对城镇化进程中城乡规划法律法规体系建设问题的思考(法规)

第一篇：对城镇化进程中城乡规划法律法规体系建设问题的思考(法规)

对城镇化进程中城乡规划法律法规体系建设问题的思考

摘要：详细介绍了我国现行的城乡规划法律制度基本情况，并指出我国现行城乡规划法律制度的不足以及我国城镇化的现状和特点。对于完善我国城乡规划法律制度进行了思考。以举例来具体探讨《城乡规划法》的具体操作办法。

关键词：城乡规划法 城镇化 城乡一体化

新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当前，我国的城市化已经发展到了一个新的水平，城市数量明显增加，小城镇的发展加速推进。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困难和矛盾，特别是对城乡二元化问题的解决力度不够，措施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的《城乡规划法》实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。

一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况

改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起，我国实施新的《城乡规划法》。

我国基本法律制度概况。我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括城市规划制定制度、村庄和集镇规划制定制度、划定规划区实施统一规划管理制度、城市规划实施许可制度、村庄和集镇建设的许可制度、违反城市规划行政处罚制度。

我国的城镇化于上世纪80年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点

经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广。小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化。八十年代，我国镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到如今新增的建制镇由原乡建制发展而来，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游等多种产业为依托的各具特色的新型小城镇。流动人口数量庞大，“市民化”任重道远。在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展。城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应。

现行城乡规划法律制度的不足。城乡二元分治，不利于统筹发展。我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。事实上，城乡是不可分割的有机整体。城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。

计划经济色彩浓厚，不适应体制转轨后的开发管理。对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。

偏重技术管理，不利于政府职能转变需要。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。

监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化。比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序.规划决策限于一个相对封闭的机制。

法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。这样的法律制度对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。城乡规划法律制度对中国法律传统和现实国情不适应。可以说，城乡规划法律制度的完善，不可能摆脱传统无所不在的影响和超越国家行政法的发展阶段而直接移植西方某国观念以及具体制度，而是在现有基础上的渐进式发展。中国学者的“平衡模式”提出近10年，并为行政法学界广泛认可，但这一理念始终没有得到法律制度与实践操作的支持。

二、完善我国城乡规划法律制度的几点思考

当前，我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。

1以科学发展观统筹城乡发展，建立统一的城乡规划体系

按照我国传统的城乡二元结构，城市地区是国家的工业化基地，乡村则是为其服务的基础，相应的行政权力架构也由此形成。“镇”的概念被局限在极为有限的范围内：要么是县域行政权力中心所在地，要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点，其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来，高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化，大量的乡建制改为镇建制，这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化，促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。

在具体的制度规约上，需要明确所有的建设活动应限于城乡居民点的规划区范围以内，在规划区以外原则上禁止除基础设施之外的非农建设活动；在规划区范围以内，也并非是所有的用地都用于各项建设，也需要划定相应的禁建区，包括基本农田、生态保护或生态敏感区、文化遗产保护区、环境保护用地、水源保护地、地质灾害区等，保证规划区内的生态环境质量和公共安全，促使各项设施相对集中，提高运行效率，切实有效地避免零星开发和“遍地开花”式的建设，从而更好地保护基本农田和耕地。

2适应立法的阶段性特点，逐步完善城乡规划法律制度

城镇化的发展是一项长期的历史过程。因此，城乡规划法律制度应与时俱进，根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题，现行的城乡规划法律制度有必要在以下方面重点加强。首先，建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提；其次，建立完善的公众参与规划制度，以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要；第三，针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题，要调整规划的编制和修订制度，保证规划的严肃性；第四，针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为，要注意建立上级机关的规划监督制约机制，并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合；第五，为了保证规划的科学性和严肃性，规范规划机构和个人参与城乡规划的行为，有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。

3规定城乡规划的强制性内容，保障社会和公共利益

在我国，城乡规划是国家调控和引导城镇化进程的重要公共政策的组成部分，是国家为纠正市场失效，弥补市场的缺陷，保护社会公共利益不受到市场消极面冲击而进行有效干预的重要手段之一。因此，城乡规划一方面需要维护市场秩序，支持正当的利益追求，另一方面则需要承担起合理配置公共资源、切实保障公共利益的责任。

针对我国城镇化快速发展过程中的特点，城乡规划编制和管理的重点，应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上，实行强制性的规定，并且不得随意修改和调整。同时，城乡规划应坚持以人为本的原则，以建设和谐社会为目标，维护社会公平、保障公共安全，协调好城乡各项建设和城市公共利益之间的关系。城乡空间布局和建设应在保证科学性与合理性的基础上，尊重和保护居民的利益，防止大拆大建，解决好关系居民切身利益的人居环境问题，不断提高人民群众的生活质量。

4建立协同的行政体系，保障规划的全面实施 建设完善的行政体系，关键是应当考虑“谋、断、行、督”相分离的原则，避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况，使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工，又互相制约。

通过城乡规划法律制度的建立，明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任，实现清晰的一级政府、一级事权。中央政府、省级政府、市、县政府各自制定目标并各自拥有事权，在局部利益不得影响整体利益的前提下，地方各级政府在法定范围内享有自主权。通过事权划分，强化行政体系的职能建设，并通过体系化的建设，形成强有力的规划行政管理体制。各级规划事权有相应的责任和义务，各级规划事权不应随意下放。

规划行政体系建设的另一个方面，就是要加强行政体系的执行力。在城乡规划开展的过程中，各级政府之间应加强相互合作，做到管理层次上的完全衔接。各级政府要在事权划分的基础上，对各自决定的执行负有监管的责任。针对上级政府对审批结果的实施缺乏有效监督，直接损害了规划严肃性的情况，需要建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度，应当建立上级政府向下级政府派驻城市规划督察员的制度，依据法律、法规和上级政府批准的规划对下级政府实施监督。这样也有利于及时发现、制止违法违规行为，保证城乡规划更为有效的实施。

5提高城乡规划编制的科学性，引导城镇化的健康发展

城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完善进一步进行修改完善。首先，将全面建设小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则，并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上；其次，要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平；第三，要加强规划的审查和审批制度，健全规划决策机制，完善决策程序。针对当前地方政府自由裁量权过大等问题，推进地方各级城乡规划委员会制度的建立，增强规划师的发言权和完善决策者责任追究制度；第四，加强对城乡规划的行业管理和建设，严格管理规划编制机构，逐步实行职业规划师制度，更应注意对规划机构和人员参与城乡规划的行为进行规范；第五，推进先进的科学技术例如地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、遥感（RS）等新技术在城乡规划中的运用，提高规划编制工作中分析研究的准确性，加强对规划实施的动态监测；第六，建立规划公示和听证会等制度，加大公众参与城乡规划的力度，通过强化城乡规划的民主性来提高城乡规划的科学性；第七，进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督，保证城乡规划的全面、有效实施。

三、《城乡规划法》具体实施办法分析

《城乡规划法》的实施，标志着我国正打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度,进入城乡一体规划发展新时代，也为强化城乡规划工作带来了新的机遇。现以永州市为例，具体探讨《城乡规划法》的具体操作办法。

永州市位于湖南省南部。1995年11月，经国务院批准，撤销零陵地区，设立地级永州市。近年来，永州立足原有基础，充分发挥区位优势、资源优势和生态优势，实施开放带动战略，坚持以开放促开发，经济社会发展取得长足进步。工业快速发展，汽车、卷烟、医药、食品、建材、造纸成为托起永州现代工业的六大支柱，中心城市辖零陵、冷水滩两个区，城乡一体化发展加速，根据《城乡规划》的有关规定和永州实际情况，针对当前规划工作实际和存在的问题，建议重点强化三个方面的工作，以推进城乡一体化发展。

1、高度重视城乡规划工作，加大规划编制投入。重点要加强零、冷两区规划一体化建设和两区城乡全覆盖工作。建议市财政要加大对城乡规划编制工作的经费投入，把城乡规划编制和管理经费纳入财政预算，切实予以保证。大力提升规划水平，中心城市重点抓好永州历史文化名城各项详细规划的高水平编制。

2、加强对城乡规划工作的领导，科学实施城乡规划管理。建议市政府按照“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策、依法实施”的方针，尽快出台贯彻落实《城乡规划法》的具体实施意见，不断提高规划管理水平。

一是政府组织。城乡规划编制、审批与修改，市政府及市、区规划部门要切实发挥好“龙头”作用，组织好城乡规划的编制与管理工作。

二是部门合作。城乡规划是一项战略性、综合性极强的工作，需要各部门的配合与协作。各相关部门要积极编制本行业的发展规划、专业规划及专项规划等，并纳入城乡发展总体规划，使各类规划相互衔接、相互协调。

三是专家领衔。城乡规划编制、研究与审查，应以城乡规划专家为主体，吸收相关领域的专家参与，发挥专家的作用，保证各项规划成果的前瞻性与科学性。

四是公众参与。在城乡规划编制与实施过程中，要尽快建立规划公示制度和社会听证制度，深入了解民意，广泛集中民智，不断推进规划决策的民主化，防止决策的随意性。

五是科学决策。规划失误是最大的失误。政府有关部门要切实规范工作程序，按照法定程序组织评审、报批与备案，不断提高规划决策的科学化和法制化水平。

六是依法实施。城乡规划管理部门要根据总体规划和控制性详细规划，对建设项目实施批前、批后管理，制定《城乡规划法》责任追究办法，依据《城乡规划法》对有关违法和不作为行为予以追究。

3、加大人才引进培养力度，为实施城乡规划提供智力保障。当前我市尤其是中心城市规划专业人才短缺问题尤为突出。建议市政府制定加强城乡规划专业人才引进和培养的计划，重点引进高层次、高水平的规划专业人才。同时，要完善专业人才培养引进机制，改革教育培训方式，采取聘请高层次专家学者专题讲座，组织年轻人才到发达地区学习考察、挂职锻炼，选送年轻人才到大专院校、科研机构深造等形式，提高培训质量和层次。结束语

21世纪是城市的世纪，也是生态的世纪。城市生态化是历史发展的必然选择，生态规划和城市规划的结合势在必行。落实《城乡规划法》重点在于理念和方法创新，其中生态学理念的培养和新的规划方法的引入至关重要。

参考文献

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第二篇：城镇化进程中的问题

城镇化有力地吸引了生产要素向城镇聚集，促进了产业结构的调整和资源的优化配置，成为解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措；城镇承接了大量的农村富余劳动力，在带动农民增收的同时，还在很大程度上缓解了农村人地紧张的突出矛盾；城镇化有利于实施国家区域发展总体战略，统筹城乡区域协调发展，逐步缩小城乡区域差别。

今天我们组的报告是讨论土地城镇化与人口城镇化的关系。对其中存在的一些问题进行了讨论。我国城市发展中,存在着土地城镇化过快的现象。这直接影响了城镇化的健康发展。

土地城镇化和人口城镇化应该有一个合理的比值，这个比值要控制在一个合理的预值范围，这两者之间要相互适应，一般来说城镇用地的增长弹性系数来衡量，国际社会公认的一个标准，应该是在1：1.12之间。从目前我国城市发展情况来看，土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度。从20年的数据表明，在我国建成区的快速增长，而同时城镇集聚的人口明显滞后，造成了城镇的过度扩张，土地城镇化的速度过快。

分两个时段来看，第一个时段1990年到2000年，这个时候土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍。如果再看到2000年到2010年10年，这个趋势更快了。城市的建设用地面积扩大了83%，但是城镇人口仅仅增加了45%。我们的发展现状是土地城镇化一直保持快于人口城镇化速度的情况。

因此我们得到的结论，我国城镇用地增长的弹性系数大大超过了合理预值，从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。其实在2010年的城镇化速度，应该达到的城镇化率应该是59%，也就是说现在在城市里的人口数量，如果跟土地相比，整整大概慢了10个百分点。

为了解决土地城镇化速度过快的状况，办法有两个，第一个是加快人口集聚，第二是控制城镇用地规模的过快扩张。

第一个是增加城镇人口，特别是定居的人口，充分释放城镇集聚人口的功能，首先是加快各类人口进城定居，把享受城市保障和福利的资格，与户口脱钩，使包括农村进城务工人员的人群成为城镇人口。其次逐步解除户口的限制条件，消除外来人落户的限制，切实增加落户人口。第一条，要把这些能享受的条件逐项逐项享受，比如说原来没有城市人口不能念书，现在逐步变成没有城市户口念书还是可以的，只是在选择学区上有所差别，这样逐项来解除跟户口挂的太紧的各项政策，这样一步步使城市的进城人员落实下来。第二步才是开放户籍。

第二个是加强对城市土地扩张过快的管控。这方面主要有几项措施，在土地规划中，国土的政策中也做到了相应的一些工作。按照社会经济发展的要求，来制定用地的极限。通过这样的规划来促进大中小城市的协调发展。到目前为止，我国目前的城镇用地水平，比我们原来设想的要粗放。根据最新的土地调查结果，目前城市的用地已经超出建设部和国土部制定的城市人均用地水平。因此，目前的情况就是，局部是节约的，但是总体上城市用地是浪费的。可以通过设立城市的发展边界和有条件的建设区，来优化城市布局。在土地利用总体规划中，设定城镇发展的边界，确定容许建设区，防止特大城市、大城市面积的过度扩张。同时还要划定出限制建设区，这是农业专用的区域，和禁止建设区，就是生态专用的区域等等，使得农村和城市协调发展。

还可以通过约束城乡建设用地的总量来开展增减挂钩，防止人地进一步的分离。这个就是把城市的用地和农村用地统筹考虑。建立人口土地联动的机制，以土地的联动带动人口的流动，在减少农村建设用地的条件下，增加城镇的建设用地，促进农村人口向小城镇和城市集聚，防止城市扩大，人口不增加。

只有解决了土地城镇化和人口城镇化的关系，城镇化的进程才会健康发展。给大家说这些，谢谢大家。

第三篇：关于统筹城乡规划建设加快城镇化进程的若干意见

关于统筹城乡规划建设加快城镇化进程的若干意见

城镇化是经济社会发展的必然趋势，是工业化、现代化的重要标志，是农村脱贫致富奔小康的根本途径。推进城镇化建设，对于加快县域经济发展，促进经济结构调整，增加就业岗位，改善人居环境，实现城乡统筹协调发展，构建和谐望江具有十分重要的意义。近年来，随着“建设大县城、美化新华阳、带动快发展”战略的实施，全县城镇化水平在逐步提高，县城总体框架初步形成，开发区建设取得实质进展，城市功能日趋完善，大县城的集聚带动作用日渐显现。但是，我县城镇化水平总体较低，城镇规模仍然较小，基础设施建设相对滞后，加快推进城镇化的任务相当艰巨。为此，现就统筹我县城乡规划建设、加快推进城镇化进程的有关问题，提出如下意见：

一、指导思想和基本原则

1．指导思想。以科学发展观为统领，围绕资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展总目标，坚持以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证，按照“规划才好发展、建城才利发展”的理念，科学规划布局，优化资源配置，合理安排时序，加快推进城镇化进程，形成以县城为核心，中心镇为支撑点，一般镇和中心村为依托，安九线、太华线村镇群为纽带的城镇化发展新格局；形成城市带动农村、工业带动农业、城乡统筹协调发展的良性格局。

2．基本原则。坚持科学规划，合理布局的原则。科学确定城镇综合定位、发展目标、人口和用地规模，合理布局基础设施和市政公用事业建设。坚持因地制宜和循序渐进原则。从实际出发，根据经济发展水平、区位特点和资源优势，突出重点，注重实际，循序渐进，防止重复建设和盲目攀比。坚持节约土地，可持续发展原则。按照城乡人口、资源、环境协调发展的要求，加强生态环境保护，抓好“节约型”和“集约型”土地利用，避免资源的过度开发和利用，确保城乡协调发展。坚持以人为本，环境友好的原则。正确认识和处理好加快建设的现实需求，与人民群众要求改善人居环境，提高生活质量的长期目标之间关系，提高公众的参与度和满意度。坚持对外开放、引资引智原则。以开放的市场和良好的环境，多方吸引各项资金、各投资主体来县投资城乡建设，引进和利用高素质高智力人才，参与城乡规划建设，提高建设水平。

二、主要发展目标任务

3．城镇化发展目标。到2011年，全县城镇化水平达到40%，建立起功能明确、组合有序、发展协调、带动有力的县域城镇体系，形成一批布局合理、功能齐全、环境优美、秩序优良、文明富庶、各具特色的城镇；城镇人均居住面积达30㎡以上，建成区绿化覆盖率达40%以上，人均公共绿化面积9㎡以上，自来水普及率达到100%，燃气（沼气）普及率达到85%以上，垃圾处理逐步实现资源化、无害化和减量化；县城建成区面积达12平方公里，建成区人口达12万人，生活和工业污水实行集中处理和达标排放，公共设施更加齐全，城市功能更加完善，人居环境更加优美，城镇品位大幅度提升，县城聚集和辐射作用明显增强。

三、完善城乡规划编制体系，强化规划配置资源和统筹调控职能

4．完善城乡规划体系，提高规划编制质量。规划是城镇建设的龙头，规划才好发展。在新一轮望江城市总体规划的基础上，近期要完成县城住宅建设、环卫、供水、绿化、燃气、供电、电信、有信、有线电视等各项专项规划的编制，重点抓好县城近期重点建设区域控制性详规的编制，合理确定强制性控制内容以及基础设施和公共服务设施的建设时序和空间布局。

加快县经济开发区总体规划以及乡镇人民政府所在地集镇、中心村总体规划的修编工作。适时启动乡镇工业小区、龙湖公园景区、武昌湖生态区、香茗山风景区建设规划的编制。推进安九线、太华线村镇群发展规划的研究和编制。县财政每年安排一定数量的专项经费，支持城镇建设规划编制和修编。5．注重土地利用规划与城市总体规划的统筹协调。土地利用总体规划和城市总体规划在土地利用上有着共同的规划对象和规划目标，两种规划必须相互协调和相互衔接，相互统筹协调的重点内容是区域内城镇用地的集约使用，合理规模和扩展方向。土地利用总体规划要在保护生态环境的前提下，根据我县城镇体系规划和社会经济发展战略，正确处理好各产业、各乡镇的用地矛盾，优先保证经济开发区、中心城区和中心镇的建设用地，提供必要的城镇发展空间。

四、做大做强县城，突出中心城区的首位度

6．继续加大公共基础设施投入，快速提升城市保障功能。围绕建设生态工贸型港口城市的目标，按照“做大做美新城区、做强做靓开发区、配套放活桥头区、完善提升老城区”的思想，加快推进县城道路等基础设施和市政公用事业设施建设。到2011年，完成县城“一环、两横、十纵”主干道82公里和50%次干道63公里的建设，做到城市道路整洁通畅、标识统一美观；加快新建区供水、供气管网建设，分步实施对旧城供水管网的更新改造，做到城市供水供气全城覆盖、优质稳定；加强县城防洪、排水、消防设施建设，做到防灾减灾、保障有力；建成一座2万吨/日处理能力的污水处理厂，做到县城工业和生活污水集中处理和达标排放；建设雷池大道长途汽车站和城市公交站场，完善覆盖县城“三区”的城市公交线路，实行站点停靠，并逐步向周边小城镇延伸，做到交通通达，出行方便；建设垃圾中转站、垃圾填埋和公厕等市政环卫设施，以及望江大道、经济开发区、桥头区和香茗山路4处公共停车场，做到方便生活、配套齐全。7．实施“工业兴城”战略，做强经济开发区，快速提升县城的工业拉动和辐射功能。县经济开发区各类配套管线和亮化美化工程建设；启动中小企业创业园建设。把县经济开发区建设成为先进制造加工业和高新技术产聚集区，成为土地集约使用和生态环境保护的示范区，成为县财政重要增长极。鼓励有条件的乡镇建设各具特色的工业小区，吸纳一些中小型工业项目入区发展，迎接县经济开发区的产业辐射和带动。

8．实施“教育兴城”战略，快速提升县城聚功能。教育资源的有效配置和合理布局，在繁荣周边房地产市场，推动城市扩容，引导城市扩展方向上都具有积极的促进作用。进一步完善全县教育发展规划，在整合和挖掘现有教育资源的基础上，县城优先重点发展高中教育，所有高中全部集中到县城，同时整合城边初中教育资源，形成以义务教育为基础、职业教育为特色，高中教育为品牌的新格局。

9．实施“开放兴城”战略，培育和引导房地产市场健康发展，发挥城市建设对经济社会协调发展的促进作用。房地产市场的持续健康发展有利于城市面貌的改观、居住条件的改善、生活质量的提高，同时也是政府运用经营城市的市场理念，筹措市政公用事业建设资金的有效途径。建设大县城，需要大开放，要进一步开放房地产市场，优化投资环境，吸引多方投资，加大建设投入。

在城市总体规划和土地利用总体规划的指导下，抓紧制定并公布住宅建设规划，对住宅建设用地实行成片集中供应和节约使用，大力发展节能省地型住宅，鼓励在新城区建设优美、设施完善、功能齐全的精品住宅小区，引导住宅消费。积极探索建立经济适用房和廉租房制度。在住宅供应结构上，应以中小套形中低价位的多层普通住宅为主，限制豪华别墅、连排别墅的建设，原则上县中心城区不再审批四层以下的住宅建设规划。

鼓励投资建设综合，专业市场和区域性物流商储中心，改善经济产业结构，扩展就业渠道。重点加快棉花大市场和龙湖商贸城二期等综合性市场建设，积极培育和建设电子、汽贸等专业市场。适时启动桥头区、经济开发区物流商储中心建设，迎接望江长江大桥建设和济广高速开通带来的新的发展机遇。运用经营城市的市场经济手段，大力发展文化、卫生、体育等公益事业，提高人居生活质量，实现经济社会协调发展。重点抓好县医院新区建设，把其建设成为全省一流的县级示范医院；实施龙湖公园、烈士纪念园、体育公园以及宝塔河滨河游园等园林建设；积极推进行政中心广场、车站广场、老城小北门文化广场和绿化广场建设；计划分步建设青少年活动中心、大型影剧院、提高县城品位，创造宜人宜居的生活环境，建成园林城市。

五、围绕城乡统筹的总体要求，加大新农村建设力度

10．集镇建设是新农村建设的重要支撑。“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”首要任务是发展生产，而加快农村产业结构调整，发展农副产品深加工，就需要加快集镇建设，引导“人口向集镇集中、工业向园区集中”。要积极抓住“千村百镇”示范工程和“村村通”工程建设的机遇，着力推动集镇道路建设，同时积极争取多方投资，有序安排文化教育、医疗卫生、园林绿化等公益事业发展。中心镇要发挥示范带头作用，率先增强城镇综合服务功能，提高辐射带动力。力争到2011年，一般乡镇镇区道路铺装率达80%，自来水水质达标供应，供应能力达5000吨/日，建设一座功能相对完备的客运车站，一座适度规模的垃圾转运站和一处公共停车场。中心镇镇区道路铺装率达90%以上，自来水供水能力达1万吨/日，争取完成一条以上景观主干道建设，1处小城镇广场和小游园建设，有条件的可考虑启动污水处理项目建设。

11．抓试点示范，推动新村建设。按照“面上抓规划，线上抓氛围，片上抓整合、点上抓示范”的工作思路，注重村庄布点规划的落实。新村建设要突出人居环境的改善，坚持整治改造为主，新建为辅，避免大拆大建、千村一面。新村建设要选好切入点和着力点，重点抓好列入“千村百镇”工程和已完成镇村规划，群众积极性很高的新农村示范点的建设，要注重结合当地自然地貌，突出乡村特色、地方特色和文化特色，提高新建农房的建设水平和使用功能；通过“一池六改”，改善人居环境。积极探索解决农村污水、垃圾收集处理的新途径，引导农民建立村庄环境卫生管理、公共设施运行维护的民主管理新机制。在推进新农村建设的过程，要切实做好减轻农民负担的工作。

六、以加强管理为保证，推进城镇化进程

12．执行规划为上，加强规划实施过程监管。规划的审批、实施和调整必须依据法定程序，实行规划的公示制度和听政制度，大力提倡公众参与规划的编制、审批、实施和调整的全过程，加大全社会对规划的监督力度。

强化县建设行政主管部门的规划监督职能，加强规划监督执法队伍建设，创新执法监督机制，对城镇规划区以及交通干线两侧重点规划控制区域，全面实施“两禁”工作，严格实行“一户一宅”和城镇建房“一书二证”、村庄集镇建房“一书一证”的管理制度。

建立城乡规划的行政检查、行政纠正和行政责任的追究制度，把规划建设成效作为工作目标考核的重要内容。具体办法由县监察局会同建设局制定。13．规范工程建设管理。限额以上工程，从项目立项，规划、勘察、设计、招标投标、施工到竣工验收，实行全过程监管，严格审批制度，防止盲目举债建设。施工阶段全面落实“项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同备案制”，严格执行市场准入和清出制度，确保工程建设质量安全。

14．强化市容市貌管理。规范城区摊点管理，整治城区商贸交通秩序，重点抓好学校医院等周边商贸交通秩序，规范户外广告设置，加大管理力度，做好“门前三包”和垃圾清运工作，加强对城区绿化、树木以及市政公用设施的保护措施，从严查处违规行为。

七、加强组织领导，创新管理体制 15．加强组织领导。县委、县政府成立城镇化战略指导管理委员会，建立县级领导分工联系重点工程镇村规划建设的管理制度，乡镇成立镇村建设指导管理委员会，自然村成立村民理事会，加强对城镇化建设的组织和领导，形成县、镇、村及村民理事会四级管理体制。

16．创新管理体制。改革户籍管理模式，逐步废除农业和非农业人户口二元制管理制度，创造城乡平等就业环境；完善社会保障体系，探索建立城镇失地农民社会保障制度；深化管理体制改革，逐步所把管理职能向社区、理事会和物业延伸；引入市场竞争机制，逐步将城镇供水、燃气、绿化、环卫、公交、广告经营等市政公用事业推向市场。

17．争取政策支持，拓宽融资渠道。积极依托项目支撑，精心研究国家和省关于省级重点镇、中心镇、“千村百镇”工程及新农村建设的相关支持政策，大力争取水利兴修、农业综合开发、土地整理、环境综合治理、垃圾无害化处理、污水处理等项目扶持资金。运用经营城市理念，盘活国有资产，放开投资市场和经营市场，加大土地出让金和基础设施配套费征收力度，规范公益事业建设的捐资助资行为，积极多方筹措建设资金，解决制约发展的瓶颈问题。

18．建立正向激励机制。积极鼓励镇村开展土地整理工作，通过“置换、挂钩、折抵”等方式新增的建设用地指标的部分用于乡镇，乡镇征收的土地出让净收益的90%返还乡镇用于基础设施和工业小区建设。开展“雷池杯”城镇建设竞赛活动和“和谐杯”新农村建设竞赛活动，县财政每年安排乡镇上缴土地出让净收益的8%做为专项资金，对城乡建设成绩突出的单位给予表彰和奖励。

2007年2月12日

第四篇：城镇化进程中失地农民社会保障问题探讨

城镇化进程中失地农民社会保障问题探讨

摘要：本文主要探讨失地农民的权益保护及社会保障机制的建立等相关问题。本文认为要充分认识失地农民社会保障工作的紧迫性和重要性，农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而是一系列的权利和利益。失地农民利益保障当前可以采取的措施：一是逐步建立征地补偿和利益分享机制，适当提高补偿标准，适度调整不同时期、不同地区征地补偿标准的差异，规范农村集体土地征用费管理；二是从一般保障和特殊保障两个方面建立健全失地农民社会保障制度；三是全面推行市场化就业，为失地农民创造良好的就业环境，实施就业技能培训，提高就业竞争力，就近开发就业岗位，鼓励农民自主创业、就业，积极拓展劳务输出。长远目标来说，是建立失地农民社会保障体系，其框架内容包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育和培训、法律援助、社会保障立法工作和失地农民社会保障基金等。

一、正确认识失地农民的社会保障问题

（一）充分认识失地农民社会保障工作的紧迫性和重要性

（二）失地农民与城镇居民在社会保障方面的差异

（三）国家建立失地农民社会保障体系的根据

二、城镇化进程中社会保障制度的改革

（一）城镇化进程中我国社会保障制度改革状况

（二）城镇化进程中佛山三水某镇社会保障制度改革状况

三、西方社会保障经验的借鉴

（一）例：德国美国英国的社会保障体制

（二）对西方社会保障经验的借鉴

1、建立社会保障的法律法规

2、建立个人收入调查制度。

3、建立多样的、灵活的社会福利援助项目体系

4、建立统一的社会保障管理机构

5、重视第三部门的作用

第五篇：对推进六盘水市城镇化进程的几点思考

对推进六盘水市城镇化进程的几点思考

陈红梅

〔内容摘要〕 推进城镇化是全面建设小康社会的重要举措，本文在分析六盘水城镇化现状的基础上，针对存在的问题，提出了加快城镇化进程的建议。

〔关 键 词〕 城镇化 分析 建议

〔作者简介〕 六盘水市统计局

加快城镇化进程是促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措，对于加快实现我市统筹城乡综合发展，全面建成小康社会具有极为重要的意义。

一、我市城镇化现状

我市成立三十年来，城镇化总体上经历了三个时期：一是建市初期，三线建设推进了我市的工业化进程，使我市由一个纯农业地区向工业基础城市迈进，三线建设者的涌入、矿山开发和工业的兴起，城镇化也进入萌芽时期。但当时的城镇化水平极低，1980年全市城镇化水平在8%以下。第二个时期是1981-1996年，全市城镇化水平处在缓慢增长时期，1981-1991年,年均增长0.11%；1991-1996年,年均增长0.48%。第三个时期是1996至今，城镇化率从年均增长0.75%至2000年以后年均增长1.3%，城镇化水平从2000年的19%快速增长到30%以上，目前我市城镇化水平在32%左右。2008年贵州省城镇化率为34%，全国城镇化率为46%，我市远远低于全国平均水平，比全省平均水平低2个百分点。

改革开放以来我市城镇化进入了一个新的历史时期。根据有关资料，2005年，市中心城区、红果、平寨三个中心城区人口为60.63万人，约占全市城镇总人口的76%，其中市中心城就占全市城镇人口的50%以上。2005年，钟山区城镇化水平为90.39%，六枝特区为25.5%，盘县为19.25%，水城县仅为0.96%。这一时期,建制镇数量迅速增多,全市98个乡镇(办)中共有34个镇(办)：其分布为六枝特区5个镇，盘县20个镇。钟山区4个镇、4个办事处，水城县1个镇。加快推进城镇化进程，成为我市实现跨越式发展的一项核心战略。

二、我市城镇化进程中的主要问题

（一）小城镇布局发展不均衡

六盘水地域辽阔，各县小城镇的发展存在着区域不平衡性。数量上，盘县远远多于六枝特区、水城县,盘县建制镇占总数58%以上，南昆、水柏铁路沿线成为小城镇发展的密集地带。发展建设水平上，钟山区高于其它县区。

（二）城镇发育程度低，规模不够大

我市城镇人口主要向中心城市集中。市中心城就占全市城镇人口的50%，说明城市对人口的聚集作用较其他城镇强，城市规模越大，生产要素的聚集程度就越高，辐射和带动作用也越大。特别近几年城市建设步伐大大加快，吸引大量人口迁入城市，城镇化水平大幅提高。小城镇基础设施滞后，主要体现在规模小，分散建设，达不到基础设施的规模门槛，又缺乏

产业支撑，使其不能更多地增加人口容量。按全市305万人计算，以32%的城镇化水平，全市有城镇人口97万人，市中心城和平寨、红果两个次中心城约有人口71万，而全市30个建制镇仅容纳城镇人口26万，再除去盘县老县城城关镇6万人，就成了29个建制镇仅有城镇人口20万人。根据有关专家统计，一个小城镇只有当镇区人口达到1万人左右时才能发挥经济中心对镇域经济的集聚作用，2万人时作用比较明显，超过5万人可以产生“棘轮效应”，对乡镇经济发展和社会进步发挥明显作用。我市大部分小城镇的规模都远远小于该规模水平，小城镇目前的人口规模不足以使其产生较强的辐射带动作用。

（三）城镇化水平滞后，城镇化质量不高

我市32%的水平不仅与全国平均水平差距很大，与西部平均水平和全省平均水平也有差距。从以上数据分析，我市2005的城镇化水平大致相当于全国1990年的平均水平，也就是说比全国落后了15年，是3个五年计划。就算2010年实达到了35%的水平，也还比2000年的全国平均水平至少低1个百分点以上。突出的表现为，城镇化进程滞后于工业化进程。按照有关的评介考核标准，城市化水平与工业化水平的合理比值在1.4—2.5之间，而我市2006年城镇化率与工业化率之比仅为0.5。特别是近年来，在西部大开发，西电东送等相关政策带动下，中心城市建设速度加快，城区面积大量增加，而产业和人口聚集跟不上，经济发展缺乏活力，导致部分新区房屋空置率高，人气不旺。这种滞后型城镇化呈现出“工业城市、农业社会”的格局，城乡二元结构明显，城乡差距拉大，必将制约工业化进程和城市经济发展。

（四）城镇化与工业化不相适应,小城镇二、三产业发展滞后

2008年我市乡村从业人员中第一产业从业人员所占比重最高为64.72%，其次为第三产业，所占比重最小的是第二产业；另外，全市小城镇乡镇企业总共有5560个，工业企业个数仅占总数的23.5%，第三产业中传统的农业服务型企业占大多数。由此可见，我市小城镇建设中二三产业发展比较滞后，农业比重偏大，二、三产业起点较低，缺少支撑财政收入的支柱企业。

我市工业在三大产业中所占比重较大，而且主要是重工业，工业结构单一。服务业和后续产业发展滞后，使我市长期以来城镇化与工业化不相适宜，城镇化落后于工业化，城镇化水平滞后。推进城镇化的任务十分艰巨。

三、推进城镇化发展的对策思路

（一）必须用科学发展的理念，树立新型城镇化观念

在我市工业化已经先行的现实条件下，要大力推进城镇化。六盘水要实现新的跨越式发展，就要依托城镇这个载体提供的优良设施和环境，可不断扩大招商引资规模，吸引更多的社会资金注入，进一步增强经济社会发展的活力。城镇化作为经济社会发展水平的重要标志之一，推进城镇化是有效减少农民数量，推进农业产业化的根本途径。要从根本上解决城乡“二元经济”问题，实现城乡同步协调发展，基本要素之一就是减少农民数量，增加城镇人口。通过大力推进城镇化，引导农村人口向城镇有序流动，这既是解决“三农”问题的需要，也是提高人民生活水平的客观要求，更是全面建设小康社会的现实需要。如果没有思想观念上的转变，没有认识上的提升，工作停留在原有的水平上，城镇化就会停滞不前。全市各级各部门一定要着眼于长远谋划，结合学习实践科学发展观，以科学发展的态度积极推进我市的城镇化进程。

（二）科学规划，统筹大、中、小城(市)镇发展

城镇规划是城镇发展的一个重要调控手段，是一项全局性、综合性、战略性的工作。按照因地制宜、突出特色、形成优势、滚动发展的思路，坚持高起点、高标准，搞好城镇建设的科学规划设计。按照优先发展大中城市，有重点地发展小城镇的城镇发展思路，充分发挥形城市城市的辐射带动功能。以我市现行的城镇布局和发展格局，对市中心城、平寨、红果进行扩容，增强城市核心竞争力和经济辐射带动力。对市中心城进行扩容，加快城市建设步伐，提高城市品位。依托“中国凉都”品牌，以建设大城市和贵州西部中心城市为目标，把六盘水建设成为全国重要的消夏避暑胜地。在优先发展大中城市的基础上，超前谋划小城镇建设，用三年左右的时间，将所有建制镇中心区建成万人以上城镇。适时调整城镇布局和城镇区划，着力推进交通条件好、发展潜力大、产业优势明显的重点镇加快发展。促进城镇扩容升级，形成大中小城镇发展并举，城市规模、数量和质量并重的城镇化发展新路子，逐步建立辐射带能力强，功能较为完善的城镇体系。

（三）加快发展二、三产业,培育支柱产业

一方面要发展壮大产业，推动产业聚集，提高产业的关联度，这是农村城镇化的依托和功能定位的基点。城镇发展必须依托产业带动，要通过产业结构调整促进农村人口的转移。大力发展城镇二、三产业，开发劳动密集型岗位，推动产业向园区集中、人口向城镇集中，以产业支撑城镇化发展。另一方面，要把切入点放在产业发展的定位上。根据六盘水现有的产业结构和布局现状，着重培育和发展自己的优势产业，同时兼顾其辅助产业的发展，以便形成一个良好的产业链以及合理的产业结构，我市要加快发展轻工业，尽快改变产业结构单一和重工业一统天下的现状。特别是要搞好城镇工业布局规划，要努力做到每个镇都要有一个支柱产业，以产业支撑起城镇发展。以工业园区建设为载体，以工业化推进城镇化。大力发展第三产业，弥补重工业对人力需求减少的缺陷，提高城镇对人口的吸纳能力。重点发展以交通运输和专业物流市场为主的现代物流业；培育以乡村旅游为主体的地方特色旅游业；将气候资源融入城市环境、建筑和文化，做强“凉都”城市品牌；大力发展地方餐饮业、规范娱乐服务业。提高城市综合服务能力，为小城镇发展提供坚实的经济依托，推动农村一、二、三产业协调发展。

（四）建立小城镇多元化投资融资机制

资金来源是实现可持续发展的重要保障，要依靠市场机制筹措资金，利用市场配置资源，盘活城镇的土地和其它资源存量。

（五）加强政策引导，解决体制问题

认真贯彻落实好《省人民政府办公厅关于加快推进我省城镇化工作的通知》精神，同时

认真落实好《中共六盘水市委、六盘水市人民政府关于加快推进城镇化进程的决定》。在推进城镇化进程中，积极推进户籍制度改革，鼓励有条件到城市生产、经营、定居的农业人口向城镇转移，对市区、县城、重点小城镇规划范围内的农业人口，可以考虑整村转为非农业人口，对在城镇有固定住所、有稳定生活来源的农民，均可办理城镇户口；深化投融资体制改革，鼓励各种社会资金投资建设城镇基础设施，对外商投资城镇基础设施、公用事业项目，可以采用特许权经营(BOT)、转让资产权益(TOT)等方式，吸纳国内外资金参与开发建设；引入城市经营理念，加大城市经营力度，全面放开市政公用设施投资建设和经营权，形成政府引导、市场运作的多元化、多渠道筹融资体制，实现城镇建设的良性循环和滚动发展；深化土地管理制度改革，科学调整土地用途，合理确定城镇发展建设用地，建立城乡土地资源统一优化配置、节约用地、集约用地的新机制，加强建设用地的宏观调控，完善土地收购储备机制，由政府垄断土地一级市场，放开二级市场，认真执行土地招、拍、挂制度，逐步使土地收益成为建设资金的主要来源。

（六）积极推进城镇化建设，加快农村剩余劳动力多渠道转移，扩大农民就业和增收空间是新农村建设的保证

打破城乡分割的二元格局，加快城镇化步伐，使更多的农村剩余劳动力向非农产业、乡镇企业、小城镇和城市转移，逐步减少农民，增加农民的就业机会，增加农村人均资源占有量，实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动。一是加快推进城镇化进程；二是以农产品加工、储藏、运输等农村服务业为重点，大力发展二、三产业，实现农民就地转移；三是竭尽全力搞好农村教育事业，为实现农村劳动力第二层次转移创造良好的条件。

（七）打造宜居城镇，增强城镇可持续发展能力

城镇建设必须坚持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态环境保护之间的关系，大力实施“蓝天、碧水、绿地”和“硬化、美化、净化、亮化”工程，通过合理布局规划，把我市打造为重要的休闲、绿色、生态的宜居城市。一要重视城镇绿化建设。要加强绿化建设，提高绿化覆盖率。绿化建设坚持政府组织、群众参与、统一规划、因地制宜、讲求实效的原则，以植树造林为主，注重乔木、灌木、花草的合理配置，努力建成总量适宜、分布合理、植物多样、景观优美、特色鲜明的城镇绿地体系。二要突出特色，塑造城镇美的形象。要根据历史文化、自然特征，突出的城镇风格，建设一些标志性建筑、寓意深刻的城市雕塑和现代化的广场。三要从源头上控制污染项目上马。坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业，对新上项目严把审批关，坚决杜绝高耗能、重污染的企业。加强城镇“三废”处理设施建设，减少污染，美化环境。四要营造宜居城镇的良好氛围。引导广大居民树立符合市场经济要求的、具有鲜明时代特征的竞争意识、时间观念，养成遵纪守法、文明诚信等健康向上的生活方式和行为习惯；加强对市民进行社会公德、家庭美德、职业道德等方面的教育，广泛开展创建文明城镇、园林城镇、生态城镇的活动，使城镇的品位不断得到提升，宜居城镇的文化内涵得以丰富，从而推动和促进城镇文化建设与经济建设的同步发展和共同进步。