供给侧结构性改革背景下对内蒙古农牧业发展的思考

第一篇：供给侧结构性改革背景下对内蒙古农牧业发展的思考

供给侧结构性改革背景下对内蒙古农牧业发展的思考

摘 要：进入新时代以来，农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，应加快推进农业供给侧结构性改革。本文对内蒙古农牧业发展现状及存在问题进行了分析，提出包括优化农牧业产业结构、推进绿色生产方式、走质量兴农之路、改革国家补贴政策、紧抓农业科技革命契机等供给侧结构性改革关键措施。

关键词：内蒙古 农牧业 供给侧结构性改革

长期以来，我国为了从战略高度保障农畜产品充足供给，在制定各项政策时重点侧重于农产品供给“量”的增加，相对忽视了农产品品种结构及品质，致使部分农产品出现较为严重的供给结构性失衡。进入新时代以来，农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。在此背景下，内蒙古应该抓住实施乡村振兴战略的有利时机，充分发挥地区优势，大力推动农牧业供给侧结构性改革，努力开创新时代内蒙古“三农三牧”发展新局面。

一、内蒙古农牧业发展现状

近年来，内蒙古农牧业发展取得显著成就，推进农牧业供给侧结构性改革具有良好基础和条件。粮食和农畜产品综合生产能力取得新成就。粮食产量连续5年稳定在550亿斤以上；牲畜存栏连续4年稳定在1.2亿头只以上，牛奶、羊肉、细羊毛、山羊绒产量居全国首位，牛肉产量居全国第三位。农牧业结构不断优化。按照“稳粮优经扩饲草”的发展思路，调减籽粒玉米种植面积，粮经饲比例由75：17：8调整为73：17：10。按照“稳羊增牛”的发展思路，肉牛、生猪存栏比2012年分别增加50%、28%。科技和装备等生产要素已经成为内蒙古农牧业发展的主要驱动力。全区农作物综合机械化水平达到83.5%，高于全国18个百分点；主要农作物良种覆盖率基本实现全覆盖，家畜良种化率达到90%以上；全区农牧业科技进步贡献率达到54%，5年提高了5.5个百分点。

二、内蒙古农牧业发展存在的问题

虽然内蒙古农牧业发展成就显著，但农牧业基础设施仍较薄弱，生产经营方式总体粗放，农畜产品阶段性供过于求和供给不足并存，生产成本上升、比较效益下降和水土资源、生态环境约束趋紧并存，农牧民适应生产力发展和市场竞争的能力不强。

（一）农牧业供给侧结构性矛盾突出

当前，全区玉米种植面积和产量分别占粮食总播面积和产量的53.9%和75.3%，羊存栏数占全区牲畜总头数的78.3%；玉米“一粮独大”、羊“一畜独大”的单一种养结构明显，农畜产品供给数量、品种和质量未契合消费者需要，内蒙古独特的优势没有得到充分发挥，造成农畜产品供求结构性失衡。

（二）农业生产方式落后

农业用水方式粗放，2016年内蒙古农业灌溉面积5607.2万亩，其中高效节水灌溉面积2795.6万亩，仅占一半。灌溉水利用率仅为52.1%。按种植玉米每亩产量1500斤，耗水300吨计算，需要灌溉400斤水才能换取1斤粮食，生态代价惊人，自治区每年调出粮食实际等于调出了宝贵的水资源。化肥和薄膜使用量仍呈上升趋势。化肥施用量234.6万吨，占全国14位；农药使用量3.2万吨，占全国21位；农用塑料薄膜使用量9.6万吨。落后的农业生产方式不仅难以生产绿色健康农产品，而且生产过程对环境造成污染。同时，由于对耕地草原等自然资源的开发与索取超出了承载能力，部分区域生态趋于恶化，耕地保护、已垦草原撂荒、地下水漏斗区、重金属污染等形势比较严峻。以黑土地为例，内蒙古最肥沃的呼伦贝尔黑土地有机质含量仅有3%左右，比美国中部的五大湖区“黄金玉米带”土壤有机质含量低2个百分点。总之，靠拼资源消耗、拼要素投入的粗放发展方式难以为继。

（三）生产成本走高

近年来，随着农业生产资料及饲草料价格上涨，农畜产品的生产成本逐年走高。以巴彦淖尔市黄灌区种植玉米为例，不包括农民自己的投工投劳和土地流转费用，2018年每亩种植成本在590元左右，如果再加上土地流转和人工费用，种植玉米亏本的几率很大。

（四）农畜产品质量安全保障能力较低

现有农产品质量安全检验检测体系经费不充足，不能充分发挥保障能力。自治区本级农畜产品质量安全监管经费仅为1800万元，从全国范围来看，仅比西藏投入略高，与周边省份相比也有很大差距（黑龙江5000万元，新疆4000万元）。农畜产品质量可追溯制度仍处于起步阶段，农畜产品生产、加工、流通、质量检验、标识管理等各个环节，尚未建立起一套严格完整的标准、市场准入监管体系和严格的农畜产品质量安全控制体系。由于不同作物农药施用种类和数量不同，发达国家针对不同作物有各自的限量指标，而我国对谷类、蔬菜等大类设置指标。

（五）绿色品牌价值远没有得到充分挖掘和体现

打造区域公用品牌是当前品牌战略的重要抓手，由于缺乏总体设计与规划，缺少区域特色品牌标准体系，致使内蒙古优质特色产品与区外同类产品难辨真伪，优质不优价。2016年中国国家区域品牌上榜82个，内蒙古仅有2个，初级农产品分类中，乌兰察布马铃薯品牌价值114.9亿元排名14位，与第1位赣南脐橙相差553.2亿元；畜禽水产品类别中，科尔沁肥牛品牌价值44.5亿元排名第8位，与第1位大连海参相差168.1亿元。

（六）农业技术推广服务体系滞后

?L期以来农业技术推广体系得不到重视，真正在一线发挥作用的农业技术推广部门由于财政支撑严重不足，推广人员培训经费、工作经费不能得到保证，现有的推广机构只能在很小范围内示范推广，最后一公里没有彻底打通，大量先进农牧业生产技术送不到田间地头，严重制约了科技创新对农牧业发展的贡献。从全国范围看，甘肃省每年安排2亿元农业技术推广经费，河南省将产油大县奖励资金全部用于农业技术推广，黑龙江拿出10亿元专项资金推广秸秆综合利用技术。

三、内蒙古农牧业供给侧结构性改革建议

内蒙古拥有茂密的森林、丰美的草原、肥沃的土地、独特的高原气候。农畜产品营养丰富，味道独特。要实现内蒙古由农牧业大区向农牧业强区转变，就要结合消费者的实际需求，充分发挥内蒙古独特优势，推进农牧业供给侧结构性改革。

（一）优化农牧业产业结构，推进农牧业提质增效

1.统筹调整农牧业产业结构

首先要保障粮食安全，粮食多了是库存压力、财政压力；粮食少了是社会压力，会出现大问题。通过划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，加大建设力度，实现“藏粮于地”，将内蒙古粮食产量稳定在550亿斤以上。在保障粮食安全的基础上，调整农牧业产业结构，积极发展畜牧业，促进粮食饲草过腹转化增值。内蒙古除了粮食生产核心区，其余有约5000万亩中低产田可实施粮草轮作。每亩高效节水人工草地可产牧草1000公斤，是天然草场产量的20倍，不但人工草场自身生态条件得到改善，还可实现20亩天然草场休养生息。按照自治区新增5000万亩高效节水牧草基地测算，约可新增饲喂7000万羊单位，相当于增加43%的畜牧业生产能力。因此，按照为养而种、为牧而农的思路，通过加大中低产田改造力度，发展人工饲草料基地，支持畜牧业发展。

2.优化农业区域布局

优化农业生产结构和区域布局是推进农牧业供给侧结构性改革的一项重点任务，通过选择水土资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的优势产区为重点，划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、农产品特色优势区，进一步聚焦核心品种和优?莶?区，建议国家和自治区要精准施策，围绕特色优势区的主要建设任务补齐短板，推动涉农资金和政策向“三区”倾斜。

3.大力培育农畜产品区域公用品牌

农畜产品区域公用品牌是依托特定区域优势产业创建，相关机构、企业、农户等共同拥有，与区域形象共同发展的农畜产品品牌。内蒙古打造区域公用品牌有很好的基础。全区“三品一标”认证数量达到2643个，比2012年增长10.1%；地理标志农产品达到89件；农业部认证的有机产品产量居全国第一。建议明确打造品牌路径，分级培育建设。委托品牌经营公司，实施市场化运作。制定完善标准体系，严格市场准入。加快发展河套面粉、开鲁红干椒、敖汉旗小米等一批区域公用品牌，带动整个产业发展。

（二）推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力

1.推进农业清洁生产

农业清洁生产是现代农牧业的重要特点。国家规划到2020年之前实现化肥、农药零增长，建议加强标准化生产，以农兽药残留限量为重点，构建覆盖产地环境、生产过程、加工包装等各环节的标准生产体系。加快地方标准修订，标准要与国际接轨，力争通过5年努力，基本实现按标生产。大力推广测土配方施肥技术，要免费给农民检测耕地，出具施肥配方，提供配方肥。推广使用高效、安全、低毒农药及无公害生物农药。严厉打击高毒农药生产、流通环节行为。

2.大规模实施节水农业

《全国高标准农田建设总体规划》确定内蒙古到2020年建成高标准农田3660万亩（全国8亿亩）。内蒙古规划到2020年建成5000万亩高标准农田。目前各部门已累计下达高标准农田建设任务3720万亩，建成高标准农田2579万亩。国务院机构改革将整合高标准农田建设渠道，内蒙古应大规模推进高标准农田建设，重点进行节水改造，提高灌溉水利用率。

（三）走质量兴农之路，提高内蒙古农牧业品牌含金量

内蒙古农畜产品的金字招牌应该是好吃和安全，确保农畜产品质量安全是头等重要的大事，要努力实现农牧业高质量发展，推动体制机制创新。一是要出台农业技术推广及农畜产品质量安全相关条例，充分发挥农技服务体系作用。各地政府应确保每亩耕地拿出2元工作经费，每个旗县大约500万元左右，重点用于农业技术推广和农畜产品质量安全检验监测。要下大力气推广绿色高效生态农牧业生产技术。建立灵活高效的农牧业技术服务网络平台，让农牧民的技术问题能方便及时得到解决。要让农畜产品质量安全检验检测部门的人员动起来，设备转起来，真正实现按标准取样检验，确保产地不出现质量安全问题。二是构建“从农田牧场到餐桌”的全程监管链条，建立健全信息通报、约谈制度，将保障农畜产品质量和食品安全纳入党政领导班子政绩考核范围。三是加强农产品质量安全信用体系建设，让失信单位和个人寸步难行。倒逼生产者实行规范化标准化生产，不断提升农产品质量安全水平。

（四）改革国家补贴政策，加大一般转移支付力度

为了适应新时代农牧业发展需要，国家的农业补贴政策也应该不断地调整和完善，建立以绿色生态为导向的农业补贴制度是未来发展的主要方向。一是加大一般转移支付，减少专项转移支付。建议通过加大一般转移支付，给旗县充分的发展决定权。二是改革政策补贴方式。建议国家主要补贴资金应投向农牧业技术研发、推广、服务、环境保护、流通等环节中，多制定一些“绿箱政策”，提高农牧业发展的核心竞争力，减少对农牧业发展推动作用较小的直接发放补贴的“黄箱政策”。

（五）要抓住新一轮科技革命契机实现农牧业跨越式发展

我们应该清醒的看到，我国农业的绝对水平在提高，但国际竞争力相对于制造业显得弱小。近几年，世界农业科技创新力度不断加大，大数据、人工智能、物联网等高新技术在农业上应用越来越多，农牧业产业发展方式将发生深刻变化。内蒙古作为国家向北开放的桥头堡，“一带一路”重要节点，拥有很好的农牧业发展基础，应借助国家实施乡村振兴战略的有利时机，加大改革创新力度，出台切实有效措施，推动互联网、大数据、人工智能等高新技术在农牧业生产中的运用，加快农牧业发展质量、效率和动力变革，把内蒙古农牧业做成闻名国内外的大产业。

参考文献：

[1]孙振云.在全区农牧业工作会议上的讲话[R].呼和浩特：内蒙古自治区农牧业厅，2018-1-15.[2]冯华.庄稼减“肥”农业更美[N].人民日报，2015-12-21.（作者单位：1.赤峰绿璐种业有限公司；2.内蒙古自治区发展和改革委员会）

责任编辑：代建明

第二篇：互联网+背景下畜牧业供给侧结构性改革的方向性探讨

“互联网+”背景下畜牧业供给侧结构性改革的方向性探索

文 | 李金祥（中国农业科学院党组成员 副院长）

改革开放以来，我国畜牧业发展迅猛，成就巨大，基本满足了城乡居民畜产品消费需求。随着城镇化的快速推进、中等收入群体的日益壮大以及大规模贫困人口的逐渐脱贫，居民消费结构不断升级，畜牧业发展的形势和环境都发生了深刻变化，畜产品供需结构性矛盾日益突出，主要表现为供需时空匹配差、养殖利润下降、资源环境压力加大、价格波动异常。加快推进畜牧业供给侧结构性改革成为解决畜牧业突出问题的关键举措，成为推动我国畜牧业转型升级的工作主线。发展农业，一靠政策，二靠科技。畜牧业产值占农业总产值三分之一左右，迫切需要探索新形势下“科技+政策”双轮驱动供给侧结构性改革的实现路径，加快转变畜牧业发展方式，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的畜牧业现代化发展道路。

一、加快科技创新，打造畜牧业供给侧结构性改革新引擎

“十二五”以来，我国畜牧业生产经营进入加快转型升级的关键阶段。一方面，畜禽养殖规模化进程加快，散养户加快退出，2015年畜禽养殖规模化比重达到54%；另一方面，我国畜牧业科技加快发展，目前畜牧业的科技贡献率达到了50%左右，但与国外发达国家相比仍然偏低。同时，养殖污染和生态环境问题越发受到重视，绿色发展正成为畜牧业转型升级的新方向。总书记在2016年中央经济工作会议上指出，加快畜禽养殖废弃物处理和资源化利用是关系广大人民群众生活的重大民生工程、民心工程，必须要解决好。随着劳动力、饲料和生态环境等各方面成本的快速上升，畜牧业成本地板不断提高，当前我国生猪养殖成本比美国约高40%，每千克增重比欧美多消耗饲料约0.5千克。推进畜牧业供给侧结构性改革，增强畜牧业供给的质量效益和竞争力，必须紧紧依靠生物技术革命和信息技术革命，加快畜牧科技创新步伐，强化科技驱动作用。

1.加快生物技术创新，提升畜牧业核心竞争力

很多人认为，畜牧业就是饲养畜禽，很土很没技术含量，但实际上，畜牧业是生命工程技术创新的集聚地。当前生物技术中的基因工程、细胞工程、酶工程、发酵工程、蛋白质工程等关键技术都在畜牧业中得到了广泛应用。

针对我国畜牧业供给侧结构性改革，重点需要在以下几个领域实现创新和突破。

一是优良品种培育。良种是畜禽发展的关键，其对畜牧业发展的贡献率已经超过40%。近年来，我国畜禽良种国产化比例有所提升，但总体国产化水平仍然偏低，特别是部分核心种源依赖进口。需要加强以分子育种为重点的畜禽良种选育技术研究，如全基因组选择、转基因、胚胎工程、动物克隆、DNA标记辅助、RAPD、基因芯片等技术，充分利用我国地方品种的优良性状，加快培育具有知识产权的畜禽新品种、新品系，提升我国畜禽良种核心竞争力。二是动物疫病防治。疫病防控是畜牧业健康发展的前提，要加强DNA诊断技术、ELISA技术等动物疫病诊断技术研究，开展DNA克隆重组、基因工程等技术在动物疫苗研制中的应用研究，并推进兽用生物制药研究，减少兽药残留，降低防治成本。三是饲草料开发利用。我国草食畜牧业快速发展，优质饲草料匮乏逐渐成为制约我国畜牧业转型升级的瓶颈，要积极开展优质牧草、青贮玉米的分子育种研究，培育适合我国区域特点的优质饲草料品种；加强生物饲料的研制与应用研究，特别是开展生物技术在饲料加工工艺中的应用研究，提高饲料的营养价值和利用效率。四是畜禽粪污处理。畜禽养殖废弃物是放错了地方的资源，加强畜禽养殖废弃物处理和资源化利用已经成为社会各界的普遍共识，但是当前缺乏成熟的可应用性技术，要加强微生物发酵技术在畜禽粪污资源化、能源化的应用研究和生物处理技术设备研发。

2.加快信息技术创新，转变畜牧业生产方式

新世纪以来，信息技术快速发展，数字化、信息化和智能化水平显著提高，互联网无处不在。信息技术正以前所未有的深度、广度和速度，改变着人们的生产生活方式，也为促进畜牧业发展提供了全新的方式。

针对畜牧业供给侧结构性改革，重点需要在以下几个领域实现创新和突破。

一是畜牧物联网技术。物联网技术让万物相联，需要推进畜牧业生产、经营、管理和服务领域的物联网技术应用研究，开展畜产品质量安全领域的可追溯技术研究，重点开展小型化、低成本化的畜牧物联网专用设备研发，实现人、机、物、牧一体化。二是畜牧大数据技术。大数据让人们的生产消费决策更具有可预测性，要利用数据清洗和融合等技术，广泛采集历史资料数据、实时监测数据，构建畜牧业大数据中心；利用数据挖掘和模型等技术，分析畜牧生产、流通和消费数据之间的相关关系，开展大数据应用技术研究，提供畜牧业发展大数据解决方案。三是畜牧云计算技术。云计算是实现信息技术市场化应用的关键，要积极开展畜牧业云设施、云存储、云服务技术研究，开展养殖户、合作社、畜牧企业按使用量付费模式研究，开展可配置的计算资源共享池优化技术研究，研究构建畜牧业云服务技术平台，满足畜牧市场主体对信息网络、存储、服务的少投入、即得性、便捷性、精准性需求。四是畜牧智能装备技术。设施装备是基础，要充分利用畜禽饲养管理、疫病防控、质量安全、资源利用、加工工艺等领域的现代信息技术创新研究成果，重点开展智能仪器设备研发，形成智能产品、实现闭环控制。

3.加快畜牧科技集成创新，增强畜牧业科技创新能力

在分工日益专业化的新时代，集成创新是充分发挥各类创新技术，提升科技创新能力的重要手段。

针对畜牧业供给侧结构性改革，亟需将当前实用、成熟、效果显著的单项技术进行组合配套、优化提升，使之产生“1+1>2”的集成效应。

一是“良种+良法”集成创新。针对不同品种、不同气候条件、不同养殖设施，开展多样化、差异化、标准化养殖方法的探索研究，形成“良种+良法”实用技术的“组合拳”，提升良种覆盖率、良法覆盖面。

二是“农艺+农机”集成创新。加强以机械适应性为导向的畜禽育种、饲草料栽培和养殖方式等的农艺技术研究，重点开展农机农艺结合紧密机型、动物资源品种和种植养殖方式研究；加强饲草料收获、青贮氨化、动物运输等装备设施的农机技术研究，重点开展动物健康养殖、畜禽产品精深加工以及储运保鲜等环节的设备研制；加强农机农艺融合技术研究，重点开展技术融合路线、融合模式、融合规范研究。

三是“高新+传统”技术集成创新。要充分借鉴运用生物技术、信息技术等高新技术所取得的日新月异成果，嫁接、匹配、融合畜牧产业现有的、实用的传统技术，探索研究技术集成的催化剂、融合剂，形成技术集成的机制、模式和路径，重点开展传统育种与分子育种、实用技术与高端技术、自主技术与引进技术的集成创新。

二、优化政策创设，激发畜牧业供给侧结构性改革新活力

我国政府高度重视畜牧业发展，先后出台了生猪（牛羊）调出大县奖励、畜禽良种补贴、畜牧标准化规模养殖支持政策以及草原生态保护补助奖励、“粮改饲”补贴等一系列支持畜牧业发展的政策。但是当前畜牧业扶持政策存在小而散的问题，同一事项可能归属农业部、财政部、发展改革委等不同部门，迫切需要完善畜牧业发展的顶层政策设计，以整合项目资金力量为核心，以绿色发展为方向，加快构建以市场为导向的畜牧业扶持政策体系，不断提升政策驱动效率，推动畜产品供给侧结构性改革上水平、上台阶。

1.加大政策扶持力度，引领畜牧业改革方向

政策导向、财政扶持是推动畜牧业供给侧结构性改革的重要保障措施，需要从以下三个方面加大政策扶持力度。

一是整合现行畜牧政策。近年来，我国出台了11项促进畜牧业发展的支持政策，取得良好效果，但需要进一步整合、优化、聚焦，调整资金分配比例、优化资金投入结构，重点扶持畜牧业发展关键领域和具有引导示范作用的新型经营主体，实现“好钢用在刀刃上”，增强政策的针对性、投入的带动性、效果的显著性。

二是增加畜牧财政投入。相比于种植业，我国畜牧业的财政投入仍然偏低，要以加快畜牧业绿色发展为重点，争取畜牧兽医行业财政投入增加比例超过GDP增速的5个百分点以上，不断扩大财政投入的增量；要积极探索PPP投资模式、“一带一路”合作模式等新机制，引导和聚集社会工商资本投入，不断增强财政资金的带动能力。

三是强化政策运行过程控制。要狠抓政策落实，对政策实施的全过程进行跟踪与控制，打好“组合拳”，确保扶持政策有实效。实施前，要做好风险评估，明晰风险因子和关键控制点，建立风险防控机制，研判实施预效果；在实施中，要做好监测预警，做到实时监测、及时预警，构建纠偏调整机制；在实施后，要做好绩效评估，总结经验、查找不足，建立效果反馈完善机制，提高政策实施的精准性。

2.瞄准政策扶持领域，抓住畜牧业改革关键

畜牧业供给侧结构性改革是一项复杂的系统工程，涉及区域布局、种植结构、动物养殖、产品加工、市场消费等方面，要集中有限的财政资金，发挥“四两拨千斤”的作用，抓住改革的关键点、选准改革的突破口，带动畜牧业全面、持续、健康发展。

一是重点扶持规模养殖与粪污资源有效利用。以环境容量为红线，鼓励按照区域化布局、规模化生产、标准化养殖、资源化利用的总体思路，理清适宜养殖区和禁止养殖区界限，推动畜禽养殖向资源更丰富、环境容量大的区域转移，主动调增规模养殖比重、调减分散养殖数量，提高养殖布局与资源环境的匹配程度。以规模养殖户为重点，鼓励各类市场经营主体开展畜禽粪污以及病死畜禽的无害化处理、资源化利用，达到环保要求。

二是重点扶持青贮玉米与优质饲草产业发展。以“加快建设现代饲草料产业体系”为目标，支持草山草坡保护与合理开发利用，以“粮改饲”试点和“镰刀弯”地区玉米种植结构调整为契机，按照气候适宜型、种养结合型、生态保护型、种地养地结合型、有保有压型和产加导向型等技术路径，鼓励主动调减籽粒玉米种植面积、扩大青贮玉米与优质饲草生产规模。三是重点扶持质量安全与产品溯源体系建设。坚持“产出来”和“管出来”两种抓，一方面要强化畜产品质量安全意识，培养畜产品生产者恪守法律、严格用药、诚实信用的基本素质，将确保质量安全内化为自觉行动，特别是要加快推进畜产品追溯体系建设，研建全国统一的畜产品追溯管理信息平台及相关追溯管理技术标准，鼓励畜禽产品生产经营主体建立企业内部运行的追溯系统，增强公众畜产品消费信心；另一方面，要加强畜产品质量安全监管体系建设，认真落实动物防疫、产地检疫、屠宰检疫、兽药饲料及添加剂规范使用等规定，强化检疫监督责任，加大处罚力度，提升智慧监管能力。四是重点扶持高新技术和实用技术研发应用。政策扶持既要瞄准前沿高新技术，也要着眼当前实用技术,推进农科教、产学研大联合、大协作。在高新技术创新研发方面，要鼓励现代生物技术在良种繁育、动物疫病防治、生物饲料开发和畜禽粪污处理中的创新研发，支持先进信息技术在畜牧业生产经营信息获取、分析和服务中的应用研究；在实用技术推广应用方面，要鼓励养殖场户采用成熟的实用技术，鼓励实用技术集成组装，总结凝练成熟推广模式，提高我国畜牧科技成果转化率。

3.明确政策扶持对象，提高畜牧业改革效率

只有进一步明确政策扶持重点和主攻方向，明晰政策扶持基本路径和方式方法，确定政策扶持客体，才能做到有的放矢、精准投入、事半功倍。一是确定扶持环节。针对畜牧业供给侧结构性改革的关键领域，政策扶持要进一步瞄准到优质饲草料生产、标准化规模养殖、粪污资源化利用、质量监管与溯源、技术创新运用等具体环节，通过投入导向的牵引作用，放大财政资金对供给侧结构性改革的驱动效应。

二是拓宽扶持方式。综合利用补贴、贴息、担保、保险等财政扶持手段，构筑畜牧业新型政策工具组合，在融资、税收、用地、用水、用电等方面予以政策优惠，实施精准扶持。三是明确扶持客体。围绕畜牧业供给侧结构性改革的扶持重点，以构建新型种养关系为核心，重点扶持养殖大户、饲草料种植大户、家庭牧场、牧业合作社、畜牧产业化企业等新型经营主体，以及畜禽废弃物处理、饲草料机械收割、动物防疫、秸秆氨化等社会化服务组织，带动“粮改饲”和农牧结合，调动畜牧业供给侧结构性改革参与主体的积极性。

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源：《农业网络信息》2017年第1期

第三篇：内蒙古农牧业供给侧结构性改革思路与建议

内蒙古农牧业供给侧结构性改革思路与建议

当前，我国农业发展已进入历史性转折新阶段，推进农业供给侧结构性改革，是今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。内蒙古应正确研判我国农业发展新形势，树立新理念，把握新机遇，应对新挑战，培育新动能，加快实现农牧业大区向农牧业强区转变。推进内蒙古农牧业供给侧结构性改革，要统筹保供给、保收入、保生态，以市场需求为导向，以增加农牧民收入、保障有效供给为主要目标，以深化改革为动力，以绿色发展、提质增效为重点，创新体制机制，强化科技支撑，优化资源配置，扩大有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农畜产品有效供给体系，不断提高我区农牧业发展的综合效益和竞争力。

一、加快构建现代农牧业生产体系

优化农牧业产品产业结构。按照稳粮、优经、扩饲的要求，统筹粮经饲协调发展。逐步改变我区玉米“一粮独大”的作物结构，形成以养带种、牧林农复合、草果菜结合的种植结构。粮食作物要巩固提升优势区，适当调减非优势区。本着适区适种的原则，在玉米优势产区重点发展高淀粉、高赖氨酸的加工型玉米；在农牧结合区坚持种养结合，积极扩种青贮玉米；适应市场需求，鼓励发展鲜食型玉米。经济作物种植面积要保持适度扩大态势，优化品种品质和区域布局。继续加大设施蔬菜财政扶持力度，逐步提高市场供应能力。饲料作物要大力扩大种植面积，培育壮大现代饲草料产业体系。推进大小牲畜协调发展，改变“一羊独大”的养殖结构。坚持“稳羊增牛扩猪禽”发展方向，实施千万头肉牛发展规划，稳定奶牛养殖头数；顺应我国畜牧业生产区域“生猪养殖北上”的新布局，制定实施生猪产业发展规划，鼓励玉米主产区大力发展生猪养殖业。鼓励发展附加价值高的特色养殖、特色种植，把地方土特产和小品种做成带动农牧民增收的大产业。开展马铃薯主食化行动，全方位、多途径开发马铃薯食物资源。

继续加大农牧业基础设施建设力度。大力实施“藏粮于地、藏畜于草”战略，严格保护基本农田草场，建设高标准农田草场，提升农田草牧场单位面积产出。大力?_展以水为中心的高标准农田建设，重点推广以喷滴灌为主的高效节水种植技术，提高水资源利用率。加大设施农业特别是蔬菜产业发展步伐，积极开展标准园创建活动。稳步推进牧区高效节水灌溉饲草料地建设，配套建设暖棚、畜圈、人畜饮水井、储草棚等基础设施。提升耕地草场质量，大规模推进土地整治、中低产田改造。

强化农牧业科技创新驱动作用。整合科技创新资源，创新农牧业技术体系和技术路线，为农牧业插上科技的翅膀。深化产学研用合作，建立一批现代农牧业产业科技创新中心和农牧业科技创新联盟，推进资源开放共享与服务平台基地建设。鼓励发展农牧业高新技术企业，加强对企业开展农牧业科技研发的引导扶持，使企业成为技术创新和应用的主体。吸引龙头企业和科研机构建设运营产业园，发展设施农牧业、精准农牧业、精深加工、现代营销，带动新型农牧业经营主体和农牧户专业化、标准化、集约化生产，推动农牧业全环节升级、全链条增值。

加强生产标准化管理。实施国家农业标准化战略，突出优质、安全、绿色导向，健全农畜产品产地环境、生产过程、收储运销全过程的食品质量安全标准体系，加快实现内外标准的统一，用标准、规划来引领农畜产品的优质化。实施农业标准化发展行动计划，加快建设以粮食、蔬菜、特色林果、中药材等为重点，涵盖生产、加工、储存、包装、运输、流通等环节的标准体系。鼓励企业建立和完善生产技术、工艺流程、质量控制等各环节的农业企业标准体系。着力培育和保护农畜产品的品牌，让品牌为农畜产品担保，通过品牌建设真正实现优质优价。

提升安全食品供给水平。实施食品安全战略，加强农畜产品产前、产中、产后监管，着力构建从田间到餐桌的全过程食品安全监管体系。在重点产品生产企业推行质量安全追溯体系，实现产品质量安全顺向可追踪、逆向可溯源、风险可管控、责任可追究，全面实施市场准入制度。切实加强产地环境保护和源头治理。深入推进化肥农药零增长行动，开展有机肥替代化肥试点。加大农药残留、水源污染、土壤重金属超标等环境问题的治理力度，加强农业面源污染治理。加快无公害产品、绿色食品、有机食品、农产品地理标志等“三品一标”农产品建设步伐。加强食品安全管理，强化风险分级管理和属地责任。

二、加快构建现代农牧业产业体系

提升农畜产品加工转化能力。加快实施农畜产品加工业转型升级工程，重点开展初加工、主食加工、质量品牌提升、技术集成、综合利用能力建设。鼓励龙头企业打造全产业链，支持企业加强农畜产品深加工科技攻关和产品研发，促进农畜产品初加工、精深加工及综合利用加工协调发展。2017年农畜产品加工转化率力争达到65%，精深加工转化率超过30%。

促进农牧业产业链延伸。推进农牧民以土地草场经营权、农畜产品等入股龙头企业、专业合作社，让农牧民既能获得生产环节利润，又能获得农畜产品加工、销售等高附加值环节的利润，促进农牧民增收。通过规划和政策引导，促进主产区农畜产品加工业的发展，在优势农畜产品产地打造食品加工业产业集群。实施主食加工提升行动，大力推广“生产基地+中央厨房+餐饮门店”等模式。围绕减少流通环节、降低安全风险，积极推进产销对接、农超对接、农校对接。

实施“互联网+现代农牧业”行动。加快电子商务、物联网、云计算、大数据、信息分析模拟、冷链物流等技术在农牧业生产、流通、销售中的应用，积极利用电商、物流等现代商业模式对农牧业生产经营方式进行改造。重点发展“互联网+农牧业+深加工”“互联网+农牧场+配送”等模式，鼓励对大田种植、畜禽养殖、特色农畜产品生产等进行物联网改造。

积极开发农牧业多种功能。着力打造体验型新业态，实现农牧业从生产向生态、生活功能拓展。推进农牧业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合，发展农家乐、牧家乐、采摘园、开心农场、开心牧场、葡萄酒庄、垂钓中心等体验型业态。充分利用生态风光、农牧文化、美丽乡村等元素，推动种养业、加工业、餐饮业、创意农牧业等互相渗透、互相提升，促进休闲观光农牧业提质增效。

三、加快构建现代农牧业经营体系

鼓励引导多种形式适度规模经营。做大做强龙头企业、农牧民合作社、家庭农牧场“三大主体”，充分发挥新型规模经营主体在农牧业供给侧结构性改革中的引领作用，通过溢价收购、利润返还、股份分红等多种形式，带动农牧民共同致富。

开发农村牧区人力资源。优化我区农牧业从业者结构，加快建设一支有文化、懂技术、会经营的新型农牧民队伍，把职业农牧民培养成为自治区现代农牧业发展的主力军。深入推进现代青年农场主、牧场主培养计划和新型农业经营主体带头人轮训计划，探索培育农牧业职业经理人，培养适应现代农牧业发展需要的新农民、新牧民。

推进专业化管理和社会化服务水平。培育专业化服务组织，建立农牧业产前、产中、产后全链条的专业化服务队伍建设，提升农牧业生产过程和投入品的专业化管理水平。总结推广农业生产全程社会化服务试点经验，扶持培育农机作业、农田灌排、统防统治、烘干仓储等经营性服务组织。支持供销、邮政、农机等系统发挥为农服务综合平台作用，促进传统农资流通网点向现代农资综合服务商转型。

完善龙头企业与农牧民利益联结机制。围绕股份合作、订单合同、服务协作、流转聘用等利益联结模式，鼓励龙头企业建立与农牧户风险共担的利益共同体。2017年全区龙头企业与农牧民建立紧密利益联结的比例力争达到50%。重点发展“订单农牧业”和股份合作。

四、深入推进农村牧区重点领域和关键性改革

积极推进农村牧区集体产权制度改革。在稳定农牧区土地承包关系长久不变的基础上，继续推进“三权分置”改革。依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农牧户自愿互换承包土地，实现连片经营。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。推进集体的经营性资产确权到户，实现农牧民对集体资产的占有使用和收益分配的权利，拓宽农牧民的增收渠道。落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民的财产性收入。

大力发展集体经济。集体经济是实现农牧民共同富裕的根本所在。自治区应及早明确村级集体经济的地位、功能，提出扶持和发展措施；安排支持村级集体经济发展专项资金，对村级集体经济发展项目，要给予税费减免、贴息贷款等优惠政策扶持。从各地实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。

鼓励各类人才返乡下乡创业创新。支持进城农民工返乡创业，带动现代农牧业和农村牧区新产业新业态发展。鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才回乡下乡创业创新，将现代科技、生产方式和经营模式引入农村牧区。整合落实支持农村牧区创业创新的有关市场准入、财政税收、金融服务、用地用电、创业培训、社会保障等方面的优惠政策，各地要加快建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台，开设开放式服务窗口，提供一站式服务。

创新投融资体制机制。?l挥政府支农投资的引导作用，积极探索资本金注入、以奖代补、担保、贷款贴息以及PPP等多种政府支农投资方式，按照“谁投资、谁管理、谁受益、谁所有”的原则，吸引社会投资，鼓励和支持非公有制经济等各种经济成分从事农牧业生产。构建新型农村牧区金融体系，为农村牧区市场主体提供多元化、多样性的融资方案。

健全农牧业保险制度。农牧业保险要服务于构建现代农牧业产业体系、生产体系、经营体系。适应农牧业产业链建设与一、二、三产业融合发展趋势，在横向上农牧业保险要尽快覆盖农林牧渔各主要产业；在纵向上，农业保险要与农牧业产业链加速融合，从农牧业生产环节向产业链上下游的加工、储存、流通、贸易直到终端消费等各个环节延伸。

（作者系自治区发展研究中心副主任、研究员）

责任编辑：康红波

第四篇：供给侧结构性改革背景下高校就业服务体系构建路径研究

供给侧结构性改革背景下高校就业服务体系构建路径研究

摘要：2015 年 11 月，总书记在中央财经领导小组会议上，首次提出了“供给侧结构性改革”的概念，并指出供给侧改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。从供给侧结构性改革的角度审视高等学校的就业服务工作，我们认为关键在于坚持问题导向，聚焦当前经济社会对人才的需求，从供给端实现教育与管理的转型升级，建立完善的就业服务体系，为大学生提供有效、精准的就业服务供给。

关键词：供给侧结构性改革；高校；就业服务

中图分类号：G647.38；F249.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-02

一、高校就业服务体系概述

高校毕业生就业指导服务是指高校、政府、企业及其他社会相关部门根据学生个人价值取向、思想行为特征、成就动机等要素结合社会需求，帮助毕业生进行职业规划、培养职业能力、选择适宜职业，以促进学生个人和社会的和谐发展为目标而实施的有组织有计划的就业服务活动。

根据高校就业指导服务的概念我们可以看出，一个完善的就业服务指导体系的参与主体至少应该包括学校、政府、用人单位、市场等主体，而且这些主体还得进行相互协作，密切配合。在此基础上，各主体间需要在遵循毕业生就业指导服务工作规律的前提下，为高校毕业生构建一个集政策保障、信息服务、困难救助、职业生涯规划教育、创业教育、个性化指导、就业疑难问题心理咨询等内容为一体的综合性保障系统。因此，我们可以说就业服务体系是一个融学生教育、学生管理、生涯规划、素质教育于一体的促进学生能力提升的开放性系统工程。

高校就业服务体系的主要任务是指导和帮助学生完成就业，这体现了其服务功能。高校?W生、用人单位都是就业服务体系的服务对象，帮助高校进行毕业生就业情况分析，搜集反馈用人单位对高校毕业生的评价，及时了解各职场的最新动态，参与学校的专业设置和培养计划的制定和改革等都是高校就业服务体系的工作内容。此外，高校就业服务体系还具有教育功能。这主要是指其在学校日常的教学管理工作中已经把就业指导理念渗透进教学中，它一方面夯实了学生专业理论的基础，另一方面又强化了学生的就业实践。该体系还肩负着学生职业观、价值观培养的重任，引导学生对职业进行合理定位，同时又引导学生把如何把个人的理想抱负同国家的兴旺发达、社会的持续发展有效结合起来。

二、当前高校就业服务体系存在的问题

高校毕业生就业难已经成为一个突出的社会问题，政府就业部门和高校正通过积极努力为大学生构建一个较为完善的就业服务体系，但是，由于我国的就业指导工作起步较晚，高校的就业指导服务与大学生的需求、市场的需求还有一定的差距，还存在一些结构性的矛盾。

1.就业指导服务机构不健全

在课题组调查的保定市的10所高校中，几乎所有高校都成立了专门的就业指导服务机构，其中河北金融学院、保定学院等6所高校的就业指导服务机构下设在学生处；河北大学、河北农业大学等4所高校单独成立了招生就业处。由此我们可以看出各高校对高校毕业生的就业指导工作都非常重视，但是存在的问题是各高校就业指导服务机构的设置相对比较单一，没有针对素质提升、职业规划等不同的指导内容设立更为专业的指导部门，导致就业服务的精细化水平还不高。

2.就业指导队伍的专业化水平有待提升

在我们调查的高校中，几乎所有高校的就业指导工作都由负责学生思想政治教育的辅导员担任，只有个别高校配备了专职的就业指导教师。据调查，高校辅导员中获得职业指导证书的辅导员比例为69.8%，就业指导的专业化水平有了较大提升；但是，存在的问题是负责就业指导的辅导员老师还要负责其他大量的学生管理的日常性事务，导致职业指导的专业化程度较低。另外，负责就业指导的教师人生经历较为单一，90%以上的教师是从学校到学校，职业经历非常单一，导致对职业缺乏理性深入的认识，因此在指导学生就业的过程中难免出现偏差或不够深入的情况。

3.就业指导服务内容相对单一

在全社会对高校毕业生就业的关注度日益提高的大背景下，高校也顺势而为，不断地加强毕业生就业指导工作，丰富就业指导的内容，但是，由于当前我国经济社会的快速发展，使得市场对人才的需求日新月异，高校就业指导与服务的内容显得不适应社会的要求。据课题组的调查，在保定市的11所高校中，90.6%的高校的毕业生就业指导服务的内容还停留在提供政策参考、用人单位招聘信息发布、组织招聘会、就业协议的发放与收集等一些事务性工作的层面，并没有进行深入的探索，对毕业生真正急需的一些指导涉及太少甚至是根本就没有涉及。

4.就业指导与服务的方式过于简单

就业指导与服务是一项专业性很强的工作，涵盖了管理学、社会学、教育学、心理学等多学科的内容，然而，目前大部分高校毕业生就业工作内容仅仅局限于召开毕业生招聘会、举办就业经验交流会、先进事迹报告会等传统形式，内容过于枯燥，形式过于单一，对青年学生来讲，缺乏吸引力。在大学生就业指导课程设置方面，大多数高校仅仅是在学生毕业前一个学期以选修课的形式为学生开设就业指导课程，有的高校甚至连选修课的方式都免了，取而代之的是大型讲座，这导致很多毕业生对高校就业指导工作的满意度不高，参与热情不高。在课题组随机抽样调查的100名学生中，有85.6%的学生认为学校的就业指导没什么价值。

三、供给侧改革背景下构建高校就业服务体系的对策

供给侧结构性改革背景下成功构建高校就业服务体系的关键在于对需求侧的了解、研究和把握，这主要包括两个方面：一方面是对学生需求的了解，让高校的就业指导与服务更贴近当代大学生的需求，努力满足其个性化发展的需要；另一方面是要了解当前和未来一段时期社会和企业对人才的需求，并据此切实提升学生的相关能力和素养。具体而言高校应该从以下几方面着手去努力构建高校就业服务体系：

一是要在大学生就业服务过程中着力加强思想政治教育。高校就业服务工作是思想政治教育工作的重要组成部分，是全过程全方位育人的具体体现。当前，我国经济社会处于快速转型期，社会上的一些不良思潮难免会对90后大学生的就业观念带来较大的负面影响，比如有的大学生受功利主义、拜金主义等不良思想的影响在择业过程中重待遇轻奉献、重眼前利益轻长远利益给求职带来了很大的不利影响。因此，高校就业指导与服务要高度重视毕业生的思想政治教育工作，加强爱国主义和集体主义教育，提升社会责任感，让广大毕业生逐渐认识到只有将自身价值的实现与国家和民族命运联系起来，才能顺利实现自己的择业目标，同时能够更好地实现自我价值。

二是要努力构建全员全过程全方位的职业生涯规划体系。科学合理、行之有效的职业生涯规划不仅可以帮助学生树立明确的职业发展目标，而且可以提升学生的竞争能力，为学生顺利地、高质量地就业提供必要的指导与帮扶。高校在构建职业生涯规划体系的过程中首先要加强专业辅导队伍建设，要将辅导员、班主任、专业课教师最大限度地纳入职业生涯规划指导教师队伍中来，并组织他们定期参加职业生涯规划相关培训，提升专业指导能力。其次，要研发更符合学生实际的职业生涯规划课程体系。高校应将就业指导作为教育教学的重要环节，依据学校积累的就业案例以及社会的需求，把握毕业生就业指导的规律，积极研发系统性强、实用性强的职业生涯规划课程体系，并将职业生涯规划教育贯穿大学教育的全过程。另外，在此过程中，要积?O探索个性化指导的模式，力争对每个学生的兴趣、气质、性格、能力等因素进行个性化研究，并在此基础上帮助学生进行职业生涯规划，客观分析自己的能力，树立良好的心态，最终找到令自己满意的职业。

三是要大力开展创新创业教育，提升毕业生意愿及创业成功率。自2014年9月国务李克强提出“大众创业、万众创新”概念至今，全社会已经逐步形成了推动创业创新的浓厚氛围。在此背景下，高校应该顺势而为加强大学生创新创业教育，通过开设创业教育课程、建立创业孵化基地等多种途径引导青年学生积极投身大众创业万众创新的实践，以创业促进就业，丰富高校就业服务体系的内容。

四是要积极拓展就业市场。高校就业指导与服务相关部门要实施“走出去”战略，加强校企合作，与一些实力较强且与自身专业相吻合的企业建立人才联合培养机制，为学生提供更多实习和就业机会；与此同时，我们还要高度重视校友资源的挖掘与开发，争取让优秀的校友成为我们开拓毕业生就业市场工作中的一个中坚力量。

参考文献：

[1]曾湘泉，等.变革中的就业环境与中国大学生就业：中国就业战略报告2004[M].北京：中国人民大学出版社，2004.[2]陈刚，彭建华.大学生就业与创业[M].杭州：浙江大学出版社，2005.[3]姚裕群.职业生涯规划与发展[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2003.[4]赵峰.高校就业指导工作体系研究[M].北京：中国市场出版社，2010.基金项目：本文系2016保定市哲学社会科学规划课题研究成果，课题编号：2016151。

第五篇：关于我国社会保障供给侧结构性改革的几点思考

关于我国社会保障供给侧结构性改革的几点思考

摘 要我国社会保障发展的主要矛盾是社会保障的供给与广大民众对社会保障的需求之间的不均衡。社会保障制度具有包容性和发展性的特征，决定了社会保障需要依据环境的变迁不断地进行改革。当前我国处于全面转型时期，政治、经济、文化等发展倒逼社会保障制度进行供给侧结构性改革，文章认为社会保障供给侧主要包括制度供给、规则供给、保障水平供给、话语体系供给和主体参与供给，因此需要对这几个方面进行有效地改革，以满足民众日益增长的社会保障需求。

关键词制度供给；规则供给；保障水平供给；话语体系供给；主体参与供给

[中图分类号]F20；D632.1 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）02-0044-06

社会保障制度之所以在世界上大部分国家得以建立，一个重要原因是社会保障制度具有较强的包容性，社会保障的包容性由两个因素决定，一个是个体的社会性决定的，社会的本质就蕴含着相互联系的关系体，社会保障就是建基于这个相互联系的共同体之上；另一个是风险的普遍性决定的，风险是指未来发生损失的可能性，任何个体都会面临着不可预知和可预知的风险，所以任何个体都需要有防范风险的准备，这也是社会保障建立的逻辑起点。同时，社会保障也具有发展性的特征，因为社会保障既是属于社会政策的范畴，也是经济制度的重要方面，社会保障本身的运行受到政治、经济、文化及社会等各个方面的影响，而政治、经济、社会等因素又是处于不断变化之中，这就要求与之关联的社会保障需要不断地创新和发展。社会保障的包容性和发展性特征是相辅相成的，包容性特征决定了社会保障要注重人文关怀，发展性特征又要求社会保障要关注制度理性，人文关怀和制度理性是社会保障不断创新和改革的两个重要参考点。回顾国外社会保障发展的历程可以发现，国家在经历战争及经济波动后都会对社会保障进行改革，而且可以通过社会保障制度来维系国家的安定和发展，这就是社会保障的包容性和发展性决定的。当人们经历灾难后，社会保障可以为更大范围的公民提供制度保障，解除他们的后顾之忧，走出灾难的阴影，这就是制度的包容性的体现；而且每次的转折点都会伴随着制度的改革，无论是制度本身的完善还是配套措施的建立等都需要用发展的视角去审视社会保障的改革。

当前，我国处于经济的转型时期，这就需要我们积极地认清时代的背景，为社会保障制度改革提供依据。政治上，治国理政的战略方针主要体现在“四个全面”上。全面建成小康社会体现了以人为本的治国理念，也就是要求社会治理必须从广大人民的利益出发，政策法律必须体现人民的意志。全面深化改革是破除原有政治利益的动力，改变强权政府的旧形态，实现政府与多元主体的平等协商和合作治理。同时，全面依法治国强调法律的引领和保障，强化公共契约精神，保证各主体在法律的权限范围内活动，而且十八届四中全会指出制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。全面从严治党可以约束党政干部的行为规范，提高其为人民服务的水平。社会领域中，原有简单的社会结构已经转变为利益分化的多阶层复杂结构，而且阶层利益进一步分化，形成多元利益并存的局面。利益多元难免会导致群体间的矛盾冲突，增加社会的不稳定因素。随着工业化和城镇化的推进，社会人员的流动加剧，体现为横向流动和纵向流动。加之，人口老龄化和高龄化现象逐渐明显，家庭小型化成为趋势。综合因素影响下，使得与之相适应的社会规范和社会制度也必须发生相应的改变。我国经济发展面临下行的压力，党的十八届三中全??提出经济体制改革，正确处理政府与市场的关系，特别提出市场在资源配置中起到决定性作用。2014年末的经济工作会议指出了经济新常态的九个方面，我国经济由高速增长转为中高速增长。在这一背景下，产业结构需要优化升级，需要更多的人力资本和技术的投入，进一步的规范市场环境等，说明我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。社会的转型使社会保障建设呈现出高度的复杂性和不确定性，社会保障如何能够实现自身的公平可持续发展，如何利用改革的历史机遇突破现实固有的藩篱，增强社会保障的公平性和特色性，以满足民众日益增长的社会保障需求，进而定型和完善，是当前值得思考的问题。我国的社会保障是随着市场经济的建立而不断发展的，随着人们物质生活的极大丰富，对制度的需求日益地多样化和复杂化，这就要求对应的社会保障供给要不断地满足人民的需求，因此当前需要做好社会保障供给侧结构性改革。本文认为社会保障供给侧应该包含制度供给、规则供给、保障水平供给、话语体系供给和主体参与供给。

一、社会保障的制度供给改革

社会保障需要以一定的制度来体现，我国的社会保障制度框架基本形成，当前最大的问题是制度的不统一，也就是碎片化。改革开放初期，我国为了实现社会保障的普惠性，鼓励地方探索各自的社会保障建设。由于当时缺乏社会保障建设相关的经验和理论指导，只能沿着“试点先行”和“摸着石头过河”的路子前进。加之，当时的地区分割、城乡分割、单位分割等因素的影响，各地区各部门相继建立了不同的社会保障制度。这样虽然增加了居民对社会保障的可及性，解决了居民在养老、医疗等方面的部分问题；但随着改革开放的深入，以往社会保障的分散化和碎片化已经不适宜于当今的社会环境，存在诸多不利影响。第一，阻碍了社会保障政策统一的步伐。分散化和碎片化的后果是各地区、各部门适用于不同的保障政策，社会保障一体化必须要求社会保障政策的统一性，并不是同一性。如我国的养老保险，由于地区差异、部门差异等因素导致了我国出现新农保、城居保、城镇企业职工养老保险和机关事业单位养老保险等，这就导致了我国养老保险难以在短时间内形成统一的社会养老保险。关于新农保和城居保合并，国务院于2014年2月才通过《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保和城居保合并实施，目前正处于实施阶段；而且，国务院于2015年1月才通过《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，着手准备改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度。当然，这是一个好兆头，但是实施的是否成功，是否会引起新的碎片化等问题，都是值得检验的。第二，阻碍了社会保障管理体制的统一。由于社会保障制度建设之初，并不是由统一的部门进行管理，而是多个部门分管。例如医疗保险，人力资源和社会保障部门主要负责城镇人口的医疗保险，农村人口的医疗保险反而由卫生和计划生育委员会来管理。而且同一种保险在同一部门下也会有不同的管理部门，如养老保险司和农村社会保险司都属于人力资源和社会保障部，然而养老保险司专司城镇人口养老保险管理，农村社会保险司下的养老保险处负责农村居民养老保险管理。这样就导致了社会保障管理体制的分散，形成多头领导的局面。虽然2016年初国务院才出台《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，但是未对管理体制进行明确规定。第三，阻碍了统筹层次的提高。社会保障的分散化和碎片化使得社会保障的统筹层次较低，大多集中于市级和县级。风险的规避需要大多数人的参与，保险本身要符合大数法则原理，然而低层次的统筹难以实现社会保障基金的规模效应，这样不仅不利于基金的保值增值，也影响了社会保障互济功能的实现。

新时期，社会保障的覆盖范围快速扩展，户籍观念逐渐淡化、劳动力流动不断加快，社会保障在建构方向上追求的是城乡一体化建设，在这种趋势下，社会保障必须从注重广覆盖、普惠性转向注重社会保障的公平性和可持续性。《社会保障十二五规划》指出“推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设”；接着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”，这些都是社会保障在社会转型背景下形成的政策导向。在当前深化改革时期需要合理的顶层设计以及至上而下的逐步规范和引导。只有拥有完善的社会保障顶层设计进行规范指导，才能为实现更加公平、可持续的城乡一体化社会保障建设服务。做好社会保障的顶层设计可以从以下几个方面考虑。第一，必须明确当前社会保障建设的方向和目标模式。在改革开放初期，由于我国社会保障建设缓慢，大部分地区处于社会保障覆盖的“空白区”，为了实现社会保障的广覆盖，我国鼓励各个地方逐步地探索各地的社会保障建设，当时建设社会保障主要实现普惠性。但是，随着社会保障覆盖面快速扩展，当前社会保障追求的是城乡一体化的社会保障制度，更加注重制度的公平性和可持续性。我国社会保障制度改革的目标，就是在已经取得了历史性成就的基础上，从制度分立走向制度整合[1]。因此，层顶设计需要城乡一体化的建设理念，中央和地方的政策文件都应向着这方面靠拢。实际中也有很多地区的社会保障建设已经向着这个方面努力，自觉地把城市与农村的社会保障统一起来。第二，进一步优化现有的社会保障体制，包括社会保障结构、管理体制、监管体制、经办体制等。首先，社会保障本身的构成必须优化，如养老、医疗、救助等制度安排上，必须进行整合和规范。既包括同一保险项目的整合，也考虑不同保险项目之间的衔接。如我国的基本养老保险由于地区和部门的分割分为不同形式的保险，这时就需要先在统筹账户和个人账户上实现统一，逐步地为一体化扫除障碍。其次，在管理体制上，应该把同一保险项目归于同一部门下管理，改变以往不同部门的分散管理，有学者建议组建统一的社会保障行政管理机构，成立社会保障监管委员会等[2]，这些都是值得参考的建议。同时，也需要把中央和地方的管理责任进一步的明晰。同时，在社会保障经办服务的管理上，也应该把分散的经办机构进行规整，按照保险项目进行分类，精简经办机构的服务流程。第三，要做好社会保障关键项目的建设，如基金投资管理项目、社保信息网项目等。社会保障基金是社会保障建设的“血液”，只有血液运转通畅才能保证社会保障建设的可持续性，需要把分散的资金集中投资管理，在投资运营上需要科学的规划。关于社会保障信息建设是确保社会保障一体化的信息支撑，把分散的参保信息以及收入情况等统一起来，利于社会保障的统一管理。建立更加便民快捷的服务体系，加强社会保障规范化、信息化、专业化建设，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，可以避免参保中的不规范行为，如重复参保、救助不当等，节省社会保障资源。

二、社会保障的规则供给改革

社会保障制度运行需要有一定的规则来规范各利益主体的行为。党的十八届四中全会指出“重大改革于法有据”，当前处于全面推进依法治国时期，各领域的深化改革需要法律的规范和引领。社会保障领域的深化改革也一样，在改变原有利益格局的时候更需要至上而下的法律指引。然而，当前我国社会保障法律建设有许多不利于改革的因素。第一，立法理念的落后，导致立法步伐缓慢。受到改革开放后我国渐进改革和“先试点，后立法”路径的影响，我国社会保障相关的法律法规制定的比较落后和分散[3]。原本在分散化基础上颁布的各项社会保障政策法规进一步加固了社会保障分散化的程度，不易于统一步伐的推进。第二，社会保障法律的不全面，导致了部分社会保障领域的改革缺乏法律依据。从我国目前的社会保障立法状况来看，全国层面的社会保障法尚未创立，现有的法律如2010年通过的《中华人民共和国社会保险法》；2012年4月通过《中华人民共和国军人保险法》，于2012年7月开始实施；2014年2月通过《社会救助暂行办法》，于2014年5月开始实施；临时救助制度于2014年10月刚刚通过；其余的没有上升到法律的层次。大多仍处在政府政策层面，有的甚至政府政策也未有明确的规定，如我国缺乏统一的养老福利法规，导致了城镇公办养老福利院与农村敬老院相分割的现状。同时，慈善作为社会福利的重要组成部分，而我国缺少慈善法对慈善事业进行规范，不利于慈善作用的发挥。第三，我国社会保障法的质量存在问题。社会保障相关法律质量的高低，直接?P系到社会保障实施规范问题，我国社会保障法的制定以政府的政策规定居多，根据现有的法律法规的推行来看，问题仍然有很多。如我国于2011年实施的《社会保险法》，在其出台的过程中也考虑了科学立法和民主立法的原则，如包括人民群众的参与、专家的讨论、法律的论证和修改等程序，但是实施后“在社会保险制度的统一性，基本养老保险待遇确定和调整，社会保险基金的统筹层次，基本养老保险个人账户，社会保险费的征收机构，社会保险纠纷解决等方面仍存在问题”。[4]法律质量的不高，必然会影响社会保障改革的进程。

完备的法律体系是开展依法治国的重要前提，我国社会保障法律体系的不完备导致了社会保障领域存在较多争议问题，如养老问题、医疗问题等都是关乎民生的重大问题。在利益诉求多样和社会群体分层多变的时期，各项社会保障制度的深化改革必须依靠法律的支持，需要进一步的健全中国特色社会保障法律体系。第一，立法理念要有所转变，树立“立法先行”的理念。随着社会保障制度的演进，决策者对中国特色社会保障的认知增多，需要对社会保障法进行积极的建构。首先，改变以往“先地方，后中央”的立法模式，加强高层次的立法行为，如全国大大及人大常委会制定的相关社会保障法。其次，丰富社会保障立法相关的理论。积极的探索法学与社会保障专业知识的交流和学习，进一步的丰富我国的社会保障立法理论，为立法先行提供理论支撑。第二，完备社会保障法律体系。按照社会保障包括的主体内容以及其他的辅助内容，补缺没有制定的法律，修改已有法律存在的缺陷。在科学的立法原则指导下，通过制定一部总的社会保障法和各领域子法的形式来推进社会保障立法进程。第三，提高社会保障的立法质量。立法要坚持科学立法和民主立法的原则，在社会保障立法体制、立法程序、立法技术和立法论证等环节做好充分的准备。首先，涉及到社会保障立法的相关资料如背景资料、备选方案等都需要在立法的过程中及时的向外界公开，让社会各界了解到立法的内容，使立法行为在阳光透明的环境下运行。同时，立法要注重专家学者的作用，因为他们具有专业的知识储备和专业的法律思维，能够为立法提供强大的智力支持。社会保障法的完备需要一定的立法技术，需要立法者具有超越前人的智慧和娴熟地驾驭法律概念与术语的高深技巧[5]。最后，进行立法论证，使设立的社会保障法能够真正的反应各利益阶层的合理诉求，建基于平等协商的基础之上。

三、社会保障的保障水平供给改革

我国社会保障建设从无到有，从覆盖较少的人群到逐渐地覆盖十几亿人口的社会保障体系，逐步走上了中国特色社会保障道路。随着经济的发展，居民的收入水平不断地提高，对社会保障水平的需求也相应提高。一方面体现在，居民对总体社会保障水平需求的提高；另一方面体现在，被分散化的社会保障分割的各群体之间由于享受到的保障水平存在很大差异，导致了心理不平衡而引起对提高社会保障水平的需求。随着我国社会保障覆盖群体快速增多，居民生活水平逐渐提高，以往广覆盖、保基本的低水平社会保障逐渐不适应居民需求，在某种程度上不利于社会保障的稳定发展。第一，社会保障长时期处于低水平状态会影响社会保障自身的可持续发展，社会保障本身具有刚性规律，社会保障水平会随着经济的发展不断提高。我国的经济在改革开放后获得了飞速发展，虽然经济领域的新常态表现在从高速增长转向中高速增长，但是增长的总量是增加的，对应的社会保障水平也应是逐渐提高的。而且，从居民个体角度来看，居民收入不断提高，生活水平逐渐改善，也要求社会保障水平在原有的基础上有所提高。第二，长期的低水平不利于实现居民的发展权。生存权和发展权是基本的人权，我国改革开放前后都在解决居民的温饱问题，早期配套的社会保障也只满足生存权的要求。但是，实现人的自由而全面发展是我们奋斗的目标。随着经济的发展、社会的进步，居民的生存权得以有效保障后，亟需为实现发展权创造条件。低水平的社会保障可以实现居民的生存权，但是满足不了居民发展权需求。第三，社会保障水平的差异，容易导致社会保障建设过程中不同待遇群体之间的矛盾。在社会保障低水平运行下，由于分散化的社会保障导致了各地区、各部门保障水平差距较大。由于内心不满情绪的刺激和居民认知水平的提高，居民对于在社会保障方面享受的保障水平远远高于自己的其他地区或者单位会产生一种不公的意识，进而引发社会仇恨。依据亚当斯对公平理论的描述，人们往往拿自己的收益与投入之比来与其他人的收益和投入之比进行比较，如果自己的比值小于其他人，则认为自己处于不公的地位，而且人们大多关注于自己的收益。一旦这种不公的意识在地区间、部门间形成大规模的反对行为，就容易导致社会冲突。

社会保障水平是指一定时期内一国或者地区社会成员享受社会保障的高低程度。水平的高低主要受到经济规模与经济发展水平、政治与社会结构、制度年龄和人口结构、历史人文等因素的影响[6]。当前政治、经济、社会等各领域都发生相应的转变，受之影响的社会保障水平也需要调整。经济领域的新常态表明经济进入中高速增长时期会伴随着不确定性，在保障水平总体提升的同时也会有不稳定性；社会的城乡分割导致保障水平差异也需要在城乡一体化的建构下逐渐地缩小；人口老龄化也对保障水平提出更高的要求。这些都需要在逐步提高社会保障水平时加以考量。第一，必须保持社会保障水平与经济发展的适度性，这是保障水平提高的总前提。因为经济发展水平、国民收入等都制约着社会保障水平，同时社会保障本身的刚性增长也制约着经济的发展，所以保障水平的提高必须坚持这一前提。第二，根据大多数研究表明，我国的社会保障水平总体是比较低的，政府在财政支出方面还有需要改进的地方，所以可以适度增加政府的财政支出。第三，社会保障基金管理方面需要优化。社会保障水平的高低往往通过居民在待遇给付方面的感受来体现，而社会保障基金是待遇给付的保障。首先，在统筹层次上应该逐步提高社会保障的统筹层次，把分散的基金汇聚起来，发挥其规模效应；其次，在投资运营上，市场在资源配置中起到决定性作用，应该发挥市场在基金保值增值方面的作用。由于前期过多的顾虑安全性问题，导致社保基金贬值较多。在充分掌握市场环境的前提下，可以考虑股票、实业投资等方式，增加基金的投资渠道，尽可能提升基金升值的空间。第四，在人口老龄化和高龄化逐渐逼近的背景下，可以考虑制定弹性的延迟退休制度；同时，适度地调整社会保障缴费的机制，在各主体的分担水平上，随着收入的增多，可以逐渐地规范责任主体的实际缴费率。

四、社会保障话语体系供给改革

一般认为话语理论研究源于美国，20世纪50年代哈里斯（Harris）提出话语分析的概念，然后相关研究才逐渐展开，而在我国也是从边缘学科逐渐成为当前的研究热点。主要由于随着国家交往的增多和深入，必须要注重符合本国实际的话语体系，才能让世界了解中国，进而增强国家的影响力。话语分析主要是指对语境对话进行动态功能上的分析，注重实际语料分析，关注语料的可接受程度等[7]，这就需要加强对话语的研究。有学者认为，话语是指通过对同一事物不同表达所形成的陈述系列整体研究后提炼出的关于这个事物的书写或言说。因此，话语并不是简单地表达，而是需要经过研究后得出的结果[8]。而话语体系指的是一整套表述一种思维系统的语言系?y[9]，这就需要在话语形成基础上再一次进行体系化。我国的现代社会保障发展从改革开放至今也有近四十年的时间，但是关于社会保障的话语研究则较少，更谈不上拥有自己的社会保障话语体系了。社会保障的话语必定是对中国特色的社会保障发展实际的浓缩和提炼，但是由于我国社会保障发展的不协调导致了社会保障的话语呈现了多样性和模糊性的问题。

首先，多样性主要是指对同一事物的有多种表述，而这种表述却一直并存，没有经过提炼和整合。如“十三五”规划中提到的“探索建立长期护理保险制度”，目前国内对长期护理这一用词就存在很多分歧，有长期照护、长期照料等名称。有专家认为护理只是指医疗护理，缺乏生活照料的成分，不利于制度的发展，应该使用长期照护；也有专家认为长期照料能够很好地与医疗护理相区别，用长期照料更好。而且，在国家层面也出现不同的用词，政策文件中使用了长期护理，而总书记在5月份的学习会上却使用的是照护字样。再如，当前各地探索的慢性病门诊保障的用词，东莞市使用的是特定门诊，长沙市使用的是特殊病种门诊，沈阳市使用的是门诊规定病种，重庆市使用的是特殊疾病门诊，而南京市的职工群体对应的是门诊慢性病，居民对应的是门诊大病。同是对慢性病的门诊保障政策，每个地方的话语表述都不一样，甚至同一个地方的不同群体也有区别。诸如此类的情况，是我国社会保障话语的多样性的体现，由于知识架构和认知的差异导致了话语的多样性，但是又缺乏对多样话语的提炼和升华，所以出现了话语的五花八门。其次，模糊性是指对事物的表述不清晰，对事物的界定不严谨。模糊性会给实践造成一定的困难，如当前我国社会保障建设坚持“保基本”的原则，这个保基本就带有较强的模糊性，基本本身就是一个程度性地词汇，不能很好地进行量化处理，在实际中到底养老金发放多少算基本，医疗保险报销多少百分比才是保基本等等，都不能很好地去衡量这个基本。所以，我国当前的社会保险水平有点偏向于社会福利的倾向，不利于制度的发展。再如“医养结合”的用词也是很模糊，到底医养结合的内涵是什么，实际中怎么去操作，是直接在养老院里增设医疗服务，还是在医院里面增加养老资源，都是一些模糊的概念。一旦表述不清，有可能会出现打着医养结合的名义大肆发展房地产等现象。还有在基本医疗保险上，国家提出大病保险和重特大疾病保险，这两个概念甚是模糊，看似都是对因疾病而需要支出大额医疗费用的保险，但是二者到底实际中如何区分，难以界定清楚二者的边界和范畴。模糊性往往由于难以给出适当的话语表述，或者只是局限于狭隘的视角，缺乏有效的研究。

我国社会保障话语的多样性和模糊性是较为鲜明的特征，话语本身来源于现实，但是既成的话语又会反过来影响实践活动，因此多样性和模糊性的社会保障话语不利于我国社会保障制度公平可持续的发展，必须要积极地构建我国社会保障的话语体系。首先，可以统一社会保障话语，加强学界以及地方的沟通，在充分研究和论证的基础上，把多样和模糊的话语统一起来，这样才能为我国构建一体化的社会保障制度提供话语指导。其次，探索构建符合具有中国特色的社会保障话语体系，我国的社会保障经过长期的发展已经取得了一定的成就，在与不同国家交流和学习中会不断地接触到新的理念和做法，但是，我们一定不能盲目照搬国外的做法，必须构建一套适合中国国情的社会保障话语体系，一方面有利于国家之间的共享，另一方面有利于增加我国社会保障制度的影响力。

五、社会保障的参与主体供给改革

随着利益诉求多元化和社会结构复杂化，解决社会问题单独依靠政府是不够的。党的十八届三中全会提出创新社会治理体制，改进社会治理方式，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”在解决社会问题中追求的是多元主体合作。国外社会保障发展过程中，出现了自由主义与民主主义的辩论，二者都没能很好的为社会保障的发展找到出路，后来大部分国家走上了第三条道路，提倡福利的多元供给，都说明社会保障的持续发展需要多元主体参与。我国社会保障主要由政府主导，造成了社会保障事务由政府独揽的局面，这是中国特殊情况下形成的暂时现象，社会保障参与主体不足将会减少社会保障可利用的资源。

首先，参与社会保障主体较少，会加重政府的治理负担。我国社会保障明显地具有政府主导的特色，容易造成居民对政府福利的依赖，尤其在解决贫困问题上；但是政府的能力是有限的，政府也有失灵的时候，政府独揽公共事务的局面已经不合时宜。随着社会保障覆盖人群增多，需要政府在管理、协调和财政支出等方面的投入逐?u增加。由此带来管理成本和财政转移支付将不断加大；而且随着社会保障刚性增长，将会给政府带来严峻的挑战。其次，政府主导社会保障，使社会保障资源配置没有达到最优的状态。党的十八届三中全会指出，市场在资源配置中起着决定性的作用，这是市场经济的一般规律。如果市场未能充分的发挥在社会保障资源配置中作用，那么与市场经济相对应的社会保障制度就是不完善的；未能有效地挖掘市场的潜力，就不可能实现资源配置的合理状态。同时，社会组织也正在成为社会治理中的重要主体，我国由于在前期没有给社会组织发展提供良好的社会环境，导致了本身利于社会保障发展的社会组织没有很好地参与到社会保障事业中去。如慈善组织具有天然的利他主义精神的指导，是对社会保障发展极好的维护，但是由于缺乏良好的运转环境，在参与渠道、信息获取等方面没有明确的指引，阻碍了其功能的发挥。

责任分担是社会保障的基本原则。改革进入“深水区”时，各种问题的不确定性和复杂性增多，社会治理追寻多元主体的合作共治。虽然政府作为社会保障建设的主体，但是政府的能力是有限的，全部由政府包办的运行模式已被证明缺乏可持续性，尤其在我国人口众多、老龄化加剧、发展不平衡等各种经济社会因素交错影响下，政府除了加强自身建设外，还需要与其他的主体进行合作。从国外社会保障的发展轨迹可以发现，社会保障属于多元化的体系，在依靠政府的财政开支的同时，还需要市场、社会组织、个人等力量的参与。因此，在顶层设计的时候要考虑多主体参与的条件，提供必要的政策支持和制度保障，形成一定的激励机制，多方面、多层次的满足居民的不同需求。第一，需要营造市场、社会组织等参与社会保障建设的氛围。在各主体相互信任的基础上，形成多元主体平等协商的环境，引导各主体进行积极地对话，让各主体意识到自身既是社会保障的参与者，也是社会保障的享受者，增加各主体的责任意识。通过多主体的协商合作，构建出风险分担、成果共享的社会社会保障文化氛围，使各主体在思想上有着积极参与的意识。第二，明确各主体的分工和职责，转变以往的观念。首先，政府一直作为社会保障的主导者，需要转变治理观念。自身的能力和财力是有限的，需要在治理能力和治理手段上取得创新，充分利用有限的财力和权力去吸引和指导市场资源和社会资源进入到社会保障建设中来，促进社会保障多样化的发展。在政府与市场和社会组织之间明晰各自的责任，市场可以经营好的就交由市场去处理，如商业保险可以满足居民多层次的需求，养老机构可以满足居民对养老的多样追求。同时，政府也可以向市场购买社会保障的服务供给于居民。其次，市场能够提供政府现有水平不能够提供的服务保障，如高层次的护理保险，由于其专业化能够为居民提供高水平的养老服务，这是当前政府不能够提供的。然后，需要注重培育和发展社会组织。社会组织由于其自身的特点，在供给服务方面具有不可替代的作用。他们的行动往往具有自发性和自组织性，尤其是那些有利于社会保障发展的慈善组织等，组织的工作人员往往都有着利他主义的信念，能够在政府无力解决而市场又不愿处理的地方发挥着重要的作用；而且为社会保障提供大量的专业人才。比如在解决贫困问题上，政府有可能力不从心而市场缺乏动力，这时一些非营利组织便可以发挥其作用。再如，社区自发形成的爱老敬老组织等，可以丰富老年人的精神生活。所以，一方面，需要政府在政策上给予支持，在财政支出、税收优惠等方面予以倾斜。可以考虑制定社会组织法来规范和引导社会组织的行为。另一方面，社会组织也需要加强自身的建设，提高自身的专业化水平，增强自身供给服务的能力，加强人才队伍建设等。

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