5中国环境政策工具的实施效果及其选择研究

第一篇：5中国环境政策工具的实施效果及其选择研究

中国环境政策工具的实施效果及其选择研究 作者】 杨洪刚；

【导师】 竺乾威；

【作者基本信息】 复旦大学，行政管理，2009，博士

【摘要】 改革开放以来,中国经济奇迹式的迅速增长,但中国环境恶化的趋势却愈加严重。针对日益恶化的环境状况,中国政府设计和实施了多种类型的环境政策工具来解决环境问题,试图实现中国可持续发展和建构“资源节约型和环境友好型”社会的战略目标。但问题是,中国政府设计和实施的各类环境政策工具在环境治理中的效果到底如何?又会有什么因素影响各类环境政策工具的有效性?面对各类环境政策工具的实际实施情况,中国政府应该如何从当前中国现有的环境政策工具箱中优化选择出有效的环境政策工具来治理环境?围绕上述问题,本文通过制度分析法、案例分析法、比较分析法、访谈法等研究方法做出分析和探讨,并得出如下的结论:改革开放三十年来,中国政府设计了各种类型的环境政策工具,这些环境政策工具主要可分为命令控制型环境政策工具、经济激励型环境政策工具和公众参与型环境政策工具三大类。虽然中国政府实施了上述各类环境政策工具,但这些环境政策工具的实施效果并没有完全达到其预期的政策目标。其中影响命令控制型环境政策工具有效性的主要因素有:(1)自身政策设计上的缺陷。(2)环境管理体制的约束。(3)政府治理目标多元化的约束。(4)政府环境管理能力的约束;影响经济激励型环境政策工具有效性的主要因素有:(1)自身设计上的缺陷。(2)市场机制的不成熟。(3)环境管理体制的约束。(4)缺乏基本的法律保障。(5)技术及其他因素的影响;影响公众参与型环境政策工具的主要因素有:(1)公众环保意识较低。(2)政府主导型环境管理体制的弊端;(3)公众参与缺乏相应的法律保障;(4)社会团体的力量比较薄弱:(5)公众获取信息的成本较大。任何环境政策工具都有其自身的优势和缺陷,任何环境政策工具的有效实施都必须满足一定的条件,因此,当前我国政府对环境政策工具的进行优化选择时,就要把影响环境政策工具有效实施的工具变量、目标变量和环境变量等因素结合起来考虑,在这样的考虑下选择出的各类环境政策工具,才有可能获得有效的实施结果。本论文一共七章:第一章为导论。主要就本论文的研究问题、研究意义,相关问题的研究现状、研究方法、思路和分析框架等主题作了阐释。第二章为政策工具的理论阐释。主要对政策工具的类型、政策工具的研究路径、政策工具选择的模型等内容作了理论上的介绍。第三章为环境治理和环境政策工具。这一章分为三节:第一节主要介绍了新中国在改革开放前后所呈现出来的环境问题;第二节则阐述了改革开放以来中国政府针对日趋恶化的环境问题所开展的环境治理实践活动;第三节主要讲述了当前中国环境政策工具的基本情况,主要包括工具的类型和工具的变迁两个方面的内容。第四章为命令控制型环境政策工具。这一章的基本逻辑为:理论依据——历史演进——实施效果——有效性的影响因素探讨。首先,本章对环境影响评价制度、总量控制与排污许可证制度、限期治理制度与关停闭转手段等具体的命令控制工具工具的历史演进情况分别作了阐述:其次,本章对命令控制工具中的各种具体工具的实施效果作了分析;第三,本章从总体上对影响命令-控制型环境政策工具有效性的因素作了分析和探讨。第五章和第六章分别为经济激励型环境政策工具和公众参与型环境政策工具。这两章的基本思路和第四章的基本逻辑是一样的。其中,第五章就经济激励手段中的排污收费制度和排污权交易制度的历史演进、实施效果和有效性的影响因素作了探讨;第六章就公众参与制度的历史演进、公众参与工具中的居民和环保NGO二大主体参与环境保护的实践效果以及公众参与制度有效性的影响因素作了分析。第七章为中国环境政策政策的优化选择。本章第一节对政府环境政策工具优化选择的方法作了阐述:第二节对各类环境政策工具的优越性和局限性等特性作了介绍:第三节就我国政府环境政策工具的优化选择机制作了分析和探讨。更多还原

【关键词】 政策工具； 政策效果； 环境政策工具； 优化选择；

【基金】 国家社会科学重大基金;

第二篇：中国计划生育政策效果

中国计划生育政策效果

1.中国人口占世界人口的比重呈逐年下降趋势

中国政府控制人口的努力在下个世纪将充分显现出来。1950年，我国人口占世界人口的比重为22%，1998年为21%，到2050年将下降到15%，亦即中国人口从占世界人口的四分之一强降到七分之一弱。同期，占发展中国家的比重从1950年的32%下降到2050年的17%，或者说，从三分之一下降到六分之一。到2050 年世界第一人口大国的桂冠将戴在印度的头上，我国计划生育的成效可谓不言自喻。

2.中国人口增长速度低于世界平均水平，总和生育率接近发达国家水平

我国人口已经从过去的高增长转向低增长，人口增长率已低于世界平均水平，在发展中国家属于较低之列。总和生育率已接近目前发达国家水平，当人口惯性增长消除后，我国人口将出现负增长。发展中国家的人口倍增时间如果包括中国为40 年，如果不包括中国则为35年。我国对减缓世界人口增长所起的作用可见一斑。

3.计划生育使中国人口转变时间缩短，人口乘数降低

人口转变是世界各国已经或正在经历的由高出生率、高死亡率向低出生率、低死亡率的转变过程。由于人口转变过程中出生率和死亡率下降的时间和速度不同，人口转变必然带来人口的转变增长。人口乘数是用来刻划人口转变增长特征的一个综合指标，它指的是转变结束时的人口规模与转变开始前人口规模的比。人口乘数受转变的时间长度和转变的高度即人口峰值增长率两个因素的制约。生育率下降越晚，下降速度越慢，人口乘数越大，反之，加速生育率下降，缩短转变过程，则人口乘数就会大大降低。同样，转变乘数与峰值人口增长率成正比。我国在人口转变的早期没有采取控制人口措施，因而人口的峰值增长率很高（例如，1963年达到3.3%）。如果不采取急刹车的办法降低人口生育率，缩短人口转变的时间长度，我国的人口乘数将非一般之高。然而，事实是，我国推行了快速降低人口生育率的政策，大大缩短了转变时间，把人口乘数控制在了最低限度。表5的数字表明，我国人口乘数不仅在发展中国家位于最低，甚至低于某些发达国家。研究表明，如果中国的计划生育推迟10年或20年实行，则人口乘数将会高达5－7，人口规模就有可能高达25亿以上，其后果将不堪设想（陈卫，1996）。计划生育使我国避免了由人口转变增长可能带来的人口灾难性膨胀，缓解了人地关系紧张的矛盾，为发展提供了有利条件和宝贵时间。

4.稳定低生育率有利于减低人口的增长惯性，削减人口的峰值高度

如果把人口转变开始到生育率达到更替水平时的人口增长称为转变增长，则生育率达到更替水平到人口实现零增长时的人口增长即为惯性增长（陈卫，1995）。欧洲国家的人口转变所用时间长，峰值人口增长率低，因而，人口生育率达到更替水平和实现人口零增长的时间几乎同时。而发展中国家则面临完全不同情形。由于人口的峰值增长率很高，生育率下降迅速，人口年龄结构年轻，因而，在总和生育率达到更替水平之后，人口仍要继续滑行30至40年的时间才能最终停止增长。世界银行曾计算过世界各国的人口惯性值，其结果为：发达国家均低于1.3，新兴工业国家为1.3－1.5，东亚和东南亚国家为1.5－1.7户，中国为1.5，拉丁美洲国家在1.7－1.8，西亚和非洲国家则高达1.8－2.1。如果我们把生育率保持在更替水平之下，则我国的惯性值将降到1.2，峰值人口将不是世界银行估算的17亿而是15亿以内，这对于已经严重超载的我国，无疑是较好的结局。对于不堪重负的地球来说，也是一大幸事。

5.从老年人口乘数看计划生育产生的未来老年人口队列效应

同计算总人口乘数一样，我们可以计算老年人口乘数。结果表明，下世纪中叶前我国65岁以上老年人口乘数将大幅度上升，2050年达27.6。而老年人口中80 岁以上的老老年人口乘数增长更是惊人，2050年将高达115.17。下世纪中叶前将是我国人口老龄化速度最快、程度最高的时期。然而，这正是过去人口高增长的结果。低生育率对解决我国人口老龄化问题的长远效应将在低生育率时期出生的人口进入老年时充分显现出来。100年后我国的少儿人口乘数、老年人口乘数和老老年人口乘数将远远低于其他发展中国家。

中国人口现状：http://

第三篇：加大政策宣传力度 保障政策实施效果

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加大政策宣传力度 保障政策实施效果

——财政部副部长张少春就开展家电下乡宣传月活动答记者问

2009年6月3日 财政部新闻办公室

近日，财政部、中宣部、商务部、工业和信息化部、发展改革委、农业部、环保部、供销总社、税务总局、工商总局、质检总局等11部门下发了《关于开展2009年“家电下乡宣传月”活动的通知》，在全国范围内联合开展“家电下乡宣传月”活动。针对宣传月活动的目的和组织实施等问题，财政部副部长张少春接受了记者的采访。

问：为什么要开展“家电下乡宣传月”活动？

答：家电下乡是应对当前国际金融危机，惠农强农，带动轻工生产，促进消费，拉动内需的一项重要举措。自实施以来，家电下乡政策受到广大农民群众的热烈欢迎，在促进家电产品生产、销售等方面取得了显著效果。但同时我们也发现，有的地方宣传工作不到位，一些农民还不太了解政策，购买下乡产品还存在种种疑虑，还有一部分公众因不了解政策而有一些误解。国务院领导高度重视，要求加强政策宣传。4月29日财政部主持召开的第二次家电下乡部际联席会议决定，集中开展家电下乡宣传月活动，通过全面、集中、有效的宣传，让家电下乡政策内容辐射到全国每个乡镇、每个村组、每个农户，让农民群众了解政策、吃透政策，让各级干部、生产企

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业、销售商家准确把握政策，把家电下乡政策落实到位，真正让广大农民群众得到实惠，有效促进农村消费，推进新农村建设和家电行业健康发展。

问：“家电下乡宣传月”活动从什么时候开始，持续多长时间？宣传重点是什么？

答：宣传月活动从2009年6月5日开始，到7月5日结束，为期1个月。重点将围绕以下几个方面的主题展开：

一是宣传家电下乡政策的重要意义、主要内容和实施以来的主要成效；

二是宣传《家电下乡操作细则》的主要内容，包括简化补贴程序及加强产品质量、售后服务、市场秩序、销售价格等方面的监督管理；

三是宣传各地区在家电下乡政策实施过程中的成功经验和做法；

四是对家电下乡政策实施过程中反映的热点、焦点问题，有针对性地解疑释惑；

五是宣传典型事例，让农民充分认识家电下乡政策对于促进企业发展、改善农民生活的现实意义。

问：如何确保“家电下乡宣传月”活动的顺利开展？

答：此次宣传月活动，由财政部、中宣部、商务部、工业和信

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息化部、发展改革委、农业部、环保部、供销总社、税务总局、工商总局、质检总局等11个家电下乡部际联席会议成员单位联合组织实施。中宣部将组织新华社、中央电视台、人民日报、经济日报、光明日报、农民日报等中央各大媒体采写编发政策解读系列稿件，制作播出专题节目，并深入基层报道典型事例。

各部门将按照职责分工做好宣传工作。在部属报刊、门户网站开设家电下乡专栏，介绍有关政策内容，并通过各自工作系统加大宣传力度。

（一）财政部门将广泛宣传家电下乡总体政策，重点宣传农民购买家电下乡产品补贴申报的程序，补贴资金审核与兑付办法，以及补贴审核兑付程序简化改革的具体做法。

（二）商务部门将加大对家电下乡中标销售企业和销售网点的宣传力度，让群众知道应当去哪里购买家电下乡产品；大力宣传“12312”举报投诉中心的功能和作用，向社会公告销售网点违规信息以及举报投诉处理等情况。

（三）工业和信息化管理部门将树立一批严格生产管理，加强质量控制和检验的中标生产企业典型，加强正面宣传；同时，对售后服务不完善，未能履行承诺的生产企业予以曝光。

（四）价格主管部门将广泛宣传价格法律政策；宣传自觉守法经营，带头平抑市场物价的正面典型；严肃查处、公开曝光一批实施哄抬价格、价格串通、价格欺诈、价格歧视等违法行为的经营者。

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（五）工商行政管理部门将积极宣传开展执法检查和专项整治的情况，向社会公布执法数据和典型案例；充分发挥“12315”消费者申诉举报网络的作用，为消费者提供咨询和维权服务；利用消费者协会分会、“12315”消费维权联络站、消费投诉站（简称“一会两站”）的宣传教育功能，增强农民消费者识假防骗的意识和能力。

（六）质监部门将公布对中标企业中标产品的质量监督检查结果；宣传质量优良、服务到位、履行承诺的优秀企业；对各种以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品的违法行为，或者借家电下乡之名制假制劣、翻新废旧家电产品、坑农害农等违法行为通过媒体予以曝光。

（七）农业、环保、供销、税务部门也将结合自身职能，利用各自的宣传渠道，加大对家电下乡政策的宣传力度。

问：各地区在“家电下乡宣传月”活动中应主要做好哪些工作？

答：财政部、中宣部等11部门联合印发的《关于开展2009年“家电下乡宣传月”活动的通知》中提出，各地区要结合本地特点，通过电视、广播、报纸、网络、板报、宣传栏、海报、标语、宣传车、宣传册（页）等多种渠道加强政策宣传，开展丰富多样、群众喜闻乐见的活动，营造浓厚、热烈的社会氛围。具体包括：

（一）组织人员培训。对参与家电下乡工作的基层干部、生产企业、销售商家进行政策培训。培养宣传骨干力量，确保在宣传月活动期间乡乡有人进、村村不遗漏。

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（二）发放宣传材料。印发家电下乡宣传小册子及给广大农民朋友的一封信。

（三）提供咨询服务。定期组织基层干部与农民面对面交流，利用集市、商场等农民集中的地方开设咨询点，并且开通热线电话，耐心为农民朋友释疑解惑。

（四）张贴横幅标语。征集标语、口号，在县（市）主要街道、县域主要干道、每个家电经销网点、每个乡镇、每个村组都将打出家电下乡的横幅、标语、广告牌，使家电下乡政策家喻户晓、妇孺皆知。

（五）开展政策宣讲。组织本地报纸、电台、电视台等新闻媒体，制作电视公益广告或综艺节目，进一步加大对家电下乡政策内容以及《家电下乡操作细则》的宣传力度。配备宣传车，定时分片到各乡镇、各村组播讲家电下乡政策。

（六）组织形式多样的各类活动。结合本地实际，开展一些形式多样、贴近群众的宣传活动，比如结合文化下乡的途径，在电影放映之前放映家电下乡专题片，以及评选家电销售状元等。

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第四篇：政策工具的选择与政府的社会动员能力

政策工具的选择与政府的社会动员能力

——对“运动式治理”的一个解释

唐贤兴

摘要：运动式治理深刻地反映了政府在选择政策工具上的困惑。在社会动员模式发生变化的现实情况下，政府在习惯上仍对运动式治理产生偏好，这实质上是政府的社会动员能力不足的表现；同时，运动式治理也确实存在着弥补政府动员能力不足的可能性。其实，运动式治理有着一定的必然性和合理性，完全否定它在治理过程中的价值是不理性的态度。

关键词：政策工具；运动式治理；社会动员；政府能力

一、问题的由来

长期以来，在应对和解决社会公共问题上，中国的公共管理对政策工具的选择与使用表现出了偏爱“运动式治理”的特点。政府对这一政策工具的偏好实际上意味着，政府在面对复杂的社会公共事务时存在着政策工具选择上的困境。在快速的社会转型过程中，可供政府选择和使用的政策工具是很有限的。

运动式治理本来具有临时性、间断性和强制性的特征，那么，它何以会演变成为常态化的政策工具呢？目前学术界对这种政策工具的根源和后果已有初步的研究，但为数不多的研究文献几乎一致地否定了这种治理工具存在的必要性和可能具有的积极意义。实际上，只要我们稍作深入的研究就不难发现，带有某种必然性特征的运动式治理可能还真具有一些积极的意义。

对运动式治理的理解，不同学科可以从不同的视角作出不同的解释。比如：社会学可以从行为模式的角度来分析政府的行为偏好；经济学可以运用成本—收益的分析方法来解释政府为何选择运动式治理这一政策工具；法学研究则可从法律体系的完善性、执法成本和法律权威等角度加以分析。本文以政治学和公共政策的有关理论为基础，来分析作为一种政策工具的“运动式治理”之所以存在的社会根源及其影响。我们认为，政府的社会动员能力是理解运动式治理之所以成为政府常态化管理方式的一个重要变量。也就是说，政府在习惯上对“运动式治理”的偏好，实质上是政府的社会动员能力不足的产物。政府的运动式治理所体现出来的社会动员更多的是具有政治性特点，只有转变政治动员的逻辑和内容，使之成为真正的社会动员，作为政府的政策工具的运动式治理才有可能表现出积极的意义。

二、政策工具的选择：依据与制约因素

1.政策工具选择的两个基本问题

简单地说，带有比喻意义的政策工具（或治理工具）是指政府可以用来实现某种政治目标的手段。无论政府对政策工具的选择范围有多大，关于政策工具的研究，都必须关注以下两个基本问题。

第一个问题是，为什么政府会选择某种政策工具而不选择另一种政策工具。这涉及政策工具的选择依据问题。不管政府的性质和制度有何差异，任何政府都必须从有效治理的角度来审视和选择政策工具。有很多因素制约或影响着政策工具的有效性，比如该工具是否具有可操作性等。

但是，可操作性并不是政策工具选择的最重要依据。政策研究者使用“政策工具”这一概念往往会产生误导，使人们以为政策工具只是一个操作性的、技术领域的现象，于是，人们会有意无意地回避对政策工具背后所存在的价值和规范作价值上的评判。①[回避价值是传统的政策工具方法的缺陷，该方法是从严格的目标意义理性的角度来看待政策工具选择的。关于这种方法，参见D.BarrieNeedham，Choosing the R ight Policy Instrum ents，an Investigationof Two Types of In2strum ents，Physical and Financial，and a S tudyof Their Ap2plication to Local Problem s of Unem ploym ent（Aldershot：Gower，1982）]美国政治学家伍德西德指出，在选择政策根据时必须依据政策的可接受性和可见性两个特征[1]，也就是说，政策工具的选择还是一个价值选择过程。因为可接受性涉及人们选择政策工具的立场问题，也涉及他们所要选择的政策工具与受这种政策工具影响最大的人群之间的政治关系；而可见性则直接受到该政策工具能被公众理解的程度所制约。

第二个问题是制约政策工具的有效性因素是什么。在任何国家，制约政策工具有效性的因素都是很复杂的。它既取决于政策工具本身的特点，也取决于政策环境与政策工具之间的关系以及政策工具与政策问题之间的关系，同时还可能受到政策工具得以实现的途径的影响。也就是说，一种政策工具只有在以政策工具特征为一方，以政策环境、政策目标和目标受众为另一方的双方之间相匹配的时候，才可以说它是有效的政策工具。

2.影响政策工具有效性的因素

第一，政策工具的有效性受到政策问题性质的制约。界定和确定政策问题是公共政策行使过程的起点，一旦政策问题被确定下来，就必须在相关的政策工具中找到最匹配的政策工具。正如美国政治学家约翰。金登认为，政策议程设定的方式和政策工具的选择，不是以政体形态来划分的，而是由政策问题本身的性质所决定的[2].这就是说，所选择的政策工具与政策问题本身之间的匹配程度是衡量政策工具有效性的一个重要参量。②[关于政策问题与政策工具有效性之间的关系，参见R.F.Elmore，Instrum ents and S trategy in Public Policy，载Policy Studies Review，7（1），1987，174-186]

第二，政策工具本身的特点及其关联性。尽管人们对政策工具的分类存在不同的看法，但是，不同类型的政策工具显然具有不同的特点。林德和彼得斯认为，政策工具有着特定的外在于其环境的内在特征[3].因此，只有发挥各种政策工具的特点才会产生人们所期望的效果。另一方面，政策工具的有效性受到各种工具之间的关联性的制约。多种政策工具的存在以及它们之间的差异性表明，大多数政策工具在技术上都是可替代的。

这不仅意味着一种政策工具的有效性依赖于另一种或更多种其他政策工具的有效性，也意味着政策工具之间存在着日益增强的相互渗透趋势。这就要求人们要综合运用政策工具，以达到解决问题的目的。不同政策工具之间客观上存在着的互动作用，可能会导致政府通过最佳政策工具的使用来寻求有效管理的做法失效。

第三，政策环境及其对政府特定的施政风格的影响。政策环境包括法律和法治状况、社会成熟度、市场化程度、政治制度状况以及国家与国际体系间相互依赖的程度等诸多方面。这些因素不仅制约着对公共政策工具的选择，而且决定着被选定的政策工具的有效性。萨拉蒙和伦德认为，不同的政策工具在政策影响程度、政策效果、公平程度、传统性和政党支持程度等方面存在着很多差异，这些差异影响着政策工具在特定情况下的适用性[4].可以说，什么样的环境决定着什么样的政策工具选择，在特定的环境下，一些政策工具要比另一些政策工具更为有效。在特定的政策环境下，虽然公共管理存在着普遍性的原则，但在不同的国家，政府的施政风格存在着差异。政府往往会采用适合本身施政风格的政策工具，并且愿意使用自身能熟练控制的政策工具。就中国的运动式治理而言，这种政策工具的选择通常是基于传统的惯性思维，或者是基于经验的猜测。很多习惯的传统治理方式在短期内可能是较为安全的选择，但却不能适应变化着的环境[5].第四，决策者的偏好以及政策客体的可能反应。一些研究表明，一个政府部门或机构可能对一些特定的政府工具存在着偏好。但是，柯亨等人提出的政策选择的垃圾桶模型告诉我们，政策制定过程作为一个“有组织的无政府状态”，其中的决策者偏好是成问题的（problematic preferences）[6].政策制定者不仅几乎从来没有非常清晰地阐述其政策目标，而且连偏好是什么都不一定很清楚。因此，决策者就不可能选择能带来最大净收益的政策工具。当然，政府的偏好要受到政策对象（政策的目标受众）的影响。政策客体对某一公共政策及其相应的政策工具的认同度越高，不仅意味着该公共政策及其工具更具有合法性，而且也意味着这样的政策及其工具更能得以实施。

三、“运动式治理”：政策工具的选择困境

1.运动式治理的特征

长期以来，运动式治理已成为中国政府部门在执行法律、落实公共政策时的一种常态化的管理模式。一些分析者概括了具有“轮回”特征的运动式治理的基本过程：震惊社会的重大恶性事件的发生—领导作出重要指示，政府有关部门召开紧急会议—部署专项整治行动—执法部门声势浩大的检查、处罚行动—总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕成果[7].从众多运动式治理的具体案例中，我们可以概括出这一政策工具的三个特点：第一，这种治理方式往往是临时性的、间断性的，存在着特定的时间上的规定性。比如，被有关专家称为“运动式行政执法的典型范例”的北京市整治黑车的“狂飙行动”（2006年5月），持续时间规定为30天。①[按照北京市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》，整治行动期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款。如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。这一行动的背景是，根据北京市运输管理部门统计，北京市黑车数量已达6万～7万辆，而正规出租车的数量则在6.6万辆左右。黑车的大量存在扰乱了正常的生产秩序。参见王腾生《行政执法：运动式何时变全天候》，载《法制日报》（北京）]这种时间规定性意味着，决策者期望整治行动能“毕其功于一役”，迅速恢复被扭曲的社会和市场秩序。第二，政策预期目标具有单一性，因而经常被批评为一种“头痛医头、脚痛医脚”的执法方式。北京市的“狂飙行动”要达到的政策目标是杜绝黑车，而改进和完善落后的城市公共交通体系则被认为不是（也无法是）整治行动需要考虑和解决的问题。同样，上海市的群租房整治行动也只有一个目标，即切实解决群租房的安全隐患和脏乱差的环境问题，并要保证在三年内基本不存在群租现象。②[于2007年9月7日早晨进行的整治行动，对于整治对象来说没有任何预兆，被一些媒体称为“突袭”。

这次行动由公安、卫生、房地产管理、工商等部门联合执行，是上海市有史以来最大的一次针对群租现象的整治行动。民间对这次行动的合法性和道德性（当然包括治理的有效性）等问题提出了尖锐的批评]但是，至于产生群租现象的深层次原因，以及如何为外来人口和低收入家庭提供廉租房等问题（它们更多的是政治上、法律上和伦理上的问题）则不是该整治政策的目标。第三，在治理方式上往往存在着“从重、从严、从快”的倾向性。而为了达到这一目的，有关的整治行动都需要集中相当的资源——人力、财力和物力，尤其还包括行政权力（主要体现在超越一些程序性的规定上）。

一些对运动式治理的批判性观点似是而非。

比如，一些论者批评运动式执法是对法律规范的超越，从而降低了现实生活中法律控制的效力，破坏了法律控制优先于行政控制的正当关系，因此它有悖于法治精神，损害了法律的稳定性和确定性[8].事实上，在很多治理领域，在政府采用运动式治理时，它所面临的问题不是损害法律权威的问题，而是法律根本缺失的问题。③[比如，在整治群租房问题时，首先就缺乏关于什么样的群租行为是非法的法律定义，同时，也没有任何法律明文规定政府不能对破坏房屋结构的行为实施强制拆除措施。因此，说整治行动挑战法律权威的观点是不符合事实的]因此，政府之所以选择和实施运动式治理，是由于政府在政策工具的选择上存在着一些根本的困境。为了摆脱这些困境，政府希望通过社会动员来达到治理的目的，因为运动式治理包含着某种动员的功能。

政府对运动式治理的偏好反映出政府在应对社会公共问题时，在政策工具的选择上存在着诸多困境。这些困境产生的原因是：第一，社会转型期公共问题的高度复杂性；第二，政府治理的制度性能力不足；第三，对规则的虚无主义态度；第四，超大社会的结构性矛盾。所有这些因素一直存在于中国改革以来政府与社会关系的变迁过程中。

2.公共问题的高度复杂性

从理论上来说，所有的政策工具在技术上都是可替代的。这就意味着，任何选定的政策工具不能单独发挥作用，必须与其他政策工具配合使用。然而，针对市场失效和社会失序，政府除了采取运动式治理这种手段之外，几乎不存在可供选择的其他政策工具。这是转型时期中国政府进行治理的一个困难所在。

政府所要解决的公共问题本身的性质是制约政策工具选择的重要因素。中国的改革开放进程是一个问题增生的过程。转型期不断增生的问题存在着高度的复杂性、异常性和相互依赖性，这使得政策的执行存在着相当程度的“技术性困难”[9].比如在环境保护问题上，在为消除污染而设计政策时，我们必须承认，几乎没有什么办法能使其中的目标得以彻底实现，因为这涉及经济发展战略的调整、产业结构的设计、技术更新等一系列政策的制定和执行。因此，在这些因素没有发生大的变化的情况下，政府管制部门在治理污染问题时便不得不采取集中整治的办法。但事实证明，面对存在着多方面根源的社会公共问题，要设计一个单一的政策和采取某种单一的政策工具，在通常情况下是徒劳无功的。

从逻辑上来说，公共问题的复杂性和多样性并不意味着必须采取运动式治理才能解决问题，问题还在于科层制的政府结构本身所具有的特点。科层制组织的一个特点是政府管理的专业化分工及其等级体系的建立，在政府内部的部门之间界限分明、功能明确。但是，公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾，即使在规模很小的国家，政府的部门化也做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所有的公共事务领域。因为现代社会的绝大多数公共问题不是作为一个单一的整体而存在的，而是既与其他公共问题相互依赖，也与其他领域的公共问题存在着交叉或重叠。从这个意义上来说，拉塞尔。M.林登为再造公共部门而提出的“无缝隙政府”的（Seamless Government）设想，只是一种理想的愿望。①[无缝隙政府指的是政府整合所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面，为公众提供优质高效的信息和服务。参见拉塞尔。M.林登《无缝隙政府》，汪大海、吴群芳译，中国人民大学出版社2002年版]

所以，传统的部门界线和功能分割的局面需要重新构造，但政府再造的出发点不是去构建“无缝隙政府”，而是要推进政府及其部门之间的合作。长期以来，机构林立、职权交错、多头执法、政出多门、扯皮推诿、管理真空、恶性竞争等话语被人们用来描述和批评中国的政府治理，这些概念在一定程度上说明了政府及其部门间缺乏良好的合作机制。由于缺乏合作，随着时间的推移，原本可以采用的政策工具的效能日益丧失或降低。

在这种情况下，运动式治理便成为政府最后的一个政策工具。决策者和政策实施者希望通过这一工具的运用，来达到部门间合作的目的，哪怕是甚为短暂的合作。从这个意义上来说，运动式治理是作为一种政府间的合作机制而产生的。②[在北京市整治黑车的案例中，参与这一治理的政府的相关部门达14个之多。这促使我们思考，为何这些部门以往不能实现合作，同时，运动式治理作为一种合作机制是否具有持久性]而运动式治理作为一种政策工具，是能够产生某种程度的合作效果的。

3.制度性资源的缺乏

政府对公共问题的治理需要最低限度的资源支撑。政府可资利用的资源是多样的，其中包括政府管理部门自身所拥有的物质性资源（人、财、物等），也包括不属于政府所拥有，但通过一些制度化的安排（比如社会动员、合作制度等）能为政府所用的“非政府资源（”比如市场机制、非政府组织、民众个人的力量等）。后者更多地表现为制度资源，因为，民众对政府及其管理行为的认知和态度、公共部门与私人部门之间的关系状况都将对政府的治理行为产生重要影响。

就中国超大社会的治理条件来说，其物质性资源总是有限的，而且，政府取得并拥有物质性资源还受到严格的制度约束。然而，日益增长的人口及其需求对政府提供公共服务的能力提出了严峻挑战。比如，整个上海市的警察总量为4万人左右，但截至2007年底，上海市户籍人口有1378.86万，常住人口达到1858万。显然，在一个警察要为400多人提供相应的安全、秩序和其他服务的背景下，要做到全天候的日常监管连理论上的可能性都不存在。因此，运动式执法作为资源稀缺条件下纠正市场和社会秩序失效的一种权宜之计，便经常成为政府治理的工具。

现代社会必须通过提高治理的制度能力来解决物质性资源匮乏的问题。当公共问题越来越表现出“跨域”（across boundary）性质时，政府必须通过实现与公民社会的协作来整合治理所需要的社会资源。在公民社会比较强大和市场比较完善的国家，法律、政策等规则的有效执行依赖于迈克尔。曼恩所谓的国家的“制度能力”（institutional capacity）。③[曼恩在一篇广为引用的文献中，将国家权力分为专制性权力（despotic power）与基础性权力（infrastructural power）。前者是指国家精英不经过与公民社会的周期性、常规性和制度化的协商（institutional negotiation），而自行采取行动的能力和范围，也就是习惯上所说的国家自主权。后者是国家能够渗透到公民社会，并经由与公民社会的制度化协商而合理地执行政治决策的能力。他认为，只有这种制度化能力得到加强，国家才能从社会中有效地动员社会资源。参见MichaelMann，The Autonomous Power of the S tate ：ItsO rigins，M echanism and Result，载Archives of European Sociology，No.xxv，1984年，185—213页]如果说，中国在改革开放以前国家不需要这种制度化能力，而是通过国家的自主权（即强制）就能贯彻政策的话，那么，自改革开放以来，随着市场化、公民社会、民主和法治的日益成长，单靠国家自主权就无法有效地执行政策和规则。只是到目前为止，这样的制度性资源总的来说还是比较缺乏的。在上海整治群租房的行动中，强制实施规则并没有带来预期的效果，群租现象依然十分严重。其中的原因是复杂的，类似物业管理机构、业主委员会等这样的社会组织没有在整治行动中发挥它们的应有作用，是政策和法律难以被强制推行下去的一个重要原因。

4.规则虚无主义

政府治理过程中的一个困难是规则虚无主义。运动式治理反映了一个基本事实，即政府希望通过这一政策手段来达到贯彻法律和政策等规则的目的，这说明在采取运动式治理之前，很多规则并没有很好地被执行。

规则没有被执行来自政府和民众两个方面的因素。在政府层面上，正如弗里德曼所指出，经常的情况是，治理者“并不很认真地对待这些规则”[10].上海针对群租房的运动式治理的案例也显示，在集中整治行动之前，很多政府部门并没有认真对待《禁止擅自改变房屋结构》的规定。

一旦规则没有被执行，它的威慑功能便被削弱了，结果是民众不再把规则当回事，这就直接削弱了规则自身的合法性。从逻辑和结果的角度看，运动式治理经常是政府重新确立规则的合法性的一种举措。

但是，运动式治理不能实现规则的重新合法化，恰恰相反，它是普遍存在的规则虚无主义的产物。在中国的法律和政策实践中，在政策制定环节上存在着政府立场与民间态度缺乏有诚意的、有效的沟通的问题，从而导致政府立场与民间态度之间的紧张。在政策执行过程中，则是过分迷信强制和制裁的力量，而忽视了执法过程中所有参与者的制度性的相互学习。应该知道，今天的行政立法和执法过程应该以广泛的民众参与为基础，这不再是一个单纯的自上而下的强制过程，因此，必须实现由“强制”到“合意”的转变[11].运动式治理的一个核心是，决策者和管理者过分相信强制和暴力的惩罚在诱导或驱使人们遵守规则方面的重要性，希望通过“重拳出击”、“从重从严”所产生的威慑效果来达到保证秩序的目的。之所以采取这种治理手段，除了政府自身的规则虚无主义之外，存在于社会大众身上的规则虚无主义也是一个原因。遵守规则还没有成为人们的社会习惯，这其中的主要原因是以往的相关规则没有惩罚功能。禁止黑车经营和管制房屋群租的规则原先就存在，但在运动式治理之前几乎没有发挥过对违规行为的惩罚作用。根据法社会学的观点，任何规则都是通过制裁或惩罚而起作用的，没有制裁功能的规则是没有意义的。①[任何制裁理论都强调一个事实，即惩罚的威胁有助于制止违法违规行为，正如奖赏有助于鼓励受奖赏的举动。参见Issac Ehrllich，The Deterrent Effect of Crim inalLaw Enforcem ent，载Journal of Legal Studies，No.1，1972]然而，人们为了避免受惩罚而遵守规则并不是人类行为的唯一取向，在很多时候，人们是为了自己的利益而遵守规则，也可以为了利益而不遵守规则。

运动式治理走到了另一个极端，即过度使用规则的惩罚功能，这同样是无效的。

5.超大社会的结构性矛盾

迫使政府采取运动式治理的政策工具的最后一个（也是最根本的）选择困境，是中国超大社会的结构性矛盾。复杂性不断增加的公共问题对治理的挑战，因超大规模社会的资源稀缺与需求满足之间的紧张关系而加剧。②[“超大社会”的概念最初是由政治学家王沪宁教授提出的，其含义主要是指中国社会独一无二的人口数量。参见王沪宁《社会资源总量与社会调控：中国意义》，载《复旦学报》1990年第4期，2—11页]超大社会的属性对于实现政府治理构成了一个特殊的条件。但是，社会资源总量不能满足社会总体需求的矛盾并不必然导致社会紊乱、失控和无序，从而需要采取运动式的治理方式，比如在计划经济的大部分时间里就是这样。那时，社会资源总量处于极端缺乏的状态，而人们的需求则受到政治、政策和意识形态的压制，因此不存在改革以来的转型期在市场和社会领域中出现的那种失控和无序状态。有论者认为，运动式治理是“传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式”[12]，但这个命题是不恰当的。因为改革前中国的政治是一种“动员政治”，它以群众运动为基本的形式，而有别于今天所说的运动式治理。政治动员和意识形态宣传虽然是动员政治的两个核心要素，但不是转型时期运动式治理的核心要素。在上述的北京和上海的两个运动式治理的案例中，政治动员的意味是较弱的，我们从中看不到意识形态宣传的成分。

改革后之所以出现这种市场和社会秩序失控的状态，不仅在于资源总量不足以满足超大规模人口的日益增长的需求，更在于资源分配的方式出现了问题。比如，大量黑车和群租房问题的出现，在相当程度上是对稀缺资源分配不公正所产生的结果。这就是社会转型时期政府所面临的问题的本质之所在。

四、动员模式的转型与运动式治理的有效性

1.社会动员的功能

社会动员问题一直被有关的现代化理论以及政治学和社会学的学者所关注，今天，公共政策和公共管理也日益关注社会动员在政府解决实际社会问题上的角色。

我们可以把动员看做一种政策工具，经由这种工具，政府能达到解决政策问题的目的。当然，社会动员能否成为一种有效的政策工具，既取决于社会的状况（比如市场是否成熟，社会资源是否丰富等），也取决于政府是否存在较高的社会动员能力。作为政府比较纯熟的一种经验手段，运动式治理包含着一定的社会动员功能。政府既希望借此来整合社会资源，也希望能提高治理能力。虽然从结果上看，运动式治理常常并不能有效地达到动员社会资源、改变人们行为的目的，但问题不在于运动式治理本身的局限性，而在于社会动员的社会基础并不具备，同时，政府本身的治理能力又存在着欠缺。也就是说，如果社会动员的社会基础和动员模式能发生变化，运动式治理还是一种可取的政策工具。

2.社会动员能力的不足与运动式治理

所有的公共政策都旨在从社会中汲取资源以达到解决公共问题的目的，因此，任何政策工具的选择都必然以提高政府能力为出发点。但同时，政府的资源汲取能力不是一成不变的，而是在政策工具的选择和使用中不断得到提高的。因此，政府的社会动员能力自然会成为我们分析政策工具选择的一个重要变量。

当前，政府习惯于采用运动式治理的手段，这在相当程度上根源于政府的社会动员能力的不足。一些研究指出，改革开放以来中国政府的动员能力出现了下降的趋势。①[一种观点认为，在改革开放以来的转型时期，政府的动员能力大大下降了，其中的真正原因是市场化的发展。参见邓万春《社会动员：能力与方向》，载《中国农业大学学报》2007年第1期]这个判断的可信性令人怀疑，因为它是以改革前国家对社会的全面控制为参照所得出的结论，而忽视了改革以来国家—社会关系出现的结构性变化。②[用已故美国政治学家邹谠的话来说，这种变化就是“全能主义国家”的解体。这种变化对中国现代国家的成长来说是积极的。参见邹谠《二十世纪中国——从宏观与微观行动角度看》，牛津大学出版社1994年版]改革后国家与社会关系的结构——社会资源配置的制度和方式——出现了重大的变化。在改革开放之前的“总体性社会”（邹谠语）里，强大的社会动员能力（实际上是政治动员）来源于政治与社会在结构上的一体化——国家权力全面渗透社会生活，对社会形成强大的控制，在这种渗透和控制中，国家与社会走上一体[13].由此，国家对稀缺资源和社会活动空间形成了垄断性控制，这是国家对社会的动员取得成功的前提。但改革以后，中国进入了一个被孙立平等人所称的“后总体性社会”。③[参见孙立平、晋军《动员与参与》，浙江人民出版社1999年版]国家对稀缺资源和活动空间的控制逐渐放松，且国家管制的逐渐放松是执政党、国家和政府的自觉行动。因此，衡量政府的动员能力不应该仅仅以国家对社会的控制程度为参量，而应该去解释在国家不再全面控制社会的情况下，政府的社会动员能力为什么会显得如此不足。

虽然原有的社会动员所赖以存在的历史条件随着市场经济的发展和社会自主性的不断增强而逐渐消失，但这并不意味着社会动员从此失去了对于中国现代化的意义。④[以色列现代化理论家艾森斯塔特认为，一个国家的“经济发展在很大程度上依赖于现代化过程的理智方面和政治方面，依赖于知识和政治领导动员资源的能力”。参见S.N.艾森斯塔特《现代化：抗拒与变迁》，张旅平等译，中国人民大学出版社1988年版，27页]应该消失的是原先的社会动员体制，而不是社会动员本身。改革开放以后，政府的社会动员能力不足，其主要原因包括：第一，政府直接控制和支配资源的数量和类型发生了变化；第二，意识形态的功能发生了转变；第三，公民社会的成长、政府和社会的关系的建构需要一个很长的过程；第四，产权结构的变化、民主和法治建设对政府的权力及其行使形成了制度上的约束；第五，国家和社会的一些治理规则的合法性还需要不断提高。总之，社会发展需要提高政府的社会动员能力，但这种能力还不能满足于解决社会公共问题的需要，这种矛盾性是政府选择政策工具时面临的基本困境之所在。我们有理由说，采取运动式治理具有某种程度的合理性。

运动式治理的一个本意，是在市场化的过程中更好地发挥政府对市场和社会的调控作用，以形成常态的市场和社会秩序。但是，在社会结构发生了很大变迁的情况下，如何创造性地通过运动式治理来提高动员能力是政府所应考虑的问题。

3.动员模式的转型

面对复杂的社会公共问题，通过转变社会动员模式以提高运动式治理的有效性，是解决政策工具选择困境的一条可行途径。

社会动员模式变化的背后是国家与社会关系的变化。实际上，国家与社会之间是相互建构和塑造的。就中国运动式治理的传统做法而言，这种带有社会动员性质的政策工具的主要精神是国家塑造社会，而不是相反。一旦传统的“强国家—弱社会”的结构发生了向理想中的“强国家—强社会”结构的演变，就需要让运动式治理也相应地转变成由社会来塑造国家。这种可能性是存在的。

因此我们需要分析的是，社会动员的模式应该发生什么样的变化。有人从危机管理的角度提出，社会动员应该从传统的“对社会的动员”（即政治体系采用政治动员的方式来动员、组织、集中全社会的力量以控制和战胜危机）⑤「参见龙太江《从“对社会动员”到“由社会动员”——危机管理中的动员问题》，载《政治与法律》2005年第2期」转变为“由社会进行的动员”（即由社会自主进行的，包括社会单位、社区、社会团体、志愿者个体所进行的动员）。孙立平等人认为，中国社会的动员正在表现出由“组织化动员”向“准组织化动员”的变迁。

前者是国家有能力进行大规模的组织化动员，后者则是国家进行组织化动员的能力大大弱化，而社会化的动员方式逐渐发挥重要作用。①「参见孙立平、晋军《动员与参与》，浙江人民出版社1999年版」

促进社会动员模式转型的前提条件是吸纳社会多元化主体的参与，而不是承续以往的以政府为唯一主体的治理格局。改革开放以来，新的社会动员形式日益以实际利益为轴心，民众和基层组织的积极性在民主政治建设中被调动起来了，民众的参与已经纳入到解决社会公共问题的治理中来。这里所说的参与，主要是指人们对公共事务、公共管理的介入，对民主生活、政治生活的关涉，对事关个人发展和利益的选择。这是“强国家—强社会”结构所要求的，是社会自主性提高的表现。

从结构上来说，真正意义上的社会动员必须包括启动者、参与者、投入和产出四个基本要素。

启动者和参与者可以是政府，也可以是非政府组织和民众，甚至还可以是国际组织。而投入的过程虽然包含着资金、知识和技术，但更多的是各种参与者的教育与学习的过程。正是从这个意义上来说，如果没有民众意识和素质的提升以及参与能力的提高，国家和政府的治理（及其相应的制度）是没有效应的。②「阿列克斯。英格尔斯说，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予现代制度和管理方式以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，那么，再完美的现代制度和管理方式也会变成废纸一堆。参见阿列克斯。英格尔斯《人的现代化》，殷陆君译，四川人民出版社1985年版，3页」因此，如果说具有一定的社会动员功能的运动式治理是政策工具选择的必然的话，那么我们也需要把它纳入到“参与式动员”的体制框架中来。③「郑永廷把动员分为传媒动员、竞争动员和参与动员，认为参与动员的主动性、选择性和驱动性的特点决定了它在民主建设中的重要意义。参见郑永廷《论现代社会的社会动员》，载《中山大学学报》2000年第2期，21—27页」众多缺乏民众参与的运动式治理的失败就充分证明了这一点。

如果我们能顺利地实现社会动员模式的转型，同时也能相应地使运动式治理从政府主导型的强制性治理走向多元主体参与的合作治理的话，那么，运动式治理在一定程度上可以缓解政府在政策工具选择上的困境。我们认为，实现这两个方面的转型不仅是必要的，而且是可能的。

参考文献：

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第五篇：教育救助政策实施情况研究框架

北京城市贫困家庭子女的教育救助政策实施情况调查

——以朝阳区为例

1.绪论

1.1 问题的提出

1.2 研究目的和意义

1.3 研究思路及方法

2.教育救助理论及相关文献综述

2.1 社会救助理论

2.1.1 贫困

2.1.2 贫困致贫

2.1.3 教育救助

2.1.4 教育救助的必要性

2.2 教育救助文献综述

2.2.1 国外教育救助

2.2.2 国内教育救助北京市城市贫困家庭子女的教育救助实施现状

3.1北京市城市贫困家庭子女的教育救助现存政策

3.2 北京市城市贫困家庭子女的教育救助实证分析

3.2.1 调查问卷情况

3.2.2 贫困家庭子女教育负担

3.2.3 贫困家庭子女教育条件与预期北京市城市贫困家庭子女教育救助政策实施效果分析

4.1教育救助政策的目标

4.1.1 政策效果评价模型选择

4.1.2 北京市城市贫困家庭教育救助效果评估

4.2 北京市城市贫困家庭子女的教育救助政策实施效果的影响因素分析（影响，原因）

4.2.1 政策因素

4.2.2 救助资金因素

4.2.3 执行与管理因素

4.2.4 心理因素政策建议结论与创新