中医儿科学术发展现状的反思与前瞻

第一篇：中医儿科学术发展现状的反思与前瞻

【摘要】 回顾中医儿 科学 术 发展 的 历史，对中医儿科学术发展的现状，从中西医结合、医辨证论治、教学与科研、继承、发扬、创新等方面，进行探讨与反思，以推动中医儿科学术向前深入发展。

【关键词】 中医儿科学/发展趋势； 中西医结合； 中医学术发掘； 辨证论治； 辨病； 辩证

自扁鹊为“小儿医”以来的2 400余年中，中医儿科学经历了起源、奠基、形成、发展的不同阶段，在中医基本理论指导下，自成体系。同时，中医儿科学领域的多项成就，从钱乙的脏腑辨证论治纲领与创立的五脏虚实补泻方剂，以及钱乙的脾胃学术思想，到叶天士《幼科要略》中关于小儿四时病症的诊治而发展成温病学说等等，又为推动整个中医学术的发展作出了贡献。

就儿科学体系而论，中医儿科学还创立了多项世界记录，如隋唐时期已经有多部儿科学专著问世，已在太医署正规培养5年制少小科专科医生；宋代建立了理论与临床内容完备、水平较高的儿科学体系，刘昉的《幼幼新书》是当时世界上最为完备的儿科学巨著；明清时代儿科学术水平快速发展提高； 中国 人痘接种术的发明及世界范围内的推广应用等等。人类在跨入21世纪之际中医儿科学也进入了新的发展时期，同时又面临机遇与挑战。

如何面对机遇、面对挑战，如何与时俱进，使中医儿科学术健康发展是摆在每一位中医儿科工作者面前光荣而又艰巨的任务。回顾中医儿科学术发展的历史，面对中医儿科学术发展的现状，进行检讨与反思，很有必要，它将有助于向前探索与发展。1 关于中西医结合

东西方文化存在巨大差异，人们对人体生命科学的不同认识，构成了东西方几乎完全不同的中西医理论体系。也就是说，中西医的理论体系是东西方文化从不同角度、不同层次对人体生命科学的不同认识，但都能达到防治疾病，保障人体健康的目的，可谓殊途同归。

自20世纪开始，西医文化的大量进入，给中华土地上的中医文化带来巨大撞击。虽谓“殊途同归”，但毕竟“道不同”、认识不同。古云，“道不同不相为谋”，在医学领域却不能“不相为谋”，如何沟通，互相促进，达到真正的结合，对于人类文明来说应当是大有裨益的。因此，20世纪开始便提出了“中西医汇通”、“中西医结合”的理念。大抵在20世纪前半叶，是以理论认识上的对照“汇通”为主，后半叶则在医疗、教学、科研领域里，“中西医结合”成为一种主要的形式。这种“主要的形式”的实际内容，主要表现在中西医病名的对照；运用西医的认识来解释中医；运用西医西药的理论来研究中药；西医辨病与中医辨证；临床上中西医双重诊断、双重 治疗 等。因此在近50年来，虽然“中西医结合”取得了一些成绩，但仍然处于摸索阶段，中西医在理论上、在临床上还没有找到真正的结合点，离中西医结合的理念还相距甚远。

必须指出的是，目前的这种中西医结合的现状与思路，还带有很大的盲目性和随机性，应当引起人们的思考。怎样才能找到真正的结合点，怎样才能最大限度地发挥中西医各自的长处，取长补短，达到真正的有机结合，是当今应当认真思考的问题。

1.1 关于中西医病名对照 中西医病名对照，是中西医汇通的第一步。从历史发展的轨迹来看，自20世纪初即开始了中西医病名的对照汇通。1918年出版的顾鸣盛撰著的《中西合纂幼科大全》，即将中西医儿科病名作了初步的对应，1947年沈伯超著《儿科更新》则几乎主张以西医病名替代中医病名。20世纪下半叶，特别是80年代以后，则几乎达到中西医病名双重诊断。

应当指出，西医在认识疾病上，由于科学的进步，微观的认识比较细致、直观、可取。虽然有许多未知认识，但就已知的得到科学证实的疾病认识，已得到公认。这些认识，基本上揭示了这些疾病的发生变化 规律，应当说西医病名的认识更为客观、直观。实际上，中医病名的认识，经过一两千年临床检验而确立的病名，也揭示了中医的认识规律。因此许多病名可以相通、或可相近，比如天花、麻疹、水痘等，就可相通；其他大量的病名，如厌食、腹泻、水肿、肺炎喘嗽等等就可相近。中医病名以证的认识为主，而证的认识包涵的范围较广，比较笼统；西医的病名对某一疾病的认识单一性好，也更为直观。中西医病名对照，应当是一种进步，是中西医沟通的第一步，为进一步的沟通和结合打下基础。但是医学领域有太多的未知数，许多疾病的病名目前还无法对应、无法对照，勉强对照，是不恰当的，不利于医学的发展。如乙脑和暑温，乙脑属于暑温，但不是说乙脑就是暑温，或暑温就是乙脑。应当采取同则同之，不能同的，又不能共的，采取约定俗成的称谓。因此在病名问题上，中西医有许多疾病名称不同，应当求同存异。目前不宜急于求成，强调一律，过早的搞中西医病名对照，事实上还不可能。不能要求大家接受目前还没有认识到的事物，也不能要求大家丢弃已经认识的事物。

1.2 关于西医辨病与中医辨证 目前在儿科领域，甚至整个中医领域，均采取西医辨病与中医辨证相结合的形式。应当说，这一形式值得称道，也是中西医结合研究很重要的实践。这一形式，既能展示西医辨病的长处，又能领略中医辨证的优势，应当说这是两长相加，也是中医学术发展在新时期的切入点。

几千年来，中医学是在东方文化的理念指导下，从长期医疗实践中不断 总结 发展起来的。长期以来，中医是通过中医的病名来确立和认识疾病，20世纪以来由于西医的东进，加上科学技术的发达，西医病名的更加直观、更加客观、更具有单一性的揭示疾病规律的认识，为中医所接受，也是历史的必然。从历史发展来看，西医的进入为中医的发展带来巨大的撞击，也带来巨大的机遇。

如何使西医辨病与中医辨证结合起来，使之更好地发挥长处，为临床医疗服务，是摆在每一位中医工作者面前具有挑战性的问题。也是在当前历史时期，中医学从固有的中医疾病认识，转移至对西医病名疾病的中医辨证论治认识。这是中医学发展的一个跳跃。在这个跳跃中，应当认真地、深入地进行探索，充分地发挥中医辨证论治的精华，把中医辨证论治发挥极至，而不要简单化、肤浅化、程式化、固定化。

必须指出，当前的西医辨病与中医辨证的“结合”，在中医辨证方面过于简单化、程式化、固定化。一个病名之下，列二三个、三四个、或五六个中医“证型”，就作为大学的教科书，作为临床的规范，作为国家行业的标准，未免过于简单、过于肤浅、过于程式、过于固定。须知中医辨证是动态的、灵活的、因人因时因地而异的。虽然每一疾病有一定规律，但决不是那么简单和固定。中医是辨证论治，从来也没有过“辨证分型”和“分型论治”。“辨证分型”和“分型论治”不能真正发挥中医辨证论治的精华。

20世纪50年代，中国中医治疗流行性乙型脑炎的成功经验，即是辨病与辨证的一个范例。1955年石家庄发生乙型脑炎流行，运用“清热解毒养阴”治则，采用白虎汤、清温败毒饮为主取得满意疗效。1956年北京地区又复流行乙型脑炎，用白虎汤疗效不佳，后用清暑化湿诸法（即白虎汤加苍术等）而显效。蒲辅周先生为此总结出乙脑治疗八法，这是因为当年北京暑盛挟湿，时值丙申太阴湿土在泉，气候湿热。1958年广州地区又发生乙型脑炎流行，使用上述地区经验疗效均不佳，是因当年燥热伤阴，按运气为戊戌“化火运”，气候燥热，故又在白虎汤基础上加生脉饮（即人参白虎汤加味之意），取得较佳疗效。疗效均达90%以上，并使当时的医疗界震惊。《中国中医药发展五十年》指出［1］，“50年代中医药治疗乙型脑炎有两大意义，一是以其卓效在尚无抗病毒药物的条件下，说明辨证论治的价值；二是由于五运六气理论在治疗本病时取得一定疗效，引起人们重新对五运六气的重视和“估价”。这也充分说明中医辨证论治的灵活性、丰富性，以及天人合一的整体观、动态论的辨证思维，并不是简单的几个“分型”就能代替的。用西医学明确疾病诊断，充分发挥中医辨证论治的特色和特长，摒弃简单化、程式化的“分型”，真正做到西医辨病、中医辨证，真正发挥中医的疗效。1.3 中西医双重诊断、双重治疗 中西医双重诊断、双重治疗，这是近30年来中医医疗上的一大特点，在儿科领域更是明显。临床上双重诊断，有西医病名诊断，又有中医病名及辨证诊断，这应该是件好事，正如上述所论有助于中西医的沟通，有助于中医对西医病名疾病的认识。但是，也同样存在上述内容中谈到的难免出现中西医的勉强对照，中医辨证简单化。目前的现状就是这样，因此，双重诊断存在简单化、肤浅化、程式化、固定化。如何改进、如何提高，正是当今面临应当认真探索加以解决的问题。

双重治疗，在大多情况下弊大于利。顾名思义所谓“双重治疗”，即是既用西药又用中药，这是西药、中药相加，是凑合，是“拼盘”，不是真正的中西医结合。在目前的现状下，所谓中西医结合治疗做得比较好的是，中西医在治疗某一疾病相互取长补短，针对某一病理状态、某一疾病阶段，发挥中西药的特效作用而取长补短，相互配合、相得益彰，以发挥最佳疗效，减少副反应，缩短病程。做得比较好的一个例子是肾病综合征的中西医结合治疗，目前激素治疗肾病综合征被认为是特效药物，然而激素的副反应大，肾病综合征的“反跳”与复发率高。然而在激素应用的不同阶段，根据辨证配合中药治疗能减轻激素的副反应，减少“反跳”，预防“复发”，同时还能增强体质，巩固疗效。这种中西医结合治疗，中西药合用，取长补短，有较好的临床治疗优点。

然而中西医双重治疗，中西药合用，很明显妨碍中医的发展，阻碍中医医疗技术的提高。因为西医治疗、西药的应用，靶向性较强，针对性较强，而且化学药物的定性定量准确，疗效确切。上述肾病综合征中西医结合治疗就是激素的疗效确切，但副反应大，易复发，应用中医中药以巩固激素的疗效，并减轻激素的副反应，预防复发。在这个成功的“中西医结合”双重诊断双重治疗的例子中，中医中药也只是辅助的，当然也是很重要的。但更多的临床治疗现实却往往是中西药的合用是凑合，中药只是陪衬，或是点缀。中医治疗也往往不会认真思考、深入探索。尤其是儿科临床，西药针剂的注射往往比口服中药简单快捷，患儿家长都容易接受。既然西药起效了，何必再用中药，何必再去辨证论治，有了西医西药的拐杖，中医中药就必然“骨质疏松”，必然“缺钙”，中医的内涵就荒芜了，中医的特色就发挥不了，中医必然走向衰退。

中医有几千年的历史，有极丰富的科学内涵和医疗经验。即使是走中西医结合的道路，临床上在西医辨病、中医辨证的情况下，也不应把中医辨证简单化、肤浅化、程式化、固定化，而是应当充分发挥中医辨证论治思维，发挥中医的独特疗效，或与西医西药取长补短，相得益彰，向中西医的有机结合迈进。

第二篇：王波_第三十三次全国中医儿科学术大会

第三十三次全国中医儿科学术大会在蓉召开 哈尔滨市第一医院专家王波作为东北地区代表应邀出席

8月27日，中华中医药学会第三十三次全国中医儿科学术大会，暨中华民族医药学会第二次全国中医儿科学术大会在成都开幕。此次活动由中华中医药学会、中华民族医药学会主办，由中华中医药学会儿科分会、中华民族医药学会儿科分会承办，活动时间共27日、28日两天，主要围绕“中医药学科建设与传承创新发展”来进行。我院儿童发育行为疾病专家王波也作为东北地区代表参与了本次会议。

开幕式上，中华中医药学会儿科分会会长、天津中医药大学第一附属医院院长马融、河南中医学院第一附属医院丁樱分别汇报了2016年关于“中华中医药学会儿科分会”和“中华民族中医药学会儿科专业委员会”工作报告，中华中医药学会秘书长谢忠为此次会议进行讲话，会议由此拉开帷幕。

图为开幕式现场

会议上，中医儿科学首位博士生导师，江苏省中医院、江苏省中医进修学校建院元老之一，中华中医药学会儿科分会江育仁医师“儿科疾病的中医理论学”学术思想研究进行专题讲座。天津中医药大学第一附属医院马融医师，南京中医药大学、江苏省中医院韩新民医师，河南中医学院一附属医院儿科医院丁樱医师等全国知名中医儿科医师也分别进行了专题讲座和学术交流。

会后，王波表示“我非常赞同医学会会长马融强调的“多学科规范化诊疗”，我们哈尔滨市第一医院目前采用的医学家三位一体诊疗体系和本次大会的创新研究不谋而合。该体系集结了儿童发育行为疾病、内分泌疾病前沿诊疗方法的核心优势，对推动儿科医学进步与创新具有重大意义。”

专家王波就中医儿科学发表讲话

我院专家王波与马融合影（分别为左起第一个、左起第三个）

王波作为东北地区代表，她表示，自己更多的是扮演一个传递者的角色，将此次会议的核心点传递给东北地区更多的儿科专家，一起展开学习。此次会议为中医理论研究和临床应用提供了学术性指导，使我们更加地明确了我们中医儿科医疗事业发展的方向，也促进了我国儿科医学学科繁荣发展。

图为本次学术大会合照现场

第三篇：司法改革的现状与前瞻

司法改革的现状与前瞻

中国的司法改革在过去的十多年里一直是一个非常热门的公共话题。但是这

一、两年来，关于司法改革的议论好像多少显得有点低迷，不是那么红火、提神。司法改革面临司法机关、法院自身难以克服的很多问题，它涉及到国家整个政治体制的改革和完善，远远超出了单纯的审判领域或有限的司法领域。

司法改革已经推行了十五六年，如果要对迄今为止的司法改革作一个回顾和评价，国家检察官学院的张志铭副院长说有点一言难尽的感觉。在法制日报社与赣州中院共同主办的以“中国司法改革的现状与前瞻———地方法院现代化建设”为主题的“赣州司法论坛”上，他引用了前人的两个诗句“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”，“青山遮不住，毕竟东流去”，道出了这份感觉。

中国司法改革的现状

多年以来一直走在司法改革最前沿的北京大学贺卫方教授在论坛上演讲时说，大家都知道，中国在发生着变化，而这种变化最大的一个方面正好是在大家所工作的领域，是过去十多年间改革最具活力的一项，就是司法体制改革。

贺卫方说，司法体制改革可以解决有些人希望在政治领域改革能够解决的问题。比如说如何保护公民的政治权利、经济权利、社会权利。我们想方设法地通过公正的司法制度的建立，通过法官素质的提高，程序正义的实现，审判过程的更加公开，执行体制的理顺、证据制度的改造，检察权和审判权的合理构造，律师对司法过程的更深刻的参与，使公民权利得到更好的保障。如老百姓与政府之间的纠纷，可以把案件起诉到法院，当事人不需要对司法公正有任何的担心，这就意味着国家的政治生活发生的变化，法院成为政治生活中的一个非常重要的力量。西方有些国家，比如美国，连总统竞选中因选票发生纠纷，这样的冲突居然最终是由法院作出裁判并决定，良好的司法体制保障了政治生活的有秩序的进行，保证了最高权力的和平交接，而司法制度在政治关系的调整方面起到了非常重要的作用。

在贺卫方看来，法院不应成为改革的先锋。法院为什么要进行改革？就其本性而言，法院就是一种强有力的保守精神的机构，因为司法机关应当是现行秩序的维护者 1

而非破坏者。

但是，中国的司法改革还是如火如荼地进行着。如开放法院，为保证这种公开，老百姓拿着身份证就可以去法院听取庭审，同时，多种多样的改革也在全国范围内进行，如青岛中院的主审法官制的改革、成都中院的审判长的改革，为后来在全国推行的审判长选任制度开辟了道路。一段时间，不少法院突破了法院组织法的规定，成立“经济纠纷调解中心”，某个法院甚至成立了“房地产纠纷法庭”，专门审理房地产纠纷，河南有一个区法院推出了“先例判决”制度，即要求后面的案件必须依据前面类似案件的判决而判决，还有，厦门思明区法院率先推出“法槌改革”，敲响了华厦第一槌，推出了“宣誓改革”，即证人到法庭作证前必须手按宪法宣誓，保证所言为实„„列举起来，这类改革简直可以说是不胜枚举的。

那么，这些改革究竟成效如何呢？贺卫方说，在大众传媒上，我们看到了仍然是不能够让人乐观的信息，出现了许多要求对法院进行监督的呼声，法官也感觉不到自己的伟大和光荣。别的不说，就说法院的财政与法官的待遇问题，不论是法院和法学界都不断呼吁，但这样的呼吁没有得到应有的回应。这是我们在改革的推进过程中遇到的一个非常棘手的问题。

中国司法改革的道路尽管曲折，但从前瞻的角度看，前景还是非常光明的。张志铭教授认为要看到和强调两个必然。

第一、法治是中国社会转型、社会治理结构和治理方式转化的必然。

中国现在是一个转型社会，这种转型导致的一个趋势就是法治，就是要建立法治国家，这样来讲转型中国的法治趋势可能比较抽象，其实只要我们稍加观察和思考，也可以发现法治趋势是一种显著的生活现象。比如我们每个人原来都属于国家的某个单位组织，现在情况大不相同了，单位组织对个人的约束明显削弱，很多人甚至都不再是“单位人”了。为什么会出现这样的现象，最根本的原因就在于社会转型使得政府用来调控社会的经济资源、权力资源、意识形态资源大大减少。从前每一个人都是全方位的“单位人”，是国家的人、政府的人，离开了单位、离开了国家和政府很难生存下去，因此，政府的指令和意识形态能够通过单位组织充分发挥整合社会的作用。现在不同了，利益高度分化、社会高度分化、人心高度分化、意见日显多样，社会结构不同了，为达致社会整合的社会治理方式也要做相应的调整。这个调整就是从人治、德治、政策治到法治，就是迈向法治的必然。

第二、通过司法改革、政制改革强化司法在国家和社会管理中的地位和作用是实

现法治、建设法治国家的必然。

实行法治必然要强化司法和法院的作用，从世界范围看，法治社会是司法作用高度凸现的社会。张志铭说，中国的司法和法院已经是并将继续是一个“朝阳产业”，对此人们已有广泛的共识。总之，看到并强调这两个必然，有助于我们增强信心，在目前司法改革面临许多难题、从而使人们在情绪上显得低迷的时候，有助于使我们鼓起探索问题、解决难题的勇气。

如何看待中国的司法改革

对中国十多年来的司法改革成就，应该有一个恰如其分的评价。有些学者认为，到目前为止的中国的司法改革其实并没有取得什么真正货真价实的成就，如果硬要说有什么成就的话，可能只有统一司法考试，但统一司法考试只能算一个“半拉子工程”，因为它只是解决了考试的问题，司法官资格授予的问题，并没有真正解决获得资格后如何进入法律职业的问题，这种改革的意义显然要大打折扣。

张志铭教授认为这样来看待中国的司法改革太过挑剔、太过消极了。他个人认为，中国二十多年的司法改革，其成就是非常巨大的。这不仅表现在观念认识上、人员素质上、物质设施的改善上，还表现在司法机关的组织构造和实际运作上。尤其是对中国司法发展所面临的问题，目前学界、社会和司法实务界在认识上已取得高度一致，都认为中国的司法改革及相关的政制改革，就是要在整体上克服三个方面的弊端：一个是司法的地方化，一个是司法的非职业化，一个是司法的行政化。

尽管中国司法改革的推进遭遇种种困难，但从今后看，从它可能取得的成就看，取决于它在多大程度上能够克服和解决这三个方面的问题。发现问题是解决问题的一半，如果这句话成立的话，那么对于中国司法的这种高度一致的问题意识不就是我们已经取得的一种了不起的成就吗？张教授感慨地说，倒退五年、十年我们能如此清晰地表达自己对中国司法的看法吗？当然，中国的司法改革和司法进步还表现在许多显性的方面，如办公设施、审判场所的改善，人员素质的提高等等。

中国人民大学法学院陈卫东教授说，十余年来，我国司法改革的进程无论是从规模上，还是从具体改革方案方面都正在以惊人的速度发展，特别是1996年刑事诉讼法修改之后，或是出于对96年体制建构中欠缺之处的弥补，或是出于对司法实践工作机制的诸多完善，司法实务界纷纷出台了多项改革举措，理论界对司法改革问题的研究也逐渐成为一门显学。但如果我们稍加留意的话，我们会发现近两年来司法改革的步伐正在放慢，具体的原因有很多，但很重要的一点，就是许多改革措施欠缺应有的生命力。

清华大学法学院张卫平教授认为，在我国经济体制加速从计划经济体制向市场经济体制转换过程中，社会意识、观念也随之发生了很大的变化，人们参政、议政的意识在不断强化，同时政治体制也在不断跟进，相关制度的透明化、公开化和程序化以及权力的监督制约也都在不断被强化。但目前的中国毕竟处于转型时期的社会，处于新旧体制转接过程中，与此相应，我国的地方法院也是转型期中的地方法院，因此不能奢望在法院现代化的建设过程中一下摆脱原有制度的制约，只有逐步地改进，甚至通过局部的改良来实现法院的现代化。

司法机构现代化建设

中国的司法改革、司法制度建设如果要有一个比较完好的设计的话，可能不得不有赖于各地方法院基于自己区域特点、地方特点，基于自己的经济、社会和文化发展状况，作出针对性的努力。

贺卫方说，从一个地方层面上观察，一些涉及司法制度的框架问题是必须认真考虑的，首先是中央与地方之间的纵向分权的问题。

地方司法设计的第二个问题是司法官员的选任标准是否应当在高层次法院和较低级别法院之间有所区别。过去我们讨论法官选任问题，多半只是笼统地讨论，很少结合不同层次法院的法官所从事工作的差异作出有区别的论证。基层法官所处理的案件尤其是民事纠纷大多跟本地的风土人情有着密切关联，相应的，法官也需要有“人情练达”的素养。许多纠纷只是一些利益的平衡而已，法官在处理这类纠纷时很难像科学家那样精密判断，这只能取决于法官的崇高威望。实际上，司法也有某种类似于“接受美学”的道理存在。同样的话，出自不同人的口，对当事人的说服效果是很不一样的。基层法院的法官固然要有良好的法学修养，同时，民众的信赖也是至为关键的。而那些经常对案件中的法律问题作出解释和判决的高层次法院的法官，相对而言，重要的是学理精湛。所以，我们有必要对于基层法官的选任标准加以再思考。

最后一个问题涉及到更整体化的事项，那就是如何发挥基层社区包括乡村精英在纠纷解决中的作用问题。

贺卫方教授建议可以考虑更多地发挥地方精英的作用，是否可以让农村里既有年资，又有声望的人们不仅仅只担任调解工作，而是每周两天开庭审理一些田土细故类

型的纠纷和轻微的刑事案件，对他们的判决不服者，才能够上诉到县一级法院？他说，所有这些，都是我们在建立一种合理的地方司法制度时应当通盘考虑。

张卫平教授认为，地方法院的现代化建设就是一个消除原有地方法院体制的弊端，使其能够满足社会主义现代法治要求的过程。地方法院的现代化应当包括两个方面，其一是硬件方面，即地方法院具有满足地方现代司法所需要的人、财、物———高素质的审判人员、具有保障法院高效率运作的财力和物质条件；其二软件方面，具有适应现代法治的法院体制和司法理念。法院体制是其中最为重要的因素。法院体制问题由于关涉多方面的问题，因此在地方法院现代化建设过程中应当是最困难的基本作业。

人们已经比较一致地认识到，当下法院体制所显现的主要问题是：法院结构和运作的行政化、法院司法的非独立化、法院人、财、物的地方化，审判人员的非职业化等，这些问题彼此之间又是相互关联和交叉的。张卫平指出，这些问题的存在无疑是法院现代化的主要障碍，地方法院现代化建设的一个主要内容和任务无疑就是要解决这些问题。

张志铭教授强调，今后的司法改革应当特别关注地区差异，处理好中央与地方、整体与局部的关系。现在很多地方法院都把“建设现代化法院”作为整合自己的改革和发展的口号，现代化是一个非常复杂的词语，其含义比较深刻。他说，这几年，地方法院的改革热情可敬可佩、改革成就可圈可点，可以说，中国司法改革的很多举措都是自下而上发生的。但与此同时也要清醒地认识，地方自主的司法改革面临着也许更为严峻的合法性和合理性的考量，而且也不大可能造成国家司法制度在整体上的迈进。

如何激活中国的司法改革

充分的法治一定是中国的未来。

中国人民大学法学院陈卫东教授认为，激活未来中国的司法改革，有三个路径值得参考：

第一、司法改革的进行与司法改革理论的研究应当集中在体制改革上。我们推行的改革更多应当是总结实践中的宝贵经验，从整个体制上或者从一个体制入手来推进，而不能仅仅局限于工作方法、人事制度乃至服饰、仪式上的变化。应当着重解决纵向上公、检、法三机关的相互关系与权力配置问题，调整后的权力机制应当实现权

力高效运行但又不失制约的效果。

第二、改革的推进应当尊重司法规律，从司法活动的内在要求入手、从建构科学体系的角度出发来进行，而不能忽视司法活动的内在规律，想当然地任意推行各项改革。改革措施的设计应当经过理论上的缜密论证，形成的方案应当先行试点，在总结经验的基础上再予以推广。

第三、司法改革过程中有关制度的建构应当放到整个世界的司法平台上考虑，要具有全球性开放目光，不要更多地以“国情”为借口对世界通行的制度与规则大打折扣。在这种理念指导下开展的司法改革与相关制度设计才具有与世界其他国家对话进而相互借鉴、相互交流的可能。否则一味地抱守中国的国情与现状，“闭关锁国”式开展改革，中国的司法改革之路只能是越走越窄。

清华大学的张卫平教授指出，实现法院体制的转变和改革是法院现代化建设的基本方向和目标，这一点必须明确，一个独立的，具有高素质审判人员的，有相应物质保障的司法机构的存在是法治运行的基本条件。因此，我们应当坚定不移地朝向这一目标迈进。所有的司法改革和法院现代化建设的措施都应当服从这一目标，都应当是迈向这一目标的具体措施。而不是阻止迈向这一目标。但另一方面，我们又必须注意到地方法院现代化建设是社会转型过程中的基本作业，也就必然体现社会转型的基本特征。讨论和实施地方法院的现代化建设均不应当脱离这一背景。

法制日报2004-10-14 13:51:28蒋安杰 李青

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第四篇：我国刑罚执行的现状与前瞻

我国刑罚执行的现状与前瞻

山东政法学院刑事司法学院

张传伟

在一定意义上说，刑事法律制度的主要任务是发现犯罪、证实犯罪、定罪量刑和刑罚执行，所以，定罪量刑之后的刑罚执行是刑事法律制度的重要内容之一。①数千年来，从世界范围看，刑罚执行经历了一个复杂的发展过程，一些国家刑罚执行先后出现过惩罚(报应)模式、康复模式、矫正模式等。但是，目前中国的行刑体制具有分散执行、监禁率过高、效率低下、承担了过重的经济职能等诸多特点，虽然以前曾取得过辉煌的成就，但就行刑制度来说，存在着严重的弊端，迫切需要改革。

一

我国刑罚执行的现状

（一）我国刑罚的种类及执行机构

我国刑法规定刑罚分为主刑及附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。附加刑，也叫从刑，在我国有罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境。我国行刑体体制实行分散行刑方式。行刑体制即刑罚执行权限的配置以及行刑机关之间的关系等是行刑社会化的体制保障。②刑事诉讼法、监狱法规定，对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的犯罪人，在监狱执行刑罚；被判处有期徒刑，剩余刑期在一年以下的，由看守所代为执行。未成年犯罪人，在未成年犯管教所执行刑罚。在我国以自由刑为中心的现实条件下，执行刑罚的主要机关是监狱。死刑执行由作出一审判决的人民法院（主要指中级人民法院）执行。管制、拘役由公安机关执行。剥夺政治权利、驱逐出境由公安机关执行；罚金、没收财产由法院执行。被判处缓刑的犯罪人、被假释的犯罪人由公安机关执行。由此可以看出，根据现行法律规定，在我国具有行刑权的机关有：监狱、法院、公安机关。刑罚执行主体的多元化导致刑事执行工作的分散与不协调，我国行刑体制的现状严重制约着社区刑罚制度的适用力度，宏观统筹较差。其中，在我国实行重刑主义的现实情况下，监狱负责执行的监禁刑，是目前我国刑罚执行的中心。

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，通知规定，社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作。从此，在司法行政机关的主导下，21世纪的中国刑罚制度又增加了社区矫正的新鲜血液，给暮气沉沉的中国刑罚执行界带来了一缕春风。

我国刑罚刑罚现状，今天，我们主要就监狱监禁行刑现状和社区矫正现状展开讨论。其余的刑罚执行，如死刑的执行、财产刑的执行、驱逐出境的执行等，限于时间关系，我们不予讨论。

（二）我国监狱监禁行刑的现状

总体来讲，目前中国的监狱行刑属于极端封闭模式。当前我国的监狱行刑模式仍属于传统的监狱管理方式，监狱行刑手段的特点是封闭性、粗放性、简单化。传统监狱管理方式的特点是人治色彩浓厚，法治化不足。就监狱布局和设施来说，大多数监狱地处偏僻，而且有高度隔离的封闭设施，高墙电网、武警岗哨、戒备深严。这种高度警戒、高度隔离的模式，①② 赵喜臣：《刑罚执行法律监督论纲》，载《英才高职论坛》2006年第4期。周静：《我国行刑社会化的现状及其思考》，中国法院网2007-07-19。既不利于罪犯的分类处遇和再社会化，也不符合刑罚经济原则。①

1、中国监狱结构现状

中国监狱组织罪犯执行刑罚的手段最主要的是劳动改造。其主要内容是组织罪犯在监狱内劳动场所进行生产劳动。监狱生产活动的传统运行模式是，监狱通过自身经营活动，把监狱劳动产品转化为社会需要的商品，从而实现其市场价值，而经营所得则直接用于弥补监狱经费的缺口。因此，几乎所有中国监狱都兼备监狱职能和企业职能，形成了一个组织两类职能的情况。这堪称中国监狱的特色。以使用罪犯劳动力为主的企业，称之为“监狱企业”。需要说明的是，现在监狱内的企业不仅包括上述的“监狱企业”，还包括不使用罪犯劳动力的所谓“工人企业”。这些企业涉及行业广泛，包括农业、采掘、机械制造、建材、冶金、化工、纺织、食品等国民经济的多数行业。近年来，还出现了一种以“来料加工”为内容的监狱生产方式，即为监狱体系外的企业提供罪犯劳动力进行来料加工。这样，现行监狱的资金来源就有四种主要渠道，即国家拨款、经营监狱企业、经营工人企业和进行来料加工。

许多监狱因远离大中城市内而形成了一个相对独立的社会系统，许多监狱承担了诸如监狱警察、职工及其子女教育、医疗卫生、治安等社会服务。因此，目前监狱的职能包括了行刑职能、社会职能、企业职能三类职能。监狱中人员成分也非常复杂，除了警察（公务员）和罪犯之外，既包括生产、生活在监狱内的工人（非公务员），也包括生活在监狱内的家属，还包括到监狱打零工的外来人员，甚至还有刑满释放但滞留监狱的人员。其中，警察和罪犯是监狱永恒的主题和决定监狱职能的主要力量，但也不能排除其他人对监狱职能的影响。

2、我国监狱刑罚执行的工作手段

提高罪犯改造质量主要依靠三大手段。一是监管手段，主要通过限制罪犯的人身自由，强制罪犯遵守监狱规则，从而发挥监狱的威慑作用，强化罪犯的规则意识，维护监狱的安全与稳定。二是教育改造手段，通过教育让罪犯获得更多的知识，全面提高其文化思想素质。从20世纪80年代，潍坊监狱在全国率先成立潍坊特殊学校，后来监狱作为特殊学校迅速在全国推广，成为刮遍中国监狱的一道风景。三是劳动手段，通过劳动改进其思想素质，提高其劳动技能，达到改造罪犯的目的，使罪犯成为自食其力的守法公民。这三种手段并非孤立存在，而是互相渗透，互相支持的，某些时候还可以互相替代。

然而，在关于如何让罪犯劳动的问题上，却有针锋相对的争执。一部分观点认为，罪犯的劳动不能创造价值，罪犯劳动只能是一种习艺性的，或者消耗精力的劳动。通过劳动可以让罪犯获得谋生的技能，有利于出狱后适应社会。还可以消耗其精力，防止罪犯在监狱内制造事端，重新犯罪。当然地，持有这种观点的人认为监狱体制改革的主要目标是剔除其企业职能，国家应当对监狱的各项经费给予足够保证，不能从（监狱）企业的经营中获得补充（经费）。另一部分观点认为，罪犯的劳动应当创造价值，只有创造价值的劳动才能达到改造罪犯的目的。笔者持后一种观点，即认为罪犯应当从事创造价值的劳动。

3、现行监狱的体制矛盾

以“罪犯劳动改造”为宗旨的监狱制度设计奠定了我国监狱体系的现状：我国绝大多数监狱兼备监狱职能和企业职能。监狱的企业职能既为罪犯的劳动改造创造了必要的物质条件，又在一定程度上弥补了国家监狱经费投入的严重不足。这种监狱运行模式由解放初延续至今。同一个监狱组织内监狱职能与企业职能并存是我国社会主义监狱体系的特色之一。在监狱体系外的人看来，监狱既有国家经费支持，又可使用罪犯劳动，还享受国家税收和投资等多方面的优惠政策，监狱应该资金充裕、效益上乘。然而，除少数监狱之外，事实并不如此。随着我国经济体制的转轨，现行监狱运行模式出现了很多问题，这些问题在市场经济条件下，像所有现代社会问题一样，以资金问题为中心集中表现出来，就是所谓监狱运行资金紧张。

① 周静：《我国行刑社会化的现状及其思考》，中国法院网2007-07-19。首先，把现行的监狱职能和企业职能进一步细分为四项具体职能，即监管职能、教育职能、生产职能和经营职能。生产职能对于监狱来说是一项具体职能，对企业来说是履行经营职能的前提和基础，生产职能是监狱职能和企业职能的交集。

其次，现行监狱效率低下的症结在于监狱职能和企业职能在同一组织内处于并重地位或者企业职能还略占上风。国家一方面对监狱给予一定的经费支持，另一方面又要求监狱企业搞好生产经营，并将生产经营所得补充监狱经费不足。在实际工作中，监狱资源和企业资源可以实现某种程度的互补和替代。监狱工作的特点是避免经营风险的，企业经营的特点是偏好风险的，至少不能回避风险。在监狱职能和企业职能并重的情况下，由于普遍存在的经营风险的作用，人力、物力和财力等各种资源的配置重点在两种职能之间摇摆。现行监狱的监狱职能将因为不得不承受企业职能所带来的风险而降低效率，增加成本，国家不得不承担逐步增长的监狱经费；企业职能将因为监狱职能的掣肘而不能充分接受不确定性的挑战，难以把握市场机遇，降低企业的效率。监狱职能和企业职能就如同跷跷板的两端，在经营风险的作用下此起彼落，两种职能的效率都维持在不理想的水平上。

4、监狱行刑内部管理一直处于僵化状态。比如除减刑、假释外，监禁刑的变更执行基本上取决于受刑人的个人综合能力，而不是他的悔改程度，加上人们对假释适用的保守态度，以及减刑制度本身的不合理，导致其整个行刑法处于低水平运行。具体结果是短期徒刑犯的重犯率高居不降，长刑犯的增多导致行刑成本的急剧上升，受刑人重新犯罪率与社会犯罪率呈现超常规的正增长现象。以减刑比例问题为例。长期以来，在我国的减刑工作中存在一个比较大的问题是各地法院或监狱机关规定了对监狱在押罪犯的减刑比例，而且各地规定的减刑比例还不一致，如每年某监狱的罪犯减刑比例控制在18%或者20%以内，不能突破此规定的减刑比例。这种减刑比例制的做法，既没有法律依据，也缺乏科学根据，而且有失公平。每年限定一个比例，受比例所限，既可能使具备减刑条件的罪犯得不到减刑，也可能使不符合条件的罪犯“锉子里拔将军”凑数。比例制可能在操作上是简便的，但它显然不符合刑罚目的，不符合矫正工作的规律。

5、对监狱中罪犯与警察角色心理的关注不够 监狱在行刑过程中，对罪犯与警察的角色的认识和研究较少，对其内在心理的关注和认识程度远远不够。1971年，美国心理学家Haney、Banks和Zimbazdo进行了著名的斯坦福监狱实验。这是一个模拟监狱实验，其目的是想了解监狱环境对人心理的影响。实验通过心理测验挑选了一组人格和心智健全的大学生作为被测验对象，并被随机分配到“犯人组”与“看守组”。“犯人”经历了与真正犯人类似的程序：“犯人”被“逮捕”后，替察给“犯人”戴上手铐，带到“警察局”，签字画押、验明正身之后，“犯人”被蒙上两眼，带到斯坦福大学地下室的一个模拟监狱里。“犯人”也经历了真正犯人才会碰到的种种事情，如戴脚镣、手铐，全身喷消毒剂、脱去平常穿的衣服、换上监狱里统一制作的“布袋服”，“犯人”不再有姓名，只有一个数字代号。监狱内每班有三个“看守”负责监视“犯人”的行动。研究者用闭路电视与录音装置观察“犯人”与“看守”的反应，并定时与他们进行个别谈话。在实验过程中，被测试者都清楚这只是一个模拟实验，并可以随时退出。①九名受试者是从大量的学生志愿者中挑选出来的，他们经过面试和心理测验，被确认为是“遵纪守法、情绪稳定、身体健康的普普通通的平常人”。他们通过随机掷硬币的方式被分配担任囚犯或者看守的角色，囚犯整天呆在监狱里，看守则8小时轮值上班。这些学生接受了随机分派给他们的角色之后，发生了什么情况呢？处于看守角色时，原本温文尔雅的大学生变得盛气凌人，有时甚至残酷成性。作为囚犯，原本心理稳定的大学生很快就行为怪异，表现出严重郁抑、情绪失控或者思维紊乱。这个实验是社会心理学的一大发现，这种角色模拟很大程度上再现了真实监狱可能发生的情形，使人们对于社会角色的互动有了新的认识。人们惊奇地发现，① 朱新秤、舒莹：《监狱环境的心理负效应—斯坦福监狱实验的启示》，载《政法学刊》，2001年第4期。普通的志愿者一旦进入特定的角色，性格和行为判若两人——看守的专横、敌意以及权力欲望，与囚犯的消极抵抗、屈从乃至丧失自主，形成鲜明的对比。平常遵纪守法、心理健康的大学生，为什么穿上看守的制服之后，就咄咄逼人、专横残酷呢？看守的这些行为与其本身的道德品质似乎没有直接的关系，因为受试者都是随机产生的。社会心理学家给出的解释就是角色和规则的作用。不同的社会情境，需要不同的角色。而规则（rule）则是以外显或者内隐的方式传达给行为人的一套规范和准则。这些规则是社会对角色行为的期望。在该实验中，九名被测试者从温文尔雅的大学生变成了专横的看守或者消极的囚犯，这种角色的差异主要在于人们对于看守和囚犯的角色认同不一样，看守被认为是这样一类人，他们限制囚犯的自由，管理囚犯的行为，以权力限制囚犯的反抗；而囚犯被认为是失去自由、服从管制、丧失自主性的一类人，他们没有任何权势。因此，人们对于看守和囚犯的社会期望也不一样，人们通常希望前者能控制和管理囚犯的行为，维持监狱的秩序。希望后者能老老实实呆着，不要企图做任何反抗。志愿者们显然自我认同了这些期望。①

斯坦福监狱实验，向我们展示了模拟条件下的相对真实监狱中的警察和罪犯角色的形成过程。我们没有警察和罪犯经历的研究者和政策、法律的制定者往往根据正常人的想像来判断监狱的行刑状况，却很少有站在长期从事监狱管理的警察的角度和长期被剥夺自由的罪犯的角度来制定规则，往往很难接近真实。我国的刑罚执行法律的制定者、刑事法律制度的研究者应更多地走进行刑机关，考察真实的监狱现状，了解警察和罪犯的心理变化，制定出切实可行的行刑法律制度，促进现代监狱向文明、人道、民主的法治化方向发展。

（三）我国社区刑罚的执行现状

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，规定北京、上海、天津、江苏、浙江、山东六省进行首批试点；到2005年试点扩大到18个省市区。通知规定：

1、被判处管制的；

2、被宣告缓刑的；

3、被暂予监外执行的，具体包括：（1）有严重疾病需要保外就医的；（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（3）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。

4、被裁定假释的。5．被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。在符合上述条件的情况下，对于罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯，以及罪行较轻的初犯、过失犯等，应当作为重点对象，适用非监禁措施，实施社区矫正。

1、社区矫正工作刚刚起步，适用率低，城市乡村适用不均衡，农村举步为艰

2001年,我国在社会上的缓刑犯和假释犯有25万人左右,而同一时期被监禁的罪犯有150万左右,监禁罪犯占缓刑犯和假释犯的600%左右。而在美国,被监禁的罪犯总数不到社会区矫正罪犯总数的1/3。从这些数字中可以看出,我国社区矫正刑罚的适用率极低。造成这种状况的原因,除了上述行刑观念和立法上的因素以外,还有社区矫正刑罚适用机制不畅的因素。对此,以假释制度实际运行中监狱、法院、公安、检察机关间的互动关系与心态为例可以窥见一斑。许多监狱在向法院建议假释时,都要求直接管教罪犯的监区干警作出“不致再危害社会”的分析结论和保证,这使得许多符合假释条件的罪犯不可能被提请假释。法院在接到监狱的《假释建议书》后一般要征求罪犯户籍所在地基层公安机关的意见,而基层公安机关出于警力紧张、辖区内治安形势不乐观等考虑,一般不愿意再接纳从监狱放出的假释犯。基层公安机关的这种态度又影响到法院假释决定权的行使,法院一再限制假释的比例或附加更严格的假释条件。一旦假释犯被发现重新违法犯罪,有关领导就要求检察机关对假释犯的假释过程及所涉及的监狱改造、法院裁判、公安执行等环节逐一重新审查,这又增加了检察机关的工作量。于是,监狱、法院、公安机关、检察机关都不乐意适用假释,法定的假释制度就这样在每个环节上被限制得近乎消失。② ①② 吴丹红：《角色、情境与社会容忍——法社会学视野中的刑讯逼供》，载《中外法学》，2006年第2期。孟晓燕：《我国社区矫正的现状与法治完善》，载《中州学刊》2006年第3期。农村社区矫正举步维艰。众所周知，我国农村有近2亿的剩余劳动力(据亚洲银行统计的数据)自寻出路，医疗与养老保险得不到基本保障，子女义务教育名不副实„„。另一方面，城乡差距在扩大，一个城镇居民的年收人水平相当于三个多农民的年收人，并且农民的年收人的20%要用来扩大再生产的支出。据世界银行资料显示，世界上多数国家的城乡收人之比为1.5:1，而我国的城乡收人之比的实际值则达到了5:1甚至6:1。对于具有几千年“平均主义”传统的中国人来说，大多还持有“不患赛，而患不均”的意识理念。历史上的“均贫富”口号，在现代中国仍然具有一定的感召力。因此，对于农村的社区矫正工作，其难度可想而知。

2、中国社会尚未完全接受“矫正犯罪人是社会的责任”的理念

由于社区矫正需要将犯罪人放在开放的社会中, 尤其需要社会和公众的支持。没有社会的支持,社区矫正的发展必然受到制约。我国社会生活水平平均程度不高, 社会保障制度和福利制度发展迟缓, 推行社区矫正显得尤其困难。我国具有浓厚的重刑主义思想传统。在重刑主义思想的熏陶下,社会公众对待犯罪和犯罪人表现出浓厚的报应情感,杀人偿命、犯罪坐牢被看做是毋庸置疑的天然公理。在公众眼里, 甚至在很多司法执行人员的眼中, 真正的刑罚就是将犯罪人关进监狱, 让他们为自己的犯罪而受失去自由、感受痛苦;而社区矫正把犯罪人放在监狱外面, 放在社会上, 人们心目中这不是刑罚。尤其当社会治安形势紧张的时候, 公众会对社区矫正很担心, 认为罪犯失去管束、处罚太轻, 会影响社会治安稳定, 并进而对社会治安好转失去信心。对于公众的宣传, 树立公众的信心, 推广社区矫正, 是政府迫急的任务。关键的问题是立法者和执法者最需要首先以正确的理念武装自己, 引导更多的普通百姓认识到这些, 并使他们从中受益。尽管我们的社会还没有充分准备好去全面接受并以实际行动普遍支持社区矫正, 但有必要通过强大的宣传攻势, 使越来越多的中国公众认识、接受并支持社区矫正

3、社区矫正适用率过低

我国在进入21世纪以来，全国适用社区矫正的人数呈微弱的增长态势。据最高人民法院和司法部监狱管理局的统计，我国法院对犯罪人适用社区矫正的比例明显偏低。一是管制适用率低得可怜。2000年全国各级法院判处刑罚的罪犯人数为646431人，其中被判管制刑的有7822人，占罪犯总人数的1.21%；2001年被判刑罚罪犯总人数为751146人，其中被判管制刑的9481人，占罪犯总人数的1.26%。二是缓刑适用率低。1999年我国的缓刑适用率为14.86%，2000年为15.85%，2001年为14.71%。有一些法院几乎不适用缓刑这种刑罚方法。三是假释率过低。2000年全国假释23550人，假释率为1.63%，比亚太一些国家和地区低很多(见下表)；2002年全国假释罪犯20781人，2003年全国假释罪犯22178人，基本保持了大体相当的比率。四是适用监外执行的罪犯数量太少。2001年全国监狱系统监外执行的罪犯占押犯总数的1.13%，2002年和2003年也基本保持了大致比率。

作为社区矫正体系重要制度的假释虽然在我国刑法中作出了明确的规定，但我国与亚太地区许多国家相比，我国的假释率显然太低了，这从一个侧面反映了社区矫正制度在我国发展的缓慢与无奈，同时反映和我国的司法机关和行刑机关对行刑制度的基本态度，说明了我国的行刑理念与世界行刑趋势相比还相当落后。

对现有非监禁刑增加公益劳动的执行内容很有必要。理由是：我国当前非监禁刑的惩罚性不足，监禁刑与非监禁刑之间在轻重衔接过渡中出现断层，无法实现从监禁刑到非监禁刑的“软着陆”，致使法院在判决中很少适用非监禁刑，而且在很大一部分社会公众眼里，被判缓刑和被判无罪并没有本质差别，这种观念对缓刑等非监禁刑来说是致命的。因此，必须加强非监禁刑的惩罚力度，这也是为了非监禁刑在我国刑罚体系中存在和发展的长远考虑。①

① 邢文杰：《社区矫正中的公益劳动如何规范》，载《中国社会导刊》2007年第14期。

二

我国刑罚执行前瞻

（一）前瞻之一：改革刑罚结构，使轻重刑趋于均衡，刑罚执行由分散走向集约

1、轻重刑均衡化。中国目前的刑罚属于重刑结构，以死刑、无期徒刑和3年以上有期徒刑的重刑在刑罚结构中比重较大，而以管制、拘役、3年以下有期徒刑、罚金和资格刑为代表的轻刑在刑罚结构中地位偏低，死刑、自由刑与财产刑、资格刑等非监禁刑的比例严重失调。在西方国家流行“结构刑”，讲究不同的刑罚与不同犯罪和罪犯的适宜性。大家的共识是，死刑仅仅适用于谋杀，监禁多数情况下适用于暴力犯罪，中间刑罚或者社区刑罚适用于非暴力犯罪。中国应该从西方国家的许多成功做法中得到启示。我们应当将死刑和监禁适用于罪行严重的暴力犯罪，至于非暴力犯罪或者没有引起死亡的案件，严格禁止死刑和长期监禁刑的适用。修改刑法时，科学地设计刑罚结构，扩展非监禁刑的内容，增加非监禁刑的种类，为法官提供更多的量刑选择，增加了刑罚的针对性和实效性。①

在中国，法官不愿意选择适用非监禁刑的的最主要原因是没有专门的机构实施法院的判决。按照法律，管制、缓刑、假释、和监外执行由公安机关负责监督和执行，真实情况却是公安机关由于忙于治安事务和侦查事务，根本没有时间也没有专门的机构和人员履行这项法律职责。结果是这些罪犯释放后没有任何监督，形同不判，社会效果很坏。基于以上理由，建议改革我国非监禁刑的执行体制，把非监禁刑执行的职责从公安机关转移给司法行政部门，授权司法行政部门组织机构和人员自上而下执行非监禁刑，积累实践经验并为有关部门提供有价值的信息，实现刑罚的目的。

2、根据行刑一体化的改革思路,明确规定行刑(包括生命刑、自由刑、财产刑、资格刑的执行,暂予监外执行,社区矫正)统一交由司法行政机关负责。②在权力分散的情况下，行刑部门的内部体制调整，的确无法根本解决我国刑罚执行中的整体板结现象，统一行刑权则可以把行刑视为一个整体，这显然是调集现有权力资源，提高行刑整体效益的一种方式。因为形成能够控制各类刑事执行起关键作用的权力，及时反馈和完善行刑法的薄弱面，实现刑种、刑罚与非刑罚方式之间的联动，对带活整个刑事法机制的运行，是有积极作用的。但是客观地说，目前行刑一体化只是一个初具轮廓的大思路，它距离制度性实践还有很长的一段路要走。在行刑一体化的理论主张中，有关行刑法与制度发展的具体设计存在着较大差异，这表明对各种现实方案还存在一个具体辨析、论证的过程。并且，我们在行刑实践中发现，行刑权作为刑事法的后位性权力，有一定的被动性，它的启动来自于裁判权的行使。集中统一后的行刑权要发挥出效率，仍然要以刑事法已经完善为假设基础，这显然是不现实的。③

（二）前瞻之二：借鉴国外经验，对目前我国的监狱运行机制进行革新

1、监狱应分类型与类别。在英格兰和威尔士监狱系统内，现在关押着10种不同类型的犯人，分别涉及暴力犯罪、谋杀、性侵犯、入室盗窃、抢劫、行窃和销赃、诈骗和造假、毒品犯罪、不支付罚款和其他罪行。根据犯人的年龄或性别，将监狱分为成年男性监狱、成年女性监狱和青少年罪犯机构；根据犯人安全风险的差别，将监狱分为高戒备等级监狱、当地监狱（即羁押审前未决犯）和培训监狱等。成年男性监狱根据戒备等级又分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四个类别，分别关押不同安全要求及风险的犯人。成年女性监狱和青少年罪犯机构分为封闭式、开放式、戒备等级Ａ三种类型。我国监狱目前仅作了成年男犯、成年女犯和未成年管教所的区分，没有再将成年男犯监狱再进行戒备等级的划分，而这却是许多国家的通行做法，因此我国有必要将成年男犯监狱按照关押不同类型的犯人划分戒备等级不同的监狱。

2、监狱监督制度需要法治原则进行创设。英国监狱监督机构制定了明确的检查和评估 ①②陈超：《中国和美国的非监禁刑比较及其启示》，中国法院网2004-07-09。转引自宋新国：《对〈刑事诉讼法〉再修改若干问题的思考——以刑罚执行为视角》，载《中国司法》2007年第7期。③标准，他们称之为“健康监狱”的四项测试，包括罪犯的处境是否安全，他们所受到的待遇是否有损于他们的人格尊严，他们是否能够从事有目的性的活动以及他们是否已准备好重返社区等。根据以上四项标准对每所监狱定期进行检查和评估，并写出评估报告向社会公布。英国监狱的监督机构有内部监督部门和外部监督机构之分。内部监督部门有监狱总局审计部门、监狱专职监察人员等，外部监督机构有监狱和缓刑特别巡视专员、监狱督察院、监狱监察专员等。监狱和缓刑特别巡视委员会是一个民间组织，委员会成员都为志愿者，来自社区，不拿薪酬。委员可以到所有的监狱及非法移民拘留中心巡视，可自由出入监狱，与任何犯人谈话，并有权查看监狱所有资料。对监狱存在的问题，他们有权提出责令整改的意见。巡视专员主要对被关押人员处遇状况进行监督，有权对囚犯死亡个案进行独立调查。英国监狱督察院是国家机构，完全独立于政府和监狱管理总局。该机构人员均是熟悉监狱工作的专家。他们主要负责对监狱条件和囚犯待遇以国际人权标准进行评估，提交专门报告，监督的内容主要有罪犯人权、处遇、人格尊严、管理目标等四个方面。所有督察员都配有监狱的钥匙，以便能够随时进入监狱的任何地方进行独立检查。英国监狱监察专员制度是1990年曼彻斯特监狱发生暴动以后设立的，暴动的起因是犯人的权利受到侵犯。监察专员主要职责是接受调查监狱罪犯的投诉，调查监狱、移民拘留中心发生的人员死亡事件。罪犯在向监察专员投诉之前首先要向狱政管理部门投诉，如果监狱管理部门不接受、不改正，才可向监察专员投诉。①很显然，我国目前没有上述制度，由于监狱的封闭性，监狱的行刑监督由驻狱检察室进行，基本上形同虚设。我国应借鉴国外的做法，设立专门的不受监狱制约的，甚至不受司法行政机关制约的独立监督体系，将监狱行刑活动纳入到阳光下，促进监狱行刑制度的完善和对人权的保障。

（三）前瞻之三：行刑方式由机构行刑向社会化行刑的合理转向

1、对立行刑前及行刑过程中的人格调查制度。首先改善犯罪人分类技术，科学地对罪犯进行分类是对罪犯进行个别化处遇的基础，在西方被称为“人格调查”；我国在罪犯分类方面仅停留在按性别、年龄等简单的分类层面上，罪犯分类工作处于较低的工作水平，直接制约着行刑改造的质量，因此要加快完善分类制度，向人员专业化、调查科学化、分类细密化方向发展，吸收相关领域的专家参与分类工作，尽可能将分类标准量化，提高操作性和准确度。其次要发展心理矫治，通过设置心理门诊、建立心理矫正工作室，使心理矫正成为一种新的改造犯罪的手段；第三要重视罪犯的情商培养，提高其自我调控能力和对社会的理解度与宽容度。最后科学运用亲情教育手段，运用亲情的力量感召和激励犯人。②

2、扩大社会化行刑的功利性作用在于减少监狱的人数，避免狱内拥挤。犯罪数量不可能在近期减少，所以监狱接受犯人的数量不断增加。这可以从2003年最高人民法院的人大报告中得到证实，该报告说在1998到2003年的5年间，全国法院共审理了2830000宗刑事案件，判处3220000名罪犯，分别比前5年上升16%和18%。可以预测随着经济的持续发展，犯罪率还会继续上升，如何利用有限的监狱资源容纳不断上升的犯人数量，是中国政府面临的困难和挑战，必须认真对待。从美国的经验教训看，光靠扩大监狱规模来处理监狱拥挤问题，是不明智的做法，扩大非监禁刑的适用才是一条现实的解决途径。③

3、重视经济制裁的作用。经济制裁是让罪犯背上经济负担的一种惩罚方法，罚金是最常用的形式。罚金之所以没有充分运用，部分原因是罚金这种惩罚方式的结构问题。一般来说，法官判处罚金刑时，有两种选择。第一种是关税制罚金，一定的犯罪被课以事先设定好的一定数量的罚金，在这种情况下，不管犯罪人的经济情况如何，罚金额是一样的，因此关税罚金对罪犯说来，要么定得太高，要么定得太低。经济差的罪犯不能交纳所判罚金，而经 ①② 《英国监狱管理理念在转变》，载《检察日报》，2007年11月5日。周静：《我国行刑社会化的现状及其思考》，中国法院网2007-07-19。③陈超：《中国和美国的非监禁刑比较及其启示》，中国法院网2004-07-09。济富裕的罪犯，罚金额显得太低，不能发挥罚金的惩罚目的。另一种是估计罚金制，是指法官要获得有关信息对罪犯经济能力进行估推，譬如罪犯居住区在哪里，是否有工作，要支付几个辩护人的费用等等，然后相应课处一定数额的罚金。这种罚金制和关税罚金制一样，存在着罚金额高低不平衡的现象，难以实现刑罚目的。而且，这种估推定罚金的方法经常导致不公平的现象，同等境遇的罪犯被课处的罚金额相差很大。为了避免罚金量刑不公和高低失度的问题，美国的少数司法区向欧洲国家学习，采用日罚金制，因而大大扩展了罚金这一刑事制裁的潜力。日罚金的计算分两步走。首先，要根据犯罪行为的严重程度，确定与其相适应的日罚金天数，然后量刑法官根据具体犯罪人的收入和财产状况，确定每天应交纳罚金的数额。

另一种常用的经济制裁的方式是赔偿被害人的经济损失，相当于中国的附带民事诉讼赔偿。法院在裁定赔偿时面临的挑战是不能影响被告人的改造。如果赔偿额超出被告人的赔偿能力，就会招致引诱犯罪人不择手段，拆东墙补西墙。考虑到这些问题，许多赔偿法案要求法官考虑被告人的经济能力和需要做判决。近些年来，美国又增加了一些新型经济制裁措施。其中一个是否决某类罪犯享有政府权益。政府权益是指政府机构或者基金会提供的赠与、契约、贷款、专业执照或者商业执照。在中国，经济刑罚是非常敏感的话题，因为公众总是埋怨法官对被告人以罚代刑。最近几年，越来越多的人逐渐从心理上接受了经济刑罚的概念，罚金的使用频率也随之增多。罚金和没收财产的使用比以前广泛得多，但多数情况下，他们是与监禁附加适用，很少单独适用。这就导致愈来愈多的判决没有办法执行，因为法官在量刑时明知被告人没有经济能力甚至根本没有财产，也不得不按照法律的规定课处罚金或者没收财产刑。另外，刑事立法也不够科学和精细，非常原则，难以把握。我国应该考虑采用“日罚金”结构，避免量刑不公，量刑失衡，发挥罚金的有效性。①

①陈超：《中国和美国的非监禁刑比较及其启示》，中国法院网2004-07-09。

第五篇：城乡低保制度历史现状与前瞻

城乡低保制度：历史、现状与前瞻

唐钧

中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活保障线制度”算起，已经有13年的历史了。13年来，作为一项普遍的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顾城乡低保制度发展的历史，对制度的现状和未来发展作出评估，应该是一项饶有兴味的事情。

一、城乡最低生活保障制度的历史演进

所谓“最低生活保障（简称'低保'）制度”即“根据维持最起码的生活水平的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。”（1）因为迄今为止，中国社会仍然是城乡二元社会，从上个世纪90年代开始的建立最低生活保障制度的努力，中国政府仍然还是按将城市和农村分为两个相对独立部分的思路在进行。

㈠城市居民最低生活保障制度的历史演进

1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”，由此拉开了中国社会救济制度改革的序幕。上海市的这项制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救助。12年来，城市低保制度经历了两大发展阶段，即1993——1999年的“创立和推广阶段”和1999年至今的“提高和完善阶段”。

1.城市低保制度的创立和推广阶段

在第一阶段，用了7年的时间，城市低保制度完成了以点及面，在全国普遍建立的历史使命：最初，城市低保制度的创立表现为一些城市的地方政府与时俱进的政策创意和自发的行政行为，继上海之后，又有大连、青岛、烟台、福州、厦门和广州等东部沿海城市加入了有个性地创建制度的行列；1995年，这项制度为中央政府的相应的职能部门民政部所认可，并下决心在全国组织推广；1997年，这项制度再次上升为国务院的一项重要决策，发出了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世纪末，全国所有的城市和县治所在的镇都要建立这项制度；到1999年建国50周年前夕，民政部宣布：全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度。1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，标志着这项制度已经成为中华人民共和国的一项正式的法律制度和长期的基本国策。

表1：各直辖市和省会城市最低生活保障制度创建时间及保障标准

资料来源：以上数据由民政部低保司提供。

2.城市低保制度的提高和完善阶段

随着新世纪的到来，城市低保制度的发展进入了第二阶段。在这一阶段，城市低保制度首先用了4年的时间，突破了“资金瓶颈”，从而发挥出其应有的作用。

在第一阶段的创建过程中，当时的政策取向是城市低保经费主要由地方财政负担，这就造成了一个悖论：越是经济发展水平落后、地方财政困难的地方政府，面临的城市低保对象越多，分担的低保资金也就越多。在这种政策背景下，城市低保制度实际上并没有真正发挥保障城市贫弱群体最起码的生活水平的作用。当全国所有的城市和县镇都建立起这项制度时，实际上只有281万城市贫困人口得到了救助。与当时学界和一些国际组织对中国城市贫困人口在1500——3000万的估计数相比，只占五分之一到十分之一。

2000年，国务院作出重要决策，从2001——2003年，中央财政负担的低保经费要连续翻番。于是，从2000年的8亿，增加到2001年的23亿，2002年的46亿，再到2003年的92亿，2004年的105亿。加上地方财政支出后，全部低保经费从2000年的27亿，增加到2001年的42亿，2002年的109亿，再到2003年的151亿，2004年173亿。随之，低保制度保障的人数也大幅度增长，从2000年403万，增加到2001年的1171万，2002年的2065万，再到2003年的2247万，2004年的2201万。2005年，截至到5月份的统计数字，累计支出低保经费77亿元，低保对象为2182万人。

表2：1996-2004年城市低保制度的财政支出和保障人数年份全部财政支出（亿元）其中保障人数（万人）

资料来源：以上数据由民政部低保司提供。

从2003年起，城市低保支出稳定在150亿元以上，低保对象稳定在2200万人上下。于是，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”.所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人等采取的特殊政策。2003年，民政部发出了《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》；2004年，民政部、建设部等联合颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，民政部与教育部联合发出了《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部发出了《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》。从2004年开始，民政部积极与其他相关的政府部门进行协商，总结、推广部分省、市的经验，着手探索和建立以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系，争取为城市贫困居民解决更多的实际困难。

㈡农村最低生活保障制度的历史演进

在城市低保制度发展的同时，农村低保制度和社会救助体系也有很大的发展。实际上，最初提出“最低生活保障”这一概念，在农村更早于城市。1990年，山西省在进行建立农村社会保障体系试点时，就提出了类似的概念。但是囿于种种原因，这个政策创意当时在农村并没有能够发展成为可行的社会政策。

在上个世纪90年代中期创立城市低保制度的过程中，农村最低生活保障的问题再次被提出。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”.同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。

此时，上海、北京、广东、辽宁等省市纷纷提出了“整体推进城乡最低生活保障制度建设”的政策设想。到2003年，民政部官员披露：已经有15个省的2037个县市建立起农村最低生活保障制度，低保对象为404万，约占农业人口0.4%，支出的低保资金为8亿元。为此，民政部发文要求各地对特困农民人口进行全面排查，并寄希望于中央给予农村低保财政支持。但是，遗憾的是，2003年召开的国务院常务会议并未通过针对农村低保的新政策。（2）

此后，针对对不同的地区、不同的对象，农村低保制度和社会救助体系有了不同的“说法”：其一是北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省（自治区、直辖市），正以实施农村最低生活保障制度为主，探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。目前领到低保证的有将近440万人，共支出低保资金12.6亿元。

其二是中西部其余23省（自治区、直辖市），以实施特困户救助为主，领到特困证的将近800万人，共支出特困户救助资金18.3亿元。据调查统计，目前全国农村共有需要救助的特困人口1972万，东部8省市领取低保证的和中西部23省份领取特困证的加起来合计共有1257万人，得到低保救助的占调查特困人口总数的64%.另外，全国还有255万“三无老人”得到了“五保”供养，其中有50余万老人在24000多所各类敬老院中安享晚年。

在中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》的有关精神的推动下，2003年，中央投入3亿元支持中西部地区实施农村医疗救助。因此，民政部会同其他有关部门下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，财政部、民政部联合出台了《农村医疗救助基金管理办法》。目前，全国已有24个省（自治区、直辖市）相继出台了实施办法，943个县（市）实施了医疗救助，492万困难群众得到了实惠。（3）

二、最低生活保障制度的现状

毫无疑问，13年来，最低生活保障制度经过不断地改进、完善和规范化建设，已经有了长足的进步，在中国城乡社会经济发展中所起的作用也是有目共睹。然而，从某种意义上说，所有的社会政策都是“双刃剑”，优点与缺陷犹如一个钱币的两面。作为一项政策工具，随着我们对低保制度国际上称为社会救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越来越深刻，我们对这项制度的运用也就能越来越得心应手。因此，如今在讨论低保制度的现状时，我们可以清醒地从这项制度的优点和缺陷两个方面来进行分析与评估。

㈠最低生活保障制度的优点

最低生活保障制度的优点是：能够保证将有限的资金用到“最需要的人”身上。

低保制度的这个优点几乎是与生俱来的。在整个社会保障体制中，社会救助的立足之本，就是其与众不同的“须经家庭经济调查”的特点。这项制度设计了一整套相关的行政程序对申请者进行资格审查，直到确认其“确有需要”，亦即确认申请者确实因为收入过低乃至中断而不能维持其最低的生活水准，在这个前提下政府有关部门才能动用纳税人的钱来对其施救。

同时，在受助者领取救助金的整个过程中，政府有关部门会对其进行持续的追踪调查。

一旦其收入超过救助标准，救助即告一段落。正因为有了这样严格的行政审查制度，纳税人的钱不被滥用才有了保证，从而也确保了在反贫困方面财政支出的效益最大化。

表3：1996——2004年城市低保资金占GDP 和财政支出的比重城市低保资金（亿元）

资料来源：国家统计局，《中国统计摘要》（2004年），中国统计出版社2002年版。其余没有特别注明的关于低保的统计数字由民政部就救灾救济司提供，下同。

以上的分析是从宏观的角度作出的。从微观的角度，我们还要了解低保对象从这项制度中究竟得到了什么样的实惠？一直以来，学术界和新闻界讨论城市低保问题常常将目光聚焦到低保标准上，而一个更为重要的指标却被忽略，这就是“月人均补差”.其实，低保对象真正从政府那里得到的救助金，并不是以低保标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”，再乘以家庭成员的人数。所以，这个“差额”或“补差”是至关重要的。

近年来，各地都在为增加低保对象的补差，亦即实际得到的低保金努力奋斗。2003年，每个低保对象平均每月得到的补差为58元；2004年上升为65元；2005年上半年再度上升为70元。

表4：2003年各省（直辖市、自治区）城市低保平均标准及“人均补差”

资料来源：《中国民政统计年鉴》，民政部，北京，中国统计出版社2004年版平心而论，低保对象从政府那里得到的救助金其实是很低的。那么，如此之低的救助水平为什么能够起到安定社会的作用呢？制度经济学认为，一个“好”的制度应该是可预期的。低保对象中，70%以上是失业人员。失业使他们几十年间形成的生活方式和生产方式都发生了巨变，其中影响最大的就是“不稳定”.低保制度使他们重新有了一笔月月可领取的“稳定收入”，虽然很少，但是买下一个月果腹的粮食还是够了，这样，贫困家庭就不会“心慌”.所以，低保制度所起到的作用，在社会心理方面比在物质方面更大。

㈡最低生活保障制度的缺陷

最低生活保障制度的缺陷也像其优点一样，也是显而易见的。主要表现在三个方面：

1.低保制度并不能帮助低保对象脱贫

在国际上，低保制度或社会救助制度还有一个别称，亦即“收入维持制度”.此类制度的政策目标都是“维持”受助者最起码的生活水准。从这一点上说，这项制度本身是“被动的”和“消极的”，并不能帮助受助者脱贫。

从中国的实践看，当城市居民最低生活保障制度的救助对象2002年突破了2000万大关后；2003年再度上升，达到2247万；2004年略有下降，2201万；2005年上半年再度小幅下降，则为2182万。可以预计，如果不采取其他更加积极的政策，在今后一段时间内，城市低保对象的规模将稳定在2000——2200万人之间。

2.低保制度需要大量的人工成本

因为低保制度或社会救助制度都需要对申请者进行家庭经济调查，以确定其是否符合法定的受助条件。在受助者享受低保金期间，还要对其进行追踪调查，以确认其在此期间没有因为从其他途径获得收入。一旦超过法定标准，就必须取消其受助资格。以上这些法定程序的进行，都需要大量的人工。

从中国的实践看，在城市低保制度的实施过程中，政府巧妙地利用了遍布在中国城市中“横向到边，纵向到底”的80017个（2004年数）的社区居委会，动员起至少30——50万人的从事调查审核的“志愿者”队伍，所以只花费了极少的人工成本就使一个庞大的“低保机器”运转起来。在城市社区中，居委会与社区居民几乎“零距离”的接触，这对于他们掌握对制度实施必要的信息非常有利。但与此同时，这种“零距离”接触也导致了两个的居委会干部不利的因素：一曰“优亲厚友”，二曰“身家性命受到威胁”.3.低保制度容易同时受到来自两个方面的攻击

低保制度的最初的设计应该是针对没有劳动能力的人的，对于这些处于绝对弱势地位的社会群体，出于人道主义的思想和互助互济的传统的社会救助在社会上比较容易取得一致的看法。但是，当失业者他们是有劳动能力但没有就业机会的人也获准享受同样待遇时，问题就变得复杂起来。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责。这种同时受到两面夹攻的尴尬处境，常常使低保制度进退维谷，无所适从。

从中国的实践看，在2200万左右的城市低保对象中，实际上70%上下是失业人员，而有劳动能力的要占到总数的50%左右。因此，自从低保制度实施以来，对这项制度“养懒汉”的担心颇盛，以至于地方上一度普遍采取所谓“虚拟收入”（对失业人员不管事实上有没有收入都按当地最低工资计算其收入）来设置“门槛”，造成了大量失业人员被排除在外的“应保未保”的现象。而与此同时，又有从人道的理念出发，对严格的家庭经济调查和追踪调查进行严厉批评，在社会舆论中，在新闻媒体上，造成了对低保制度的负面影响。

三、最低生活保障制度的发展展望

毋庸置疑，在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就也得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是同时并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前置条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。

但因为这个前置条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。

正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。

“社区组织”是指以社区为单位将低保人员组织起来，尽量争取为他们提供一些临时性、季节性的工作机会。在没有工作的时候，则进行学习、交流，也为社区提供一些志愿服务。这样做，可以避免他们因长期失业而导致的“边缘化”倾向，使他们回归到主流社会中来，达到“增权”的目的。

“可持续生计”是指要帮助低保人员打破固有的“就业”观念8小时工作、按时上下班、按月领工资？？而去尽力适应当前的社会现实。努力帮助他们找到一种既适合自己又可持续的谋生手段，这种“生计”大多与自谋职业相关。同时，政府的政策应该有利于帮助他们建立“可持续生计”，而不是在城市建设的旗号下，肆意破坏老百姓的生计。

“资产建设”是指鼓励低保人员建立自己的金融资产个人发展账户。低保政策不再“逼迫”低保人员在收入和财产方面必须永远处于“山穷水尽”的窘境；另一方面，也是干脆承认他们的收入和财产实际上政府机构也不可能查清楚这个事实，从而避免对抗和冲突。用指定的目标，譬如子女教育、发展可持续生计、治病？？来引导他们向指定的个人账户中存钱，同时在他们动用这笔存款时，政府给与一定的配比。

“劳动力流动”是指鼓励低保人员向有就业机会的地方流动，尤其是“资源枯竭型”城市。实际上，在一些情况特殊的地方，不流动是没有出路的。

以上的“政策组合”实际上是用低保制度来维持城乡贫困人口的最起码的生活条件，以达到安抚人心、稳定社会的目标；然后，在这个基础上，又要采取更加积极的政策引导有劳动能力的低保对象寻找他们的“可持续生计”，建立他们的“个人发展账户”，从而走出贫困的困境。

但是，遗憾的是，目前政府有关部门还没有意识到低保制度本身的局限性。在发现了低保对象在医疗、住房、子女教育、冬季取暖等问题后，政策设计仍然按不断扩大救助范围的思路来进行。这使低保制度的“含金量”大增，从配套措施得到的实惠实际上已经超过了低保金本身。这样的做法实际上是不利于鼓励工作积极性的，反倒会造成“福利依赖”.同时，也造成了基层的干群关系紧张，这样的发展态势对社会稳定不利。因此，我们应该考虑低保政策是否又到了一个应该“转向”的“拐点”.在农村，以经济开发为主要手段的扶贫工作的作用已经发挥到了极致，对现存的贫困人口一是孤寡残幼，二是“一方土地养不活一方人”的地方的人口，三是自然灾害频繁的地方的人口实际上已经难以起作用，近年来农村贫困人口总是在2500——3000万上下徘徊正说明了这个问题。因此，更为明智的做法是用社会救助，亦即低保制度来接替。而扶贫手段应该用于能够扶持的相对贫困人口，从而为使他们的生活水平达到1天1美元的国际标准而努力。

注释：

1，《中国城市贫困与反贫困报告》，唐钧，北京，华夏出版社2003年版。

2，《民政部排查全国特贫人口，农村低保新政策暂无消息》，傅航，广州，《21世纪经济报道》2003年第3期。

3，转引自《中国城乡低保制度发展的现状与前瞻》，唐钧，北京，《中国社会蓝皮书·2005》，社科文献出版社2005年版。

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