我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究

第一篇：我国事业单位体制改革的现状分析与对策研究

用和谐发展的理念探索当前的事业单位人事改革

作者简介：丁锡锋，宁波市市政管理处。

摘 要:我们必须清晰的看到当前事业单位人事制度改革的进程与我国市场经济体制和各项事业发展存在不适应、甚至矛盾冲突，这严重违背了人事单位人事改革的初衷，对于社会的全面和谐造成了重要的影响，更为严重的是影响了社会全面发展。那么如何来解决社会发展过程中的突出问题，是本文研究的重点。

关键词：和谐发展；理念；事业单位；人事改革

1我国人事单位的特点

事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。我国人事单位的特点主要是表现在人事制度的不够完善，人事制度是随着社会发展全面体现劳动关系和劳动价值的关系，当劳动关系不能达到体现劳动价值的时候，劳动关系就变成了政治的附属体，这在我们过去的人事制度中，说白了其实就是口头关系或者叫领导指示，主要领导一句话就可以成为人事单位解决劳动关系的依据，这种单一的口头协议必然损害和破坏了人事制度向管理和服务型发展的可能。另外人事制度的内部不和谐性更为严重，由于劳动关系的建立是一种无规范和考核的宽进制，那么在劳动价值上就无从到达均衡，形成了多种破坏人才形成和团队变量的可能。人才做不能上能下、能进能出的灵活用人机制，这种人浮于事，效率低下，严重制约了事业单位的长效发展。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门。由于历史遗留及客观存在的多种原因，尽管近几年来按照关于深化干部人事制度改革的要求，事业单位在实行多种形式的选人用人制度等方面进行了积极探索，但从总体上看，在人事管理方面依然存在着诸多不适应社会发展要求的问题，亟需用和谐与发展的理念对其人事制度进行一番探索。

2事业单位人事改革方面存在的主要问题

2.1未建立符合各类事业单位特点的人事管理制度

目前，行政机关有《国家公务员暂行条例》，企业有《劳动法》，惟独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，人事管理的单项政策规定也不健全，事业单位人事法制建设亟待加强。比如在进人方面，公务员“凡进必考”的公开、公平、公正的进人机制已基本建立，而事业单位则还没有完全普及与建立，在事业单位工资福利待遇参照公务员的“银饭碗”的诱惑下，在进人方面，势必存在着进人不公开不透明、向事业单位乱塞人的问题。正因为没有一个真正符合事业单位特点的人事管理制度，不能从制度上对人员进行管理，而只能用计划经济下的人事管理机制去对于事业单位进行管理与考核，远远不适应当前事业单位发展的现状。二是有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全。很多事业单位人员说白了就是做什么，能做什么，都是领导来给你安排，但是能干什么，你能够做好什么，并没有展示的舞台和机制。在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据，岗位管理也缺乏具体政策。事企不分，人员混岗，同岗不同酬等不合理现象还不同程度的存在，使人员竞争意识薄弱，完全被计划经济下人事管理的体制所束缚，人浮于事现象比较普遍，工作应有的积极性变成了熬年头、排资历，许多有冲劲有激情的人才就这么被这种机制特有的慢节奏所同化。三是能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。人员干好干坏一个样，干多干少一个样，“银饭碗”已经深深扎根于事业单位职工思想之中，缺乏必要的忧患意识，缺乏高度 1 的工作责任感、事业心，不能够人尽其才，才尽其用。同时在出口上，由于事业单位社会保障制度不健全，相关政策不完善，致使出口不畅。在人事监管上，又缺乏对事业单位用人的监督管理手段。所以一些单位也就出现了所谓的“一张报纸一杯茶的”清闲日子，工作变成了混日子，熬年限，缺乏必要激励用人机制。事业单位人事制度改革涉及人数多，覆盖面广，是一项牵一发而动全身的大事，非常复杂，难度极大。但复杂和难度大不是迟滞改革的理由。经济社会的不断发展已经对提供各种社会公共服务的事业单位提出了更多、更高和更市场化的要求。事业单位原有人事管理制度已经严重阻碍了单位活力的激发和释放，无法适应经济社会发展的新需求，迎难而上，进一步深化事业单位人事制度改革，是我们的迫切选择。

2.2深化事业单位改革的对策探索一是要以和谐促发展的指导思想来推进改革

深化事业单位人事制度改革要特别注意维护职工的合法权益，在改革中保障好用人单位和工作人员双方的合法权益，这一点相当重要。为此，需制定有关政策，并建立健全各级人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益，以保障事业单位人事改革的稳步推进。二是应尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》。毋庸置疑，事业单位的活力和效率必须建立在适应市场需求的灵活的干部人事管理制度之上。“能者上，庸者下，不合格者可辞退”，福利待遇和养老待遇一视同仁，是激发推动事业单位不断改进工作、提高工作效率、提供更多优质公共服务的强大制度动力。人力资源和社会保障部应加快事业单位人事管理立法步伐，力争尽早出台《事业单位人事管理暂行条例》，抓紧制定完善事业单位工作人员处分、奖励、考核、申诉和竞聘上岗、特设岗位等配套法规和政策。全面推行聘用制度，加快事业单位岗位设置管理实施工作，积极稳妥地做好专业技术一级岗位首次实施工作。在分类改革上，这一点国外早就开始实行分类管理的人事制度，其实人事制度不能与政治捆绑，它应该是单纯的人才档案，是选拔和发展人才，同事为人才提供就业平台的关系枢带，但是事实上我们应该认识到这种关系枢带却还承担行政职能，那么就有研究者认为是不是应该纳入行政序列，应实行公务员制度；这一点上其实有很多地方开始实行参照制度，也就是说参照公务员的一种人事变量，实际上是享有公务员的待遇，这其实是人事制度的一次变量，我个人认为带有很重的政治色彩，公务员制度的本身不是一种福利制度，它应该是一种代表着服务和程序的代名词。另一方面许多从事生产经营活动的事业单位，如转为企业，应实行企业的人事管理制度；从事公益活动的事业单位，应实行以聘用制度为基础的事业单位人事管理制度。在人员进口上，实行公开招聘，要规范程序，明确权限，保证公开透明。在人员管理上，推行岗位管理，规范岗位设置，实施竞聘上岗，完善考核奖惩，实施合同管理。在人员出口上，完善制度畅通出口，建立与聘用制度相配套的、保证人员正常流动的解聘辞聘制度，在解决社会保障基础上形成人员退出机制。

2.3要坚持试点先行逐步推进的方针

在深化事业单位人事制度改革过程中，要继续推行试点先行，在对改革的具体制度、程序、方法、措施等进行实践检验并不断完善的基础上，再进行逐步地推进。改革应提防造成事业单位人员的“不安全感”，在政策上作合理倾斜，并有一定过渡期，以免引起不必要的震荡。同时在具体操作中还要特别注意有步骤、分阶段进行，要从实际出发，实事求是，绝不能有丝毫的马虎，特别是要做到根据不同的地方制定不同的政策，逐步展开分步实施，逐步到位要强调稳定的关系，把握好改革的力度和群众承受能力之间的关系。各地区、各部门如果能根据实际情况，特别是结合自己本地区本机构改革、体制改革和经济社会发展状况，通过摸清事业单位的基本情况、改革现状、人员结构等有关情况的基础上，制定改革的具体实施办法。改革的方案要广泛听取广大职工的意见，可发挥党的政治优势，做好思想政治工作，引导干部群众积极支持和参与改革，积极稳妥地把事业单位人事制度改革推向深入，并通过改革，达到淡化身份，强化岗位，转换机制，增强活力，调动积极性，推动经济建设和各项社会事业的健康协调发展，使整个改革平稳推进。

参考文献：

［1］ 朱禾勤.强化人事改革促进队伍建设[J].人事管理,2003,(199

事业单位改革的重点和难点剖析及对策探索

宝应县机构编制委员会办公室 刘宇峰

目前，事业单位在发展过程中暴露出不少的问题：发展缺乏规划，机构不断臃肿；政府与市场的职责不清；放权过度、约束不力等问题普遍存在。这就导致社会管理秩序不规范、财政负担不断加重，严重阻碍社会的发展与进步，事业单位改革已到了刻不容缓的地步。

事业单位改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强，关系到事业单位广大职工的切身利益；关系到改革、发展、稳定的大局。我们要充分认识这项改革的重要性、复杂性和艰巨性；统一思想认识、切实加强领导；采取多种形式，清除思想障碍，使广大职工认识到事业单位改革是大势所趋，从而自觉关心改革，理解、支持和积极投身改革，增强改革的心理承受能力，为改革奠定良好的思想基础。

事业单位改革是建立社会主义市场经济体制的客观要求，对于巩固党政机构改革和企业改革的成果，建立起适应市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律，充满生机与活力的管理体制，推进事业单位的社会化进程，促进经济和社会事业的协调发展，都具有十分重要的意义。要切实搞好事业单位的改革，认为着重抓住改革的重点和难点来进行研究是问题的关键。

事业单位改革的重点

通过对宝应县600多个事业单位（含教育卫生）的总体分析，认为对事业单位的改革必须抓住改革的重点，只有这样才能有助于事业单位改革的顺利完成。结合宝应经济欠发达地区的现状，事业单位改革的重点主要包括以下四个方面：

一、理顺关系

以前事业单位一直是机关部门的附属物，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的表面上脱钩于其 主管部门，实际上是“明脱暗不脱”；县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节；存在“看到的管不到，管到的看不到”的现象。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。

二、明确职责

以往每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质、经济渠道等，而对单位的工作职责不是十分重视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销；对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。

三、科学分类

事业单位的情况错综复杂，根据不同的性质和任务，可以进行多种方法的分类，到目前为止，认为比较科学的分类是将事业单位划分为：行政管理型、社会公益型、技术与中介型和生产经营型等四大类。只有对每一个事业单位进行科学分类，特别是兼顾两类及以上或介于两类之间及以上的，要以侧重的一类一方为主进行分类，只有在科学分类的基础上，才能对不同的事业单位进行科学的改革。

四、提供服务

事业单位与党政机关以及企业的本质区别就在于：事业单位为社会发展提供公共产品和公共服务，在事业单位改革中，要着重抓住其为社会提供了哪些公共服务，从而确定其改革方向，采取相应的改革措施。

事业单位改革的难点

宝应属经济欠发达地区，因经济落后，使事业单位改革的难度加大，认为主要难在以下四个方面：

一、人员分流

由于经济发展相对滞后，前几年，大量人员涌入事业单位，使本来不堪重负的事业单位更加步履维艰。这些人通过各种渠道好不容易进入自认为是“铁饭碗”的事业单位，虽然目前很多事业单位又难以维持生计，但要进行改革，将已在事业单位工作多年和这些费了九牛二虎之力才挤进事业单位的人员分流出去，真是谈何容易？加上我县财政状况不佳，本身就业岗位不足、就业形势十分严峻，使人员分流难上加难。

二、科学设岗

科学设岗是人事制度改革的前提和基础，是一项科学性、专业性很强的工作。过去“因人设岗”的传统做法弊端很多，现在要因事设岗，按岗聘人。要在对各行各业不同性质事业单位的工作岗位进行全面研究和分析的基础上，对具体岗位得出设与不设、设多少、怎么设等作出准确的结论，是有难度的，但必须迎难而上。

三、保障机制

只有建立起统一完善的社会保障机制，解决人员流动的“后顾之忧”，才能真正把“单位人”变成“社会人”，保证出口畅通，让进口与出口良性循环起来，事业单位才能保持长久的活力，才能逐步实现人才资源的社会化配置。目前我县的事业单位保险主要实行到自收自支和差额拨款事业单位，面这些单位中，很多连工资都不能按时足额发放，根本没有能力为职工缴纳养老保险，更谈不上医疗保险和失业保险以及住房公积金的缴纳；全额拨款的事业单位养老保险工作基本上尚未开展，只是对新进实行人事代理人员才刚刚开始实行。事业单位不健全的保障机制，给下一步的改革增加了相当的难度。

四、分配制度

在事业单位的收入分配上一直沿袭着“大锅饭”制度。现在要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和“活工资”两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高低、能力强弱、责任大小，而“活工资”主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻“按劳分配、多劳多得”的分配制度。但对固定工资和“活工资”的定量标准难以确定，要想真正做到新的分配制度能够充分体现“奖勤罚懒，奖优罚劣”着实要下一番功夫。

事业单位改革的对策

根据以上对事业单位改革的重点和难点的分析，认为下一步事业单位改革应主要从以下四个方面入手：

一、按照分类指导的要求，合理界定事业单位类别

搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即：行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。

行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批 5 准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其它类型过渡；职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。

社会公益型事业单位是指一般由政府举办和投资，为社会提供公共产品和公共服务的事业机构。对社会公益型事业单位，要根据财力情况适度发展；对职能萎缩、服务对象、服务内容减少的社会公益型事业单位要采取撤并等办法调整布局结构，优化资源配置。鼓励有条件的单位利用自身的场所、技术、设备等开展有偿服务，积极组织创收；鼓励探索产权制度改革，实行产业化运作，增强竞争能力和发展后劲。

技术与中介型事业单位是指主要依靠自身的技术、知识优势，为社会提供技术、信息服务和中介事务的事业机构。技术与中介型事业单位要充分利用自身的技术、知识优势，调整专业结构，走向市场，在竞争中寻求发展，在发展中改善服务，走自我积累、自我完善和自我发展的路子。

生产经营型事业单位是指主要从事生产、经营、服务等业务的事业机构。生产经营型事业单位要全部按照企业机制运作，要积极借鉴企业产权制度改革的方法，通过资产出让、兼并重组、歇业破产等形式改制转企。

特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中的边缘型单位的健康发展。如：某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，就要看谁占主导地位。若公益性为主，则在这类单位改革时，要先将经营性职能从单位分离出来，然后用公益性单位的改革方法对其进行指导；若经营性为主，则要先将公益性职能移交其他相关单位，再用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。

二、理顺事业单位经费渠道，深化分配制度改革

随着财政管理体制的改革，我县财政预算内资金和预算外资金都作为财政性资金统一管理。为此，将原有的全额拨款、差额拨款、自收自支三种经费管理类型的事业单位可以相应调整为全额预算、定额预算、自收自支三种类型。全额预算单位是指经费来源全部或主要为预算内资金和行政事业性收费（含行政规费、罚没收入等）的单位；定额预算单位是指经费来源部分为预算内资金和行政性收费，部分为经营、服务收 6 入的单位；自收自支单位是指经费来源全部为经营、服务收入的单位。全额预算、定额预算单位人员工资构成中的事业津贴比例依照上级有关文件规定分别按30%、40%核定。今后事业单位经费渠道发生变化的，按改变后的类型核定津贴比例。部分具备条件的实行定额预算的社会公益型事业单位，今后要逐年核减其事业经费，使其逐步向自收自支过渡。要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行和深化工资总额包干和工效挂钩，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行岗位靠竞争，收入靠贡献的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位、管理岗位与非管理岗位、高尖技术岗位与普通技术岗位、重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理、信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股、无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理、更趋规范。

三、全面推行和完善全员聘用制、人事代理制和人事租赁制

对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则、严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式，予以聘任，实行任期制。对一般管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，也可采取网上招聘的办法。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。对工勤人员的聘用，要竞争择优，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗按需聘用。对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘。从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。

对今后新进事业单位的人员，一律实行人事代理制或人事租赁制，真正做到变单位人为社会人，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托县人才交流中心进行人事代理或人事租赁，由县人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。

四、进一步完善社会保障机制

随着事业单位改革的深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等。构筑一个社会的“安全网”，以确保事业单位改革的顺利进行。我们认为尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。

在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，这样一来，容易造成将来有的事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数将大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，我们建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，是否可以尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得将来退休时，机关、事业和企业同类人员能拿同等的一份养老金；同时，机关和全额事业单位的养老保险也要尽快全面实施。这样才会更有助于社会的稳定和发展。

总之，推进事业单位改革任重而道远，我们要合理运用各种宏观调控手段，通过改革使事业单位真正迈上健康发展的轨道，为经济发展和社会进步作出更大贡献。“事业单位”，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的杜会服务组织。事业单位不以盈利为目的，事业单位与企业单位的划分管理是我国特有的模式。是又一“中国特色”

在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量超过130万，从业者在中国，事业单位是一个庞大的体系，目前数量超过130万，从业者3000多万，拥有数万亿国有资产（占国有资产的1/3），70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。然而相对于事业单位所拥有的资源，它对社会的贡献很不成比例。据统计，事业单位对中国GDP的贡献大概在5-10%之间。2001年科教文卫四大行业才占5.1%。所以，中国现在最大的不平衡之一，是国有企业和事业单位控制了太多的资源，但远远没有产出与之相称的效率。这是违背平衡律的。

《肖申克的救赎》中有这样一句话：体制化是这样一种东西，一开始你排斥它，后来你习惯它，直到最后你离不开它。这个过程是一个自身的生存能力被不断弱化的过程。可见，所谓的“体制”和毒品有什么两样？推进事业单位人事制度改革的意见出台

事业单位是我国各类人才的主要集中地，是增强我国综合国力的重要领域，是实施科教兴国战略的重要阵地。搞好事业单位人事制度改革，对建设高素质、社会化的专业技术人员队伍，推动经济发展和社会全面进步，实现我国改革开放和现代化建设的宏伟目标都具有十分重要的意义。现根据《深化干部人事制度改革纲要》(中办发[2000]15号)的精神，对加快推进事业单位人事制度改革提出如下意见。

一、加快推进事业单位人事制度改革是当前的紧迫任务

1、改革开放以来，特别是近几年来，各地区、各部门根据建立社会主义市场经济体制的需要，按照党中央、国务院关于深化干部人事制度改革的要求，积极推进事业单位人事制度改革，在实行多种形式的选人用人制度、深化职称改革、促进人才流动、搞活工资分配等方面进行了积极探索，积累了有益的经验。但从总体上看，事业单位人事制度改革的进程，与社会主义市场经济体制和各项事业发展还不适应，主要表现在：符合各类事业单位特点的人事管理制度还没有完全建立起来，有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全，能上能下、能进能出的用人机制还没有形成。当前我国改革开放和现代化建设事业已经进入一个新的历史时期，经济体制改革不断深入，科技、教育、文化、卫生体制改革日益深化，党政机关干部制度改革和企业人事制度改革全面展开。所有这些，都要求把加快推进事业单位人事制度改革作为促进国家整体改革和发展的一项重要而紧迫的任务。

2、事业单位人事制度改革的指导思想和目标任务是：坚持以邓小平理论为指导，认真贯彻党管干部原则、干部队伍“四化”方针和德才兼备的用人标准，适应事业单位体制改革的要求，建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。

3、事业单位人事制度改革的基本思路是：按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理；在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机活力的用人机制。通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的积极性和创造性，促进优秀人才成长，增强事业单位活力和自我发展能力，减轻国家财政负担，加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。

二、建立以聘用制为基础的用人制度

4、全面推行聘用制度。破除干部身份终身制，引入竞争机制，在事业单位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。通过建立和推行聘用制度，实现用人上的公开、公平、公正，促进单位自主用人，保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益。通过聘用制度转换事业单位的用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变，由国家用人向单位用人转变。

建立解聘辞聘制度。事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可以按照聘用合同辞聘。通过建立解聘辞聘制度，疏通事业单位人员出口渠道，增加用人制度的灵活性，解决人员能进能出的问题。

加强聘后管理。通过建立和完善聘后管理，保证聘用制度的实际效果，调动各类人员的积极性。重点是完善考核制度，研究修改《事业单位工作人员考核暂行规定》，把考核结果作为续聘、解聘、增资、晋级、奖惩等的依据。

5、改革事业单位领导人员单一的委任制，在选拔任用中引入竞争机制。坚持党管干部原则，改进管理方法，对不同类型事业单位的领导人员，按照干部管理权限和一定程序，可实行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式。建立健全领导班子和领导人员任期目标责任制，加强对任期目标完成情况的考核，并将考核结果与任用、奖惩挂钩。

6、建立符合事业单位性质和工作特点的岗位管理制度。事业单位要科学合理设置岗位，明确不同岗位的职责、权利和任职条件，实行岗位管理。

对专业技术岗位，坚持按照岗位要求择优聘用，逐步实现专业技术职务的聘任与岗位聘用的统一。适应我国加入世界贸易组织的需要，按照国际惯例，对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、具备一定专业技术才能胜任的岗位，逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。通过深化职称改革，强化并完善专业技术职务聘任制，建立政府宏观指导下的个人申请、社会化评价的机制，把专业技术职务聘任权交给用人单位。

对管理岗位，要建立体现管理人员的管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度。

对工勤岗位，建立岗位等级规范，规范工勤人员“进、管、出”等环节的管理办法。

7、建立选人用人实行公开招聘和考试的制度。要制定具体的招聘考试办法，从制度上规范事业单位选人用人的程序和做法，把优秀人才吸引到事业单位中来，提高事业单位各类人员的素质，把好选人用人关，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员。

8、逐步建立固定与流动相结合的用人制度。改变现有单一的固定用人方式，有条件的单位应积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。鼓励和支持事业单位的人才流动，促进专业技术人才资源配置的社会化、市场化。

三、建立形式多样、自主灵活的分配激励机制

9、贯彻按劳分配与按生产要素分配，效率优先、兼顾公平的分配原则，扩大事业单位内部分配自主权，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。

10、进一步扩大事业单位内部分配自主权。对转制为企业的，实行企业的分配制度；对经费主要靠国家财政拨款的，在国家政策指导下，搞活内部分配；对国家逐步减少经费拨款的，经批准，逐步加大内部分配自主权；对经费完全自理的，允许自主决定内部分配。对有条件的事业单位，要试行工资总额包干制度，搞活内部分配，同时，积极探索试行工资总额同经济效益挂钩的办法。

11、积极探索按生产要素分配的改革。允许各地区、各部门选择有条件的事业单位探索生产要素参与分配的实现形式；允许事业单位在职务科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员；允许事业单位经批准高薪聘用个别拔尖人才，实行一流人才、一流业绩、一流报酬。对有重大科技发明、贡献突出的人才，根据有关规定，实行重奖。

12、发挥工资政策的导向作用。对到艰苦边远地区事业单位和在特殊岗位工作的人员，继续在工资待遇上给予优惠政策。事业单位在制定内部分配办法时，对在关键或特殊岗位工作的人员，应适当给予倾斜。

四、建立多层次、多形式的未聘人员安置制度

13、坚持以内部消化为主的原则，实行多层次多形式的未聘人员安置制度。深化事业单位人事制度改革，实现精减冗员，鼓励竞争，促进流动，提高素质的要求，就要妥善安置未聘人员，这是事业单位人事制度改革能否顺利进行的关键环节。对改革过程中出现的未聘人员，要以单位、行业或系统为基础，坚持以单位内部消化为主，探索多种形式给予妥善安置，为他们发挥作用创造条件。要注意采取先挖渠、后分流的办法，通过兴办发展新的产业、转岗培训等方式安置未聘人员；有条件的城市可以在行业内或行业间调剂安置，或通过人才流动服务中心对未聘人员进行托管。

14、制定切实可行的政策，引导鼓励未聘人员面向基层、农村和企业，使他们在新的领域发挥作用。对专业技术人员，要为他们提供创办或进入企业的优惠条件，引导他们把专业技术应用到社会生产中去，为社会创造新的财富。

15、要为妥善安置未聘人员创造条件。事业单位的未聘人员为国家做出了很大贡献，他们具有的专业技术知识和经验是国家的宝贵财富。各地区、各部门、各单位要有专门的未聘人员安置指导机构，为妥善安置未聘人员提供信息、帮助指导、创造条件。

五、建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度

16、加强对事业单位人事工作的监督。要保障单位和职工的合法权利，保证事业单位在国家法律、法规规定的范围内行使用人自主权。要发挥事业单位职工代表大会的作用，依法保障事业单位职工参与民主管理和监督。

17、建立健全事业单位人事工作的宏观管理制度。对主要靠财政拨款的事业单位要建立健全工资调控体系，建立健全各类人员及职务结构比例的宏观管理办法，健全事业单位人员总量的调控体系，建立不同类型事业单位人员增长的调控办法。

18、做好事业单位人事争议的处理工作。要推进人事争议立法，积极开展人事仲裁工作。要建立健全人事争议仲裁机构，及时受理和仲裁人事争议案件，切实维护用人单位和职工双方的合法权益。

19、健全和完善事业单位人事管理的政策法规体系。根据社会主义市场经济和人事制度改革发展的需要，当前要抓紧研究制定以《事业单位聘用条例》为基础的政策法规，保障事业单位人事制度改革的顺利进行。

六、加强领导，统筹规划，积极稳妥地推进事业单位人事制度改革工作

20、加强领导，统筹规划。各级党委和政府要把事业单位人事制度改革摆到重要议事日程，切实加强对这项改革的领导，统筹规划，缜密实施。各级组织、人事部门要充分发挥宏观管理和业务指导的职能作用，做好牵头和协调工作，与编制、财政、劳动社会保障和科、教、文、卫、新闻出版等有关行业主管部门密切配合，形成合力，共同把这项工作搞好。要注意研究改革中出现的新情况、新问题，及时提出解决的对策和办法，把事业单位人事制度改革不断引向深入。

21、突出重点，分类推进。事业单位人事制度改革涉及面广，情况复杂，要充分认识改革的艰巨性和复杂性，要认真总结试点经验，抓住重点，分类指导，逐步推进。要以建立和推行聘用制度，搞活工资分配为重点，全面推进事业单位人事制度改革。要紧密结合各行业体制改革和机构改革的要求，重点搞好科研、教育、卫生、文化等事业单位的人事制度改革，探索分类改革的办法、途径和经验。

22、积极稳妥，稳步实施。各地区、各部门要根据实际情况，结合本地区的机构改革、体制改革和经济社会发展状况，在摸清事业单位的基本情况、改革现状、人员结构等有关情况的基础上，根据本意见，制定具体的实施办法。在推进改革的过程中，要从实际出发，因地制宜，先易后难，分步实施，逐步到位。要正确处理好改革、发展、稳定的关系。发挥党的政治优势，做好思想政治工作，引导干部群众积极支持和参与改革，积极稳妥地把事业单位人事制度改革推向深入，促进高素质社会化专业技术人员队伍建设和人才结构的调整，推动经济建设和各项社会事业的健康协调发展。内容提要：加快社会事业体制及事业单位体制改革势在必行。应明确政府职能，探索社会事业基本组织方式的创新。在此基础上，对现有事业单位按照职能特点分类改革。此外，还应调整改革组织方式、行政管理体制并同步进行社会事业的布局调整。

关键词：社会事业

事业单位

改革

自上世纪80年代中期以来，基于传统社会事业体制本身的问题和改革所带来的环境条件变化，中国对社会事业体制及相关事业单位体制（所谓社会事业体制，主要是指诸如教育、科技、文化、卫生等社会事业由谁来办、如何办的基本制度模式；事业单位体制则是指承担社会事业发展职能的具体机构（单位）的组织和管理体制。因此，事业单位体制是社会事业体制的一个组成部分。两种之间的关系类似于经济体制和企业制度之间的关系。另需说明，事业单位是中国特有的一种社会组织概念。在其他国家，虽然都有类似于中国的事业单位、承担各种社会公益职能的机构，但普遍没有事业单位概念，也很难找到对应概念。）进行了一系列改革探索。但总体上看，能够与社会主义市场经济体制相适应，又能够确保各项社会事业健康发展的体制还尚未确立。在未来如何进一步改革的问题上也没有形成明确共识。因此，非常有必要对过去的改革进行反思，明确发展方向，进一步推进改革。

一、改革开放以来的社会事业体制改革探索及成效、问题

（一）改革前社会事业体制及事业单位体制的基本特征

中国的社会事业体制是在计划经济条件下逐步发展起来的。与计划经济体制的逻辑相一致，传统体制的最基本特征是政府承担各项社会事业发展的全部责任。发展什么社会事业由政府计划确定，所需资金全部来自于政府投入，有关事业的具体组织实施则由政府直接设立的事业单位甚至部分政府机构承担。

作为特定社会组织形态的事业单位是各项社会事业的承担主体，其组织与管理体制也是典型的行政计划体制：各类事业机构都为公立机构，资产都属国有。政府对事业机构进行直接组织和管理，决定事业单位的成立、注销、合并以及人员规模，决定其基本工作目标、工作计划乃至工作方式，任命或指派单位负责人；各类事业单位活动所需各种经费都来自于政府拨款，支出要接受严格监督；在组织方式上，事业单位也具有典型的行政性特征，单位都有行政级别，内部机构设置普遍为科层制组织方式，雇员大都享有“国家干部”的身份，执行与政府机构雇员相同的工资、福利制度，并接受组织和人事部门的统一管理。少数事业单位还具有执法监督等行政职能，个别事业单位甚至具有制定和发布特定政策的权力。

上述体制的最大优点是可以保证政府意志的实施。通过这一体制，大大促进了中国的教育、科技、文化、卫生等社会事业发展。但这种体制的问题也很突出：一是在不少领域存在效率低下问题。过分的行政计划管理和缺乏竞争与激励的就业体制及分配体制，严重影响事业单位及有关人员的独立性、创造性和积极性，尤其对于那些有着特定运行规律、需要充分发挥机构和个人独立性与创造性的领域。二是社会事业的边界不清。由于当时不仅各项社会事业都由政府直接组织，各种经济活动也由政府直接组织和管理，因此，社会事业边界一直不清。既有把从一般意义上不属于社会事业的活动按照事业体制进行组织的情况，也有将社会事业与一般性生产活动合并组织的情况。三是条块分割问题突出。与计划经济时期各种经济活动主要通过条（行业主管部门）块（地方政府）进行组织的体制相一致，社会事业乃至同一种类型的社会事业也是分为不同条块。过分的条块分割不可避免地带来一些机构重叠、重复等结构不合理问题。四是社会事业的发展受意识形态及政治运动影响突出。符合特定意识形态的则大力发展，否则就不发展或少发展。经常出现的政治运动则往往对某些社会事业构成巨大影响，这在文革期间尤为突出。

总之，传统社会事业体制及事业单位体制与当时的计划经济体制一脉相承，计划体制的几乎所有弊端在这一领域都存在。

（二）改革开放以来的社会事业发展及有关体制改革探索

从改革开放之初，随着社会发展走向以经济建设为中心，社会事业进入了快速发展时期。一方面，很多在“文革”期间受到破坏的事业和相关机构得以迅速恢复和重建，同时，随着社会环境变化对社会事业发展所产生的更多需求，各种新的事业机构也不断成立，人员规模越来越大，涉及领域越来越宽。

在发展的同时，也同步进行了一系列体制改革探索。归纳起来，大致包括以下方面：

1.改革事业单位的具体管理与运行方式

改革事业单位具体运行与管理方式是这些年来最主要的改革内容，主要涉及两个方面：

一是改革政府管理方式，全面扩大事业单位自主权。从80年代中期开始，绝大部分事业单位都陆续推行了行政首长负责制，将相当一部分内部事务的决定权交给单位。上级主管部门的作用也由过去实施直接和具体管理逐步改为实施间接和宏观管理。所下放的权力大致包括业务活动权力、机构设置权力、人事权力及分配权力几个方面。各个事业单位可以结合政府确定的基本职能和目标，自主确定业务活动内容和方式；可以自主决定内部机构设置并有权力进行调整；可以根据需要自主录用员工而不必再依靠政府分配，一些机构还对新录用员工实施了就业合同制；可以自主决定单位内部中层领导的任免，很多机构还对中层领导任用实施了聘任制，并引入了岗位竞争机制；可以在国家既定的分配制度框架下，自主决定和调整内部员工的分配方式。在扩大机构自主权的同时，部分宏观管理制度也出现了变动。比如在计划体制下，一直对政府部门工作人员和事业单位工作人员采取统一的人事管理体制，从1993年开始，则实施了公务员与非公务员的不同管理方式。

二是改革事业单位的筹资方式与政府财政支持方式。几乎与扩大事业单位自主权改革同步，事业单位的资金筹集方式也由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集，以解决单纯依靠政府财政拨款不能满足多数事业单位发展甚至基本运行需要的问题。其中，最重要的改革措施是允许并鼓励各个单位结合自身业务活动或利用所占有的资源（比如土地、房产等）进行创收。比如，科研机构可以将成果有偿转让；学校可以搞校办产业等等。另外，也可以接收社会捐助。在实施多渠道筹资的同时，针对不同事业单位的特点，财政投入方式也进行了改革和调整。至80年代后期，逐步形成了全额拨款、差额拨款和自收自支这样三种不同财政支持方式的事业单位。由于许多全额拨款事业单位也有其他筹资能力，从2000年开始，又取消了全额拨款事业单位与差额拨款事业单位的区分，将二者全部改为政府财政支持单位，当然，对不同事业单位的财政支持强度有是有区别的。

在经费支持方式改革的同时，事业单位的财务自主权、资产处置权也大幅度提高。

通过这些改革，事业单位的运行方式发生了非常大的变化。但从另一角度看，计划经济体制下形成的事业单位基本组织体制多数还都被延续着。事业单位仍都是政府所属机构，资产还都属国有，包括基本发展目标的确定、编制审批、单位主要领导任免等重大问题仍由政府决定；单位仍普遍具有行政级别，内部组织方式也普遍具有行政性特点，相当多人员仍然具有干部身份；政府财政拨款仍是主要经费来源。因此，这些年对事业单位的体制改革，属不改变其与政府基本关系模式和自身基本组织方式条件下的微观运行方式改革。有关目标和措施与早期以“放权让利”为核心的国有企业改革非常相似。

2.调整行政管理体制

改革以来，社会事业特别是事业单位的行政管理体制也出现了较大变动。过去过分分散于各个部门的事业单位逐步交由综合性部门管理；许多过去隶属于企业的事业机构也逐步交给所在地政府；部分过去隶属中央政府有关部门的事业机构下放给了地方政府。需要说明的 15 是，有关行政管理体制调整并非只针对事业体制本身的问题，更多的是对其它体制改革的后果来进行的。比如，部分事业机构逐步交给综合性部门管理，主要是机构改革中撤并专业行政部门的结果；隶属企业的事业机构划归所在地政府，则是出于企业改革的需要。部分事业机构下放给下级政府，很大程度上是行政性分权及财政体制改革的伴随产物。

3.把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革

由于在计划经济体制下，政府组织所有经济和社会事务，因此，社会事业边界一直不清，一些不属于社会事业的活动也按照事业体制进行组织。主要表现是一部分直接从事生产经营活动，其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、且不具有社会公益性的机构也列为事业单位进行管理。这不仅混淆了政府与市场的职能，也带来了政府经济压力过大等一系列问题。随着经济体制改革的深化，社会各界逐步意识到应将有关事务交给市场组织。早期的改革主要是对此类机构参照企业模式进行组织和管理，但机构的“身份”仍为事业单位。90年代中期以来，有关改革又推进了一步，开始进行企业化改制，将有关机构的身份直接改为企业，使其成为按照市场原则进行组织和运作的营利性市场主体。

企业化改制进展较快的主要是科技领域的技术开发类事业单位。如仅在中央政府各部委直属的技术开发类研究机构中，近年来已有370余家改制为企业。地方此类机构的改制数量更多。除科研领域外，医疗、文化等领域也有一些事业单位进行了企业化改制。

4.在社会事业发展中引入民间和社会力量

在计划体制下，政府是社会事业发展的单一责任主体。改革开放以来，随着社会组织方式的变革、社会需求的多样化以及民间经济力量的成长，中国开始允许民间资本介入社会事业领域。民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构相继出现，个别地方还对部分国有医疗服务机构、科研和技术推广机构等事业单位以整体出售或实施股份制等方式进行了改造。过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。需要说明的是，目前民间力量参与社会事业与政府组织社会事业在体制上还处于完全分离的状态。比如，从机构性质上，相关民办机构不属“事业单位”范畴，而是被定为“民办非企业单位”，从注册到管理都采取与事业单位不同的模式。

（三）发展与改革中的成效及问题

社会事业发展及有关改革探索的成效显而易见。社会事业的发展领域逐步拓宽，满足了更多的社会需要；以全面放权为核心的运行方式改革以及筹资方式、经费支持方式改革，大大调动了事业单位以及内部人员的积极性，多数事业单位的财务状况及个人收入状况得以大幅度改善，内部运转效率有了普遍提高；政府的财政压力得以缓解，对重点社会事业的支持力度开始加大。行政管理体制的调整部分解决了过去严重条块分割的弊端；把部分过去由政府承担的事务交给市场，既能够发挥市场的资源配置功能，也使政府职责更加明确和集中。民间力量的介入，使社会事业发展的经济基础、组织方式及服务领域都得以扩展。

虽然成效不能否认，但发展及改革过程中也存在比较突出的问题。

1.发展过程中缺乏规划，存在许多不合理扩张问题

改革以来的社会事业发展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相当一部分机构的设立并非是基于经济和社会发展的需要，而是为了解决政府机构改革过程中的“甩包袱”需要，或是为了特定部门或局部利益需要。人员规模的扩张也在很大程度上基于就业安置需要而非事业本身的需要。

2.政府与市场的责任边界不清

一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。突出的表现是，虽然近些年来对部分事业单位实施了企业化转制或企业化管理，但总体上看，仍有大量其服务和产品与政府社会职能无关、本应作为营利性市场主体存在的经营性机构存在于事业单位之中。比较典型的如各种应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构乃 16 至部分宾馆、招待所等等。即，很多该市场化的仍没有市场化。其中既有计划经济时期的遗留问题，更多的是由这些年的不合理扩张所导致。大量非公益性机构充斥在“事业单位”之中，使得社会事业盘子过大、政府财政负担过重，真正具有社会公益性的事业难以获得足够支持。同时，此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，也造成了经济与社会秩序的混乱。二是某些领域的改革走向另一极端，出现了市场化“过度”问题。突出的表现是，在将部分事业单位实施 “企业化”转制改革，或保留事业单位性质但实施企业化管理的过程中，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性，而是更多地依据机构自身市场生存能力。结果是，一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。这些机构在实施了企业化改制或企业化运行后，自然将营利视为主要目标，本身应当具有的公益目标则大都被放弃，一些机构甚至不惜采取损害社会公益目标的手段获取自身经济利益。最终使政府职能和国家目标受到严重影响。这方面的问题在不少领域已相当突出。

之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面的原因是对社会事业的性质以及政府和市场各自的功能特点认识不清，尤其是对市场缺陷认识不足，认为市场可以自发解决一切。更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。在实施了财政包干体制后，这一倾向在一些地方政府尤其是欠发达地区地方政府尤为突出。调整财政支出结构，降低浪费，将财政适当集中于更重要的事业领域是应该的，但仅仅为了减轻财政负担而不承担政府在社会事业发展领域的出资责任则是非常错误的。

3.在管理与运行方式改革方面缺乏合理分类，存在普遍的放权过度，约束不足问题

通过部分放权解决对事业单位管得过死所导致的运行效率低下问题是合理的。但鉴于不同领域的社会事业有不同的自身发展逻辑与运行规律，在国家和社会发展中的地位和作用也有不同，并非对所有机构都可以放权，即使需要放权，也并非各种权力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必须实施行政控制的。有些可以放权，但也并非是所有权力都可以下放。另外，对有些机构、有些活动可以放权，但必须同时形成有效的约束。如果放权而不加以约束，很难避免权力滥用问题，并可能导致社会事业偏离其应有的公益目标。

回顾这些年的改革，突出问题是没有根据不同社会事业以及相关机构的特点进行分类，放权过度，约束不足。

最突出的例证表现在事业单位“创收”方面。允许事业单位创收并给予支配权是“放权让利”改革的实质性内容之一。显然，并非所有机构都有创收能力，更重要的是，并非所有的事业机构都可以被允许“创收”。像义务教育、卫生防疫以及其他提供最基本公共产品的社会事业，承担的是政府法定责任，其经费显然应由政府财政予以确保而不应由机构自身“创收”。有些事业单位承担政府的监督执法职能，其经费也不应由机构自身创收解决，否则，难以保证其行为不发生偏离。从发达市场经济国家的做法看，类似机构都是不允许从事经营性活动的。但从中国这些年的实践看，并没有认真区分。全额拨款、差额拨款以及自收自支三种体制的区分标准并非完全根据不同事业单位应有的作用和职能，而是在很大程度上根据各个单位的实际创收能力，以致于诸如义务教育、卫生防疫、监督执法等承担政府最基本职能的机构也被允许创收。同时，在区分了全额拨款、差额拨款和自收自支单位类型后，也没有形成规范的约束制度，能够获得政府拨款的机构同样可以继续创收，可以同时享受政府拨款和创收的双重利益。而且，对于创收活动内容、收入比例以及用途也几乎无任何限制，创收收入大量转化为员工收入和福利。其结果是，大量承担公益职能的机构行为全面趋利化，突出机构和个人利益目标而忽视甚至损害社会公益目标的行为比比皆是。

除创收问题外，其他领域自主权的扩大也存在放权过度以及约束不足问题。比如在科学研究领域，考虑到其特有的运行规律，在研究过程和方式选择方面应给予一定自主权。但科研活动尤其是基础性科研活动毕竟不同于一般消费品生产，必须形成明确的发展规划，有关 17 机构的业务活动必须围绕统一规划实施。即使给予各个具体机构以业务活动自主权，也不应是无限制的。然而从这些年改革的实践看，一些权力明显下放过度，机构的业务活动内容及活动方式过分自由。既没有明确的前期计划审核，也没有有效的事后业绩评估，以致于许多业务活动内容和方式远远偏离了国家和公众需要。

简而言之，由于放权过度而约束不足，社会事业领域已经出现了“乱”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滞后、社会监督与公共评价体系的缺失以及内部治理结构的不合理，事业单位运行中的“内部人控制”问题也已相当突出。

4.行政管理体制仍存在较大缺陷

问题之一是仍然存在突出的条块分割问题，尤其是同一领域的、需要统一协调的社会事业。如在科研领域，目前国家级科研机构就分别属于科学院系统、国防科研系统以及各个专业部委系统。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等领域也存在类似问题。严重影响相关事业发展。

另一问题是不同层级政府间责任划分不合理。不同社会事业在经济与社会发展中的重要程度以及自身运行逻辑都是有差别的。有些主要体现局部区域或特定群体利益，可以交给地方政府进行组织管理，有些直接涉及国家目标，或需要全国的统一规划和协调，依靠地方政府则很难保证其健康发展。从中国的情况看，目前比较突出的问题是中央政府对一些基础性社会事业，比如义务教育、卫生防疫以及科学研究等方面的统一组织协调职能不足，过分依靠地方政府。所带来的问题是，因地方财政能力差距过大，致使地区间基础性社会事业发展非常不均衡，严重影响了政府职能及公众基本权益，一些事业也难以保持必要的整合与可持续。

5.改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后 

在改革实施方式上，这些年改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府实施。因此，不同领域的改革进展很不平衡。有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢；改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。

一是无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。另一方面，出现问题也难以得到及时纠正。目前，有关问题相当突出。

二是难以进行资源整合和布局调整。社会事业领域小而全、大而全等布局不合理问题一直是比较突出的问题，这些年来，随着从中央集权走向分权，社会事业资源配置不合理问题更为严重，并对社会事业发展构成了突出影响。但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是很关键的原因。

三是制度建设滞后。从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相当滞后。很重要的原因也在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。另外，由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了很大障碍。

二、理清思路，进一步推进社会事业体制及事业单位体制改革

对社会事业体制及事业单位体制进行进一步改革势在必行。需要注意的是，目前不少人更关注事业单位体制而相对忽视社会事业体制，这是有问题的。如果不能首先明确社会事业的发展责任由谁承担以及如何承担等基本问题，只对事业单位进行体制改革很难成功。从逻 18 辑顺序上讲，需先考虑社会事业体制改革问题，再考虑事业单位改革问题。

（一）首要问题是要明确政府职责

在经济活动领域，通过市场竞争可以实现效率的提高及资源配置的优化。但市场不是万能的，有很多事情是市场以及营利性市场主体干不了、干不好和不愿干的。其中，相当多的社会事业就是市场难以有效提供的。有些社会事业具有明显“外部性”，比如环境保护、卫生防疫、灾害控制、基础科学研究等等，是营利性市场主体不愿干的；有些社会事业虽没有明显的外部性，但直接涉及公众基本利益和国家长期发展，如基础教育等等，是营利性市场主体干不了或干不好的。对于营利性市场主体干不了、干不好及不愿干的社会事业，其发展只能依靠政府力量，这是政府的基本责任。实现政府职能与市场职能的合理分工，也是市场经济体制的基本要求。

除政府外，民间和社会力量在发展社会事业方面也能够发挥积极作用。在一些发达市场经济国家，民间力量的作用甚至相当突出。也正是基于这种现实，目前有不少人对民间力量的作用寄予厚望。需要明确，民间和社会力量可以在社会事业发展中发挥积极作用，但只能是政府作用的补充。民间力量有很多自身不足，比如，可以用来发展社会事业的民间经济能力、组织能力通常都无法与政府相比，在社会事业的发展方向、内容选择等方面往往也带有较大随意性或特定偏好。从世界各国的情况看，即使在民间力量作用最突出的国家，也都没有成为发展社会事业的主要力量，政府的作用是无法替代的。另外，民间力量发挥作用，也离不开政府的统筹规划、方向引导和包括税收优惠、财政援助等在内的各种支持。从中国的现实情况看，无论是民间社会的组织化程度，还是可以调动的经济能力都还相当低，更不可能成为发展社会事业的主要力量。

涉及到政府职责问题，还有两点需要明确：

一是要明确合理的职责范围。虽然任何社会事业对国家和社会发展都是有益的，但不同社会事业在社会发展中的重要性是不同的。有些事业，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都必须确保；有些则可在保证了基本需要之后再量力而行或逐步发展。过分追求减轻财政负担是不合理的，忽视国情和基本经济能力，追求社会事业的大而全也是不合理的。所以，在社会事业发展的领域选择问题上，必须结合经济和社会发展要求，结合经济能力，突出重点，有所为，有所不为。

二是要形成不同层级政府间的合理职责分工。从国际经验看，对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，比如基础科学研究、具有较强社会公益性的重要技术研究、卫生防疫等等，通常由中央政府统一规划、直接管理并由中央财政直接投资。对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，比如基础教育等，通常由中央政府统一规划，地方政府组织实施，所需经费或由地方政府承担、中央政府实施补助和转移支付，或主要由高层级政府财政支出。对于体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要援助。如前所述，目前中国社会事业发展中政府间责任分工不合理问题相当突出，在未来改革中必须予以解决。在具体做法上，上述国际经验值得中国借鉴。

（二）改革社会事业的基本组织方式，更好地实现政府职能

政府承担社会事业发展的基本责任是必须坚持的原则，但组织方式也必须改革和创新。

从国际经验看，基本的做法都是针对不同社会事业的特点，实施分类组织和管理。对具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，在发达市场经济国家通常都采取政府直接组织方式。机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员甚至公务员，政府财政保证经费投入，机构行为也要接受政府的直接管理。19 之所以对相当一部分社会事业实施政府直接组织方式，出发点就是要保证政府意志的实施。

对那些公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会事业，发达市场经济国家一般都采取政府间接组织方式。通常是将这些社会事业交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段鼓励、引导其发展。此外，还有些社会事业采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式。公益性事业不能由营利性市场主体自发提供，并不意味着不能利用市场机制和营利性市场主体的力量。对某些社会事业实施政府间接组织的好处在于，既可以避免政府直接组织可能带来的效率低下，还能够发挥民间和社会力量的作用。

鉴于中国传统社会事业体制的弊端，同时考虑到国际上的经验，在未来社会事业体制改革中，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理应是基本方向。应采取政府直接组织、间接组织乃至向营利性市场主体购买服务并举的方式，充分调动一切可以调动的资源。

在这一过程中，也有几个基本问题需要明确。

一是要合理划分政府直接组织与间接组织的事业边界。从国际经验看，政府间接组织社会事业的最主要方式就是鼓励非营利机构发展并将一部分社会事业交给非营利机构承担。基于这种国际经验，国内理论界对发展非营利机构的兴趣也越来越高。一些研究甚至提出社会事业发展应主要依靠非营利机构、现在的多数事业单位也应改为非营利机构的建议（参见《中国事业单位改革 ——模式选择》，成思危主编，民主与建设出版社，2000年版。）。一些部门出台的改革意见也明确要把部分甚至大部分事业单位改为非营利机构（一些领域的事业单位改革方案也已经明确提出非营利机构的建设问题。如2000年，科技部出台了《关于非营利性科研机构管理的若干意见（试行）》，以推动部分公益性科研机构向非营利机构模式的转变。同年，国务院体改办、卫生部等8部门联合发布的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》也明确提出要将医疗机构分为营利性和非营利性两类进行管理。）。积极发展非营利机构，避免全部社会事业都由政府主办所产生的弊端，同时动员社会力量参与社会事业发展是合理的改革方向。但能否以非营利机构做为发展社会事业的最基本组织形式，抑或什么样的社会事业可以由非营利机构承担、什么样的事业必须继续由政府直接组织，都值得认真研究。

非营利机构是许多发达市场经济国家发展社会事业的重要支柱之一。需要明确的是，非营利机构作为非政府、非企业组织，有着政府机构和营利性市场主体所不具有的优点，如机制灵活等等，但也有其非常突出的弱点。较之与营利性市场主体，由于缺乏足够的经济激励，其运行效率相对要低一些；较之与政府机构，其筹资能力明显不足，也没有强大的法定责任约束。此外，民间经济力量的强弱、公众对社会事业的参与意识以及法律和文化传统等因素，对非营利组织的发展也都有重要影响。总体上看，即使在非营利组织十分发达的国家，非营利组织在社会事业发展方面的作用也只是对政府作用的补充，所提供服务的领域也大都集中在文化、非义务教育、医疗、慈善、宗教以及部分边缘性科学研究等领域。而那些公益性很强、产品或服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、卫生防疫以及公众基本医疗服务等，仍多采取政府直接组织方式。当然，由于经济发展水平、经济与社会体制以及文化传统的差异，非营利组织的发展水平及作用在不同国家也有明显差异。

从中国的情况看，由于缺乏非营利机构的组织与管理经验，非营利机构发展所必须的法律与制度框架还基本处于空白状态，民间经济力量亦显不足，非营利机构更不可能成为社会事业的承担主体。总之，发展非营利机构并把目前的部分事业单位改革为非营利机构是可以的，但必须把握好尺度，必须由政府直接组织的社会事业就一定要继续由政府直接组织，对非营利机构的发展及其作用不可期望过高，更不能本末倒置。

二是对政府直接组织的社会事业必须探索体制创新。未来相当一部分社会事业仍需要由政府直接组织，但具体管理体制及运行模式一定要创新，且也必须根据不同机构的特点实施不同组织和管理方式。对于那些依据政府规定，直接向公众提供有形服务的机构，如各种执法、监督机构、社会福利机构、卫生防疫机构等等，政府可以通过行政和计划手段控制，而且必须予以控制。但对于教育、科研等事业，由于其自身的特殊性，严格计划控制的结果必然是效率低下，必须探索新的组织方式。对此类社会事业及相关机构，发达国家的基本做法是明确其国立（或公立）地位，政府确保投入并实施宏观管理和指导，但在具体业务活动方面给予其较大自主权，保持机构相当的独立性。这些都值得我们认真学习和借鉴。基本目标就是通过组织方式的创新，既能够实现政府职能，又能够避免传统体制的弊端，实现高效运转。

三是要尽快建立规范非营利机构发展和运行的制度体系。积极发展非营利机构，以多种方式实现政府职能还是必须的。而要想发展非营利组织，一个必须解决的问题就是要建立促进、规范非营利机构发展的制度平台。从国际经验看，非营利机构不仅是法律明确规定的社会组织形式，对非营利机构的注册、登记、活动范围、机构和个人权力、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式乃至治理结构等等都有非常具体而明确的规定。从中国目前的情况看，相关制度建设还基本为空白。比如，虽然目前要发展非营利组织，甚至已经确定要将部分公益性事业单位改革为非营利机构，但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位，其他诸如产权与财务制度规定、治理结构规定、业务活动内容和方式规定等等也都是空白。如果这种情况不能得以迅速改变，指望非营利机构健康发展并在社会事业发展中发挥积极作用是不可能的。因此，必须认真借鉴国际经验，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系。

（三）按照职能特点，对现有事业单位进行分类改革

如能够明确哪些事业该由政府办以及哪些事业该由政府直接组织、哪些该间接组织，并且能够形成不同事业的组织与管理框架及相关制度体系，现有事业单位的体制改革并不复杂。从程序上讲，就是先对社会事业进行分类并形成不同的组织规范，然后根据现有事业单位的职能特点，决定其归属。

1.产品和服务可以市场化的应尽快市场化

对目前定位为事业单位，但其活动与政府职能基本无关，产品和服务不具“外部性”，可以直接为社会提供产品或劳务服务并能够创造利润的机构，基本的改革方向就是要交由市场进行组织，通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体。近年来已经有一部分事业单位改制为企业，今后是要在严格甄别的基础上更快地推进这一过程。

2.对具有公益性的事业单位，按照其职能特点和社会事业发展目标，分别确定为政府直接组织的公立机构或非营利机构

根据前文分析，诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究以及其他与政府职能直接相关的社会事业仍需要政府直接组织，与此相对应，现有的承担相关责任的事业单位也应继续按照公立机构模式进行组织。在与政府的基本关系模式上，仍需由政府决定其成立或撤销，业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算；机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，也必须上缴财政，实施严格收支分离。

鉴于仍需按照公立机构模式进行组织的事业单位在性质和特点上仍存在差异，所以，在具体组织方式上也应有所区别。比如，现有的承担监督、执法职能或直接为政府决策与行政过程服务的机构，可以采取与一般政府部门类似的管理方式，有关人员也可参照公务员管理。其他一些单位，比如教育、科研等，则可在维持与政府基本关系模式的前提下，在具体业务活动组织、人员管理等方面采取更加灵活的方式，给机构以更大自主权，以多种方式提高其运行效率。当然，同时也要建立约束机制。比如，强调绩效评估等等。

对于那些不必再由政府直接组织和管理的事业单位，可以考虑逐步改为非营利机构。当然，前提是必须先建立规范非营利机构运行的各种法律法规体系。需要再次强调的是，对于非营利机构的发展特别是部分事业单位向非营利机构的改革，短期内不可期望过高。另外，即使一部分事业单位改为非营利机构，政府仍需在经济方面通过补贴、专项资金、合同购买等方式给予较大支持。事实上，即使在发达国家，政府财政支持仍是多数非营利机构的主要资金来源。

3.应同步进行结构调整和资源整合

鉴于长期存在的布局和资源配置不合理问题，在事业单位的分类改革过程中，必须同步进行结构调整和资源整合。该合并的要合并，该拆分的要拆分。还有一些机构，虽然无法按照市场原则进行组织，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，该撤销的则要撤销。

不仅要考虑单位间的资源整合问题，也要注意某些事业单位的内部结构调整问题。比如，一些事业单位可能同时兼有从事公益活动与非公益活动的不同部门。对此，也应进行分类改革并进行相关结构调整和资源整合。原则上，改革后的事业机构应围绕特定目标、采取特定组织方式运转。一个机构、两种甚至多种体制并存的局面必须彻底杜绝。

4.应同步进行管理体制调整

除前文提出的要合理划分中央与地方以及地方不同层级政府间的责任外，还有很重要的一点就是要对目前一些领域社会事业的部门分割体制进行改革。原则上，同一领域的社会事业应归属同一政府部门实施统一规划和管理，尤其对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业。

（四）搞好配套改革

社会事业体制及事业单位体制改革是全面的体制改革，其间涉及诸多相关的配套政策问题。从现实的情况看，以下三个方面的配套改革尤为重要。

一是法律法规建设问题。无论是未来由政府直接组织的社会事业还是间接组织的社会事业，不管是政府职能还是对各种承担机构运行的规范，都必须纳入有效的法律体系。所以，加强法律法规建设非常重要。

二是财政体制改革问题。未来对事业机构要根据其职能采取分类组织和管理方式，部分社会事业机构需要政府直接组织并确保投入，有些事业可以由非营利机构承担甚至委托营利性市场主体完成，但仍需要政府财力的支持。此外，要全面调整社会事业行政管理体制，就要合理划分不同层级政府之间的责任分工。显然，这些都需要财政体制改革的配合。因此，必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政支出结构，确保政府财政对社会事业的投入和支持；同时，充分借鉴国际经验，对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，并发挥财政的监督、约束以及调整职能。此外，还必须全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，使发展社会事业的责任与相关财政责任相一致，该由中央政府承担责任的社会事业就一定要由中央财政保证投入；该由地方政府承担责任的社会事业则要依靠地方财政。鉴于地区间经济发展的不平衡，还应进一步强化财政转移支付制度建设，避免地区间社会事业发展水平差距过大。

三是劳动就业与社会保障制度的配套改革问题。社会事业体制及事业单位体制改革必然涉及众多社会事业机构和个人利益。从很大程度上讲，这也是政府、事业单位与个人之间关系模式的全面调整过程。至2000年底，全国各类事业单位的总数为110多万家，人员总数为2800多万人，是一个非常庞大的、知识分子非常集中的群体，也是事实上存在着大量富余人员的群体。由于事业单位的特殊性，迄今为止，对事业单位职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。显然，在未来的改革中所有这些都必须进行调整。但在这一过程中，必须审慎协调彼此间的利益关系，比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。从很 22 大程度上讲，这也是改革成败的关键所在。在这一问题上，国有企业的改革实践有深刻的经验教训。

此外，在分类改革尤其是要对部分事业单位实施企业化转制、将部分事业单位改革为非营利机构的情况下，相关资产处置、产权制度安排等等也都必须妥善解决。

（五）民办机构应纳入统一社会事业体制

如前所述，目前民间和社会力量虽然已经开始介入社会事业，但从体制上一直采取与传统事业单位完全不同的管理模式。在未来改革中，应走向统一。鉴于现有的民办非企业单位有些是不以营利为目标，有些则并非如此，所以首先应对现有民办机构进行甄别或允许其选择，要么按照营利机构（企业）重新注册，并按照企业制度运转；要么登记为非营利机构，按照非营利机构的规范和组织方式运转。应当明确，无论是现有民办机构重新登记为非营利机构，还是现有事业单位改为非营利机构，均应实施统一的管理体制。

（六）加强改革过程中的统一组织与协调

近年来的有关改革基本上都是以部门和地方政府为主实施的，如前所述，这种改革方式带来了一系列问题。未来改革中，必须由中央政府统一组织，统筹规划。

在统一组织的同时，一个非常关键的措施是要根据国际经验和中国国情以及未来发展的要求，合理细致地确定分类改革的标准，特别是要对现有事业单位是否具有公益性以及其公益性强弱进行甄别和排序，合理确定其归属，这是改革能否获得成功的基础。

第二篇：我国未成年人犯罪现状分析与对策研究

我国未成年人犯罪现状分析与对策研究 学生：XX

指导教师：XX

摘要：未成年人犯罪是指未满18周岁的人实施的具有严重社会危害性的行为。未成年人犯罪存在着：团伙化、成人化、智能化、低龄化，暴力化、残忍化等特点。未年年人犯罪有其自身、家庭、学校、社会和司法等多方面的原因，我们要采取自身预防、家庭预防、学校预防、社会预防和司法预防等多种预防方法，进行综合治理，以预防和减少未成年人犯罪。未成年人大部分是中小学在校学生，也有少部分是辍学待业或提前就业的。人们常用“花朵”来形容未成年人，他们的身心能否健康成长，是关乎国家、民族前途和命运的大事。未成年人犯罪就如一个毒瘤，如不及时加以控制，极易蔓延。关心、帮助未成年人健康成长，不让他们成为“恶之花”，不仅仅是司法机关的责任，而且是学校、家庭和社会的共同责任。因此，认真剖析未成年人犯罪的特点，分析其中的原因，掌握其发生发展规律，无疑对预防和遏制未成年人犯罪，维护社会的稳定有着极为重要的意义。

关键词：未成年犯罪

犯罪特点

犯罪原因

预防未成年人犯罪对策

《未成年人保护法》指出：“未成年人是指未满十八周岁的公民”。刑事责任年龄为14—18周岁。近年来，未成年犯罪已成为全球注目的社会问题，未成年犯罪不仅人数增多，而且涉及面广，在全部犯罪人员中，青少年犯罪比例最高，我国青少年犯罪一直就是一个比较严峻的社会问题，据资料显示，1998—2002年，全国法院审判的未成年人犯占全国刑事犯罪犯的比例由1998年的6.36%提高到2002年的7.13%。我们在报刊杂志等新闻媒体上，也经常看到有关青少年犯罪的报道，其中不少是骇人听闻的重大恶性案件，未成年人犯罪问题，已经得到了我国有关部门及党和国家领导人的高度重视，正在实施“青少年违法犯罪社区预防计划”，我国已颁布实施了《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》等法律法规，可以说，预防未成年人犯罪工作已取得了一定的成绩和效果，近年来，随着我国经济的迅速发展，市场经济的进一步确立以及与之相伴生的事业、教育产业化、贫富差别悬珠等社会问题、社会矛盾日益加剧，结合社会实际，针对未成年人犯罪的特点、原因，进一步探析预防对策，仍有其必要性和现实意义。

一、未成年人犯罪的特点

（一）低龄化

未成年人初始犯罪年龄越来越低。过去未成年人犯罪的平均年龄在17岁左右，而现在未成年犯罪的平均年龄只有15岁，有的案犯甚至不到14岁。我国未成年人犯罪向低龄化方向发展的原因是多方面的。从总的方面讲，由于人民的生活水平进一步提高，使未成年人的成熟期提前。未成年人的成熟期提前，使未成年人的身体素质大大增强，未成年人的智力也有很大提高。由于未成年人成熟期提前，带来了一系列新变化，出现了饿需要和满足之间的新矛盾。这些问题处理不好，就会使未成年人犯罪增多，并使犯罪年龄向低龄化发展。近几年来18岁以下的未成年人犯罪的比例出现了上升的趋势。

（二）成人化、智能化

当前未成年人犯罪大都有预案，作案前经过精心策划和充分准备，作案后及时毁灭罪证，破坏现场、扰乱警方视线。这些从报刊影视上学到的反侦查手段被频频使用，利用迷魂药、高级轿车、汽艇、对讲机、手机、电脑、手枪甚至无声手枪进行犯罪活动已越来越普遍，使得未成年人犯罪具有了明显的成人化、智能化特点。

（三）暴力化、残忍化

未成年人犯罪多实施诈骗、盗窃、抢夺、抢劫等侵财性犯罪。同时，随着其犯罪心理的日益成熟，在个别案件中，未成年人明显表现出“做了就做大做绝”的倾向。另外，由于未成年人本身自制力、判断力较弱，平时容易冲动，暴力倾向比较强烈，案件性质较为严重，且表现为明确的犯罪动机，作案手段十分残忍，不计后果，社会影响恶劣，给社会治安和人民生命财产造成严重威胁。暴力型犯罪突出，手段残忍，社会危害大。

（四）团伙化

当前未成年人犯罪的一个显著特点是团伙犯罪。据统计资料显示，约40%的未成年人犯罪案件属团伙作案范畴。未成年人囿于自身的条件阅历，作案时，常纠集多人，或傍倚成年罪犯。他们相互利用，随机组合，规模不断扩大。这种犯罪与一般意义的犯罪集团不同，纠合在一起的多人中，多具有邻居、同学等关系。它的组合过程更简单，往往是一拍即合，一哄而上的临时纠合，随着一个犯罪活动的终结而自行解体，但有的已具有犯罪集团的雏形。

未成年人犯罪由单独作案向集体性的共同作案转化。渴望友情、乐于合群，是未成年人的一种心理需求独立意识的外在表现。未成年人往往到了心理断乳期，就容易在父母面前封闭自我，更爱与年龄相仿、趣味相投的伙伴在一起，形成一群体，容易相互影响。只要其中一人有犯罪意识，就可能共同作案，形成共同犯罪。

二、未成年人犯罪的主要原因

1、任性放纵，缺乏良好养成。

2、简单粗暴，教育方法不当。

3、家庭影响，生活环境较差。

4、社会影响，心灵受到伤害。

2003年，一部反映校园学生爱情电视剧《流星花园》就造成了很不好社会影响，最后不得不停播，所以，文化市场的混乱给未成年人造成的后果是严重的，据对一些犯罪未成年人调查，他们就是在接触了一些反映黑社会、恶势力团伙罪过程及细节描述的影片后，产生了犯罪动机并学会了作案及反侦察手段。不良的社会环境影响还体现在不良的社会风气，尚未得到控制的腐败现象给未成年人起到了很不好的示范作用，尤其是一些平民家庭的孩子，看到腐败横行、贫富悬殊、两极分化，更容易对社会产生不满，在对种种不正常的社会现实无法正确看待时，容易以极端方式报复社会，从而走上犯罪道路。

三、预防未成年人犯罪的主要对策

1、提升家庭成员素质。家庭成员尤其是父母素质的高低与否，直接关系到未成年子女的家长。因此，提高其父母、长辈的思想道德素质、科学文化素质和行为养成素质，对构建好预防子女违法犯罪的第一道防线尤为重要。父母应为人师表，注重自身修养及言语举止，用积极向上的思想文化和健康行为影响、带动子女，为子女树立一个良好的榜样，创造一个温馨的家庭环境。作为父母，不仅要关注其温饱，更重要的是当好子女的启蒙老师。关注其品格和人生追求的教育引导，使之不偏离正确的人生方向。

2、打造良好的社会环境。社会环境的好否既关系到未成年人的健康成长，又关系到预防犯罪工作的有效开展。未成年人处在生理、心理都尚未成熟、可望性极强的年龄阶段，对客观事物的认识、理解较为单一，辨别事非的能力较差，缺乏抵御“疾病”的免疫力。因此，认真实施国务院《娱乐场所管理条例》，强化监管与执法，大力纯洁文化市场。

3、强化思想、法制教育。思想政治教育是治本之策，对未成年人的教育是学校、家庭乃至全社会的一项长期战略任务。认真贯彻实施《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》和《义务教育法》、《儿童权利公约》，学校是读书育人的摇篮，家庭是未成年子女生活成长的居所，社会是其未来走向自立和建功立业的舞台。学校、家庭既要为其传授书本、生活知识，又要教导其怎样做人、明辨事非、树立良好的思想道德品质，更要重视对个别“差生”的教育管理和引导，帮助其树立信心，向正确的方向走好。这就要求学校在抓好文化知识教育的同时，注重抓好思想品德教育、遵纪守法教育和理想信念教育，把“德、智、体、美、劳”有机地结合起来，齐抓共管。

4、注重传统美德的养成教育。学校要向学生介绍我国劳动人民勤劳勇敢、节俭朴实、富于创造发明等优良传统，组织学生到工厂做工，去农村抢收抢种，使之得到磨炼，树立起爱劳动光荣、节约光荣、诚实光荣和劳动创造生活、劳动创造财富和未来的观念；组织讲述雷锋等英模人物的先进事迹和“节约一个铜板、一滴水、一度电、一粒米”的光荣传统，培育勤劳致富、自力更生、自强不息和勤俭节约的精神和养成朝气蓬勃、勤于劳动锻炼、不攀比吃穿花钱、真诚待人等好习惯。作为父母、长辈要充分认识到溺爱、矫纵就是害子女、十分不利于其成长这个道理，要让其养成叠被、洗衣都由自己打理和做家务的好习惯，并通过做几件事，检验其是否诚实，使之陶冶情操、培养其良好养成。

5、实施特殊的挽救办法。针对未成年犯的心理、生理特征需要，我国法律对其合法权益采取了人道主义的保护，矫治不良行为。对未成年犯的改造应重点放在对其心理的改造，营造一个适应他们接受改造的环境。家庭、学校、全社会都要关心未成年人，帮助他们看到自身的长处、发现闪光点，亲近而不冷落他们，帮助解决实际问题，使其无后顾之忧，保持良好的心态和精神状态，努力向好的方面转化，不断进步，成为国家的有用之才。

6、借鉴国外对于青少年犯罪的一些对策

(1)美国对犯罪青少年的社区矫正项目。目前美国的社区矫正已成为普遍适用的司法和执法形式，至今已有160多年的历史了。最初美国的社区矫正形式是缓刑，源于1869年的马萨诸塞州；1899年伊利诺伊州未成年人法院建立，正式确立了犯罪青少年的社区矫正项目。至今，美国社区矫正项目的内容和形式都有了很大的发展，包括缓刑（Reprieve）、释放安置(Aftercare)、居中制裁(Intermediate Sanctions)等。

(2)英国的缓刑监督制度。这一制度适用于所有的犯罪，不仅限于青少年犯罪。19世纪末，少年司法运动在英国兴起，1890、1891、1897年的教育法案使国家承担起了对青少年进行初步教育的责任，对不良少年的缓刑监督应运而生，大大促进了缓刑制度的发展，并扩展适用到成年人领域。英国的缓刑监督机构主要履行两方面的职责：一是控制和规范缓刑犯的行为，避免和减少缓刑犯罪新犯罪及对社区造成威胁和危害；二是为缓刑犯造成良好的环境和条件，在教育、培训、就业、戒除恶习、适应社会生活等方面提供帮助。

通过以上措施，逐步构建学校、家庭、社区三位一体的预防青少年违法犯罪工作网络，遏制和减少青少年违法犯罪。

第三篇：对我国市场调查现状分析与对策研究

对我国市场调查现状分析与对策研究

2011级统计3班 赖 勇201122110130

32市场调查行业是为了实现管理目标而进行信息收集和数据分析的行业，它的存在对于政府、广大企业、广告商和媒体以致整个社会都有着不可或缺的重大意义。对信息资源和商业情报的掌握将成为我国改革开放以来市场经济环境下众多主体得以顺利健康发展并在竞争中赢得主动的重要因素。因此从某种意义上说，市场调查行业是否兴旺也是社会经济是否繁荣发达的标志。

市场信息调查业的界定为：凡是在工商行政管理机构登记注册具有合法经营资质市场信息调查的研究公司或单位，包括市场调查和社会经济咨询两大行业公司或单位。市场调查行业主要是向企业、政府、媒体等具有市场信息需求的组织为实现其经营、管理、决策目标而承担信息收集、整理及分析工作。市场调查行业的发展现状对于各个行业的信息资源获取、经营管理、战略决策都有着非常重要的意义。同时，其发展水平是衡量一个国家经济是否成熟、发达的标志之一。

世纪之交的中国市场调研业，在度过了她十岁芳龄的今天，面对的不仅仅是市场经济为她创造的良好发展机遇，更有现实带给她的不尽困惑与挑战。如何抓住机遇迎接挑战，已经成为业内人士关注的焦点问题。目前国内调研业的现状可概括如下：起步晚，规模偏小，地域发展不平衡，业务面较窄，经验欠缺，现实需求不足，收费及服务标准不一致，缺乏成熟完善的行业规范和管理。另外，专业人才匮乏、调查分析技术水平较低这些因素使本应成为知识密集型的国内调研业目前还基本处于劳动密集型阶段，尤其绝大多数内资调研企业能够提供给客户的也仅仅是原始或粗加工的数据。所谓粗加工是指对整理后的数据进行一些浅层的加工分析，与发达的国外调研服务相比还远没有达到高知识高技术含量的程度。以上这些都是我国调研业发展中的不利因素，然而它同时也存在着有利因素，即市场潜力巨大且正在快速发展，这又意味着其发展前景相当可观。

一、市场调研业的发展现状

市场调研业是现代信息咨询业的重要组成部分。它是根据特定目的，采用科学的调查手段，运用现代技术工具和研究方法，为解决经济、社会等方面问题而进行的咨询活动，是第三产业中有效利用智力资源服务于客户的智力密集型产业。发达的市场调研业是经济繁荣的必要条件，也是衡量一个社会文明进步的重要标志。

近30年来，全世界的咨询业已发展成为一个年营业额达数千亿美元、年增长率超过10％的庞大行业。各类咨询机构数10万家，从业人员已有数百万人，业务范围也从专业咨询发展到综合咨询，从经济领域扩展到政治、军事、法律、环境及全球性问题等诸多领域，出现了一批在国际上享有盛誉的综合调研机构。例如美国的兰德公司、日本的野村研究所、英国的伦敦国际战略研究所、罗马俱乐部等等。

中国的市场调研业产生于80年代初期，她是伴随着市场经济的确立而逐步成长起来的。1984年，民办的北京社会与经济发展研究所在内部成立了社会调查中心，这是较早的有案可查的民办调研机构的开始。1986年产生了北京社会调查所（后改称中国社会调查所、中国市场调查所）和北京社会调查事务所（后改称中国社会调查事务所），最早将民意调查结果推向媒体。1987年7月，广州市场研究公司正式注册成立，这是中国第一家有偿服务的以“公司”命名的专业市场调研机构。1991年下半年，在北京、广州又诞生了数家调研机构，但真正有较多调研机构成立的时间是在1992——1993年。

按照执业主体的不同，中国的市场调研机构可分为民营机构、政府机关主办机构、合资机构、学术研究及新闻单位创办机构等四种类型。民营机构又称民办机构，它是由个人独资或数个个人合资创办的私营或股份制市场调查机构，目前主要分布在北京、上海、广州三地，如“零点”、“大正”等；政府机关主办机构主要指国务院各部、委、局及地方政府部门和国有企业创办的市场调研公司，如全国各级统计部门创办的各类信息咨询中心、调研中心等；合资机构主要指中外合资、中外合作等联合创办的市场调研机构；学术研究和新闻单位创办机构，则指一些大专院校、科研院所和广播、电视等媒体单位创办的调研机构，如一些大学创办的统计调查所、市场调研中心、北京的央视调查咨询中心等。

在上述四类调研机构中，民营机构数量约700家，占全国执业机构总数的80％，政府机关主办机构占14％，学术研究和新闻单位创办机构占5％，合资机构占1％。但从各类调研机构营业额构成看，数量最少的合资机构（含中方为国有、民办的合资部分）占50％，位居第一；政府机关主办机构占28％，名列第二；民营机构占20％，列第三位；学术、新闻单位创办机构仅占2％。中国市场调研业的快速发育、成长，有其产生的时代背景和发展的市场条件。随着中国经济体制的剧烈转轨，长期服务于计划经济体制下的统计信息系统，已经很难适应发生了很大变革的市场现状。它所提供的统计信息，除一部分用于满足国民经济宏观管理的客观需要外，已很难或很少为现代企业的经营决策所急需。与此同时，由传统的计划统计转变为市场统计，却必须经历一个漫长而艰难的过程，尚需从统计体制等方面进行大量的、复杂的和卓有成效的改革。于是，实际工作中基本处于“休眠”状态的中国市场调研业便雨后春笋般涌现出来。市场调研业的兴起，既满足了市场经济条件下国民经济宏观调控对各类综合信息的需要，又满足了企业对各类专业信息尤其是市场信息的广泛需求，也有效填补了中国信息产业发展中的一项空白，发挥了其应有的巨大功效。然而，当前中国市场调研业发展中存在和暴露的诸多问题，却令许多业内人士困惑不已，亟待我们以理性的眼光深入剖析，以便尽快形成共识，保障中国的市场调研业能够健康地发展。

二、市场调研业存在问题透析

中国市场调研业的快速发展，在带给各界人士惊喜的同时，也引发了业内人士对其存在问题的诸多思考。因为从当前整体情况看，市场调研业的经营状况并不十分景气，一些地区的调研机构甚至门可罗雀，惨淡经营。

从理论上论证市场调研业于目前中国企业参予市场竞争的必要性和紧迫性也许并不十分困难。一方面企业要想在当今日趋激烈的宏观经济环境下战胜竞争对手，就必须知己知彼，及时研究和开拓市场，准确地把握消费者的需求，及时生产出适销对路的产品，以提高经营效益。而要做到这一点，离开了精密的市场调研和准确的市场定位，是很难想象的；另一方面，市场经济和具体的竞争压力赋予企业管理以新的内容、方式和手段，这不仅体现在对科学管理的继承和完善上需要更新岗位设计和工作流程，更体现在对经营理念、经营战略、组织结构、组织行为、管理规范、管理方法技术以至公司文化整合上进行系统的调整。而要真正实现这些企业管理的方方面面，离开了精密的市场调研和管理咨询同样是难以想象的。据业内人士介绍，在美国有人统计：资产规模1000万美元以上的公司没有请咨询公司进行过咨询的，3—5年内便会倒闭。而1997年松下电器公司出资10万美元专门调查其在中国上市的9种产品的市场占有率之举，也印证了市场调研对现代企业发展的至关重要这一事实。但是，目前国内的许多市场调研机构却到处找“米”下“锅”，充满了困惑与无耐。形成目前这种状况并非偶然，而是有其内在的许多原因的。

首先是观念问题。改革开放以来，中国企业家虽然经历了不少市场磨炼，也学习借鉴了西方不少先进技术和管理方法，但是，新旧体制的剧烈转换，仍使得相当多的企业面对市场

经济依然象断奶不久的孩子，未能尝遍“市场经济”的酸甜苦辣，也根本不知道市场调研对一个企业的发展究竟意味着什么。很大一部分企业认为市场调查是骗钱的行业，是玩弄数字游戏，因而对它不屑一顾。一项对华东地区252家大中型企业的调查结果显示，有过调查作业的只有60家，占24％，设立了市场调研部门的只有23家，占9％；坚持日常调研作业的才3家，仅占1.19％。

其次是经费问题。在现行企业财会制度中，既没有专门开设“咨询费用”这一帐户，也没有设立用于市场研究的经常性支出项目，致使一些想做市场调研的企业没有专项资金来源，有些企业只能挤占销售费用中的广告费。此外，在我国每年花钱最多的基本建设领域，随处可见的“点头工程”和“条子工程”以及多数项目的可行性研究报告变成了“可批性研究报告”的事实，也使得企业对市场调研失去信心，即使有钱也不愿做这件事。这是大环境对企业开展市场调研所产生的直接的负面影响。

三是机构设置问题。据调查了解，虽然目前企业一般都设置了统计科室，有专职或兼职的统计人员从事日常统计工作，但他们的主要任务是完成上级部门布置的繁重的统计报表，加之时间、经费、人员素质和统计力量等方面原因，绝大多数企业不可能由统计人员直接去做专项调研，更没有设立正规的市场调研机构。有的即使设立了，也往往由于经费、人才等方面限制而很少开展工作。一些企业家错误的认为市场销售的关键是“公关”，因而对市场调研不感兴趣。还有相当一部分企业已习惯于凭经验、靠感觉进行企业管理，所缺少的正是依据市场调研取得可靠的定量决策依据。其直接后果便是盲目生产，产品积压，效益低下或亏损严重。这不能不说是中国企业的悲哀。

四是市场调研业内部的某些操作不规范问题。主要表现在以下几个方面：一是专业人才匮乏。市场调研业在中国是一个发展较快的新兴产业，调研机构里具有一定高深专业知识的人员严重不足，导致一些抽样调查没有随机性，只有便利性；数据处理不规范，大多数分析报告水平不高，深度不够。二是急功近利，求广求全，不自量力。少数调研机构调研的目的不是帮助客户战胜竞争对手，同时也树立起自己的良好声誉，而是宣称什么业务都可以做，似乎其调研公司是“通才公司”，根本不认真考虑自身的实力。另外，个别公司有“捞一把就走”的想法，存在短期行为，不注重建立自己的品牌形象。三是采取不正当手段压价与同行竞争，不遵循行业行为准则和操作规范，甚至在媒体上随意发布“排行榜”，制造虚假信息，误导公众。凡此种种，不仅“搬起石头砸自己的脚”，而且对普遍“僧多粥少”的调研行业而言，无异于雪上加霜。上述种种，也是很多企业对市场调研望而怯步的重要原因之一。那么，世纪之交的中国市场调研机构究竟该如何面对现实，走出当前困境，解决好存在的问题，进而决定营销策略呢？

三、市场调研机构的营销策略

作为现代咨询业的重要组成部分，今天的市场调研业已经成为宏观调控和企业决策的重要信息源泉。经过20多年的大发展，中国的市场调研业已经到了认真反思、寻求发展，探求对策，走向成熟的关键时机。

（一）强化培训，全面提高从业人员整体素质，尤其是文化素质。针对目前大部分调研机构内部高层次人才严重缺乏的现状，调研公司应投入一定的财力，一方面从社会上招贤纳士，一方面与高等院校加强合作，分期分批地对现有从业人员进行系统的专业培训，努力培养一批具有战略眼光和洞察力，富于创新意识和开拓精神，有深厚专业知识和综合知识，能胜任调研工作所需要的市场策划专家、调查专家、电脑专家和分析专家等，从提高自身素质入手，练好内功。这是市场调研机构立足于市场的前提条件，因为市场调研业投入的主要是各类调研专家，其发展关键不在于资本而在于人才，获取调研市场的优势也只能是人才优势。

（二）树立“精品”意识，全身心地为客户服务。这对于新创办的调研机构尤为重要。目前中国众多的调研机构良莠不齐，为客户提供的调研成果的质量参差不齐，“精品”很少，从而影

响了调研企业的整体声誉。如何提高调查研究的质量和水平，与自己的客户共同成长是中国市场调研机构在开拓市场方面亟待解决的问题。因为对调研业而言，客户与公司的关系并非简单、短暂的交易活动关系，而应该是连续、长期、互利、互促的伙伴关系。为老客户提供有独特创意的产品和常年服务是每个调研企业在市场中成长与发展的基础。报载：罗兰·贝格公司现有的业务收入有77％来自于老客户。可见，有“回头客”应该成为每家调研公司努力追求的目标。调研企业只有全心全意地为新老客户服务，树立“精品”意识，才能够取得良好的经济效益和社会效益，也才能在与同行的激烈竞争中立于不败之地。

（三）加强宣传力度，积极主动开拓市场。在目前大多数企业“咨询”意识淡薄的情况下，调研机构应一方面通过各种媒体宣传市场调研对企业发展无可替代的功效，宣传自己能够为客户提供的服务范围，自己的调研能力和工作流程等方面情况。另一方面还应分析和把握市场，主动上门去了解企业的需要，有重点的做一些动员宣传工作，阐明自己能够为企业做些什么、如何做以及将取得怎样的预期效果，引导和帮助企业对市场调研有一个明晰的概念，以尽可能多地为企业从事有关的市场调查和研究工作。当然，调研机构的宣传并不是要告诉人家多么高深的知识，关键在于对客户潜在的咨询需求要有独特的创意，而且这个创意应该非常可行，目的也非常明确，即帮助客户知己知彼，战胜竞争对手。这是市场调研机构与市场的重要结合点。

（四）正确处理近期与长远利益的关系，积极参加行业协会组织，建立与同行合作互利的长期联系。市场调研机构一定要树立远大目标，与客户建立经常的业务往来，切忌急功近利的短期行为。同时，随着企业对市场不断拓展的需要与日俱增，一家调研机构往往对跨地区的调研项目力不从心，这就要以现代企业家的眼光和魄力，主动与同行机构精诚合作，建立互助互利的伙伴关系，以便按时、保质、保量地完成客户委托的跨省业务。而要实现这种密切合作关系，就必须依靠同行业协会组织穿针引线和规范运作。据报道，1998年9月，全国200多家市场调研机构的代表聚集北京，召开了首届中国市场调查业现状与发展研讨会。与会代表就行业发展状况、专业调查研究技术及客户需求特征等内容进行了交流，并对在会员高度自主基础上筹建调查行业协会事宜达成一致。目前，上海、西安等地已成立了地区性的咨询业协会组织。咨询业协会是政府加强宏观管理，促进调研市场和咨询业健康发展的重要纽带，她将根据市场调研业的现状，制定和发布行业管理规范和行为准则，引导行业健康发展。因此，市场调研机构应积极加入行业协会组织，在协会的统一组织、管理和引导帮助下，尽可能地开展调研业同行之间的合作与交流，以至开展国际合作与交流，不断拓展市场新业务，让中国的市场调研业逐步从国内走向世界。

综上所述，世纪之交的中国市场调研业，机遇与挑战并存，收益与风险同在。笔者坚信：随着中国改革开放事业的不断深化，市场经济的日益发展和完善、企业间竞争的日趋激烈以及潜在调研客户的日益觉醒，中国的市场调研业必将在下个世纪发展成为一个令世人刮目相看的“黄金产业”。

第四篇：我国医疗卫生体制改革现状与对策

我国医疗卫生体制改革现状与对策

省政协委员

郑州大学民革支部委员

郑州大学第五附属医院中医科主任

王晓瑜

中国医改走到今天，已是举步维艰，官民双方都公认从“总体上讲，医改是不成功的”，原定“2000年人人享有卫生保健”的最低目标，不得不至少推后10年。近20年来中国医疗卫生体制变革基本走向是商业化、市场化，其带来的后果主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。2000年世界卫生组织对全球191个成员国进行卫生筹资与分配公平性评估，中国仅列第188位，倒数第4；而对卫生总体绩效评估，中国名列第144位。“看病难、看病贵”原因何在？中国医疗卫生体制改革路在何方？国家大计，民生为重。医疗问题是一根敏感的“社会神经”，牵动着千家万户，这个问题解决得好不好，直接关系到经济社会发展的全局，关系到社会的和谐稳定，关系到１３亿人的切身利益。

一、我国医疗卫生体制改革现状

（一）卫生资源总体不足，资源配臵不合理

２００５年，全国有２３亿人次到医疗机构看病，７０００万人因病住院。但是，优质卫生资源严重不足，是长期存在的突出问题。我国人口占世界总人口的２２％，而卫生总费用仅占世界总费用的２％左右。同时医疗资源过分集中在大城市、大医院，社区和农村承担基本医疗的功能不强，卫生发展严重滞后。由于全国的医疗资源８０％在城市，城市的医疗资源８０％在大医院，老百姓得了病，在基层得不到有效治疗，只好奔向城市大医院。因此，到大城市大医院看病难；在偏远农村地区看病难现象凸现。

（二）医药费用上涨过快，个人负担比例过高

从全球范围看，医疗消费具有无限趋高性。随着医学的发展和进步，新技术、新设备、新药品的不断出现，医疗费用上涨是不可避免的。但问题在于，我国医药费用上涨过快，个人负担比例过高。据卫生部统计，近８年来医院人均门诊和住院费用平均每年分别增长１３％和１１％，大大高于居民人均收入增长幅度。２００４年，我国卫生总费用占ＧＤＰ的５．５％，而居民个人负担的比重由１９８０年的２１％增加到５４％。换句话说，中国的卫生总费用主要由居民个人负担。

（三）政府卫生投入不足，医疗机构以药补医，公益性淡化

国外对卫生事业的投资比例非常高，美国占GDP的14%，加拿大10%。而我国仅4%，河南则只有3%，不仅远低于发达国家，而且低于大多数发展中国家。国家每年给医院的补贴常不到位，即使到位，也时常被各级政府以各种理由截留。由于政府投入严重不足，医疗机构公益性质淡化，片面追求经济利益。２００４年，政府财政拨款仅占医院总收入的７％，其余部分都靠医院自己创收。群众看病不仅要负担医药成本，还要负担医院工资、奖金、买设备、盖病房。政府为了弥补补偿不足，允许医院对购进药品加成１５％，这就意味着，药品进价越高，医院收入越多。

目前公立医院的收入由三部分组成，即药品收入、医疗技术服务收入和财政补助。以河南省人民医院为例，政府财政每年对每名正式职工补助6700元，全院每年1200万，这点财政拨款尚不足以支付正式职工的1/3工资。郑州市级医院，每人每年财政补助4000元左右；河南省部分省辖市医院，财政甚至不投一分钱，更不必说县级医院了。政府补贴不断减少，而体现医务人员技术和劳务价值的收费长期偏低。诊查费是医生技术价值的集中体现，以河南省为例，普通医生的诊查费仅2元，主任医师（正教授）诊查费不过5元，还不如理发店师傅，属于明显的“脑体倒挂”。由于技术劳务价值得不到体现，又没有合理的制度机制控制，“以药养医”于是泛滥。如果继续采用药费降价的路子，可能使不合理现象更加严重，最终影响医改进程。（有人戏称“天使”下凡至人间，非人非鬼。的确，中国的医改，让白衣“天使”增添更多的困惑、更多的无奈。“人鬼”情结，多年来医生在道德与利益之间徘徊，医院在公益与市场之间摇摆。）

（四）药品审批、生产、流通、购销领域混乱，政府监管不力

1、药品审批、定价，水深几许？

2004年，国家药监局受理了10009种新药报批，而同期美国药监局新药报批数量仅受理了148种。２００５年，国家药监局批准新药１１１３个、改变剂型的品种１１９８个、仿制药品８０７５个，而同期美国药监局批准新药不足100个。相比之下，似乎我们的药品审批态度相对轻率，其实药品审批中隐含着极大的灰色利益链，近期国家药监局高官腐败案频频曝光，即是最好的诠释。另一组数字是：2003-2005年审批下来的化学药自主知识产权品牌仅有212个，其中真正的化学实体仅有17个，加上中药22个，这个比例只占总药品数量的0.39％。由于我国药品低水平重复严重，“一药多名”和“虚高定价”现象突出。许多药品生产企业为了规避降价政策的限制，把普通药品改个名称、剂型、规格，就变成了所谓的“新药”，价格也一路飙升。

2001年以来，全国范围内药品已连续降价20次，全国降价金额高达500多亿元，而降价顺序是从昂贵药物到普通药物逐步进行。今后，这种降价还会持续下去，直到药价不再虚高为止。降价20次尚需继续进行，这虚高药价到底水深几许？此外，政府定价药只占20%，80%是企业自主定价。人们很想知道：有关主管部门核定药价的依据是什么？是否应该制定更科学合理的定价标准？

2、药品生产和流通领域混乱

我国药品的生产和流通完全按照市场化运作，追求利润最大化，与卫生服务的公益性严重背离。截至２００５年底，我国经过认证的药品生产企业有４０００多家，药品批发企业８０００多家，还有药品零售企业１２万家，医药生产流通企业大多在低水平上竞争。按照一般的市场经济规律，药品供大于求，竞争越激烈，价格就越低，但是我国的处方药却是定价越高。为使药品挤进医保用药目录和各类医院，企业不惜采用各种回扣手段，致使商业贿赂屡禁不绝。

3、药品招标，越招越高

药价虚高是失败的医改多年来孕育的一个怪胎，似乎无论采取什么补救办法都无力回天，现在仍在推广的药品集中招标亦未见明显效果。年年招标，药价降不下来，甚至越招越高，主要原因是：（1）评标制度自相矛盾，漏洞百出。本应是同类药品中价低者入选，却又声明“不保证最低投标报价中标”，而“单列定价药品”可以直接中标；还要“考虑各级各类医疗机构的用药差异，满足不同人群的用药需求”，结果为高价药品中标大开方便之门。（2）各级“招标办”本身就是一个亦官亦民、政企不分、身份可疑的机构，表面上是打着中介招牌，实际上是一个缺乏监督的、权力寻租的新源头。

4、强制降价，药品失踪

为降低虚高的药价，国家发改委连续20次出台降低药价的政策，但许多药品生产企业兵来将挡，规避降价政策，把普通药品改个名称、剂型、规格，就变成所谓“新药”，出现降价药药店停售、药厂停供的尴尬。降价药品遭抵制，惠民政策被消解，药品降价政策被频频“截留”，原因在于药品降价政策实际上失去了执行主体。药品制造商和供应商追求利润最大化，利用了医药难于分开的现实，利用医生之手，从大处方中获利。而由于政府投入不足，医疗机构为追求经济利益，也难于抵御大处方的诱惑。

五、医疗保险覆盖面小，保障体制不健全

我国医疗保险发展缓慢。目前，医疗保险覆盖的城镇职工数为１．４亿人，城市下岗职工、失业人员、低保人员、农民工以及少年儿童等群体基本没有参加，看病主要靠自己掏腰包。有医疗保障的职工，自费部分也比较高。在农村地区，参加新型合作医疗的人口为１．７９亿，尚不足农民人口的１／４，而且保障水平不高，农民看病报销比例很低。医保机构的角色本应是担当“病人的经纪人”，代表参保者制约医院的过度服务行为，但目前对不合理诊疗行为缺乏有效约束。

综上所述，我国城乡之间、区域之间、不同人群之间的医疗卫生服务差距扩大，优质医疗卫生资源过分向城市和大医院集中，而农村卫生和城市社区卫生发展严重滞后。卫生资源总体不足，资源配臵不合理是“看病难”的根源。而国家卫生总费用中个人负担比例过高；医疗机构以药补医，片面追求经济利益，公益性质淡化；药品虚高定价，审批、生产、流通、购销混乱；医疗保险覆盖面小，已参保病人自费比例过高，是造成“看病贵”的关键。而产生上述因素的根本原因是政府卫生投入不足、宏观调控不力、医疗体制改革的市场化走向。市场化走向，违背了医疗卫生事业发展的基本规律。健康权是一项基本人权，“再穷不能穷医疗，再苦不能苦病人”，如何发展我国医疗卫生事业、保证13亿人民公平享有基本卫生保健？！

二、对策

（一）全面强化政府职能。

坚持政府为主导，在医疗服务体系发展的各个环节加强政府宏观调控，如：干预医疗服务体系的地域布局，实现医疗服务机构的合理分布，防止医疗资源过分向特定地域集中，确保公众都能够得到及时和便捷的医疗服务；干预医疗服务体系的层级结构和资源集中程度，在健全初级服务体系的前提下形成多层次服务体系，防止医疗服务体系过度向专业化、大型化方向发展，以更好地满足绝大多数社会成员需求；重视初级卫生保健与疾病预防控制等。

政府在强化宏观调控的同时，应加大对医疗卫生事业的投入，建立起稳定的财政经费保障机制和增长机制，同时调整财政支出结构，加强对中西部、贫困地区的转移支付，逐步缩小城乡之间、区域之间的公共卫生和基本医疗服务差距。

（二）积极构建多层次的医疗保障体系。

建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，强化政府责任，逐步实现卫生费用主要由政府负担，使低收入人群也能享受到基本的医疗服务，从而改善国民的整体健康素质。要逐步扭转政府卫生投入比例过低、居民个人负担过高的状况。政府增加的投入，主要用于疾病预防控制、基本医疗服务、医疗困难救助、资助低收入人群参加医疗保险、扶持中医药和民族医药发展等方面。与此同时，还应建立覆盖城乡的社会保险制度。扩大城镇职工医疗保险制度覆盖面；加快推进新型农村合作医疗制度；对城市非就业人员、低保人员及少年儿童，参照新型农村合作医疗的做法，采取政府补助和个人缴费相结合的办法，建立以大病统筹为主的医疗保险；积极发展商业医疗保险，鼓励中高收入人群积极参保；加强城乡医疗救助制度建设等。构成我国比较完善的、多层次、覆盖城乡居民的社会医疗保险体系和医疗救助体系。

（三）建立科学规范的公立医院管理制度。

加大对公立医院的财政支出力度，帮助公立医院切断靠“药品收入”弥补医务人员收入、维持医院发展的局面，确保公立医院公益性，强化公立医院的公共服务职能。逐步增加医疗技术服务收费标准，降低药品收入、大型医技检查收入在医药总收入比例。或采取公立医院政府全额拨款，药品实行零差价，建立收支两条线制度，医院收入上交，彻底终结“以药养医”现象。加大对公立医院监管力度，深化医疗机构管理体制、运营机制、人事制度改革。

（四）建立国家基本药物制度。

药品生产流通企业不能单纯追求经济利益，而应以社会效益为最高准则，维护人民群众的切身利益。国家应按照安全、有效、价廉的原则，制订基本药物目录，实行定点生产、政府定价、集中采购、统一配送的办法，较大幅度降低群众基本用药负担，提高基本药物的可及性。加强药品质量监管，同时改革药品价格管理，提高药品价格的科学性、合理性，严禁虚高定价，治理药品审批、生产、流通混乱局面及腐败现象。

（五）构建完善的公立初级医疗卫生服务体系。

长期以来，我国医疗卫生存在“重医疗，轻预防；重城市，轻农村；重大型医院，轻社区卫生”的倾向。我国看病难的症结，不是大医院不够，而是农村和社区卫生太弱。把农村和城市社区卫生工作作为重点，建立比较完善的、公立的、初级医疗卫生服务体系。实现农民“小病不出村，大病不出县”，缓解城市居民“看病难、看病贵”。坚持预防为主的方针，加快公共卫生体系建设。加强预防保健，从源头上控制疾病，是最经济、最有效的卫生投资。因此，农村和城市社区卫生工作应注重以卫生服务为基础，预防保健与基本医疗相结合。

当前医疗领域存在的问题，绝非单纯医院或者卫生系统一个部门的责任，实际上是改革开放20多年来多方面积累的社会矛盾在医院的反映：片面追求GDP的发展观导致的环境污染和生态恶化、职业病泛滥、传染病卷土重来，收入分配不平等造成的医疗服务不公平，转型期的社会问题带来的人群生存压力过大、透支健康等等，这些都在客观上加重了医疗领域问题的严重性。今天强调政府为主导，是考虑到我国现已具备的经济实力：2006年我国财政收入接近40000亿元，比上一年增长8000亿元，这个增长的数字已经超过上世纪80年代一年的财政收入总额。据估算，即使按照“英国模式”建立全民基本医疗服务体系，每年的政府支出也不到3000亿元，占财政收入的7％。如果说，在20年前百废待举的形势下，我们没有理由苛求政府全面承担起医疗卫生的责任，那么现在提出“强化政府责任”已时机成熟，而且责无旁贷、刻不容缓。

2007.1.10 http://www.xiexiebang.com/tzhb/tzv2/show.aspx?id=442&cid=40

第五篇：我国旅行社人力资源的现状分析与对策研究

我国旅行社人力资源的现状分析与对策研究

摘 要：21世纪的竞争，是人才资源的竞争，人才是旅游业可持续发展的重要条件之一。但是在我国旅行社人力资源结构还存在学历低、导游队伍等级不合理等问题，对此，本文以解决问题的关键为切入点，提出如何全面提高旅游业从业人员素质、挖掘和培养更多可用之才的相应对策。

关键词：旅行社 导游 人力资源 对策

进入21世纪以来，我国旅游市场呈现蓬勃发展的局面，已经进入到旅游发展的快车道。作为“旅游三驾马车”之一的旅行社，其对旅游经济有着别人无法替代的影响。由于旅行社多属于人才密集型发展的企业，员工的数量和质量直接影响着旅行社的正常运转，根据旅行社实力规模与服务能力，来探讨旅行社人力资源的相关情况。

1.我国旅行社人力资源开发与管理现状

“经济要发展，人力是基础”。伴随着我国旅游经济的快速发展，旅行社人力资源管理呈现全新的发展局面，无论是从数量和质量上都有了较大幅度的提高。

1.1 人力资源队伍规模化程度逐步提高，总量增加较快

在21世纪的前10年间，我国旅行社从业人员从10万多人，增加到了1000多万人，在十年间增加了100倍，无论是从总体数量上，还是从从业人员规模上，旅行社人员的增长速度成为了第一、第二和第三产业中的“排头兵”，中国也逐渐占据了全球第四大大出入境国家的“宝座”，也成为了全亚洲最大的出入境客源国。

1.2 旅行社中工作人员的年龄结构日益合理，知识结构逐步改善

在我国旅游从业人员中，处于领导管理岗位的旅行社经理年龄结构合理化脚步加快，中青年逐渐成为主力，40岁以下的人员占到近八成，一般的导游人员有70.12%未满30岁，年龄偏轻化倾向逐渐得到控制，逐渐得到改善和缓解，由于旅行社工作人员的年轻化特征比较显著，所以学历偏低，这点在导游中表现尤为明显。据统计，2008年导游在职人员中，学历为大专及大专以下的(包括大专、高中、中职、中专学历)占到近80%，而本科以上学历只占不足20%。相对而言，外语类的导游人员的学历要稍高一些，但本科及以上学历也只能占到总从业人数的一半。

1.3 旅行社逐步强化从业人员教育培训力度，从业人员的业务素质有明显提高

根据人才发展与快速发展的旅游业不相适应的现状，目前国内旅行社普遍加大了对从业人员的教育培训力度，初、中、高三级人才比例在最近几年间失调局面有所缓解，素质高、外语好、专业知识扎实、一专多能的复合型人才逐渐丰富旅行社人才资源库，从业人员的整体业务素质得到全面提升，从近些年来游客的反馈来看，涉及旅行社的投诉比例逐步降低，每年都有所降低，而在2008年一年，下降比例达到了5%左右。旅行社人力资源开发中面临的问题

近年来，我国对旅游业投入逐年增加，旅游业发展连年登上新的台阶。但是面对取得的成绩，我国旅游业与其他行业相同，都受到了国外旅游行业的猛烈冲击，中国旅行社的未来发展将接收到更多的挑战。如何在困境中实现发展，查找不足是关键，而在人力资源大战中取得胜利将是旅行社以人力发展的新思路。

2.1 旅行社员工流动较快，人才流失率较高

在全国角度来说，通过以下一组数据我们可以看出。旅行社从业人员流失情况，有多严重：据2005年数据显示，全国持资格证书人员的流失率达到45.13%，其中，持初级导游员证书人员流失率为64%，持中级导游员证书人员流失率为14.16%，持高级导游员证书人员流失率为10.1%。人员流失速度之快，流失人员之多，也让其他行业相形见绌，20%以上的流失率也创造了行业流失率新高。从目前竞争中所体现出的种种迹象表明，人才的高流失率和高流动性已经成为旅行社平稳运行的“定时炸弹”。

2.2 旅行社人力资源管理水平低下，机构设置短板现象普遍存在人力资源部门本是十分重要的部门，但是在很多旅行社中专门的人力资源部门普遍缺失，已经成为行业内共识，人力资源被办公室等部门所替换，而从认识上不予重视也是比比皆是，招聘、培训、工资和劳动合同成为人力资源在旅行社中的统一说法，而更为重要的系统培训却被过多冷却，不受重视；有些旅行社虽然将人才挂在嘴边，以尊重人才而自诩，但是一旦涉及到人力资源方面的投入，却往往远而避之，将人才培养与旅行社发展独立看待。

2.3 旅行社人力资源管理制度过于简单化

我国旅行社人力资源管理制度存在“三小”，一是企业规模小，人数少的企业在我国存在上万家，一人干多人工作的现象较为普遍；二是员工管理能力小，这样带来的就是绩效考核难度大，人才考核单凭主管主观上判断，执行上较为不科学；三是考核方法上变化小，多年的发展，旅行社数量以几何倍数增长，但是在招聘、培训、绩效管理、薪酬设计等环节的制度和管理手段与旅行社增长形成强烈反差，企业内缺乏对人才状况的调查，更谈不上对人

才的长远规划。

2.4 高层次的管理人才和专业技术人才缺乏

虽然旅行社的从业人员规模空前发展，上千万人的团队让人叹然，但是专门和专业的高级人才，相对时很匮乏的，人才培养和发展的速度远远落后于旅游业的飞速发展，而精通外语、能够熟练操作出境游的高级人才，就更少了。对于擅长同外国领事馆打交道的人才更是似“麒麟”和“凤凰”难以寻找了。

2.5 人力资源整体素质有待进一步提高

在当今文化多元化的影响下，随着人们精神生活的不断提高，旅游者的需求中添加更多个性的因素，从被动的接受转为主动的参与，需要更高质量的旅游服务将提供给游客，这种个性化需求逐渐对传统的模式化旅游方式产生冲击。旅行社行业内人员平均素质及学历偏低，已不能适应目前发展的需求，从业人员队伍素质成为制约产业发展的瓶颈和薄弱环节。实施人力资源开发与管理的若干思路

“打好仗，必先有好兵”，拥有一支高素质的旅游人才队伍，是我国旅行社不得不面对的问题。从我国旅行社人力资源现状出发，遵循国内外人力资源开发的根本原则，我国旅行社人力资源开发的建议和对策如下：

3.1 实行留住核心人才的策略

企业中那些具有不可替代的人员被称为核心人才，而企业的生存和发展归根到底离不开核心人才，旅行社从 以人为本”的角度出发，其实是“以核心人为本”的理念，将人力资源中的核心人才作为突破口，围绕核心人才的积极性、主动性和创造性实行管理活动，在坚持“企业、员工共同发展的双赢”的原则指引下，努力留住和用好现有核心人才，盘活现有人才存量，充分发挥其作用，保证旅行社实现“双赢”的局面。

3.2 营造良好的旅行社人力资源管理制度

从这方面来讲，要做到“择优、科学合理确定用人和晋升制度，合理有效制定薪酬制度”。择优就是引入公开、平等、竞争、择优市场机制用于旅游人才管理和使用；合理确定薪酬制度要用科学合理的制度使用人才、管理人才、吸引人才和留住人才；此外，要营造好的人力资源管理制度，做好本企业旅游人力资源开发的调研、分析、规划工作，要制定详细的专业人才培养机制。

3.3 建立完善的激励机制，实现利益激励和精神激励有效结合。

目前，业绩评估和薪酬制度的评估体系不规范，评估标准不科学，成为了很多旅行社绩

效考核中的诟病，评估结果缺乏科学性，评估结果不兑现，都严重制约了员工的积极性，培养不了员工的自我满足和自我实现的需要，建立动态完整的绩效评估体系和相适应的薪酬制度，已经成为很多旅行社发展的共识。

3.4 加强教育和培训，完善人力资源开发体系。

旅游人才开发具有一定的周期性、成长具有一定的滞后性，如何实现旅行社的可持续发展，教育和培训是主要手段，在这方面旅行社一定要坚持适度超前的原则，从管理思路、资金投入、政策措施各方面给予倾斜，力求旅游人才总量与旅行社业的发展相适应，旅行社应结合企业的经营类型和经营方针和目标，以及员工工作性质和个人特点，来确定员工培训计划和培训重点，要立足培养“应用型、复合型、创新型”的专业人才。

参考文献

[1] 孙静.哈尔滨旅行社人力资源管理研究[J].商业研究,2005,(10):179～180.[2] 张一纯.旅行社人力流失的博弈分析和对策思考[J].特区济,2006,(2):29～31.[3] 甘露,刘海燕.旅行社人力资源管理研究综述[J].商场现代化,2006,(1):242～243.