我国土地征收中存在的问题及建议（共5则范文）

第一篇：我国土地征收中存在的问题及建议（共）

我国土地征收中存在的问题及建议

随着社会经济、中国城市化进程的不断发展，城市建设用地越来越紧缺，为满足城市建设用地需求，国家大面积征收了农村集体土地，由于相关法律缺失，实际操作中轻法律规范重规章政策，再加上利益的驱使以及其它一些因素的影响，在当前形式下我国土地征收过程中出现了许多严重的社会问题，这些问题已成为影响社会稳定的重要隐患。国家对农村集体土地的征收是一个不可逆转的趋势，土地征收制度是一项重要的土地制度，而我国现行的土地征收制度不是很完善、土地征收在立法上也有很大的缺陷。土地征收中存在的问题：

第一、土地征收程序不规范

由于片面的追求政绩，以及部分地方领导受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行为具有强制性的特点。部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序，此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。

1、缺乏征地目的的评估阶段。这种程序的简化，使得在土地征收中缺乏对征地用途的严格审查，导致土地审批部门较少考虑征地用途的公共利益性，而主要考虑政府的利益或征地申请人的利益，极易损害被征收者的利益。

2、欠缺土地征收是否符合公共利益需要的认定程序。我国土地管理法中,只规定了土地征收必须经过国务院或省级人民政府批准,但对土地征收是否基于公共利益的需要没有任何审查认定程序,这一重要程序的欠缺成为我国农村土地征收权经常被滥用的重要原因。

3、征收程序中土地权利人参与程度不够。如在征地补偿标准确定环节,《土地管理法实施条例》第二十五条规定,“市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”从这一规定可以看出,公告在土地征收中是一种后置程序,只作为附属程序置于批准之后,目的也只用于权利登记,不是与农民协商,对征收并不起监督作用。“听取意见”只是流于形式。即使被征收人对补偿标准有争议,也是由批准征收土地的人民政府裁决,决定权始终在行政机关手中。

4、争议解决机制不完善。关于争议解决的程序,《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》虽然均规定了征地补偿安置争议裁决制度,但是缺乏具体的程序性规定,现在我国绝大部分省(市)尚未建立起相应的征地补偿安置争议裁决制度。而且这种由政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法。一方面,由于批准征地及裁决征地争议是同一级政府(机构),难免有失公平;另一方面也容易使政府陷入征地纠纷,争议裁决的旷日持久战中，政府的职能发生了错位。最后，没有将司法救济这一方式引入，在某些程度上否定了司法的最终裁决权，轻视司法权威。

第二、公共利益模糊

在征地的过程中必然遇到以下问题：什么是公共利益？

《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第43条第1款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；„„”该条第2款接着规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”从法律规定上看，何谓“公共利益”，法律并没有给出一个明确的说明。

同时，宪法和《土地管理法》又都明确了行政征收制度是集体土地转为国有土地的惟一途径。这样，从法律上将“公共利益”的概念无限延展了。虽然宪法和物权法都将公共利益作为集体土地征收的前提条件，但公共利益是一个抽象的概念，目前我国还没有一部法律法规对其作出清楚的说明。其内涵的含糊性和不可触摸性使得公民对“公共利益”的解释没有话事权，随着现代行政权的扩大，在征收的过程中行政主体对公共利益采取极其广泛的解释，凡所谓公共利益的需要，就是直接满足国家和社会公众生存发展需要所必需的事项，它具体体现为国防、外交等国家安全利益，社会经济秩序以及公共福利事业等。机场、道路交通、发展和兴办国防科学及文化教育事业、公共卫生、公共图书馆、灾害防治、环境保护、文物古迹以及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护等均属于用于公共利益的目的。在征地这场力量对比不均衡的搏弈中，农民的利益难免不受到损害。而这是还只是公告利益的征收，更不提那些打着公共利益幌子，却谋求部门和个人利益的行为。

当被征收人为公共利益作出了规定牺牲，惟有国家对其牺牲作出充分的、公正的赔偿，方能体现法律所追求的公平与公正，但前提是合理补偿。所谓“合理补偿”，就是补偿费用能够体现土地的实际价值，农民出让土地后经济上不遭受损失，生活上不降低标准。

第三、征地补偿标准偏低

土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了规定，以体现立法对政府征收权利的限制和对私有财产的保障。而我国在宪法中没有明确土地征收补偿的原则。根据《土地管理法》第 47 条第2 款规定：“征地耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”显然，我国的土地补偿仅限于直接损失，间接损失的补偿则根本就不予考虑。而且，即使是对直接损失的补偿标准也过低，按土地农业产值来计算补偿标准。《土地管理法》第47 条第2 款规定：土地补偿费为该土地被征前 3年平均年产值的6-10倍；安置补偿费为该土地被征前 3 年平均年产值的 4-6 倍。这种规定没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨。按照现行的补偿标准及农村居民人均生活消费支出计算，其得到的补偿只能维持7年左右的生活。显然，对被征收人来说，是不合理的。

征收土地补偿标准是按照《土地管理法》的规定来执行的。由于《土地管理法》只是一个原则性的规定。所以地方政府在法律规定的框架内会自己制定本区域的补偿办法，所以出现了各地补偿款分配不一致的现象，比如我国东部、中部、西部在征地补偿标准就存在差异。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准，这种补偿标准较土地实际产出价值而言往往脱离实际。

第四、补偿方式单一

我国行政补偿程序目前尚无统一的法律法规规定，分散在不同的法律、法规、地方性法规、行政规章等文件里，法律效力等级不一，可操作性差，而且多倾向于从行政权的运行角度去规定。土地征收补偿标准也不科学，我国的征地制度是一种“重征收、轻补偿”的制度。法律中只规定了征收农用地给予补偿，并没有说明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，征地补偿只是以保证被征地单位的农民生活水平不降低为原则，农民难以从社会经济发展中受益。目前我国土地征收补偿的计算标准的计算方式缺乏依据，只计算了农地的直接经济效益，而把农地的潜在利用效益、外溢效益排除在外，也忽略了土地对农民的社会保障价值。

上世纪各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业，至今，征收土地补偿机制就演化为一次性给付货币补偿的单纯经济补偿形式！目前我国农村土地征收补偿方式主要有金钱补偿和劳动力安置两种方式，随着劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法在实践中很少使用，单纯的金钱补偿无法真正安置失地农民的生活。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去，待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。

土地征收补偿制度完善的建议：

第一、建立、完善我国土地征收法律体系

纵观世界各国土地征收法律，大都制定的比较完善，建有以土地征收法为核心的一系列法律体系，对土地征收程序、征地补偿都有明确的规定。我国正处于经济转型期，各种矛盾都显露出来，经济加速和人口增多造成的人地关系紧张，带有计划经济色彩的土地征用制度和农民不断增强的财产权利保护意识碰撞引起的矛盾不断加剧，都要求有一部能够限制公共权力、维护农民利益的土地征收法。因此当前我国急需建立土地征收法，并完善与之相关的法律体系。其内容应包括土地征收的范围，土地征收权的行使机构，土地征收的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征收程序、法律责任、救济方式等。

第二、完善土地征收补偿的标准和原则

征收补偿制度中存在的各种问题，首先要在宪法中明确土地征收补偿的原则和标准，为土地征收补偿行为提供宪法依据。从国外来看，国外采用的大多是建立在土地公开交易的市场价格基础上的公平补偿原则，而我国目前采用的实际上是不完全补偿原则，当前的原则更多的考虑到我国经济发展水平现状这一国情。在确立土地征收的标准和原则时，应坚持以市场价格为主，同时向农民倾斜的补偿原则，实行合理的市格补偿标准。按照土地的产权和使用权的市场规则来确定土地市场价格，对于征收行为的主体双方都是公正平等的，同时确立向农民倾斜的补偿原则可以保障农民利益，对较好的解决三农问题有促进作用。

第三、完善土地征收程序，强化执行监督机制

土地征收程序是指为了保障土地征收利害关系人的权益，法律规定的国家行使土地征收权所必须经过的步骤和应该采取的方式。一个完整的征收程序应该包括如下几个基本内容：(1)专门的土地征收机构和审批机构；(2)事前的告知、协商和听证程序；(3)土地征收的生效机制；(4)土地征收的事后安置救济机制；(5)土地征收执法监督机制。在制定法律的过程中，要细化征地程序，提高可操作性，增强透明度。要加强土地征收部门工作人员的职业道德教育，做到按照法定程序严格执法，强化土地征收工作的社会监督机制和法律监督机制。

第四、建立和完善土地征收司法救济制度

按照“任何人不得成为自己案件的法官”的正义原则，政府部门应退出土地征收裁决机构，应在发挥人大指导监督作用的前提下，借鉴国外经验设立独立于政府部门的由专业人士组成的土地征收裁决机构和价格评估机构或者设立土地法庭。建立官方或民间的法律援助机构和法律援助基金，专门为征地法律关系中弱势一方提供法律援助，协助他们维护自己的合法权益并减少救济的成本。

权与利是并行的，在土地征收中国家剥夺了农民集体对土地的所有权和承包人对土地占有收益等权利，必然要对其作出合理的补偿。土地是公民的一项合法财产，农民的财产权便应该得到尊重，如此权利也得不到尊重，法律的意思何在。这便要求国家完善土地征收的相关法律制度，将其具体化、合理化，充分考虑失地农民的权利。

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第二篇：我国目前土地征收中存在的主要问题及对策建议

我国目前土地征收中存在的主要问题及对策建议

【摘要】：随着我国经济的快速发展,城镇化速度的不断加快,土地成为推动经济发展的重要力量。围绕着当前土地征收中存在的各种问题日益受到社会的关注,尤其是处于弱势地位的农民相关权益的保护成为当下的热点。本文对我国当前土地征收问题进行了分析,并在此基础上提出了相关对策建议。

关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类**不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式发布的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日发布的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案

实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

农村土地征收中存在的问题及对策

近年来，乡镇城镇化，工业园区建设一路高歌猛进。城镇化水平提高，人居环境改善的背后，是许多农民失去了生活的屏障——土地。土地是资源，是资产，土地一旦转为国有，其价格成几何级数飞涨。政府低征高售，获利不少，但农民蒙受巨大损失，农民的生存与发展空间在失地中逐渐萎缩。因土地被征收农民成为种田无地，上班无岗、低保无份“三无”人员。吃饭与建设两条线并行发展是矛盾交织的，矛盾的解决非一朝一夕奏效。但农民与基层政府冲突成为社会愈演愈烈之势，农地被征各种矛盾集聚，若不妥善处理势必影响农村社会和谐。

一、农村土地征收中问题

1、群众对征收土地政策、补偿安置办法知之不多

根据《土地管理法》第二条第四款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”法律赋予国家有强制征地权，但在“公共利益需要“旗号下，谁能说清哪些是公共利益呢？实际上一些地方各种名目繁多的圈地，低征高售，以地生财，美其名曰是公共利益设施，行的是酒楼别墅建设。为了保护农村村民合法权益，征收农民集体所有土地的，征收土地公告、征地补偿、安置方案公告应让群众知晓。然而一些农民群众对征收土地政策知之不多。从另一方面，基层一些地方以为“农民知道得越多，工作越难开展”，“群众得了法，干部没办法”，对征地政策进行截留。在整个征地过程中农民完全处于被动，从土地征收至始至终其过程都是用地单位说了算。如果有了农民问起，一推了之。农民对征地政策懵懂，对征地中自己应尽义务不清，同时也影响了政府依法建设。

2、土地权属不清

《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。“从中可以看出农村集体土地所有权主体可以是乡镇、村、村民小组；农村集体土地所有权不确定，法律规定不详，对集体土地确权权难以“对号入座”。在农村未实行家庭联产承包责任制，有的生产队划地建立乡村集体林场，只消给生产队队长两包烟或请一顿饭就能划一大片土地，但由于历史原因土地权属无凭证；集体水面权属不清，自然村与村、农户产生纠葛；农村宅基地四至不清，在征用时相邻双方指界时，平日里和睦相处的邻里容易发生口舌之争，甚至为蝇头小利而拳拳相见。

3、土地补偿费用不高

我国征地补偿是按被征用土地原用途产值倍数计算，是对农民原有土地从事农业收益补偿。耕地是农民赖以生存的生产生活资料。农民依赖土地种植，有一部分收入，基本维持自家粮食自给。据笔者调查：农民1亩田每年耕作按“一季稻一季油菜”计算收入，首先是投入帐：种子25斤/亩，种子需70元；肥料400斤，需要200元；治虫打药水需要100元，机耕、收割费用100元，收入帐：稻子1000斤/亩，市场价格70元/担，收入700元；油菜300斤/亩，收入300元；除去各项成本，正常年景目前农民每亩田每年净收入为500元左右。一旦被征用，意味着将失去生存根基。目前农村不少地方，农民人均耕地面积为1亩左右。在农田收益低，农民对农田关爱偏低，如今农民视农田为“香饽饽”，种田的积极性史无前例。《中华人民共和国农村土地承包法》施行，赋予每个村集体成员公平的承包权，巩固了家庭承包制度。尤其是近年来，国家对农业反哺政策出台，减免农业税、发放良种补贴等，农民喜上眉梢，种田积极性高涨。农民更是视承包地为“饭碗田”、“命根子”。目前农村出现征地难的另一个成因则是，现行的安置途径主要是货币安置，一亩田几千元，一次性货币安置最明显的缺陷是难以保障失地农民的生活来源；同时我国农村社保体制未建立，土地对农民具有重要的社保功能。依据公平与效率原则。政府从农民手中拿走土地，就应按土地的市场价格支付农民相应交易价格金。因为土地是农民不可或缺的生产资料，农民丧失赖以生存的土地，生存成本加大，成为“三无”人员。然而农民所得到的补偿少。目前，征用农地每亩补偿不到1万元，按人均1亩地计算，实际上在农村一些地方人均不足1亩耕地。以一家三口3亩地为例，该户补偿不足3万元。补偿费是今后农民子女上学、生病救治等开支全部。征地后，农民的生存成本加大，无一技之长的农民家庭生计将是入不敷出。应该说根据1998年修定施行的新《土地管理法》，补偿仍然继承了以前的思路，补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗费三项，提高了补偿的总产值倍数。目前农地征用标准还是计划经济时代的标准。但目前农业由传统迈入现代，土地年值也大幅提高。征地费及安置也要“与时俱进”，以维护好失地农民的利益。征地难，其问题实质是政府出于公共利益，地是不可不征的，但能否确保农民合法权益得到切实维护。

4、拆迁安置分配中不公

拆迁安置分配是农村土地征收环节关注热点。千百年来农民信奉“不患寡就患不均”。土地款问题是土地征收中“漩涡”，各种矛盾的交点。在农村一些乡村干部只讲情面，不讲社会公理，致使分配不公。嫁城女、离婚妇女、招亲上门女婿等具有集体成员资格的未分配到。安置时可以享受的未安置，而一些与干部沾亲带故的关系户却安置，一户数套房子，在群众中造成极大有反响。事实上。拆迁安置分配中不公正现象，如俗话说得那样“坛口扎得住，人嘴瞒不住”。群众平日里生活在一起，信息沟通快，不符合事实事情会不胫而走，人为加大工作难度。

5、征地工作尺度不均

一些地方农村土地被征收中不是一把尺子量到底，而是遍地开花，难以确保工作均衡。在征地丈量中，大多数由村干部带路引导进村入户。村干部有自己的朋友圈、亲戚圈，丈量时要求照顾，尺度上松点松点。同时在农村农民承包土地比较分散，受气候影响，工作间断，农民在指界时对已丈量的说没丈量，村干部在一旁明知事实真相却不挑明，工作尺度不均，造成投机取巧的及与干部沾亲带故的多占便宜。

6、乡村干部在征地中不廉

土地补偿中，乡村干部贪污挪用土地补偿款等腐败行为激化干群之间矛盾。村委会作为为群众服务的组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，乡村干部在土地款中有很大自主权，有的过着今朝有酒今朝醉，白条入帐，难以给群众一个满意交代。

7、乡村集体、农民自己的土地补偿款使用不善

《土地管理法》规定，土地征收后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村统一纳入集体经济组织管理范围。村对巨额土地补偿款，缺乏投资理念，用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归，集体资产蒙受巨大损失。被征地农民领取有限土地补偿款，有的发家致富心切，投资不善，承受不了市场风险，生活陷入困境。

8、一次性货币安置不当

征地部门将土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费一次性支付。从长远看，农民一旦将有限土地补偿款用完，生活上无稳定收入来源，生存空间举步维艰。农村土地征用中，农民为啥不愿意呢？是农民自己甘心当一辈子农民？答案是否定的。而是现行征地安置补偿上弊端。有地心落地，无地不定心。农民土地被征，犹如工人失业，城市工厂倒闭，工人失业，企业工人可以拿低保等，农民失去土地未能享受到与城市居民同等的“国民待遇”。土地上的收入虽是微薄，对众多农民家庭来说不是家庭最主要收入构成。但农民失地如工人失人失业，从农业上剥离，生存空间狭窄，重新择业，谈何容易，对于农村4050人员（即四十、五十岁），上有老，下有小，每月开支不得了。农村家庭培养子女上学，一个大学生是一幢楼，许多农民不堪生活重负，失去土地上最根本的生活保障对生活前景茫然和恐惧。当然给农民“国民待遇”并非让失地农民进入“保险箱”，从此衣食无忧。对失地农民而言，政府还有许多工作要做，如提高技能、技术培训等。

第三篇：目前土地征收中存在的主要问题

我国土地征收存在问题

摘要：土地征收是国家为了公共利益的需要，依法对土地实行征收并给予补偿。随着现阶段经济的发展，国家对集体土地征收越来越多，但是由于土地征收制度本身的滞后，再加上在执行过程中的偏差，导致在集体土地征收过程中的一些做法，严重损害了农民的合法利益，造成了许多社会矛盾，影响到了社会的稳定。

关键词：征收补偿标准 问题

正文：我国的土地征收则是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。而土地征用却是一个十分重要而又敏感的问题，因为我国是一个农业大国，要解决好中国的发展问题，就得解决好中国的“三农”问题，而要解决好中国的“三农”问题，就得解决好农民的土地问题。土地是农民最基本、最重要、最核心的生产资料，也是农民最可靠的生活保障，土地问题解决不好就会影响农业的发展。

目前中国农村土地征收制度存在的主要问题：

1、征收程序不规范

我国《土地管理法》及其实施条例对征收土地的审批程序做出如下规定：一是用地者提出申请；二是审查和批准；三是公告和登记；四是征地补偿。可以看出，这些程序主要规范了行政主体行使土地征用权，而忽略了对土地征用过程中能起到监督作用的程序。虽然《土地管理法》规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见，但事实上集体尤其农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农民不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上集体常常只不过是几个乡村的“权力人物”。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。此外，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，农民财产权利的保障就更成为问题。土地征收属于一种行政行为，应该具有严格的法律程序。我国宪法中虽规定征收是依“法律规定”进行，但在《土地管理法》及其实施条例中有关土地征用程序的立法比较简单、粗糙；规定不够明确、清晰；土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征用时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的，而且并未随着经济的发展和土地价格的上升而增长；在被征地农民对补偿价格有疑义时，缺乏顺畅的申述渠道；在纠纷发生时，缺乏相应的救济程序。在达成征地补偿标准后，又没有有效的监督落实机制。

2、征收制度透明程度不高

1998年九届人大四次会议对《土地管理法》中的征地审批权先进行了修改，上收了市（地）、县（市）、乡（镇）的征用土地的审批权，将以往征用土地的五级限额审批改为由国家和省级人民政府两级审批。一定程度上缓解了由于土地多级审批所带来的土地滥用的弊端，加强了国家对土地的管理职能。但是，其中有一个值得我们关注的问题是，不论是土地的多级审批还是土地的两级审批，作为征地主体的政府部门至今都缺乏有效的监督制约机制，既是征地的执行机关，又是征地行为的管理机关，这就导致征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说

了算，容易滋生腐败行为，并且不易管理。

3、征收范围不明确

我国宪法制规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。”而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。也就是是说无论是基于公共利益需要还是单位或个人需要土地，都必须得经过土地的征用程序。这样，各级地方政府往往会对“公共利益”作有利于自己的解释，甚至打着 “公共利益”旗号将征用上来的土地变成了各种房地产、商业等用地。“非公共利益”征用土地就在事实上成了理所当然，无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。在实践中，政府将“国家建设”、“城市建设”视为是“公共利益”的需要。往往为了经济建设大量动用征收权，征地大大超出“公共利益”的需要。

4、补偿标准不合理，补偿范围太窄

《土地管理法》规定：征收土地的补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三大块组成，前两项补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，两项之和为10-16倍，特殊情况下最高不超30倍，地上附着物和青苗补偿费则按照地上附着物和青苗的实际价值计算。但是，目前农业年平均产值却是这样一个概念，它既不是地租又不是地价，而且在目前农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量土地的稀缺性和土地真正的价值。就是这一30倍的补偿标准在实际的执行中也得不到落实。而且许多以“公共利益”名义征来的土地又转手卖给一些开发商进行商业项目。另外，补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，被征收土地上农村房屋等地上建筑物的补偿和其它间接损失没有列入补偿的范围。实践中对地上建筑物的补偿都是依据组织实施征收的政府制定的标准予以补偿，通常补偿标准较低。由于目前土地一级市场由国家垄断，集体所有制土地不能直接进入市场交易，土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式，因此这种所有权的转移是有偿的行政行为。我国《土地管理法》等法律法规虽然对土地征收的补偿标准作出了规定，但补偿标准不够科学合理，补偿方式单一，安置责任不明确，甚至使失地农民彻底失去生存的依靠，导致农民对征地行为的不满，引发大量纠纷，甚至出现政府低价获得集体土地的所有权，再高价出让土地使用权的情况，导致严重的过度征收及种种难以通过制度加以规范的违法浪费行为。

5、征收安置不到位

现行法律中规定劳动力安置是计划经济时代的产物，计划经济时代，劳动力的就业安置是确保农民生活水平不下降的有效措施。但随着社会主义市场经济体制的逐步确立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的劳动力安置办法和“农转非”等办法，在实践中很少使用，已失去意义。安置费和土地补偿费、青苗补偿费一并计算补偿给集体纠纷组织，对农民安置问题不再考虑。

正式目前征收制度存在的这些问题，严重的制约了农业和经济的发展，所以我们一定要想办法解决这些问题，完善我国土地征收制度的对策。针对这些问题，我觉得首先应该明确规定“公共利益”的范围，增加“公共利益用途”的审核环节；其次，扩大征地补偿范围，提高征收补偿标准，并且增加土地补偿和安置方式；另外，需要借鉴国外经验，制定详细具体的征收程序，明确各方的权利与义务，限制政府的征收行政行为，使土地征收程序明晰化。还要增加保护被征收人的相关程序，设立被征收土地买回权制度；最后，应当完善集体土地有权，明确集体土地所有权的主体，使集体土地有真正的所有人；并且建立土地的用益物权制度。

总之，伴随着我国市场经济体制的逐步建立，国民经济的迅速发展，城市化进程的加快，各项建设对土地的需求会逐步增加，必然会大量征收集体土地。土地资源是不可再生的宝贵资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。集体土地征收不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源的合理利用，而且涉及到农业的发展、新农村的建设和农民的生活，更涉及到和谐社会的构建。通过分析我国土地征收中存在的问题，找出存在问题的原因，借鉴和吸收国外土地征收制度中的先进经验，不断完善我国土地征收制度，可以规范集体土地向国有土地的转变，保护集体、农民的土地权益，缩小城乡差距，加速土地资源配置的市场化的进程，从而为经济的发展提供用地保障的同时，对保持农村经济可持续发展和社会稳定都具有重要意义。

参考文献

1、欧名豪，《土地利用管理》 中国农业出版社 2002年7月第1版

2、郭洁，《土地资源保护与民事立法研究》，法律出版社2002年1月第1版

3、维普中文数据库

第四篇：月湖区土地征收工作中存在的主要问题及建议

月湖区征收土地工作中存在的

主要问题及建议

近年来，随着社会经济发展及城市化进程加快，城市建设用地需求不断加大，在保发展、保红线，切实维护农民群众合法权益的前提下，我局较好的完成了各项土地征收工作。同时，我们也清醒的认识到在土地征收工作中存在一些不容忽视的问题。

一、存在的主要问题

（一）征收土地补偿标准偏低

2009年以来，我市根据《江西省人民政府关于公布全省征地和统一年产值标准和区片综合地价的通知》文件精神，已调整了三次征收土地补偿标准，征收土地补偿标准有了较大提高，但对失地农民来说仍然偏低，主要表现在两个方面：一是征地使他们失去生产、就业、养老保障等所有依靠，生活成本又不断增加，这种补偿难以保障其生活水平不下降；二是土地补偿和政府土地出让收益之间的差额较大，农民无法享受到土地开发的收益。据本地粗略概算，失地农民得到的补偿款仅占土地收益的5%左右，被征地村民意见较大。

（二）政策执行难以到位

1.先征地后报批，造成征收土地时补偿标准与报批时不一致。政府在成片开发建设地区，往往是集中统一进行征地，然后按照建设要求和招商引资的需要逐年报批土地。有的地

块在征地标准进行了调整提高后再报批，原征地协议的补偿标准远远低于报批材料中征地方案的补偿标准。假如村民一旦要求按照新标准补差，政府又难以按新老补偿标准的差价再进行补偿，很可能由此引发群众上访。

2.批而未用，间接降低征收土地补偿标准。根据《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定：农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一的农用地转用计划指标。根据该规定，对批准文件失效的地块，如需使用，必须重新报批。同时征地补偿标准也应该按照新报批的补偿标准进行补偿，但政府既没有重新报批，也未按新标准补差，部分群众提出异议。

3.先拆迁后安置。根据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发【2010】15号）规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农民的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。而我市由于项目建设要求时间紧，一些建设项目在没有落实拆迁安置地点和安置房设计图纸的情况下，开始房屋拆迁，导致拆迁工作难以开展，引起群众强烈不满。

4.城市规划区内集体土地上房屋拆迁安置补偿标准不统一。各个项目部呈报的拆迁方案涉及的奖励、过渡费、安

置方法有差别，导致不平衡。

（三）安置方法简单

目前，月湖区主要采取四种安置方式：第一是货币安置，对村小组人均耕地0.3亩以上的主要采取货币安置方式；第二是留地安置，市政府出台了《鹰潭市城市规划区农村集体留用地管理暂行办法》（鹰府发【2013】16号），对村小组人均耕地0.3亩以下的按人均20-40㎡预留“三产用地”；第三是办理失地农民养老保险；第四是对房屋拆迁的采取公寓房安置。但现阶段我区征地过程中绝大部分是以货币安置为主，而三产用地现阶段又没有充分发挥它的利用价值；在办理失地农民养老保险方面，因村民意识或政策宣传不到位等原因，办理失地农民保险率偏低，不足50%。

（四）附着物补偿难度大

1.附着物清除难度大，尤其是涉及个人的附着物补偿问题，有的村民提出无理的补偿要求，如不满足，就采取不签协议、阻拦施工、闹访缠访，如果政府采取强制手段就以死相威胁，向地方党委政府施压。同时还存在部分村民在征地通知已发出后仍抢栽抢种抢建，以此骗取更多补偿。

2.坟墓迁移补偿标准低、难安置，千秋堂规划建设滞后。

二、建议

（一）改革征地制度，适度提高土地征收补偿标准，增加农民在土地增值收益中的比例。

（二）根据相关政策规定，政府对已征收但仍未报批土

地应该按报批时的征地补偿标准给予补偿，因此，政府征地、报批时间尽可能相一致，否则应考虑给于差价补偿。

（三）探索集体与企业合作发展模式，充分盘活和利用三产用地发展壮大集体经济实力；强化安置先行政策，提前规划好宅基地安置和房屋安置设计方案，保障安置房建设资金到位，确保安置房如期保质交付给拆迁户，提高政府公信力；加大失地农民保险政策宣传力度，提高失地农民保险覆盖率和普及率。

（四）适度提高附着物及坟墓迁移补偿标准，凡属抢种抢栽抢建及提出无理要求的行为，一律不予补偿，且由镇（办）牵头会同国土、村建等多方联动，严厉打击上述违法违规行为；事先落实好千秋堂规划建设工作，保障坟墓迁移顺利推进。

（五）根据江西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十九条第二款规定：城市规划区内的房屋拆迁安置办法和补偿标准，按国家和省有关城市房屋拆迁的规定执行。市政府应制定统一的城市规划区内的房屋拆迁补偿和安置办法。

二〇一三年九月二十五日

第五篇：我国银行监管中存在问题及建议

内容摘要：

一、当前银行业监管中存在的主要问题

(一)监管的法规建设滞后

目前我国的金融法律有15部，金融法规有40多部，人民银行已发布的银行业管理规章和规范性文件1000多件。尽管我国的银行业监管法规较多，但法规建设仍较滞后，存在法律空白、短缺、模糊、不适应银行业发展等问题。如《商业银行法》中规定商业银行不能对企业参股投资，但事实上债转股作为银行重组不良贷款的一种较有效方式在商业银行中已在运用；《贷款通则》中规定贷款人经营外币贷款必须持有国家外汇管理局颁发的《经营外汇业务许可证》，但目前人民银行已将经营人民币业务和外币业务实行两证合一，除结售汇业务外的其他外币业务由中国人民银行审批；《贷款风险分类指导原则》中对“贷款”定义的界定不明确，致使各商业银行对五级分类资产涵盖的业务口径不一致，同时分类标准过于笼统，信贷管理人员和监管人员对风险分类划分的标准把握程度相关较大；《支付结算管理办法》中规定银行不能垫款，但事实上中资银行已经允许开办帐户透支业务；《贷款通则》和《商业银行内控指引》中对行长能否成为审贷委员会成员的规定不一致等。

(二)非现场监管的真实性、全面性和信息化问题

非现场监管因其具有信息的全面性、持续性和对风险的早期预警作用而成为各国对银行业监管的重要手段。但我国银行业非现场监管在有效评价银行经营状况和实现风险早期预警方面的作用尚未得到充分发挥(目前仅仅起到统计作用)，其主要的制约因素有以下方面：

1.数据基础不够真实准确。主要表现有，一是数出多门，银行内部存在会计、统计及信贷等多种数据口径，各口径之间不完全对应，而向监管部门提供数据的部门没有统一，造成上报监管部门的数据前后不一致；二是部分全科目统计指标和会计科目设置不对应，统计数据不能直接来源于会计数据，需要靠统计人员手工操作造成遗漏；三是部分银行未严格执行统计和会计制度，如合并报表中没有剔除内部往来而虚增资产；四是部分银行对政策制度掌握不到位，如对贷款的五级分类标准掌握不一致；此外还有人为调改数据等情况。

2.非现场监管数据指标体系不完整，不能支持对银行风险状况的深入分析和评估。目前的非现场监管指标体系是1996年制定的，包括十个监控指标和六个监测性指标。存在的主要问题，一是不能全面反映银行经营管理和风险状况，如没有银行收入支出的结构及利润分配情况、不良资产的冲销回收及准备金提取充足情况、境内外机构并表数据、非信贷资产结构及质量指标、表外业务相关指标、利率及汇率等市场风险监测指标等；二是均为对法人监管指标，未明确对银行分支机构的监测重点及标准；三是随着银行业务的发展变化，部分指标的计算口径和标准已不符合银行经营的实际状况或不能充分反映银行的经营风险，如资本充足率、备付金比例、中长期贷款比例、风险资产权重等；四是对所有银行采用统一的指标标准值，没有体现不同银行的经营特点，没有体现安全性、流动性和效益性的相互关系。

3.非现场的风险分析及评价方式不系统。我国尚未建立系统的商业银行风险评价模型和预警系统，对银行的风险分析重点仍放在监控指标的合规性上，没有着重于采用历史比较分析、行业比较分析和期限缺口分析等动态分析手段来揭示银行风险变动趋势及对潜在风险和未来风险的预测，对银行业整体风险状况的分析局限于简单的数据汇总分析和经验判断，难以起到早期预警和指导现场检查的作用。

(三)现场监管缺乏连续性和针对性

现场检查是监管人员发现核实问题的有效手段，但现场检查的成本相对较高，在监管资源稀缺的情况下，应避免运动式的检查，通过加强现场检查的连续性和针对性来提高现场检查的效率，而这正是目前我国现场检查中急需解决的问题。

1.现场检查缺乏连续性。主要体现在，一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查是“一锤子买卖”，检查结果写成报告上报领导后，检查就算结束，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象随处可见。

2.没有针对不同银行和不同地区银行业务的风险特点来确定检查重点和检查力度。我国银行机构在业务结构和规模均存在较大不同，同时由于地区经济发展不平衡，各地银行机构的业务特点及规模也存在不同，相应的主要风险点也不同。但目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时对多家银行机构展开全国范围的运动式检查，其结果是对风险高的地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。

(四)监管合力没有形成

从我国的监管实践看，银行业监管部门、市场监督和内部审计三股力量没有实现有效的联合。

1.内外监管部门之间未建立有效的信息沟通机制。人民银行、监事会、审计署及银行内部的审计稽核部门均对商业银行进行现场检查，但检查项目的确定和计划安排在事前未充分沟通，检查结果和处理情况也未及时交流，造成重复检查、重复处理的情况时有发生。

2.未充分发挥市场监督和中介机构的作用。一是除上市银行外，我国其他非上市商业银行的信息披露是不够充分的，有些信息甚至是虚假的，存款人、债权人、投资人、股东等市场参与者没有足够信息用以对商业银行进行评价和选择，难以对商业银行的经营管理形成有效的制约作用；二是外部中介机构如外部审计部门拥有大量专业资源和信息，监管部门尚未充分利用这一渠道来提高监管效率。

3.未充分发挥基层监管部门的作用。一是对各地监管部门的人员配置未按照不同地区银行机构的业务规模、业务复杂程度及风险状况进行，而是实行人员平均分配，造成有的地区监管人员工作强度很大，而有的地区监管人员闲置。二是基层监管部门上报监管信息的可利用程度不高。除由总行统一制定的现场检查项目外，各地监管部门自行安排的检查和调研项目较零散，上报的信息对于判断法人的整体风险作用有限；同时基层监管部门对银行分支机构的非现场监管按法人指标进行，形成的监管报告无法真实反映银行风险的区域分布状况。

(五)银行业监管的角色错位

一是认为银行监管是万能的。银行业本身是经营风险的行业，无论监管体制多么有效和完善，都不可能彻底消除银行业固有的风险并保证单个银行机构不出现危机，监管者的责任是要防范系统性风险和危机的发生；同时金融监管不是控制银行风险的唯一手段，银行内部管理、市场约束和官方监管形成维护银行业稳健的三大支柱，健全的内控制度是有效银行监管的基础，因此银行经营者始终应承担风险控制的第一性责任，这一点在巴塞尔委员会制定的《新巴塞尔资本协议》和《有效银行监管核心原则》中均得到充分说明。对银行监管的上述局限性，银行业监管部门在向社会宣传及争取上级管理部门的理解方面显得力度不够，一方面易使社会各界将防范金融风险、保持金融稳定的责任主要放在监管上，一旦有风险暴露就归结于监管不力；另一方面也使金融机构和市场其他参与者对监管当局产生依赖，不积极主动管理和监督风险。

二是银行监管代替银行管理。银行监管者的工作是负责制定审慎经营标准、发现经营风险、提出整改意见、跟踪整改效果和处置有问题金融机构，而银行经营者要负责通过改善经营效益来提高竞争力，并达到监管当局审慎经营要求。银行监管者和经营者的关系可以比作大夫和病人家属，监管者履行大夫的职责，负责常规体检、诊断病情和开出药方，银行经营者作为病人家属要负责照看病人按医嘱抓药、吃药和加强锻炼增强体质，如果银行仍不能达到审慎经营要求，监管者将采取进一步的监管措施直至让银行退出市场。我国的银行监管部门往往不仅是大夫，还当病人家属，投人大量的精力去做经营者的事情，如给银行下达各项经营指标，甚至有些地方的监管部门将银行经营业绩好坏、不良贷款下降幅度与本部门监管人员的工作业绩和待遇直接挂钩。这一方面使监管者要承担经营风险，另一方面也容易产生过度的监管，压制了银行创新和提高效率的积极性。

(六)监管人员的专业配置和培训问题

有效性的银行监管，最关键的步骤是发现和评价银行存在的风险，这对监管人员的知识结构提出了较高的要求。国外一些监管当局非常注重监管人员的专业结构配置及培训，如occ拥有法律、计算机、会计、信贷、反洗钱等各项领域的专家队伍，对监管人员安排了系统全面持续的培训计划。我国在监管人员专业化培养方面较落后，主要表现在：

一是没有建立结构合理的专业化监管人员队伍。风险性监管要求监管人员不仅要熟悉被监管对象的产品结构、业务流程、风险管理模型、内控机制、计算机系统，还要具备良好的金融、会计、法律等专业知识，从而能对风险管理系统的合理性、可靠性和有效性及各项业务的合规性及风险程度进行评判和检查。这些监管内容不是某一个监管人员能够独立完成的，而是需要一支结构合理的专业监管人员队伍相互配合、共同完成。我国目前严重缺乏这样的专业监管人员队伍，监管人员的专业结构配置不合理。

二是没有建立实用有效的监管人员培训机制。银行业监管人员不仅要有较全面的基础知识，还要掌握系统的检查方法和技巧；同时金融市场和技术的发展，也带来了大量新知识、新的管理技术和新产品，对此监管人员只有通过不断地学习才能适应银行业的发展和实施有效监管，因此学习也应成为监管人员日常工作的组成部分。我国尚没有针对不同层次、不同专业的监管人员制定全员的系统全面持续的培训计划，也没有建立分等级的监管人员资格考核标准，相当部分监管人员的知识难以跟上市场发展的需要，这对实施有效的银行业风险监管形成巨大障碍。