第一篇:继续坚持与完善中央银行经理国库体制
继续坚持与完善中央银行经理国库体制
写在新的预算法颁布之际
2014年8月31日,全国人大常委会终于讨论通过了新的预算法,这是全国人大常委会第四次审议预算法修正案草案。一项法律的修订历时6年之久,历经全国人大常委会四次审议才最终通过并颁布实施,在我国立法史上实属罕见。这一方面体现了立法的严肃性,也是我国立法工作不断走向成熟的标志。
关于国库管理体制问题,就是这次预算法修订过程中讨论较多、争议较大的一个重点、热点问题。对于这样一个重大而敏感的问题,立法机关始终秉持“宪法、法治、民主、科学”的原则,深入调研,反复论证,数易其稿,谨慎决策。
一、变与不变
现行预算法直接涉及国库的条款共四条,包括第四十六条、第四十七条、第四十八条以及第七十四条,内容主要涉及国库收入、国库支出、国库机构设立、中国人民银行在办理国库业务中的法律地位、国库基本业务、国库库款支配权、政府对本级国库管理与监督权以及相关的法律责任等。
新的预算法直接涉及国库的条款共十条,包括第五十六条、第五十七条、第五十八条、第五十九条、第六十条、第六十一条以及第九十二条、第九十三条、第九十五条、第九十六条。其内容除了全部包括现行预算法所涉及的上述主要内容外,还对财政专户、预算会计(国库会计)确认基础、国库现金管理、退库、国库集中收付等方面进行了规定。
比较现行预算法与即将实施的新预算法,除了现行预算法第四十八条与相对应的新预算法第五十九条中关于国库机构设立、中国人民银行在办理国库业务中的法律地位、国库基本业务等三方面的内容保持完全一致,一个字也没有变动之外,其余各相应条款的内容都发生了明显的甚至重大的改变。而不变的内容正是涉及到我国国库管理体制的主要内容,包括三方面内涵:(1)国库机构按照“一级政府、一级财政、一级国库”的基本要求设立;(2)国库业务由中国人民银行经理;(3)国库基本业务即是办理预算资金的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。改变的主要内容包括:(1)国库收入范围的界定;(2)财政专户的设立;(3)开展预算支出绩效评价;(4)预算收支的计价基础;(5)实行国库现金管理;(6)退库业务的处理;(7)实行国库集中收缴和集中支付制度;(8)各种违法行为的处罚。
二、坚持与完善
总体看,不变是坚守,是传承;变是扬弃,是完善。
1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》明确规定:”中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”从此,中国人民银行在国库管理中的基本定位得到了科学的、准确的表达,并相继体现在随后颁布的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》(1986、1989)、《中华人民共和国预算法》(1994)、《中华人民共和国预算法实施条例》(1995)、《中华人民共和国中国人民银行法》(2003)以及“中编办”历次部门职责调整等有关法律规定中。根据这一基本定位,逐步建立健全了我国国库管理组织体系,明确了职责分工和权力制衡关系,从而确立了我国中央银行经理国库体制。这一体制历经了近30年实践的检验,伴随着我国改革开放的各个时期,具有深厚的实践基础,同时也具有坚实的理论基础、制度基础、技术基础和组织保障,为促进政府预算执行、服务宏观政策协调、防范国库资金风险、遏制财政资金运行中的“权力寻租”发挥了应有的作用,作出了积极的贡献。
但是,在本次预算法修订过程中,这一制度安排也受到了前所未有的“强烈冲击”。质疑主要来自三个方面,一是认为不符合“国际惯例”。从国际上看,“无论一个国家实行何种财政体制,均明确规定由中央银行代理国库业务”。二是认为不符合自2001年实行财政国库管理制度改革后的实践要求。“从目前我国国库管理的模式看,财政部与人民银行的关系是委托代理关系”。三是认为不符合历史源起。新中国成立以后,自1950年至1985年35年间一直实行的是中国人民银行代理国库制度。面对质疑与压力,我国立法工作者始终站在国家立场,以对人民利益高度负责的精神,立足国情,实事求是,经过充分讨论,广泛听取意见,反复权衡利弊,最终作出了继续实行中国人民银行经理国库体制的决策。
在坚守、传承的同时,预算法修订中也充分体现了“与时俱进、改革创新”的精神。在国库管理方面,与现行预算法相比较,至少在以下七个方面进一步完善了我国中央银行经理国库体制。
一是第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”。同时,对财政专户的设立作出了最严格的规范并在“法律责任”部分对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究。这为逐步建立健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。
二是第一次明确规定开展预算支出绩效评价。第五十七条规定:“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支”、“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。这对增强预算支出的合规性、有效性无疑会发挥重要的促进作用。而预算支出的合规性、有效性正是我国预算管理中的“老大难”问题。此外,国库库存余额高位攀升、盘活财政资金存量举步维艰亦与此具有直接的关联。
三是第一次明确规定了预算会计(国库会计)核算基础。第五十八条规定:“各级预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况,应当向本级人民代表大会常务委员会报告”。我们知道,收付实现制与权责发生制是现代会计的两大核算基础或确认基础又称记账原则,不同的选择直接影响到预算收支的信息质量。在预算法中明确规定核算基础,对于防止在办理预算收支过程中,利用核算基础选择的随意性而似乎可以“合理的”行弄虚作假之实等现象的发生是十分有效的。这也在一定程度上体现了新的预算法修订的严谨性。
四是第一次对国库现金管理作出规定。国库现金管理被称为是现代国库管理的核心。伴随着我国国库现金余额不断高位攀升,国库现金管理的重要性、紧迫性也日益凸显出来。尽管新的预算法中并没有对国库现金管理作出具体明确的规定,而是授权国务院完善国库现金管理制度,但其积极意义是不容忽视的。
五是第一次专门对退库事项作出明确规定。由于一些客观原因,退库难免。但在实际工作中,退库也常被用作调节国库收支的一种手段甚至权力寻租的一种方式。新的预算法第六十条规定:该退则退,不该退“不得用退库处理”,并在第九十三条进一步明确了其法律责任,为严格规范退库业务,强化“政府收支两条线”管理提供了法律依据。
六是第一次把“国库集中收付制度”写进了新的预算法。2001年,财政部、人民银行联合印发了《财政国库管理制度改革试点方案》(财政国库管理制度,后来被称之为国库集中收付制度),目前,国库集中收付制度改革已基本上推广到全国所有预算单位。由此使这一制度与政府集中采购制度、部门预算制度并称为我国财政管理改革的三大重要制度创新,影响深远。新的预算法充分考虑到了这一现实情况,第六十一条明确规定:“国家实行国库集中收缴和集中支付制度,对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”,从而使这一重大制度创新提高到了法律的层次,赋予了法律的权威性。
七是对办理政府收支事项的各种违法行为及其承担的法律责任作出了更加全面、具体、明确的规定。新的预算法第十章法律责任部分共五条,其中四条的内容都与国库直接相关。与现行预算法法律责任过于笼统、含糊相比,新的预算法具体明确了若干禁止事项及其法律责任,针对性、操作性更强,有利于实施责任追究,有利于维护法律的严肃性、权威性。
三、机遇与挑战
新的预算法颁布实施,对于积极推动我国国库管理改革与发展,无疑是一次重大的机遇。其重要意义主要体现在以下几个方面:
一是有利于进一步促进国库管理工作的法制化、科学化;
二是有利于进一步防范国库资金风险,有效实行国库资金安全性、流动性、收益性的内在要求;
三是有利于进一步调动最大多数国库干部职工的积极性、创造性;
四是有利于既立足国情,又借鉴国外,积极创建具有中国特色的国库管理新模式。
但机遇与挑战并存。一些重大事项写进法律,一方面有利于推动工作,另一方面也会使压力倍增。新的挑战主要体现在以下三个方面:
一是如何全面清理整顿财政专户,真正实现政府全部收入收缴入库,尽快建立健全国库单一账户制度。
二是如何完善国库现金管理,有效推动中央与地方国库现金管理工作。
三是如何进一步完善国库集中收付制度,真正实现“国库收支一本账”以及国库资金收缴支拨流程的优化。
以上三个方面涉及面广,社会关注度高,既存在进一步深化认识,统一思想的问题,也存在如何排除各种利益干扰,做到统筹兼顾,做好顶层设计,使相关政策、制度、办法具有可操作性的问题。无论从其问题本身的复杂性,还是从其引发的利益纠结来看,按照新的预算法的要求推动完善这些工作都将会面临着严峻的挑战,任重而道远。这不仅需要遵循依法办事的原则,更需要鼓起破解难题的勇气,抓住机遇、迎接挑战,全面实现我国国库管理工作法制化、现代化。
第二篇:中央银行经理国库业务概述
2010级金融1班《中央银行学》期中考查
姓名:段乃康
学号:P100210038
我国中央银行经理国库业务的概述
摘要:我国中央银行的主要业务活动除了负债,资产,支付清算业务以外,还包括其他的重要业务活动,其中经理国库业务就是一项极为重要的业务活动。本文将围绕我国中央银行经理国库业务来展开,具体从国库制度含义,我国国库制度的确立发展,我国国库的职责与权限,我国中央银行经理国库的重大意义及我国中央银行经理国库存在的问题及解决办法五个方面详细对我国中央银行经理国库业务进行概述。
关键词:中央银行 经理国库
一、我国国库制度的确立与发展
(一)国库制度和国库的含义
国库制度系指对国家预算资金的保管、出纳及相关事项的组织管理与业务安排。一般而言,国家根据其财政预算管理体制和金融体制,确立和实施相应的国库制度。
国库从字面上讲是国家储藏财富的仓库。但实质上,国库是负责办理国家财政预算收支的部门,担负着国家预算资金的收纳和库款的支拨,代理政府债券的发行与兑付,反映国家预算执行情况等重任。国库是随着社会进步和社会生产力的发展而形成的,随着社会经济发展,国家职能和财政金融体制的改革,现代意义的国库慢慢形成完善。
(二)我国国库制度的确立与发展
我国国库发展大体上经历了两个阶段:一是以实物形式为主的国
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使中央银行职能,1985年7月27日,国务院发布了第二个有关国库的条例《中华人民共和国国家金库条例》,废除《中央金库条例》。这个条例对国库性质、任务、职责、权限做出了规定,确定由中国人民银行具体经理国库,负责办理国家预算收支,进一步明确我国的国库委托制及中央银行对国家金库的经理职责。1995年颁布的《中国人民银行法》,首次以立法的形式明确了“经理国库”是中国人名银行的职责之一,从而为《中华人民共和国金库条例》的实施奠定了法律基础根据。2003年12月27日第十届全国人名代表大会常务委员会第六次会议《关于修改(中华人民共和国中国人名银行法)的决定》,2004年2月1日起实施的《中国人名银行法》(修正)规定中国人名银行依照法律、行政法规的规定经理国库。
中国人名银行通过经理国库,保证了国家预算执行的顺利进行,对国库资金的及时收付,准确核算及安全维护发挥了重要作用。具体表现为:
1、强化经理国库制度建设,中国人名银行负责拟定国库管理相关规程与制度,并组织实施。
2、强化国库管理体制建设。1994年,国家财政全面实行分税制体制,在国库建设上来调整,组建了中央金库和地方金库。
3、强化国库的信息化建设。随着我国金融科技的开发与应用水平的提高,国库管理的电子化建设开始起步,2002年10月,中国现代化支付系统开通运行。
4、强化国库的监督管理职能。有效的国库监督管理对保证国家预算
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根据《中华人民共和国国家金库条例》的规定,国库权限包括: 1.各级国库有权监督、检查征收部门所收款项是否按规定及时全部入缴国库,发现拖延或者违反不缴的,应及时查究处理。
2.各级财政机关要正确执行国家财政管理体制规定的预算收入划分办法和分成留解比例;对于擅自变更各级财政之间的收入划分范围、分成留解比例,以及随意调整库款账户之间存款余额的,国库有权拒绝执行。
3.各级财政、征收机关应按照国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库,对不符合国家规定要求办理退库的,国库有权拒绝执行。
4.监督财政存款的开户和财政库款的支拨,对违反财政制度规定的任何开户和库款支拨,国库有权拒绝执行。
5.国库对任何单位和个人强令办理违反国家规定的事项,有权拒绝执行,并及时向上级报告。
6.国库的各种缴库、退库凭证,须按国库条例实施细则和银行会计基本制度规定办理。国库有权拒绝受理不合规定的凭证。
三、我国中央银行经理国库的重大意义
从实行委托国库制国家的国库管理体制来看,政府多是将国家金库委托给本国中央银行。原因在于,由于中央银行经理国库,可利用其政府特殊身份及便利条件,对提高国库管理效率及宏观经济政策的制定与实施具有重要意义。
1.国库资金是国家行使各项权利及管理职能的物质保障,国库工作效
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(一)中央银行经理国库存在的问题
1、传统意义上以“库藏管理”为中心职能已经不能适应加强国库管理的需要。
从法规层面来看,《国库金库条例》与《中华人民共和国预算法实施条例》对国库的定义及职责规定基本相同,说明我们对国库职能的认识长期停留在预算的收支及一些简单的管理职能上,仅仅是对财政收支进行会计核算的机构,扮演着政府财产的保管者和出纳员的角色,而不具备预算的计划和控制职能。中央银行国库部门对预算编制情况不了解,对编制后的预算方案亦知之不多,难以对预算的执行实施有效控制。资金收纳未涵盖预算外部分,国库资金不能真实反映政府的全部财力。
2、财政国库和央行国库存在着与激励不相容相关的问题
财政国库和央行国库存在着与激励不相容相关的问题在国库制度的委托代理关系中,财政部门与中央银行国库既有目标相一致的地方,也有不尽相同之处。从总体上说,财政部门和中央银行都在国务院领导下展开工作,两者之间的长远目标、根本利益是一致的。但是,在具体操作层面,两者之间也存在着与激励不相容相关的问题。一是国库管理机构的职能定位尚未达到完全合理。二是央行国库与财政国库信息不对称。三是财政国库与央行国库运行中的目标存在差异。
3、中央银行经理国库业务能力与发展的要求存在一定的差异
目前的国库在业务处理能力和手段存在较大的差距。一是管理信息系统落后,难以实现对国库资金的实时监控。二是在对进出国库财
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4、努力构建适合我国国情的现代国库管理系统,提高中央银行经理国库的管理水平。对计算机网络体系的开发运用是重要的技术条件。国库集中收付制度的建设,需要强大的计算机网络支持。
参考文献:
1、任建军,对我国中央银行经理国库改革与发展的思考,经济研究导刊,2010
2、王广谦,中央银行学(第三版),高等教育出版社,2011.6
第三篇:不断强化中央银行经理国库职能
央行国库局局长:不断强化中央银行经理国库职能 2010年06月04日20:41新华网 字号:T|T
自1985年《国家金库条例》颁布以来,在党中央、国务院的领导下,在各级政府和财税、海关、商业银行等有关部门的支持和配合下,人民银行国库部门不断完善国库体系和制度建设,不断拓展国库服务的深度和广度,国库各项业务迅猛发展,国库支持社会经济的作用日益加强。
不断拓宽服务领域
为应对国际金融危机,党中央、国务院在2008年底提出了金融促进经济发展九项政策措施,要求继续扩大国库集中支付涉农、救灾补贴等政府性补助资金范围,实现民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建所需资金由国库直达最终收款人,确保各项财政支出资金及时安全拨付到位,优化出口产品退税的国库业务流程,加快退税资金到账速度,为促进经济社会发展服务。根据以上要求,人民银行各级国库不断加强与政府和相关部门的配合,进一步拓宽国库服务领域,加快国库业务的创新步伐,国库服务领域不断扩大,对维护社会稳定、促进社会和谐、保护百姓利益、保障经济发展起到了重要作用。
一是简化支付环节,加快国库资金到账速度。为适应形势发展的要求,各级国库积极开展国库服务创新试点,加强服务品种、方式、手段的创新,更好地满足多层次、多样化的国库服务需求。一些地方国库准确把握改革形势,利用现代化支付系统的优势,与地方政府、财政等部门配合,优化国库单一账户业务流程,减少资金划拨环节,由人民银行办理国库集中支付业务,直接将政府资金汇划到最终收款人和用款单位账户,以点带面,实现了成功突破。截至2009年底,全国共有30个分库的49个地市中支以及辖内513个市县支库办理了180个资金项目的直接支付业务,累计业务达872万笔,累计金额达57.71亿元,直接惠及群众600万人,老百姓切实感受到了国库直接支付的方便快捷,得到了实惠。国库直接办理集中支付业务,既符合进一步深化改革的发展精神,是环节最少、效率最高、综合成本最低的一种改革实现模式,又能切实体现出服务型政府的建设,提升政府在百姓心中的形象,使政府与老百姓之间的联系更加紧密。二是创新社保基金征缴、发放管理模式,为参保人提供便利。为更好地落实国家改善民生、惠及百姓、促进社会经济可持续发展的政策,国库部门加强与社保部门的沟通协调,利用国库电子化技术与网络资源,实现社保资金实时、足额发放到由参保人自选的银行账户,确保了资金安全,提高了资金到账速度。
三是依托科技手段,成功办理非税收入收支业务。近年来,部分国库部门根据国库集中收付制度改革要求,不断探索,大胆尝试,依托国库横向联网系统,实现了预算外非税收入直接缴入国库,提高了财政部门对预算外资金的调配能力和税务部门的征管效率,保证了资金的及时划拨与使用,为预算外资金纳入预算内管理改革目标的实现提供了支持。
四是创新出口退税流程,支持地方对外贸易发展。2008年以来,我国外向型企业面临出口减缓、资金短缺等严峻形势,国库部门创新出口退税流程,成功实行了企业出口退税的全程电子化处理,加快了企业出口退税资金的到账速度,有效缓解了出口企业资金紧张的局面,得到了各级政府和企业的高度赞扬。
五是积极拓宽农村国债市场,支持社会主义新农村建设。为切实提高国库服务水平,拓宽农民增收和人民银行金融服务“三农”的渠道,国库部门在深入调研的基础上,针对农村国债发行市场的实际情况,不断挖掘潜力,积极开展送国债下乡活动。国债下乡,拓宽了农民的理财渠道,增加了农民的收入,支持了社会主义新农村建设。
稳步推进国库现金管理操作
国库现金管理是在确保财政支付需要,避免对货币政策冲击的前提下,以实现国库现金余额和国库现金持有成本最小化为目的的一系列国库资金管理活动。2005年12月,国务院正式批准由财政部会同人民银行开展中央国库现金管理,我国真正意义上的国库现金管理开始启动。2006年12月,中央国库现金管理操作正式开始实施。经过几年的发展,中央国库现金管理取得了长足的进步,各项制度逐步健全,协调机制不断完善,操作系统不断成熟,操作规模和频率稳步增长,在提高国库现金管理收益的同时,也配合了货币政策实施,拓展了商业银行融资渠道。2009年,共开展了11期国库现金管理商业银行定期存款操作,累计金额3096亿元,预计到期收益17.61亿元。通过国库现金管理操作来熨平国库资金的剧烈波动,减少了其对货币政策的冲击,确保了财政政策和货币政策的顺利执行。
不断推进国债市场的完善
国债作为财政政策和货币政策的一个结合点,在筹集财政资金、弥补财政赤字、支持社会经济发展、调节市场货币供应量方面发挥着重要的作用。2000~2008年,由人民银行系统组织发行的凭证式国债共17038亿元,为国家经济建设筹集了大量资金,满足了改革开放、发展经济的资金需求。特别是2009年,为应对国际金融危机的冲击、保持国民经济平稳较快发展,我国采取了一揽子经济刺激政策,国债发行规模进一步扩大,国库部门与财政部门密切合作,全年共发行凭证式国债5期,发行量为2000亿元;发行储蓄式国债(电子式)8期,发行量为1511.11亿元,为积极财政政策的顺利实施提供了有力的支持。
为保护投资人利益,方便广大投资者兑付国债,国库部门开办了直接兑付无记名国债和国债收款单业务。2009年,人民银行共组织办理无记名国债和收款单770.8万元,其中,由人民银行直接兑付无记名国债480.6万元,直接兑付国债收款单290.2万元,有效解决了投资者兑付难的问题,维护了国债的信誉。
加快现代化国库建设
近年来,国库部门依托先进的计算机技术和网络技术,充分整合系统资源,不断推动国库业务流程的再造,加快国库信息化建设,着力构建一个管理科学、安全高效、监管有力、服务国家、惠及民生,与社会主义市场经济相适应的科学化、现代化国库。一是推动财税库银横向联网,国库公共服务效果明显增强。财税库银横向联网是人民银行与财政部、国家税务总局、各商业银行等部门按照党中央、国务院提出的提高公共服务能力、构建和谐社会的要求,在全面总结和借鉴地方经验的基础上,按照统一联网方案、统一业务标准、统一接口规范、统一软件开发的原则实施的网络体系建设。按照职责分工,人民银行开发建设了国库信息处理系统(TIPS)。TIPS能够支持大额支付、小额支付、同城清算、银行卡等多种资金清算方式,为纳税人提供了包括实时扣税、批量扣税、银行端申报缴款、自缴核销等多种税款缴纳方式,支持7×24小时服务,提供实时处理和批量处理业务,实现预算收支信息数据的全国集中存储和交换,达到了信息传输电子化和业务处理一体化的要求。
2006年2月15日,全国统一的财税库银横向联网系统(TIPS)在北京、湖南、贵州3省(市)部分地区成功试点运行,随后快速在全国进行推广。到2009年底,全国共有28个省(市)的16028家联网机构实现与TIPS的对接,其中包括11435家税务征收机关、1454家商业银行或信用社营业网点和3116个国库部门。2009年全国成功完成联网支出业务77252笔,557亿元。随着银行卡刷卡缴税业务迅速扩大,TIPS对纳税人的服务水平显著提升。
财税库银横向联网的推广应用,简化了纳税缴库程序,实现了税收申报缴库无纸化、业务处理一体化、税款资金实时划缴和部门间信息共享,在加强政府财务管理、转变政府职能、提高效率、方便群众等方面发挥了重要作用。二是建设全国国库会计数据集中系统,构建现代化科学国库体系。国库会计数据集中系统(TCBS)可以在确保各级国库核算主体独立存在的前提下,运用现代化信息技术,优化业务处理流程,实现国库会计核算业务统一处理、数据集中存储的全国集中。TCBS是人民银行第一个全国集中的会计核算系统,是对国库业务处理流程的全新设计和全面再造,它实现了国库业务管理模式的创新,集一般银行会计和预算收支核算于一体,在“一级政府、一级财政、一级国库”的前提下,将传统模式下预算收入业务“批量处理、多环节报解、逐级上划”的做法,改变为“自动处理、账务实时记载、收支及时到账、信息按需生成、流程高效便捷、资金全程监控”。系统上线后,预算收入到账时间由过去的1~2天缩短到1分钟之内,极大地提高了财政资金的入库速度和使用效率。TCBS加工处理后的信息,可供人民银行各部门、政府及财税等相关部门共享使用,减少了国库信息的重复采集和纸质的传递,为进一步深化国库的改革与发展奠定了基础。
2008年7月1日,TCBS在重庆市试点上线成功以来,目前已推广到海南、吉林、北京、湖北等5省(市)。2009年,已上线的5省(市)累计通过TCBS办理各类业务316.6万笔,办理各级预算收入237.1万笔,金额9188.2亿元,支出77万笔,金额6932.9亿元,退库2.5万笔,金额98.2亿元。
三是加快国库信息资源的整合,建设国库信息管理系统(TMIS)。为了更充分、有效地利用国库收支数据,全面整合、加工处理、对外展示国库信息资源,人民银行设计开发了TMIS系统。TMIS系统是全国国库信息加工、处理、展示与利用的系统。TMIS的成功上线运行可以实现对全国国库各类业务数据的统一采集和存储,及时查询各级政府的收入、支出、库存,了解联网缴税企业的纳税信息,掌握国债发行、兑付等信息,为加强政府资金管理、促进货币与财政两大政策的有效实施和协调提供信息支持,进一步增强了国库的信息服务职能。目前,凭证式国债管理子系统已上线试运行,统计分析和企业纳税信息查询子系统将于2010年内上线运行。TMIS的上线运行为政府全面及时地掌握各级财政的收、支、存情况提供支持,将更加凸显央行国库在我国政府资金管理中的作用。(中国人民银行国库局局长 邵长年 责任编辑 张 林)
(中国金融)
第四篇:浅论我国审计体制的改革与完善
浅论我国国家审计体制的改革与完善
【内容摘要】 审计是民主法制建设的工具,是深化政治体制改革,完善对权力运行和监督机制的有利保证。当前我国政府审计本身无法避免独立性的缺陷,在缺乏有效监督机制且双重领导内在矛盾的情况下,国家审计体制改革现实的摆在我们面前。国家审计体制是宪政国家重要的政治法律制度,宪政国家本质要求国家机关及其工作人员享有权利的唯一合法来源是国民授权,因此建立真正意义的“国家审计”是必须的。笔者针对我国国情提出了新的改革方法,即建立国家审计与政府审计相结合的新国家立法审计体制。
【关键词】 审计体制 机构改革
审计体制是国家政体的重要组成部分。我国国家审计制度自1983年恢复以来,已走过30年的发展历程。初步建立了以宪法为根本、以审计法为核心的审计法律规范体系,形成了一支基本适应工作需要的审计队伍,审计工作开始走上了法制化、制度化、规范化的轨道。在此基础上,全国审计机关和广大审计人员紧紧围绕经济工作中心,认真履行审计监督职责,全面开展预算执行审计和其他各项审计工作,取得了显著成绩,从前些年我国发生的 一场“审计风暴”上,使我们切身地感受到了审计工作的实际功能。同时看到,审计作为一种经济监督,即要为党和国家的中心任务服务的必须性,又要为服务于改革开放和社会主义经济建设大局的重要性。但也从“审计风暴”中看出在我国审计实际工作中,由于一些地方党政领导依法行政意识和水平还比较欠缺,对审计工作的重要性认识不够,加上其他一些客观原因,宪法和审计法的有些规定没有切实得到贯彻落实,现行审计体制下,还存在一些迫切需要研究解决的问题。那么,我国现行审计体制存在哪些缺陷?如果要改应如何改革?本文在考察国外审计体制形成的历史背景基础上,得出了审计体制选择的若干启示;分析了我国现行国家审计体制的特点和缺陷,探索性提出了改革我国国家审计体制的基本目标、指导思想和符合我国国情的国家审计体制的设想。
一、审计体制的概念、分类、职责 1.概念 审计体制是审计的一整套制度安排,是指机构设置(管理体制)、职权设置及其运行效率的总称。2.分类
关于审计体制的分类,学术界有几种不同的看法,有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式,这种观点一直被学术界引用(我们称为传统观点)。3.职责
我国审计法第四条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
二、我国的审计体制的发展与现状
1、我国审计体制渊源
1928年中国现代第一部真正意义的《审计法》由国民政府颁布实施,此后《五五宪草》和《中华民国宪法》都明确了审计在国家法律中的地位,将审计作为监察权行使,中国审计体制初步确立。中华民国审计制度借鉴了我国古代御史监察制度,并吸取了国外立法型审计体制模式经验。审计权对监察院和立法院负责,独立于行政系统。内战结束后,该审计体制在台湾省予以保留。中华民国审计制度从本质上属于司法型,但又兼具立法型的特点。由此可见,我国审计体制存在非行政型先例,上世纪80年代,中国大陆审计在中断30年后再度恢复。计划经济体制下,“政府”是整个国家权力的中心,面对着开放初期繁杂的问题,行政型主导“政府审计”的产生也就成了必然。我国现行的审计体制是计划经济向社会主义市场经济转轨时期的产物,无论是领导体制、机构设置、人员配备,还是审计管辖范围的划分,都体现了这一特定时期的特点。但从机构设置的角度来看,审计的独立性没有充分地得到保证。独立性是审计工作的“生命线”,而审计组织的独立性是审计独立性的核心,我国审计机关作为独立的经济者——人民代表大会的委托者,对被监督者——各级政府及其所管辖部门和单位的经济活动进行监督,理顺委托者、独立经济监督者和公共资财管理责任承担者之间的审计关系,在客观上保证审计组织的独立性。
2、我国审计的现状
我国现行审计体制属于行政型。根据我国《宪法》和《审计法》的规定,其具体特点是:《审计法》第七条规定:“国务院下设立审计署,在国务院总理领导下 2 开展工作”;《审计法》第七条规定:“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关,分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域的审计工作”。即我国审计机关实行双重领导体制,《审计法》第九条规定:“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主”;审计机关不仅对同级各部门和下级财政进行审计,而且对国有金融机构和企业事业单位进行审计;不仅有审计权,而且有一定的处理处罚权;审计经费列入同级财政预算;预算执行情况和其他财政收支的审计结果由本级政府向本级人大常委会报告;审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系,确定审计管辖范围;在人事任免上,审计长由总理提名、人大常委会任免,地方各级审计机关负责人由地方任免。
在建立国家审计制度的初期,我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期,财经领域中违法乱纪和有法不依的情况还十分严重,弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍,内部控制和财务管理不规范的状况还没有根本好转;在这种情况下,实行政府领导下的行政型审计模式,有利于更好地发挥审计监督在维护财经秩序,加强廉政建设,促进依法行政,保障国民经济健康发展方面的作用。主要体现在:一是有利于审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署,围绕经济工作中心,服务大局,切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督,促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。二是时效性比较强。在各级党委、政府领导和有关部门的积极配合下,审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督,及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题,积极配合有关部门查处大案要案,较好地发挥审计监督在维护财经秩序,促进廉政建设,惩治经济犯罪中的作用,从而促进政府各部门依法行政,加强管理,完善法制,建立健全宏观调控体系。三是有利于各级人大更好地支持和监督审计工作。按照我国《审计法》的规定,审计机关每年受政府委托要向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收支审计工作报告,这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。四是地方各级审计机关实行本级政府行政首长和上一级审计机关领导,审计业务以上级审计机关领导为主的双重领导体制。这种领导体制有利于增强地方审计机关的独立性,也有利于审计系统加强业务建设,使全国审计工作形成一个有机的整体。
三、国外审计体制的借鉴经验。各国审计体制的形成与其政体有着密切的历史渊源。目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的审计体制。由于各国政治、经济、历史不同,形成了各种不同的审计体制或模式(本文将审计体制与审计模式视为同意语)。关于审计体制的分类,学术界有几种不同的看法,认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式,这种观点一直被学术界引用(我们称为传统观点)。一)立法型体制的先驱——英国
公元1314年,英国国王任命了历史上第一位国库主计长。从此以后,历代王朝都设立了审计机构,国家审计职责和权力得到不断发展和加强。1866年的《国库和审计部法》、1921年的《国库和审计部法修正案》和1983年的《国家审计法》是审计署开展审计工作的三个重要法律依据。这三项法律为确保主计审计长的独立性提供了法律基础。其中,1866年6月的《国库和审计部法案》标志着现代英国国家审计体制的建立和第一个立法模式审计制度的诞生。该法案的中心是规定政府的各项支出应由议会领导的主计审计长审核。其后的两部法案都是在此基础上进一步完善的结果。关于国家审计署的管理体制及职责和权限,主要有以下内容:审计长是一名议会下院的官员,他依法独立地履行职责;审计长代表议会行使职权,向议会提交审计报告;为保证审计人员的独立性,国家审计署禁止其职员参与各级政党机构的政治活动,防止将政党的观点和立场带入审计工作;透明度高,审计署的检查结果,有权自行或通过媒体公布。
立法型审计体制最早产生于英国,其进一步完善和成熟是在美国。它是现代政府审计机构中比较普遍的一种形式,加拿大、澳大利亚等国也属于这一类。二)立法型体制的代表---美国
英国、美国最初都是行政型模式,但实践证明它的独立性有限,不能很好发挥制衡作用,故后来才发展到立法型;德国开始是立法型,后来一段时间是行政型,再后来最终发展到了独立型。
审计工作在美国有着特殊重要的地位。从联邦政府到地方各级政府,美国有一套健全的审计机构体系和严密的审计工作制度。总体而言,美国的审计体系包括国家审计机关、各部门的内部审计组织和大量的私人会计公司。1904年,美国成立了会计师联合会,1916年改组为美国会计师协会。这个协会大力发展审计业务,在美国的社会生活中产生了极大的影响。1921年美国成立了审计总署,在国会的领导下,承担监督联邦政府的预算,制定审计标准,检查政府机关的工作效率,评价国营企业的 经济效益等职责。2004年7月7日,美国审计总署正式更名,从GENERAL ACCOUNTING OFFICE 变为GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。前者直译为审计总署,后者直译为政府责任办公室。更名后的美国审计总署名称缩写仍为GAO。这一名称上的变化是美国审计总署近年来业务内容转换的结果,也反映了美国审计总署未来的发展方向。在1966年以前,美国联邦审计总署的审计范围主要是开展财务监督。1966年以后,美国的审计从注重财务审计转向绩效审计。美国会计总署1994在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计作出了如下定义:绩效审计就是客观地、系统地检查证据,以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标,以便为改善公共责任性,为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。1941年美国成立了内部审计师协会。1960年以后,美国的大型公司约有30%以上设立了内部审计机构。有资格从事审计工作的人员,一般必须是注册公共会计师。1950年,美国的注册公共会计师是3.9万人,现在,全美国有大约30万人注册公共会计师。现在,已经有越来越多的政府机构和公共企业开始请会计公司来为自己开展审计业务,对政府部门来说,经过私人会计公司的审查,可以使政府获得更多的公众信任。美国联邦政府各部门以及各地发展奋斗设有内部审计组织,一般称为总稽核员办公室或审计局。联邦政府各部和相当于部一级的单位,总稽核员由部长提名,总统任命。根据有关法律规定,为了保证总稽核员独立行使审计权,它应每年直接向国会呈交两次审计工作报告。美国现行法律还规定,各部的总稽查员有权在开展工作时对本部门的贪污、营私、舞弊等违反财经制度和法律的情况进行调查,对情节严重者有责任性司法部门提出控告。各部的审计组织不仅要开展财务审计,与审计总署一样,他们也要开展绩效审计。二)司法型体制的代表——法国
在法国,国王拥有至高无上的权力,其王权是欧洲专制制度的典范,为加强经济监督,早在1256年,法国国王颁布“伟大法令”,要求各城市市长、政府官员在11月11日的前一天携带城市收支账目来到巴黎接受审计。当时的审计官是国王任命的精通财经、法律和数学的教士。1318年法国国王颁布法令,其中规定:“我命令所有的账目必须每年审查一次”,并于1320年设立审计厅,作为皇家的行政法院。总的看,法国是一个司法权力很大的国家,“法皇从来视司法为皇家最光荣的职责”,故常常亲自审判案件或亲临旁听。可见,在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。这种体制在17世纪法国著名的法学家孟德斯鸠所创立的“三权分立”和“权 力制衡”理论中找到了理论依据。他认为“权利不能合二为一,不能集于一手”。1807年通过法令决定国家审计院采用最高法院体制,它不仅解决了国家审计机关的权威性问题,也宣告了司法模式审计制度的最终确立。当时的审计法院是一个服务于皇帝的具有权威性的审计机构。此后,随着国家政治的现代化发展,审计法院得到了进一步的完善,从皇帝的职权中分离出来,成为一个独立于立法和行政之外的最高审计司法机构,协助议会和政府监督财政收支的贯彻执行。
司法型审计机构具有以下特点:首先,最高审计机构属于司法系列或具有司法性质,它强调审计机构的权威性和独立性,强化了国家审计的职能与作用。其次,司法型最高审计机构具有显著的稳定性。在这种形式下,审计法院的法官特别是高级法官实行终身制,它有效地保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的一贯性,也有效地保证了最高审计机关的人员素质和工作质量。再次,最高审计机关不实行准则管理而实行制度管理,它与财政、公共会计同属于公共财务制度,并构成大陆派的特点。最后,审计法院把审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时,有权将其刊登在法兰西公报(政府公报)上,以引起舆论界和社会的关注,造成社会舆论监督。
三)独立型审计体制——另一种模式
德国和日本是比较典型的独立型审计模式国家。德意志联邦共和国自1714年成立总会计院实施审计制度,该院当时是独立于行政部门之外的审计机构。但后来又并入了行政部门,完全失去了独立性。直至1824年,国王发布命令,又使国家审计机关独立于三权之外。1950年通过了创建联邦审计院的法律,并于1969年修改,规定了审计机构直接向议会报告工作,使审计法院与立法机构的联系越来越密切。但是这个从来不太安分的国家,在1985年又颁布了新的《联邦审计法院法》,规定审计法院既不属于立法部门,也不属于司法部门和行政部门,而是一个独立的财政监督机构,只对法律负责,只作顾问,为立法部门和政府提供帮助。但是法院院长和副院长由议会选举产生,他们拥有公正无私的调查权,而没有处理权。
在封建社会,早期德国也是一个专制王权的君主国,国王权力极大。这个讲究实用和法制、富有创造性的民族,不但诞生了许多世界级的大科学家,也有他们引以为豪的德国古典哲学思想。它地处欧洲,与法国相伴,离英国也不远,但他在审计制度创建上却别具一格,另辟蹊径,既不照搬立法型,也不完全仿效司法型,而是走出了一条“独立审计模式”之路。这种审计模式的主要特点是,国家审计独立于立法、司法和行政三权之外,它与议会没有领导关系,也不是政府的职能部门。在审计监督过程中,坚持依法审计的原则,客观公正地履行监督职能,只对法律负责,不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权,而交与司法机关审理。这是它与司法型审计的最大区别。
四、我国审计体制存在的问题。
随着具有中国特色的社会主义市场经济的进一步推进和改革开放继续实施深入,我国经济发展取得了举世瞩目的伟大成就。经济的发展增强了我国的综合国力,而要保持我国经济的持续发展,就必须进行不断的改革,尤其是体制方面的改革,中央指出要深入研究阻碍经济发展的体制因素。当前,面对改革的巨大成就,对巨额的财政收支必须实行有力的审计监督,而监督的力度、强度和成效不仅取决于审计力量的多寡和审计人员素质的高低,某种意义上更取决于审计体制的优劣。那么,我国现行审计体制是否充分发挥了应有的监督与制衡作用?还存在哪些缺陷?如果要改应如何改革?以下谈谈我的看法。
一)、我国现行审计体制存在的最大问题是审计有力,结果无力。
“审计风暴”可以看出,我国审计开始以力度昭显,但同时也看出,我国审计的结果处置力度无法与法律平等相接,就其审计体制而言,无论说到独立性、立法性、司法性、行政性,其任何体制的设计,都免不了利于与弊的存在,但任何体制的执行结果,是要看是否充分发挥执政利益、为民所愿、法行实功的作用,众所周知,我国审计最大的问题还不是在体制的问题,而是对审计的对象是否能依法处置的果敢实效力度。打典型,不具有依法的普遍性,即法律面前人人平等性。在法治社会观念里,其政权与国民的保障性是平等的。没有力度,其审计本身就会存在流于形式性,也就大大影响了审计实际存在的法威性与社会地位,即政府审计中,审计机关对同级政府经济活动无法有效发挥监督和制约,根本上现状是审计工作受行政权力意识左右,直接由行政领导的干预和控制,审计主体独立性受到影响。结果就是当审计出问题后,是公示警示通告后,责任人与单位部门相连涉及人是行政处罚还是法理平等的到刑事处罚,如果这点能下决心了,审计体制就可以依法选择符合目前我国国情的体制来重新设计确立了。
二)我国现行审计体制存在的直接问题是审计法有,现实脱节,我国《审计法》颁布于1995年,我国在近20年的社会发展中,社会经济发生了翻天覆地的变化,社会管理也不断的深入完善,社会法治观念不断强化,随着我国经济体制改革步伐的加快,市场经济管理体制已逐步确立,政企职能彻底分开,建立了小政府大社会的管理模式,为我国审计体制由行政模式向立法模式开始转变提供了经济基础。初期建立行政模式审计体制的经济原因——经济管理方式上的大政府小社会,自然不存在了。党的“十八大”在“服务型政府”实践中不断深入,“政府花钱,人民监督”已实际形成,但《审计法》由于框架存在,内容简单,细化不够,衔接不清等事实存在,造成法不完善,现实操作困难,由于我国政府审计实行双重领导模式,在中央,审计署作为最高审计机关具有双重法律地位,它既为国务院的职能部门又是审计机关主管全国审计工作。在地方,各级审计机关也在“双重”体制下受本级行政首长和上一级审计机关领导,负责本行政区的审计工作。这种体制下行政权力与审计权利相重叠,审计权责不明,政令不畅。其结果自然是法的追究责任脱离现实法治。地方审计机关也面临着两难,一方面必须履行职责提高成绩,对尽可能多的审计对象进行审计,另一方面又很容易“得罪”当地政府以及相关领导人员。这样无法保证审计的实施效果。政府审计体制下地方审计机关不审计当地政府,但在“同级审”中发现的重大决策失误和投资损失往往与地方政府有着千丝万缕的联系。这种管理体制带有浓厚的地方性、区域性和行政长官意志性的色彩,削弱了审计执法监督的力度,违法乱纪行为屡禁不止,地方保护主义恶性循环,严重损害国家利益。审计机关的独立性、客观性和公正性均受到一定的影响。说到底,就是《审计法》执法执行不明确。
三)我国现行审计体制存在的关键问题是审计机构,点不过面,按照宪法和审计法的规定,审计工作应由各级政府首长直接领导。但全国目前大约还有1/3左右的地方审计工作不是由政府首长直接领导。不少地方的审计工作名义上由政府首长直接分管,但实际上一把手很少过问审计工作,而是由其他领导分管或协管,而且往往是审计和财政工作由同一位领导分管,关系很不顺,不利于审计机关对财政部门履行。不利于正常的审计监督职责。
按照现行财务隶属关系或国有资产监管关系划分,属于审计署及其派出机构审计的单位大约有3万多个。从绝对量来看,还不到全国80万个被审计单位的40%,但这些单位的资金量约占全国的70%左右。因此,必须加强对这些重点领域、重点部门和重点资金的审计监督。但由于目前中央审计力量不足,每年实际审计的单位不到3000个,审计覆盖面只有10%左右,有不少中央单位自审计署成立以来还从未接受过审计。经济上,我国审计机关经费均由同级财政做预算,当一些基层地区地方财力紧张时,审计经费根本无法保证;组织上,审计机关是只是政府机关的一个部门,各级审计单位与财政部门是相互平级的关系;人员上,审计人员任免也由政府决定。这些现象使得审计独立性全面审计更加难以保证。
四)我国现行审计体制存在的现实问题是审计多元,监督不力。1.审计对象
监督是人大的基本职能,它是宪法和法律赋予的重要职权,是中国权力监督的基础和最高层次的监督。2007年1月新颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》为人大审计监督进一步奠定了法理基础。因此,人大审计委员会在负责全面预算审计的同时,还承担审计监督职能。这是国家审计对政府审计监督的体现。新国家审计体制下,国家审计与政府审计是不同的审计部门,国家审计是最高的审计机关,国家审计不领导政府审计,但政府审计受国家审计监督。就具体而言:国家审计对政府审计实行问责制,国家审计有权知道政府审计内容,政府审计必须向国家审计报告审计结果;国家审计对政府审计实行绩效审计抽查,触犯刑法者由国家审计提请司法处理,不触犯法律但属严重失职者,政府审计中相关责任人应当提请处分或引咎辞职。现实中由于一些地方政府领导同志对审计工作重要性认识不足,法制观念淡薄,在一定程度上影响了对本级政府预算执行情况的审计监督,少数地方政府和有关部门甚至干预这项工作的正常开展。主要原因是,这些地方政府领导在指导思想上,伯揭露问题过多难以承担责任或影响政绩,因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况,人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去,特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益关系时,往往从本地区利益出发,对审计发现的一些严重侵犯和损害中央 9 利益的问题压制不报,隐瞒事实真相,或避重就轻,轻描谈写。这种现象越到基层审计机关越是比较突出。即审计监督力量层层薄弱。2.审计本身
一方面是面临庞大复杂的政府机构、国有企业等审计对象,审计监督职责如何实效实行是现实问题。以中央预算执行审计为例,一级预算单位有100多个,每年只能审计50%左右,二三级预算单位的审计面只有20%;县以上国税局有3000多个,每年审计不足5%;海关系统有250个分关,每年只能审计20%。1998年机构改革后,审计任务繁重与审计力量不足的矛盾越来越突出,更谈不上加大对审计本身的监督力量了。另一方面是主要突出在民营审计会计公司上,目前,社会形成了大量的民营审计会计公司,最然审计会计公司为我国经济的发展起到重要的作用,但是由于此类公司鱼龙混杂,审计结果无法监督实效,认证鉴定机构无法有效监督认定,且此类公司与税务、审计监管脱节,事实存在针对同一个被审计部门、公司,审计会计公司审计结果与审计局结果不同,尤其表现在法律诉讼上,法律鉴定取证无法区别谁对谁错,仲裁部门脱节。
五、对我国审计体制完善的建议与构想
作者认为,我国审计体制的完善及最终确立,还是决定于一个社会是遵从“法随令出”,还是“令随法出”,审计体制的实效功能尤其重于此。国家审计向立法型体制转变,就是向立法立实靠近,即隶属于立法机关,从国家宏观经济调控体系中脱离出来,成为对国家宏观控制的再控制,亦即从国家行政职能中脱离出来,成为立法机关监督行政职能的手段时,其作用必将得到最大的发挥。真正立法模式的审计机构需要国家具备强有力的立法机构和人民在观念上对立法机构重要性的认识。
1.国家各权力机关必须形成科学的分工机制。
全国人民代表大会是国家最高权力机关,国务院是它的执行机关,宪法规定人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政体在客观上要求人民代表大会必须有效监督国务院正确履行法律规定的职责,国务院也有义务接受人民代表大会的监督,同时在组织上如果也保证了监督手段这种监督工作就不会流于形式。2.社会主义市场经济体制的逐步确立为我国审计体制由行政模式向立法模式转变提供了经济基础。
国家经济管理体制的不同决定了政府在经济生活中的作用大小,从而也决定了国家审计在经济生活中的作用范围和程度。计划经济国家中,政府的大量直接管理经济工作导致了国家审计机关作用范围的扩大和任务量的增加,它们一般不是服务于立法机关控制行政机关因行政行为而发生的公共资金上,而是直接服务于行政机关对国家经济的直接管理上。市场经济下,资源主要靠市场配置和调节,国家审计相应将工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上。
3.我国国家审计必须尝试审计体制向立法行模式的过渡。
审计法第四条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从操作角度看,政府向人民代表大会提出的审计工作报告实际上是由审计机关代拟,经政府同意后,由审计机关代作报告,并在现场回答人民代表大会常务委员会质询。这种做法突出了国家审计服务于国家最高权力机关和立法机关的作用,体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和立法机关的作用,体现了国家审计在经济监督工作中的独立性和权威性,认清了国家审计机关与行政机关和立法机关的关系,以及国家审计在国家行政与立法职能相互关系中的地位与作用。这种做法,在一定程度上可以看作是向立法型模式转变的尝试,也可看作是向立法型模式的过渡。
4.完善现行审计体制、加强审计工作的对策
审计工作中实际存在的问题,有的是因现行审计体制本身的弊病造成的,有的与现行审计体制并无直接关系,而是随着审计工作发展而逐步显现出来的,值得认真研究和改进。为了进一步改革完善现行审计体制,加强和改进审计工作,笔者认为,无论从思想上还是从理论上都应从现在开始着手做好行政型审计模式向立法型模式转变的准备。
1)、改进现行审计经费预算编报制度,审计经费单独列入国家预算
在立法型审计体制下,审计机关接受各级人民代表大会的委托,依法独立对政府进行财政监督,审计机关与财政部门是监督与被监督的关系,但目前我国审计机关的经费由同级财政部门审批,审计是监督部门,而经费来自于被监督部门,经费不独立、得不到保障,审计工作不可避免地受到影响和制约。
经国务院同意,2000年审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财 政负担的办法,这对于维护审计机关的独立性,保障审计机关依法有效地履行审计监督职责,具有重要的现实意义。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责,从体制上理顺审计机关与财政部门的关系,切实解决审计机关履行职责所必需的经费,应逐步改进现行审计经费预算编报制度。即参照国际上通行做法,先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案,无须政府审批,由财政部门在本级预算中单独列示,报经本级人大常委会批准后执行。2.)调整中央审计机关与地方审计机关的关系,实行立法型审计体制下的省以下审计机关垂直领导体制
随着我国政治体制与经济体制改革的深入,中央政府与地方政府财权与事权划分的不断变化与明确。为适应新形势下对国家财政进行有效监督的需要,在立法型审计体制下,我们应实行省以下审计机关垂直领导体制,即省级以下审计机关实行垂直管理,市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理,经费列入省级预算,系统管理、系统下按;省级审计机关接受审计署(即最高审计院)的业务领导。现实的情况是,在现行领导体制下,审计署下达的统一组织项目和其他需要地方审计机关完成的项目较多,地方审计机关自己安排的项目较少,而在分税制财政体制下,中央与地方划分财权,则在有限的审计资源下,地方审计机关对本级财政收支活动的监督力度不够。实行省以下的垂直领导体制,审计署与地方审计机关可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督,各司其职,强化监督力度,而同时省级审计机关又接受审计署的业务领导,这样,即有利于对中央、地方两级财政资金的监督,又有利于审计系统加强业务建设,在全国形成一个有机的整体。3.)在立法型审计体制下,强化驻地方特派员办事处的职能。
驻地方派出机构的设立,便于最高审计机关对中央财政、财务收支活动进行审计。为了加强对重点地区中央单位的审计监督,审计署在地方设立特派员办事处,代表审计署行使审计监督权,负责对派驻地区的审计监督工作。国外许多国家也都设立了驻地方审计机构。如美国审计总署人员众多,机构庞大,设有16个地区分部,并在国外设有3个国际分部,这一方面是美国的相关法规赋予了它众多职责,另一方面则充分体现了美国对国家审计的重视。
4.)制定审计组织法,将审计机关的设置、内部机构的设立、人员的任免、岗位任职资格条件法律化
在审计组织法中,除应明确县以上设立审计机关,各级审计机关对本级人民代 表大会负责并报告工作,在人大闭会期间向其常务委员会报告工作,省以下审计机关实行垂直领导体制外,还应明确审计机关负责人员的任免程序、撤换和审计人员的任职条件等。与立法模式审计体制相适应,应规定:地方各级审计机关负责人由上一级审计机关负责人提名,由本级人民代表大会决定任免,并报上级审计机关备案,在地方各级人大闭会期间,由地方各级人大常委会决定任免。同时应延长审计长的任期,使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响,在客观上有效地保证审计长能够独立地开展工作。在任期内不能随意撤换审计机关负责人,只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。
综上所述,国家审计是建立法制社会的保证,政府审计是宏观管理的有效工具。“用好纳税人的钱,办好纳税人的事”是一种理念,是政府的责任。因此改革现行审计体制,建立真正的国家审计机关富有时代的意义。但改革并非一劳永逸,它也不是一蹴而就的,因此,只有保持审计体制改革的动态性、连续性才能使我国审计体制得到更好的发展。“民为邦本,本固邦宁”,未来我国审计体制最终会走向对国民负责的模式,它将更好的配合时代潮流及政府施政。与此同时审计机关必须继续研求改进,加强考核施政计划执行绩效,以建立廉洁政治为目标,克尽审计职责,更好的发挥审计功能。
参考文献:
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5.杨肃昌, 肖泽忠: 《试论中国国家审计“双轨制”体制改革》 2007年1月
第五篇:健全地方政权体制坚持完善人大制度思考心得
1979年7月,五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和修订后的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,规定县级以上地方人大设立常委会。从1979年下半年到1980年上半年,各省、自治区、直辖市人大陆续设立常委会。这是新时期我国社会主义民主法制建设的一件大事,是健全地方政权体制的重要举措,是人民代表大会制度的一次重大发展和完善。
今天,我们在这里举行座谈会,纪念地方人大设立常委会30周年,就是要通过回顾历史充分认识地方人大设立常委会的重大意义,总结30年来地方人大及其常委会为我国社会主义民主法制建设作出的重要贡献和取得的宝贵经验,继续高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,在新的历史条件下把人民代表大会制度坚持好、完善好,为全面建设小康社会、发展中国特色社会主义作出新贡献。
地方人大设立常委会,是党和国家深刻总结我国人民代表大会制度历史经验、适应改革开放新时期发展要求作出的重大决策。
中国共产党自成立起,就肩负着实现人民当家作主的历史使命,在带领人民推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义反动统治的同时,对建立新型人民民主政权进行了长期探索和实践。在我国实行人民代表大会制度,是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造,是近代以来中国社会发展的必然选择,是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果,反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。中华人民共和国的成立,标志着中国政治实现了向人民民主的伟大跨越,开辟了人民当家作主的新纪元。1953年,我们制定了选举法,在全国范围内进行了中国历史上第一次空前规模的普选,在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会,从而为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开,标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会的成立和宪法的公布施行,开创了我国人民民主的全新阶段。
按照1954年宪法规定,全国人大设立常委会,地方各级人大不设常委会。当初在草案交付全民讨论中,就有意见认为地方人大也需要设立常委会。宪法起草委员会认为地方人大与全国人大不同,地方没有立法权,工作任务没有全国人大那样繁重,而且越是下级的人民代表大会,因为地区越小,就越易于召集会议。因而,1954年宪法实行的是人民委员会体制,规定:“地方各级人民委员会,即地方各级人民政府,是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。”1954年宪法施行后,实践中的矛盾和问题逐渐显现:在地方人民代表大会闭会期间,人民委员会行使地方人大常设机关和执行机关的双重职能,不利于地方人大对行政、审判等机关工作进行监督;地方人大没有专门的常设机关,无法开展经常性工作,难以发挥地方国家权力机关的作用。1957年和1965年,有关方面曾经两次提出在地方人大设立常委会的方案,但由于众所周知的原因都未能实现。十年“文革”内乱期间,人民代表大会制度一度遭到严重破坏,从中央到地方的各级人民代表大会几乎都陷于停滞状态,社会主义民主法制建设受到严重影响。这个教训极为深刻。
1978年12月召开的党的十一届三中全会,实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折,开启了我国改革开放历史新时期。会议作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,同时提出发展社会主义民主、健全社会主义法制,强调为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。邓小平同志深刻指出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”以党的十一届三中全会为标志,我国的人民代表大会制度进入了一个新的发展阶段。1979年5月,彭真同志根据各方面对地方组织法修订中有关地方政权组织的意见,提出3个方案向中央报告:一是用立法手续把革命委员会体制固定下来;二是取消革命委员会,恢复人民委员会;三是县级以上地方各级人大设立常委会(倾向性方案)。邓小平同志作出明确批示:“我赞成第三方案”。1979年7月,五届全国人大二次会议通过相关立法,正式确定县级以上地方人大设立常委会;同时根据发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求,充实完善并明确规定了地方人大及其常委会的职权,包括省、自治区、直辖市人大及其
常委会制定地方性法规的职权。从1979年下半年到1981年底,全国县级以上地方人大先后设立常委会。这就使人民在地方人大闭会期间,可以通过人大常委会来行使管理地方国家事务的民主权利,具有重大意义。
回顾地方人大设立常委会的历史背景和过程,使我们深切地感到,正是在党的十一届三中全会春风吹拂下,我国社会主义民主法制建设才
走上了正确的轨道;正是在改革开放的新时期,我国人民代表大会制度进一步焕发了新的生机和活力。1981年6月,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确强调:“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设,使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。历史昭示我们:地方人大设立常委会,是发展社会主义民主、保障人民当家作主的客观要求,是实行改革开放、推进社会主义现代化建设的客观需要,是健全地方政权体制、保证地方国家机关协调高效运转的客观需要,是加强社会主义法制、保证宪法和法律有效实施的客观需要。这一制度的确立,充分反映和体现了人民的意愿和时代的要求。
地方人大设立常委会以来的30年,是我国社会主义民主法制建设蓬勃发展、成就辉煌的30年。党和国家坚定不移地发展社会主义民主政治,在这一进程中作出了一系列与地方人大及其常委会关系密切的重大决策,对地方人大及其常委会的组织、职权和活动具有重要意义,对做好地方人大工作产生了十分积极的影响。一是改进和完善选举制度,把直接选举人大代表的范围从乡一级扩大到县一级,实行人大代表和国家机关领导人员差额选举,逐步推进城乡按相同人口比例选举人大代表。二是健全地方人大组织体系,明确省、自治区、直辖市人大和自治州、设区的市人大可以设立专门委员会,在大会闭会期间受常委会领导;明确省、自治区人大常委会可以在地区设立工作机构。三是建立健全地方立法制度,通过修改地方组织法、制定立法法赋予较大的市人大及其常委会制定地方性法规的职权,并完善相应立法程序。四是推动人大监督工作创新、规范和发展,通过有关法律和议事规则逐步形成了听取审议专项工作报告、审查批准决算、听取审议计划预算执行情况和审计工作报告、检查法律法规实施情况等监督形式和工作机制,监督法的制定和实施,进一步加强和规范了人大常委会监督的职权、方式和程序。五是保障代表依法履职,通过制定代表法,对代表在大会期间的工作、闭会期间的活动以及履职保障等作了规定。这些制度和举措,都有力地推动了地方人大及其常委会的发展完善。
30年来,地方人大及其常委会坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕党和国家工作大局,从本地区实际出发认真履行宪法和法律规定的职责。据统计,截至底,全国各地现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例8649件,其中省级地方性法规5162件,较大的市的地方性法规2534件,经济特区法规255件,自治条例138件,单行条例560件。地方人大及其常委会通过开展工作监督和法律监督、决定地方重大事项、任免地方国家机关工作人员、做好代表工作等形式和渠道,切实加强地方民主法制建设,为全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设作出了重要贡献。
——以经济建设为中心,有力地推动了经济社会又好又快发展。发展是解决中国一切问题的“总钥匙”,对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化具有决定性意义。30年来,地方人大及其常委会坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展,认真讨论和决定本地区经济社会发展的重大问题和重要举措,认真审查和批准本地区国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告,认真开展对地方国家行政机关、审判机关、检察机关的工作监督和法律监督,在集中智慧、凝聚力量、团结鼓劲、齐心协力实现发展目标方面发挥了不可替代的作用。
——以实现人民当家作主为己任,有力地巩固和发展了民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。我们的人大代表主要在地方、在基层,来自各行各业,具有广泛的代表性,同人民群众保持密切联系。地方人大及其常委会按照江泽民同志提出的“人民代表大会应该成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道”的要求开展经常性工作,充分发挥贴近实际、易于参与的优势,为人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务提供了便捷的形式,有效保障了人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,有效保证了宪法和法律在本行政区域内得到贯彻执行。
——以保障和改善民生为重点,有力地促进了社会主义和谐社会建设。为最广大人民谋利益、谋幸福,是我们推动经济社会发展的根本目的。党在新时期的富民政策,以人为本的治国理念,都要求在地方人大及其常委会依法履职的过程和结果之中得到体现和落实。30年来,地方人大及其常委会通过立法、监督、代表等工作,大力推动教育文化、医疗卫生、人口和计划生育、社会保障和社会福利事业发展,积极促进就业,维护和谐稳定劳动关系,切实加强社会管理,在构建社会主义和谐社会进程中取得重要成绩。
——以实现可持续发展为目标,有力地加强了资源节约型、环境友好型社会建设。自然资源和生态环境,是社会生产力持续发展和人民生存质量不断提高的重要条件和基础。资源环境方面的问题,矛盾比较突出,又具有比较明显的地域性特点。全国人大常委会一直在加强这方面的工作,但真正落实下去,离不开地方和基层。地方人大及其常委会为此做了大量工作,既配合全国人大常委会开展工作,如执法检查、中华环保世纪行等,又因地制宜、坚持不懈地抓资源环保工作。这是一件惠及子孙后代的大事。
——以实行民族区域自治为载体,有力地维护了国家统一和民族团结。实行民族区域自治,是我国解决民族问题的基本政策,也是我国的一项基本政治制度。地方人大及其常委会特别是5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)人大及其常委会,认真履行法定职责,牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题,在保证民族自治地方有效行使自治权、促进少数民族和民族地区发展、巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系方面,发挥了十分独特的、重要的作用。
最近,各地纪念地方人大设立常委会30周年,对地方人大工作进行了总结。30年来,地方人大及其常委会的工作,与我国改革开放、社会主义现代化建设和民主法制建设同步向前,在依法履职取得显著成绩的同时,积累了许多重要的经验和体会。
第一,坚持党的领导,牢牢把握正确的政治方向。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。人大工作坚持正确的政治方向,最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,核心是坚持党的领导。人大及其常委会必须坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验,依法行使国家权力机关职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。自觉地把思想和行动统一到中央对形势的分析判断和重大决策部署上来,保证党的路线方针政策贯彻落实,保证党领导人民有效治理国家,始终沿着中国特色社会主义道路前进。
第二,坚持充分发扬人民民主,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人民代表大会制度的先进性和生命力,在于它深深植根于人民群众之中。人大及其常委会必须始终保持与人民群众的密切联系,坚持群众路线、集中群众智慧、倾听群众呼声,通过履行宪法和法律赋予的职责,充分反映最广大人民的意愿,充分实现最广大人民当家作主的权利,充分保障最广大人民的合法权益,充分调动最广大人民建设中国特色社会主义的积极性、主动性、创造性。
第三,坚持围绕中心、服务大局,全面促进中国特色社会主义各项事业发展。人大工作是党和国家工作的重要组成部分,涉及国家机关活动的方方面面,关乎人民群众的切身利益。人大及其常委会必须把人大工作放到党和国家工作大局中来谋划、来推动,紧紧围绕实现发展目标、完成中心任务开展工作,紧紧抓住事关改革发展稳定的重大问题和人民群众普遍关心的热点、难点问题履行职责,突出重点,统筹协调,增强实效,使人大工作与事业发展的要求相适应,与人民群众的期待相适应。
第四,坚持民主集中制,充分发挥人民代表大会制度的特点和优势。民主集中制是人民代表大会制度的组织原则,也是人大及其常委会依法行使职权的工作原则。人大及其常委会必须坚持依法按程序办事,遵循民主集中制原则,集体行使职权,集体决定问题。通过多种形式和不同层面的讨论、协调和协商,集思广益,形成有利于科学决策、民主决策、依法决策的制度环境和工作基础,既充分尊重和保障个人民主权利,又能够形成共同意志、集中力量办大事,既充满活力又富有效率,使人大制定的法律法规和作出的决议决定经得起实践、人民和历史的检验。
第五,坚持解放思想、实事求是、与时俱进,不断推动人大工作迈出新步伐。30年来,地方人大常委会的工作,从无到有、从小到大,在探索中前进,在实践中发展,在创新中加强,在规范中提高。人大及其常委会必须坚持一切从实际出发,坚持马克思主义群众观点和实践观点,在依法履职中积极探索有效开展工作的新形式新做法。紧密围绕坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作的基本要求,不断加强自身建设,全面提高自身素质和能力,使工作思路更加科学、工作机制更加健全、工作程序更加规范、工作方式更加完善,充分发挥国家权力机关的作用。
这些重要的经验和体会,体现和深化了对社会主义民主法制建设规律、人民代表大会制度发展规律的认识,是我们宝贵的精神财富,必须作为做好新形势下人大工作的重要指导原则长期坚持,并在新的实践中不断丰富发展。
新中国已经成立60周年,人民代表大会制度也已经走过55年光辉历程。当今世界正在发生广泛而深刻的变化,当代中国正在发生广泛而深刻的变革。在新的国际国内形势下,我们必须坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,不断推动人民代表大会制度和人大工作与时俱进,为全面建设小康社会、发展中国特色社会主义作出新贡献。
总书记明确指出:“为了保证实现全面建设小康社会的宏伟目标,必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权,充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用,使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”吴邦国委员长反复强调:“做好新形势下的人大工作,关键是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念,使人大工作有利于加强和改善党的领导,有利于发挥社会主义制度的优越性,有利于充分调动人民群众的积极性,有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定,有利于促进经济发展和社会全面进步。”党的十七大对于坚持和完善人民代表大会制度也提出了明确要求。这些重要论述,为我们继续前进指明了方向、提出了任务。我们要从新的历史起点出发,深刻认识和把握我国的基本国情和当前发展的阶段性特征,适应时代发展的新要求,顺应人民群众的新期待,不断加强和改进地方人大及其常委会工作,更好地行使宪法和法律赋予的职权,更好地发挥国家权力机关的作用。
一要进一步加强和改进地方立法工作。形成和不断完善中国特色社会主义法律体系,是全国人大和地方人大的共同任务。在推进中国特色社会主义法律体系建设过程中,地方人大及其常委会担负着重要职责。立法是国家的一项基本政治活动。地方立法要牢牢把握正确的政治方向,服从和服务于党和国家工作大局,自觉地将党的主张和广大人民的意愿以法规的形式体现出来,保证党的路线方针政策的贯彻落实。按照全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的要求,加强地方法制建设,遵循不与宪法、法律、行政法规相抵触原则积极开展地方立法,维护国家法制统一。坚持从实际出发,注重体现地方特色,注重增强针对性和可操作性。抓紧制定与法律配套实施的地方性法规,保证法律得到有效实施。依照法定权限,就地方性事务制定地方性法规,促进地方经济社会发展。在没有上位法的情况下,先行制定地方性法规,为国家立法积累经验。积极推进科学立法、民主立法,进一步提高立法质量,使制定出来的地方性法规切实可行、严谨周密、有效管用。开展地方性法规清理工作,及时解决现行地方性法规中存在的明显不适应不协调问题,保证法律体系更加科学、统一、和谐。
二要进一步加强和改进地方人大及其常委会的监督工作。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权,监督工作在人大工作特别是市县人大工作中的分量很重。地方人大及其常委会要充分认识人大监督工作面临的新形势新要求,不断增强做好人大监督工作的使命感和责任感。紧紧围绕党和国家的中心工作开展监督,把推动中央重大决策部署贯彻落实作为人大监督工作的重中之重,着力加强对经济工作和解决民生问题的监督,督促和支持“一府两院”按照各自工作报告提出的目标任务做好工作。深入贯彻实施监督法,依法履行监督职责,处理好加强人大监督与支持“一府两院”工作的关系,保证宪法和法律法规得到正确实施,保证行政权、审判权和检察权得到正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到尊重和维护。坚持从人大监督工作的特点出发,灵活运用这些年形成的一套行之有效的工作机制和方法,积极开展监督工作,努力在加大监督力度、提高监督水平、增强监督实效上迈出新步伐。
三要进一步做好地方人大及其常委会重大事项决定工作。讨论决定本地区的重大事项,是地方组织法赋予地方人大及其常委会的重要职权。每年各级人民代表大会审议、审查和批准的政府工作报告、计划报告、预算报告、常委会工作报告、法院工作报告、检察院工作报告,集中体现和反映了当年国家机关工作的重大部署和重要举措,集中体现和反映了相关领域党的路线方针政策和地方党委的决策部署,一经本级人大通过即成为当年国家机关各项工作的重要指导性文件。地方人大及其常委会要把开好大会、完成大会任务作为行使重大事项决定权的重点,坚持团结、民主、求实、奋进的主题,把党的主张与人民的意志统一起来,把党和国家的大政方针同本地区的具体实际统一起来,严格依法办事,认真负责地作出决议决定,激励和动员广大人民群众投身建设幸福美好家园的伟大事业。
四要进一步发挥人大代表的作用。我们的人大代表来自各地区、各民族、各方面,有各自职业和工作岗位,深入实践、贴近实际,同人民群众保持密切联系,对党和国家的方针政策、宪法法律的贯彻实施情况体会最深刻,对现实生活中的实际问题了解最深入。做好代表工作,充分发挥各级人大代表的作用,是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,也是各级人大常委会的工作重点。我们各级人大代表有270多万,绝大多数在地方和基层工作。地方人大及其常委会要继续贯彻落实中央9号文件精神,坚持尊重代表主体地位,坚持为代表服务的思想,加强服务保障。深入贯彻实施代表法,保障代表依法行使职权,密切代表同人民的联系,扩大代表对常委会、专委会工作的参与,拓宽代表知情知政渠道。提高代表议案建议办理质量,组织好代表视察、调研和培训,不断加强和改进代表工作,充分发挥代表在立法、监督工作中的作用。
五要进一步加强人大常委会自身建设。加强常委会自身建设,对于充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关、依法履职的工作机关和密切联系人民群众的代表机关的作用至关重要。地方人大及其常委会要继续加强思想政治建设,用马克思主义中国化的最新成果武装头脑、指导实践、推动工作,增强坚持中国特色社会主义政治发展道路的自觉性和坚定性,增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性,在重大政治是非问题上保持清醒头脑。完善人大常委会工作制度,优化组成人员结构,保证人大代表和常委会组成人员依法行使职权,使人大及其常委会成为党和国家联系人民群众的重要桥梁,成为人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。切实贯彻党的十七届四中全会精神,不断学习、善于学习,努力建设学习型机关,不断提高依法履职的能力和水平。
地方人大设立常委会30年的历程是新时期我国人民代表大会制度发展完善的一个重要体现。面向未来,我们对人民代表大会制度的发展前景充满了信心。中国特色社会主义政治发展道路的前景光明而美好,坚持和完善人民代表大会制度的事业崇高而神圣,发展社会主义民主政治的责任重大而光荣。让我们紧密团结在以总书记同志为总书记的党中央周围,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,以高度的政治责任感和饱满的精神状态,继续认真履行宪法和法律赋予的职责,努力做好新形势下人大工作,为坚持和完善人民代表大会制度、加强社会主义民主法制建设、把中国特色社会主义事业不断推向前进作出新的更大贡献。