷利率政策，允
许其按照市场机制在法律监管下自由决定利率；建立小额信贷担保基金，为其从金融市场获
得资金创造条件；适度推动小额信贷机构向吸存机构的改进；继续加大小额信贷公司等市场
化金融性营利机构的试点，同时发挥区域性金融机构的作用；进行小额信贷机构多元化、多
种所有制试点，为在县域内新设具有独立法人资格的金融机构创造宽松的政策条件，给公民
以融资的便利，降低从事合法金融活动的门槛，从而有效降低人们从事非法金融活动的概率；
适度引入民间资本和外资金融机构，创造适度竞争的金融环境，提高小额信贷的服务水平和
质量。
5．加强立法，进一步完善政策及法律环境，规范小额信贷市场发展。对于微额金融业
务，中国相关的政策和法规仍限于小额信贷公司的相关问题，对于利率进一步市场化和商业
银行介入农村小额信贷业的监管制度仍需完善。并且保证介入农村小额信贷业的商业银行较
少受到各地区的行政干预，以保证其商业化运行。
第五篇：农村信用社小额信贷发展研究
农村信用社小额信贷发展研究
中文摘要：长期以来，由于农业特有的弱质性，农村金融市场普遍面临着市场失灵，商业性金融机构及传统的信贷方式不将农业和农民视为理想融资对象的现象。然而，农村经济的发展也是迫切要求农村金融的发展的，于是，小额贷款作为金融制度安排和业务创新受到广泛的关注。本文从农村信用社小额信贷业务的概念入手，结合着我国农村信用社小额贷款发展现状及瓶颈，提出了加强农村信用社小额信贷发展的几点建议。
关键词：小额贷款；瓶颈；建议；
一、农村信用社小额信贷业务的概念
农户小额贷款是指以农户为贷款对象，基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款，是农村信用社信贷的一种创新产品。小额信贷作为一种有效的扶贫和金融发展手段，惠及不能提供抵押和担保而难以获得正规金融机构贷款的贫民和微型企业，在扶贫和推动经济发展中发挥了巨大作用。农户小额贷款是针对农户放款且额度较小，本身具有分散风险的特点。
二、我国农村信用社小额贷款发展现状
自七十年代孟加拉乡村银行创建了小额贷款的模式以来，对贫困人口提供小额贷款已经成为各国扶贫工作的一个最重要的手段。当前全世界有上亿人受益于小额贷款运动。我国于1994年初至1996年1 0月这一阶段，借鉴孟加拉乡村银行的小额信贷模式，探索通过小额信贷途径解决信贷扶贫资金脱离贫困户的问题。在1998年中国共产党第15届中央委员会第一次全体会议上通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，确定了小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。1999年中央扶贫开发工作大会再次强调小额信贷的扶贫作用，并于同年7月颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》。到2 0 0 0年，小额信贷在农村信用社开始进行推广。其后，国家及中国人民银行先后发文指导和颁布各种条例，正式承认了农村信用社开展小额信贷的合法性，确立了小额信贷在今后农村经济发展中的重要地位和贫困农户脱贫致富的重要手段。然而尽管政府出台大量有利于推动小额信贷发展的法规文件，农村信用社也积极发展小额信贷业务，可从实际情况看，近年来农村信用社的农业贷款在不断发展，但其中小
额信贷占信用社农业贷款份额却呈现出下降趋势。农户小额信贷和联保贷款的增幅明显放缓，小额信贷的发展遭遇困境。以广东农村信用社为例，2003年最高峰时贷款余额为20亿元左右，2008年贷款余额下降到17.3475亿元。究其原因，是由于小额信贷发放的减少。与2003年相比，广东农信社小额信贷减少了2.7731亿元。
三、我国农村信用社小额贷款发展的瓶颈
3.1 信用社人力资源不足
农村信用社人力资源的不足主要表现在员工的素质低下和人数较少两个方面。首先在员工素质方面。在信用社中，具有大专及以上学历的员工还不到总人数的10%，并且大部分忙于日常业务的处理，缺少对小额信贷业务系统的培训；过去农村信用社大批业务骨干在其与农业银行“脱钩”时被农业银行调走；同时，个别信贷员平时不注意政治思想、业务学习，法制意识、制度观念淡薄，缺乏职业道德，在“情”与“利”面前不能正确把握自己，视制度为儿戏，不惜铤而走险发放大量违规、违纪贷款，给信用社小额信贷资金造成一定风险。其次，信贷人员也较少。信用社机构较多，但是每个乡镇网点配置的人数大多数控制在7人左右，其中信贷人员一般是每个单位3个人，这样很难对千家万户的服务对象情况了解透彻。还有不少地区由于信贷员人手少，主任兼信贷员的还很多，既是“战斗员”又是“指挥员”，这样就没有更多的时间和精力去加强信贷管理，从而使小额信贷的存贷差小，影响农村信用社经营业绩。
3.2 易受自然条件的影响，抗风险能力差
由于农村信用社的贷款主要投向农业，使其经营与农民的农业生产关系紧密。当下我国农村产业模式具有先天性的低效益、高风险的特点。特别是小额农贷大多用于种植业、养殖业、小型加工业等，一旦遇到自然灾害或收成不好的年景，便会对农业生产造成严重影响。由于我国的农业保险机制尚未健全，自然灾害的损失往往会使农民遭受毁灭性的打击，信用社的业务也会受到重大影响。
3.3 现行贷款分类方法存在缺陷
目前，我国的信用社大都实行以期限管理为基础的“一逾两呆”贷款分类法，将贷款分为正常贷款、逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款。后三类合称为不良贷款。
而此种分类法的主要缺陷是：（1）对信贷资产质量的识别滞后。因为未到期的资产未必都是正常的，有些期限长的项目贷款虽然还没有到期，可是借款人可能已经丧失了还款能力，可是按期管理却仍然算是正常的，这样不利于及早发现和防范风险。（2）标准宽严不一，不利于衡量贷款的真实质量。在此种分类方法中，只要是还款超过3年以下的都一概划分为逾期贷款，逾期的时间为一天或一年甚至更长时间都是一样的，这显然不合理，使许多贷款风险的性质发生了变化。（3）容易造成农村信用社收益的错误估算。按现行的会计准则规定，逾期两年的贷款不能挂账停息，从而导致信用社收益高估。对呆账准备金的规定，又使信用社经营成本低估。致使信用社不得不为虚增利润而超额纳税、超额分红。同时，坏账难以及时冲销，贷款损失难以及时弥补，这意味着信用社真实资本减少。
这种以期限管理为基础的“一逾两呆”的贷款分类法的最明显的不足是，它只是贷款逾期发生后对贷款的风险和质量作出的一种被动事后统计，并不能使信用社在贷款风险发生之前就及时发现并采取相应的措施。
3.4 小额信贷管理体制不健全
农村信用社小额信贷管理体制不健全主要体现在：（1）贷款审查监控漏洞，贷款质量管理要求贷款应坚持“三查”制度，即贷前调查、贷时审查、贷后检查。农村信用社在信贷活动中普遍缺乏对信贷资产的全程的风险监控，使得“三查”制度流于形式。（2）责任追究制度尚未落实到位，在农村信贷出现问题的时候往往是不了了之，没有对过失人进行相应的处罚，难以起到警戒的作用，直接影响了信贷人员的工作态度，信贷人员对信贷风险的产生及防范不会高度重视。（3）监督机制的缺失，自1996年农村信用社与农业银行脱钩后，就由中国人民银行对农村信用社进行监管。但是由于前几年中国人民银行体制改革以及农村信用社的规范工作，中国人民银行的监管工作还不能及时跟上，在一定程度上存在监管不力的情况。
四、加强农村信用社小额信贷发展的几点建议
4.1 加强信贷人员的队伍建设，提高从业人员的道德水平
加强信贷人员树立主人翁意识、风险意识、法制意识和发展意识，正确树立人生观和价值观。作为信贷员，首先要发扬走村串户的背包精神，置身于群众中
间，认识农民，了解农民，巩固多年来与农民建立起的“鱼水”之情。其次要简化贷款手续，缩短贷款审批时间，特别是对那些资信好、实力强的贷款户要千方百计满足其资金需求，全面提高工作效率，靠优质、高效的信贷服务留住客户，达到贷款营销目的。
4.2 建立农业保险、保障制度
通过建立农业保险机构和开办农业保险业务，使借款人在遭受自然灾害时能够得到补偿，增强其还款能力，从而使农村信用社发放的贷款可以得到一定的补偿，把损失降低到最低限度。
当前，我国的农业保险业发展滞后，但可借鉴国外的一些成功经验来促进我国农业保险的发展。美国、加拿大、日本等国一般都是由国家成立农业保险公司来开展农业保险业务，或由政府组织提供补贴，委托大的商业保险公司办理业务。据此，我国可增设涉及国家农产品安全的农业生产领域的保险险种，商业保险不能提供的，应由政府主导，以政策性经营为主。
4.3 实现贷款“五级分类”
由于以四级分类为主的风险分类方式不利于准确反映风险和审慎监管，银监会决定于2006年全面推行农村信用社贷款五级分类工作。五级分类法比四级分类法更为严格，它要求提供更多的风险准备金。实施贷款五级分类，可以科学地揭示和计量风险，揭示贷款账面价值与实际价值的差异，全面准确地反映农村信用社的整体风险情况，这不仅有助于解决其潜在的历史遗留问题，防范风险，而且还可以促使农村信用社转变经营理念，转换经营机制，提高抗风险的能力。
4.4 完善“三查”制度，实行审贷分离
贷款的“三查”制度是农村信用社贷款质量的一项重要的制度与方法。农村信用社应将贷前调查作为一种经济预测行为，对市场进行调查和预测。在发放贷款前对借款人经营状况和产供销情况进行调查，可以加强和提高贷款质量。贷时审查是即时决策，是加强和提高贷款质量管理的关键。它是在贷前调查的基础上，对贷款项目进行可行性研究。贷后检查是对借款人贷款使用情况和效果进行检查。贷款“三查”制度是正确掌握和发放贷款，提高贷款质量的一整套工作方法，是根据信贷资金运动规律控制贷款数量和结构的完整过程。贷款调查全面、深入、细致、预测准确，就能保证贷款决策的正确率，为贷后检查提供较明确的线索。贷后检查深入、认真，就能获得大量有价值的反馈信息，为日后进一步加强贷款管理打好基础。此外，为了保证农村信用社信贷资金的安全，实现资金管理的制度化、科学化和规范化，提高贷款审批的透明度，农村信用社的贷款要实行审贷分离的贷款管理制度。审贷分离制度是指从农村信用社的体制上实行贷款业务调查与审批、事后检查与资金收回的双轨制约机制。对于较大的贷款项目，在贷款的管理上应将贷款对象信用状况的调查和对贷款对象的借款申请的批准权归属不同的职能部门和人员。
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