论“合适成年人”参与制度的引入及其本土化

第一篇：论“合适成年人”参与制度的引入及其本土化

论“合适成年人”参与制度的引入及其本土化

闵行区人民法院团总支内容摘要合适成年人参与制度是最初源于英国的少年司法程序。它是刑事司法领域维护人权的一项重要制度。近年，我国也逐步展开了引入该制度的探索。本文以合适成年人制度引入将带来的利弊为主线，介绍英美法系和大陆法系关于此制度的相关规定，并对我国成年人参与制度现状进行评述。本文认为合适成年人参与制度可以在我国建立，并就此提出本土化建议。关键词合适成年人参与　利弊　本土化

合适成年人（appropriateadult，又称适当成年人）参与制度作为一种司法程序，是一项独特的英国式发明。它是西方刑事司法制度中维护犯罪嫌疑人权益的一项重要制度。它要求警察在讯问未成年人等认知能力不全或具有一定障碍的犯罪嫌疑人时，必须有合适的成年人到场。该成年人负有为犯罪嫌疑人提供帮助，协助其与警察沟通和监督警察不当行为等职责。近年来，为进一步加强未成年人思想道德建设，保护未成年人合法权益，我国少年司法领域逐步展开了引入合适成年人参与制度的初步理论探讨和实践探索。然而，要使一项源于不同法律体系构架下的制度真正融入中国的刑事司法绝非朝夕可成，只有结合本土实际，找到一条适合我国少年司法要求的可行之道，才能在确保司法正义的前提下充分保护未成年人权益，体现人性关怀。

一、国外合适成年人参与制度概览英国的合适成年人参与制度建立最早。1984年英国《警察与刑事证据法》规定，针对未成年人的合适成年人包括未成年人的父母、监护人、社会工作者或其他年满18周岁的有责任能力的成年人，而警察署人员、参与案件的嫌疑人或调查人、未成年人事先已向其承认犯罪行为的人、律师或者以此身份来警察署的探访者则不适宜担任合适成年人。合适成年人阅读并在讯问笔录上签字是该项制度的一个重要环节，如果没有合适成年人的签名，也没有合适成年人拒绝签名的相关说明记录，那么该讯问笔录就将被认为违反程序。美国的刑事侦查员在讯问少年之前必须通知其家长。在审讯开始之前，被告及家长应当被告知审讯范围。在讯问过程中，家长作为现场观察员出席，否则影响讯问中所获材料的最终效力。澳大利亚《1914年犯罪法案》中也规定了类似的成年讯问朋友制度。根据该法案，未成年人有权与朋友、亲戚和律师在不被监听的情况下进行交流，享有在讯问时有一位成年讯问朋友在场的权利。法案允许未成年人的父母、监护人或未成年人的律师、未成年人选择的朋友或亲戚作为成年讯问朋友出席。如果这些人都不能出席，则由一个独立的第三人来替代。成年讯问朋友不能作为未成年人的辩护人或是律师的替代者，也不能由警方替代，而是作为提供帮助者存在于刑事诉讼中，以阻止警察的压迫行为并确保未成年人所做的陈述是自愿的。综合世界各国有关合适成年人参与制度的规定可以看出，首先，合适成年人作为未成年犯人与讯问者之间的中介人，可以起到监督司法程序正当性、有效防止刑讯逼供等不公正待遇，以充分保障人权的作用。其次，合适成年人参与有助于理清未成年人犯罪的背景和原因，为其提供必要的法律咨询，为未成年人后期的矫治打下基础。再次，合适成年人参与有助于未成年人与讯问者进行沟通和交流。此外，合适成年人参与从心理上有助于缓解未成年人的紧张和无助情绪，使其更多地了解自己享有的被保护的权利。

二、我国成年人参与制度的现状

（一）有关成年人参与的规定虽然我国法律中没有“合适成年人”参与的明文规定，但司法部门也有相近似的成年人参与规定。

1、侦查阶段。1995年10月公安部发布《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第11条规定：“讯问违法犯罪的未成年人时，根据调查案件的需要，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当通知其家长或者监护人或者教师到场。”即将原来的“可以”改为一般情况下的“应当”。此后公安部1998年发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》、2002年发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》等文件中都要求讯问未成年人时，除有碍侦查、调查或无法通知的情形外，应当通知未成年人父母、其他监护人或教师到场。

2、检察及审判阶段。1996年《刑事诉讼法》第14条第2款规定：“对于不满十八岁的未成年人犯罪的案件，在讯问和审判时，可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。”2002年4月最高人民检察院发布的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第11条第4款规定：“讯问未成年犯罪嫌疑人，可以通知其法定代理人到场，告知其依法享有的诉讼权利和应当履行的义务。”2001年4月《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》明确，案件“开庭审理前，应当通知未成年被告人的法定代理人出庭。法定代理人无法出庭或者确实不适宜出庭的，应另行通知其他监护人或者其他成年近亲属出庭。”

（二）中外成年人参与制度比较虽然中外都有成年人参与的相关规定，但对照英美法系、大陆法系与我国成年人参与制度，可以发现其中的差异。

1、“成年人”参与的目的性差异。从前述英美法系国家合适成年人参与的相关规定可以看出，合适成年人参与制度在少年司法程序中强调程序的正当性。因此，这些国家对相关制度的设计自成体系，具有较强的操作性和约束力。要求合适成年人参与是未成年人的正当程序权利，也是成年人（尤其对未成年人的父母、监护人而言）的程序权利和义务。大陆法系许多国家的合适成年人参与制度没有英美法系国家那样系统，也未体现出帮助讯问并使之更有成效的目的，但仍有关于成年人参与的法律规定。这体现出成年人参与制度的倾向性目的，即从程序上为未成年人提供权益保护屏障。而从我国现有的相关规定及最终操作效果看，成年人参与的目的性更多见于协助侦查、司法机关对未成年人进行教育，使其如实交代，争取宽大处理，而程序上的要求并不十分严格。

2、“成年人”选择上的差异。国外“成年人”的人选包括未成年人的父母、监护人、社会工作者、其他年满18岁的有责任能力的成年人或未成年人信赖的人，有的国家允许律师扮演合适成年人的角色，也有的国家对此予以限制。在我国，依据规定，侦查阶段能到场的成年人包括未成年人父母、其他监护人、教师，律师（第一次讯问以后）；诉讼程序中，要求未成年人的法定代理人出庭，在其无法出庭或者不适宜出庭情况下，其他监护人或者其他成年近亲属可以出庭。事实上更类似于家长对子女监护权的延伸，因此，成年人的选择范围明显较小。

（三）我国成年人参与的问题分析依据法律和实践操作的程序要求，我国有关成年人参与的规定具有与国外合适成年人参与制度相类似的功能——维护未成年人的权益，使讯问等诉讼活动得以顺利进行；相类似的人选来源——包括父母或其他法定代理人。但我国成年人参与司法程序的运作结果远远不能达到合适成年人参与制度的预期效果，或者更确切一些说，现有规定不足以引起执法者对合适成年人参与制度的重视。具体表现在：

1、最重要的讯问参与程序形同虚设。合适成年人参与制度的一个重要环节就是当未成年人被讯问时有成年人在场。然而，具体操作中成年人在公安机关讯问未成年人时能够参与并切实发挥作用的少之又少。2003年10月，上海市少管所对在押的未成年犯进行了一次关于成年人参与首次讯问情况的问卷调查。参加调查的103名未成年犯中，因犯罪行为而受到首次讯问时，被通知前来指认的家长有20人、青少年保护干部3人、共青团干部3人、社区或街道干部2人、律师9人，合计37人，占39.20%；但首次讯问时无一名成年人在场，即首次讯问合适成年人的参与率为0。调查表明，即使在上海这样一个法制环境较好的大都市，对成年人参与的理解，仅停留在讯问前或拘留期间告知相关成年人该未成年人的在押现状，而非切实将其参与作为一项程序性内容。

2、成年人参与率得不到保障。一是《刑事诉讼法》对成年人参与所持的“可以”态度常常被理解为“可以不”，成年人到与不到并不影响司法进程。二是公安部或最高院虽有“应当”通知成年人参与的要求，但往往也因为客观原因，特别是因侦查需要或无法通知等情形而得不到满足。以上海市闵行区人民法院近年来受理的未成年人犯罪案件为例，该院2002年1月至2006年3月判处犯罪时未满18周岁的本市人员656人，外来人员749人，上述二者庭审时父母等成年人到庭参与率分别为87%和50%。除不愿来院、庭审时已满18周岁等原因外，导致成年人参与率低，特别是外来人员庭审时成年人参与率低的一个主要原因是法庭无法与被告人的合适成年人取得联系。三是我国关于成年人参与的规定较为原则，对经通知后拒绝到场的成年人缺少后续监督措施。父母、监护人在被通知后，享有到不到场的决定权。在他们不到场的情况下，未成年人被讯问时将无法获得合适成年人的帮助。

三、引入合适成年人参与制度的利弊

（一）合适成年人参与制度引入的有利之处

1、合适成年人参与符合“保障人权”的宪法规定。联合国《儿童权利公约》规定：“所有被剥夺自由的儿童应受到人道待遇，其人格固有尊严应受尊重，并应考虑到他们这个年龄的人的需要的方式加以对待。”公约要求“所有被剥夺自由的儿童均有权迅速获得法律及其他适当援助”。一直以来，未成年人权益保护状况都是衡量一国人权保护水平的重要标准。未成年人的特殊性决定了其在违法犯罪后应给予特殊保护。“国家尊重和保障人权”是2004年《宪法修正案》中的明确规定。合适成年人参与恰恰可以成为这一规定在刑事司法领域的体现，将极大地提高我国未成年人权益保障的力度与水平。

2、合适成年人参与符合程序正当性要求。该制度本身就体现了程序先行的理念，标志着从犯罪控制模式向正当程序模式转变的司法公正的追求。与犯罪控制模式注重对犯罪的打击相比，正当程序模式更关注程序的正当性，坚持任何做法都要经过正当的程序。合适成年人参与制度就是以程序公正确保司法公正的表现。通过合适成年人旁听讯问过程，监督司法程序，向未成年人提供法律咨询建议及协助其与讯问人员沟通，使未成年人在公正、宽松的环境下理性对待讯问。同时，对公权力行使者来说，也有益处，即合适成年人在场在一定程度上能起到监督程序公正与否、未成年人合法权益得到保障与否的作用，防止权力滥用。

3、合适成年人参与制度更适应未成年人的身心特点。生理发育与心理发展之间的矛盾、心理活动本身各部分之间的矛盾、心理发展与客观现实之间的矛盾产生及其相互作用是未成年人产生犯罪心理的重要原因。加上犯罪后的焦虑、不安和对讯问人员潜在的恐惧和排斥心理，讯问者与未成年人单独相对的审讯效果难免欠佳。因此，在两者之间建立起一个保护与沟通的桥梁更为必要。从人文关怀的角度讲，应当引入合适成年人参与制度，允许合适成年人为未成年人提供帮助，并保证未成年人能获得成年人的帮助。

（二）合适成年人参与制度引入可能带来的问题

1、从法律层面上讲，可能存在的问题。一是缺少有力的法律依据。该项制度的理论研讨和实践操作近年来刚刚起步，积累的可行性经验不多，法律依据欠缺。即使立法，但因缺少先期可行性制度作为铺垫，可能产生立法与实践脱节，或给制度运行带来难题。二是影响未成年人供述的真实性和办案效率。对合适成年人制度的引入，侦查机关深感忧虑。他们担心当着成年人的面，特别是父母、老师等亲近的人，在首次讯问时，未成年人是否仍会如实交代，是否会因为惧怕家长生气或被老师、同学看不起而有所隐瞒，是否会因家长伤心、气愤的情绪而影响讯问活动，是否会与成年人串通影响侦查；是否会因通知成年人而影响及时审讯。三是成年人参与后泄漏审讯机密。侦查机关担心成年人对案件有一定程度的了解后会对外透露情况，导致同案人闻风而逃等严重后果。

2、从实践层面上讲，可能存在的问题。一是经费保障问题。实施这一制度的经济条件问题不容忽视，与国家的经济发展水平密不可分。要建立一个完备的合适成年人制度，需投入相当大的财力、人力和物力，这对一些不发达地区来说无疑很难做到。因此在实践中可能无论是从财力还是警力方面都不容易得到支持。二是组织保障问题。该制度的运作涉及公安、检察、法院等部门，但却缺少专门的组织保障。三是专业人员资源问题。在涉及审讯秘密事宜、不能及时通知或无法通知的情况下，缺少随叫随到、能保守秘密的专业的合适成年人队伍。此外，还存在其他现实性的疑虑，如由于看守所的现有严格管理制度，合适成年人难以或不便参与等。

（三）问题的化解方法我们认为，引入合适成年人参与制度利大于弊，各种困难仍可克服。

1、法律层面问题的化解途径第一，立法方面可以化整为零。虽然我国缺乏此方面的立法支持，但设立相应规定并非全无依据。从侦查讯问直到审判阶段，如果严格执行成年人到场规定，前述的局面将会有所改观。当然，现有法律规定还很不完善，应当尽快完善和制定相关规定。考虑到我国地域广泛，各地情况不同、能力存在差异等情况，立刻制定具有全面约束力的法律有一定难度，不妨以“合适成年人参与”为专题，先行制定公安、检察、法院条线内部工作程序，对合适成年人的法律地位、人员来源、参与条件、运作程序、权利义务进行系统的规定，然后在实践成熟的基础上考虑将合适成年人参与制度引入法律规定。同时，可以在省或直辖市范围内进行一定范围的试点，积累更多的经验。第二，因参与产生的问题可对症下药。合适成年人到场在一定程度上能起到监督司法程序公正的效果，虽然这可能给办案人员带来一些不便，但从长远看，它为讯问活动提供了有利条件。特别是合适成年人参与可为取证提供保障，在成年人参与下获取的陈述和证据更具有说服力，证据的采信度得以提高。同时，成年人参与能达到使讯问活动免受怀疑的目的。讯问者还可以事先与到场成年人沟通，请其协助做好未成年人的思想工作，如果能得到成年人充分理解，相信其更乐意与侦查机关合作，争取未成年人得到宽大处理。

2、实践层面问题的化解途径第一，拓宽经费来源渠道。一是规定政府应当为合适成年人参与制度提供经费保障。经费的管理可以由各级未成年人保护委员会负责，在没有建立专门青少年保护机构的地区，可以由民政部门负责。二是通过社会捐助或成立相应慈善基金的方式筹措资金，还可与外来未成年人来源地的政府组织加强沟通联系，请其划拨专款。三是建立罚没专款专用机制，即从刑事案件罚没统一上缴款中重新划出一部分归专门机构，用于合适成年人参与制度建设。第二，设立专门机构。确立一个管理成年人参与工作的专门机构，全面协调资金、人员及各方工作。该机构可以设在青少年保护委员会中，在没有此类委员会的地区，可以下设于民政部门。第三，建立专业合适成年人队伍。建立专业合适成年人队伍是参与及时性和到位率的保障。为了应付紧急情况，保证合适成年人的参与，可以实行协调员24小时值班制度。未成年人将被讯问时，可通过协调员联系合适成年人，当派遣的合适成年人由于意外等原因不能及时到达讯问场所时，协调员负责联系新的合适成年人。

四、合适成年人参与制度的本土化构建合适成年人参与制度本身是一件“泊来品”，有利之处固然不少，但直接用于本土却未必完全适合，考虑我国司法现状，本文就其本土化问题提出如下建议。

（一）合适成年人参与的范围从国外合适成年人参与工作的情况来看，侦查讯问是成年人参与的重点阶段，但在我国，不妨将其延伸到检察起诉阶段及审判阶段。因此，合适成年人可参与的案件应包括：已满14周岁不满18周岁的未成年人犯罪，需要追究刑事责任的案件侦查、检察讯问阶段及法院庭审的全过程；已满16周岁不满18周岁未成年人可能被处以劳动教养案件的讯问阶段；未成年人可能被予以治安处罚案件的讯问阶段以及其他被传唤讯问的阶段。

（二）合适成年人的选择

1、人选范围。一般来讲，未成年人的父母是首选的合适成年人，其他监护人、近亲属、老师也可以成为合适成年人。要将合适成年人讯问时在场作为一项制度确立起来，不能单靠纯粹的伦理关系，建立专业合适成年人队伍是最好的选择。该队伍中应吸纳共青团和妇联等社会团体的人员、社会工作者、司法所司法助理员、街道（社区）从事青少年保护的专职人员，以及其他志愿从事未成年人保护工作的人员。在地域选择方面以就近为好。2．人选条件。除了与未成年人有血缘关系的亲属及有师生关系的教师外，合适成年人应当有一定的社会阅历和工作经验，年龄超过25周岁，最好能经过相应的工作培训，了解基础心理学、诉讼法学常识及教育方法，热心于青少年保护，为人正直，有完全责任能力。3．人选限制。合适成年人人选应当有所限制。一是无民事行为能力或者限制民事行为能力的人不能作为合适成年人人选，即使是未成年人的父母或监护人。二是与司法程序有关的公职人员。在公安、检察及法院担任公职的人员（属未成年人近亲属的除外）不宜为合适成年人。三是与本案或未成年人曾经所犯罪案件有牵连的人员。为保障合适成年人不受偏见地行使职能，其必须在担任合适成年人之前，未成年人未向其做出承认有罪的陈述。同时，合适成年人不能是本案的被害人、证人。四是其他不适宜担任合适成年人的人。如有犯罪前科人员（属未成年人近亲属的除外），与未成年人疏远且被拒绝到场的父母。为保证程序的公正性，在父母不适宜到场的情况下，应向未成年人说明情况，由其他人选予以替代。

（三）合适成年人的职责合适成年人的职责在侦查、检察和审判阶段应基本相同，但有所侧重。首先，在侦查、检察阶段，合适成年人的首要职责在于监督程序的公正性。合适成年人出现的根本目的在于保护未成年人的权利在讯问过程中不受侵害，特别是要防止其因受到违反程序的侦讯方式影响而做出违背意愿的陈述。因此，合适成年人有权对司法程序进行监督，这就要求每一次讯问，合适成年人都能及时到场，并观察司法机关的活动，确认侦查、检察活动中无违法和损害未成年人人权的行为。其次，合适成年人在侦查阶段应安抚未成年人的不安心态，协助其与讯问人员交流。合适成年人应对讯问等诉讼活动的意义有所了解，在此基础上协助侦讯人员与未成年人进行沟通，努力使未成年人准确地理解提问，并进行陈述，避免未成年人陷入焦虑、恐惧之中。如实交代犯罪是争取宽大处理的一种方式，试想，当讯问人员要求未成年人交代全部犯罪事实时，在场的成年人保持缄默或无动于衷，无疑会助长未成年人意图逃避惩罚的心态。如果因为未成年人一时迷惘选择了交代不实从而失去从轻、减轻处理的机会，这对未成年人来说并无益处。更何况与未成年人相比，成年人审时度势、全面衡量利弊并做出选择的能力要强得多。再次，进入审判阶段后，合适成年人参与重在配合法庭教育及庭后矫治。与侦查阶段不同，相对而言，审判阶段程序更为严谨。庭审在公诉人、辩护人、法定代理人多方在场的情况下进行，违反程序侵害未成年人权利的可能性比较小，此时，合适成年人无需将注意力放在监督程序的环节上。实践表明，在法庭上，面对法官、检察官、自己的代理律师和亲人，特别是面对自己的父母，未成年人往往更能从心底感受到犯罪的耻辱和对自己行为的追悔，借此机会，如果合适成年人给予其真诚的教导，能起到事半功倍的效果。庭后，合适成年人还可以在回归帮教工作中起重要作用。

（四）合适成年人的权利、义务及其参与地位

1、合适成年人的权利。参与对未成年人的讯问，不受非法干预；对司法工作人员违法或不适当行为提出纠正；向未成年人阐明其享有的合法权利；与未成年人沟通，了解犯罪动机、目的；专业合适成年人还有权了解未成年人的违法、犯罪背景，并享有必要的费用补贴权。

2、合适未成年人的义务。不非法干涉公安、检察、法院的正当活动，特别是在讯问过程中不插话、引导未成年人回答、歪曲文字表达意思等；遵纪守法；不泄漏与案件有关的秘密；保护未成年人的隐私权。专业合适成年人还应当了解未成年人的家庭情况和交往范围;保护未成年人的基本诉讼权利;根据未成年人违法犯罪的具体情况，提出和参与对其司法或非司法的分流处理工作;为开展帮教和矫正工作打好基础。

3、合适成年人参与的地位。应当明确要求合适成年人参与是未成年人的权利，也是合适成年人的权利和义务，如果未成年人的父母等家属因种种原因未能到场，应通知专业合适成年人到场，讯问后应当由合适成年人就程序的公正性进行签字确认。对无合适成年人签名确认公正性的讯问笔录，又无合理理由加以说明的，该笔录中涉及未成年人违法、犯罪的事实自认不能作为依据。

（吴金水、刘敏、张红、夏盛、张倩、徐啸）

第二篇：合适成年人到场制度研究

合适成年人到场制度研究

【内容提要】修改后刑诉法所确立的合适成年人到场制度在实践中面临着观念与制度上的限制,应当在全面准确把握和落实修改后刑诉法规定的基础上,积极探索新的实践机制和路径,以国家监护人的角色承担未成年人的司法保护职责、以未成年人利益最大化为原则、以刑事检察职能为依托构建合适成年人到场的有效运行机制，合适成年人到场制度研究。

【关键词】合适成年人 刑事检察 未成年人

合适成年人到场制度是修改后刑诉法规定的一项旨在维护刑事案件中未成年人合法权益的一项重要制度,该制度的确立是对多年来未成年人司法制度理论研究成果以及司法实践探索的肯定,更是我国未成年人刑事司法制度的重大进步。制度的生命在于实践,检察机关在司法实践中如何保障该制度的有效落实尤为关键。笔者以湖北省武汉市江汉区人民检察院未成年人刑事检察工作(以下简称未检工作)的实证分析为基础,对合适成年人到场制度的内涵、价值以及面临的问题与工作机制的完善进行分析和探讨,以期对该制度的实践运行有所裨益。

一、合适成年人到场制度实证分析

合适成年人到场制度,是指在刑事诉讼程序中,司法机关在对涉案未成年人进行调查时,应当有包括其法定代理人在内的合适成年人在场,以保证未成年人在合法、公正、舒适的情况下理性对待调查。自1999年开始,武汉市江汉区人民检察院就积极开展未成年人的司法保护工作,在合适成年人到场制度方面也进行了一些探索和实践。从该院近五年来办理的未成年人刑事案件来看,年均办案数为50件96人,占该院办理的刑事案件总数的5%左右。在所办理的未成年人刑事案件中,未成年犯罪嫌疑人的法定代理人在讯问时无法到场或不宜到场的案件占总数的20%—30%。无法到场的主要原因集中在:法定代理人外出打工,无固定居所或联系方式;法定代理人离异或与子女感情不和或系聋哑人,因而拒绝到场;路途遥远,交通不便无法及时到场等等。不宜到场的主要原因包括系未成年犯罪嫌疑人的共犯、案件的证人等情况。在法定代理人不能到场的个案中,公安机关多以所辖社区的干部作为合适成年人到场,而检察机关则委派本院离退休人员充当合适成年人,对于特殊的未成年被害人案件(如性侵害案件的未成年被害人),也曾由妇联工作人员担任询问时的合适成年人,法院则在指定辩护人后直接予以审判。总体而言,公、检、法各自为政,有效资源难以整合,既缺乏对合适成年人制度的统一认识,又未能形成合力,无法共同促进该制度的发展。

造成这一现象的原因是多方面的,既有观念上的差异,也有制度衔接上的不足,但最关键的问题在于司法机关在未成年人刑事司法工作中未能摆脱传统的社会防卫追诉思维,对未成年人刑事司法的价值定位缺乏明确清晰的司法理念,导致实践中呈现出“探索积极性高涨,但探索目标不明晰、定位不准确,注重生存的因素多,考虑发展的因素少,基于核心能力建设的内涵发展普遍缓慢”⑴等状况。

二、修改后刑诉法对合适成年人到场制度的规范

修改后的刑事诉讼法第二百七十条专门规定了合适成年人到场制度,即“对于未成年人刑事案件,在讯问和审判的时候,应当通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。无法通知、法定代理人不能到场或者法定代理人是共犯的,也可以通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的其他成年亲属,所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表到场,并将有关情况记录在案……到场的法定代理人或者其他人员认为办案人员在讯问、审判中侵犯未成年人合法权益的,可以提出意见。讯问笔录、法庭笔录应当交给到场的法定代理人或者其他人员阅读或者向他宣读。……讯问未成年被害人、证人,适用第一款、第二款、第三款的规定”。

根据以上规定,对于未满十八周岁的未成年人犯罪的案件,在讯问和审判时,“应当”通知其法定代理人到场,这是法定要求,而非酌定要求。在特定情形下,到场的合适成年人范围由法定代理人扩大到“未成年犯罪嫌疑人、被告人的其他成年近亲属,所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表”,此处的特定情形是指“无法通知、法定代理人不能到场或者法定代理人是共犯的”。值得注意的是,通知法定代理人之外的合适成年人不是法定要求,而是酌定要求,即“可以”通知而非“应当”通知。但在检察实践中,基于实现未成年人保护的制度设计宗旨,一般情况下还是应当通知法定代理人之外的合适成年人到场。关于到场合适成年人的权利和义务,根据修改后刑诉法的规定,法定代理人可以代为行使未成年犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利;认为办案人员有侵犯未成年人合法权益的,可以提出意见;讯问笔录、法庭笔录应交其阅读或者向其宣读。需要说明的是,法定代理人之外的合适成年人只能行使后两种权利,而不能代行未成年犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利。关于法定代理人不能到场的具体情形,合适成年人的责任义务,相应的法律后果等问题,修改后刑诉法则没有明确的规定,对此,司法实践需要从该项制度的本源及其立法宗旨出发,才能正确把握法律的本意进而有效实施。实践中还需要澄清的一个问题是专属于未成年人诉讼权利的保障只适用于诉讼期间犯罪嫌疑人、被告人是未成年人的情况,对于在诉讼过程中已满十八周岁的犯罪嫌疑人、被告人则不再享有合适成年人到场的权利。

三、合适成年人到场制度的实践路径

刑诉法修改以前,合适成年人到场制度在我国刑事司法中还属于法律规定之外的一种移植性探索,而在修改后刑诉法实施之后,则属于必须执行的一项法律制度。在新的起点上,检察机关还需要探索新的实践机制和路径。

(一)以国家监护人的角色承担未成年人的司法保护职责

合适成年人到场制度的建立是基于少年司法制度的重要哲理根基——国家亲权理论。其基本内涵是:国家居于未成年人最终监护人的地位,负有保护未成年人的职责,应当积极行使这一职责。在未成年人的父母缺乏保护子女的能力以及不履行或者不适当履行监护其子女职责时,国家可以超越父母的亲权而对未成年人进行强制性干预和保护。国家在充任未成年人“父母”时,应当为了孩子的利益行事。⑵根据这一理论,当父母在刑事诉讼程序中无法保障或者没有积极保障未成年人的合法权益时,国家将根据未成年人的身心特点和需要,以实现未成年人最大利益为原则,赋予其他成年人以到场权,从而更好地保护未成年人的正当利益。在这一理论背景下,国家亲权高于父母亲权,合适成年人到场权是国家赋予未成年人所应当享有的权利,合适成年人应当积极与未成年人沟通,尊重其选择,争取其信任,帮助其克服紧张、恐惧等情绪,及时制止不当的讯问行为,而非消极地旁观讯问过程。国家则应当建立相应的非法证据排除制度,对合适成年人未到场所取得的口供予以排除,同时建立专业性的合适成年人队伍,以确保未成年人无论在什么情况下均可以及时获得合适成年人服务，范文《合适成年人到场制度研究》。

不同于英美法系国家的理念,在我国的法律传统中,父母亲权具有当然的优势地位,在未成年人刑事诉讼程序中,法定代理人具有独立的诉讼地位,其在代为行使未成年人诉讼权利时,不受未成年人意志的约束,更无须经过未成年人同意。无论法定代理人是否具有保障未成年人正当权益的能力,相较于合适成年人而言都具有绝对的优先性,合适成年人仅能在法律规定的条件下承担有限替代者的角色。从这个意义上来说,我国合适成年人到场制度建立在以法定代理人为主的诉讼权利本位基础之上,法定代理人具有是否到场的决定权,无需征求未成年人同意,更不需要承担任何法律责任。而合适成年人到场则相反,不仅需要征求未成年人的同意,在权利行使上还需要受到严格的规范和限制。

因此,淡化追诉犯罪的国家公诉人身份,突出国家监护人的身份,在维护社会安全和保护未成年人福祉之中选择后者,加强对未成年人的司法保护,加强与综治、共青团、关工委、妇联、民政、学校、社区等有关方面的联系与配合,“促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人犯罪预防帮教社会化体系建设,争取社会力量对未成年人刑事检察工作的有力支持,实现对涉罪未成年人教育、感化、挽救的无缝衔接”⑶才是未成年人刑事检察工作的核心价值理念。

(二)以未成年人利益最大化为执行合适成年人到场制度的基本原则

建立未成年人司法保护体系,必须立足于未成年人利益最大化原则,有侧重地最大限度保护未成年人的合法权益,在合适成年人到场制度的落实上更是如此。一个完整的刑事诉讼流程包括侦查、起诉和审判三个阶段,其中侦查阶段的讯问对被讯问人心理和生理造成的压迫是其他阶段行为所不及的,因为在以口供为中心的讯问模式下,“讯问过程是一个侦查人员检验其预先形成的犯罪嫌疑人有罪的怀疑是否合理的过程”,⑷侦查人员希望通过讯问获得有利证据以完善其控诉的证据链条,而在公诉和审判讯问环节,这种对抗性逐渐弱化。从这个角度来看,侦查讯问环节是未成年人权利保护问题最突出,受到正当程序的保障最薄弱的环节,因此合适成年人在侦查讯问时到场所起到的监督作用远比后续环节重要得多,而加强对此环节的监督应是检察机关落实合适成年人到场制度的工作重点之一。除此之外,对合适成年人到场时的权利也必须予以明确,同时建立相关机制,切实保证合适成年人能最大限度地帮助挽救未成年人。

虽然理论界比较一致认为合适成年人以保护未成年人的利益为己任,应该保持独立,不应依附于国家机关,但实践中没有政府部门和司法机关的支持,任何合适成年人队伍都很难发展下去。而各地区经济状况、司法配套机制、非政府组织等发展程度差异较大,仅凭检察机关的力量建立专业统一的合适成年人机构或队伍在人力、财力、物力方面都存在不小的问题。从我国目前的社会体制权力配置来看,对于未成年人的教育、感化、挽救,是由家庭、学校、社会、司法等多元的主体在行使,因此,加强与社区、教育、民政、共青团等单位的联系与协作,在法律监督工作中突出刑事犯罪预防职能,强化检察机关在未成年人犯罪预防以及对涉罪未成年人保护整体格局中的作用是非常关键的。

(三)以刑事检察职能为依托构建合适成年人到场的有效运行机制

1.多制度统筹协调以实现合适成年人到场制度的最佳效能。纵观修改后的刑事诉讼法,社会调查、律师委托及辩护、法定代理人及合适成年人到场与非法证据排除四项规则的有机结合已经初步搭建了保护未成年人合法权益的规范机制。合适成年人到场必须与这一系列法律制度紧密结合,统筹运行,才能发挥其应有的作用。从目前的未检工作实践来看,一方面囿于法定代理人亲权优先的司法理念影响,另一方面也受制于法律规定的有限性,相应的实践保障机制和运行机制还不够系统和完善,使得法定代理人之外的合适成年人的选定、合适成年人如何参与刑事诉讼过程,如何履行保护职责以及承担的相应责任等未能形成整体工作机制,在合适成年人到场后也难以在有限时间内实现其监督、抚慰、教育、帮助的多重功能。检察机关作为法律监督机关,在刑事诉讼程序设计中,对诉讼过程的参与面是最广的,向前延伸,涉及对侦查活动的介入与监督,向后延伸涉及到对刑事审判的参与和监督,因此,在有效统筹和协调好法定的未成年人保护的各项诉讼制度方面,检察机关有着得天独厚的优势,同时也是责任。在这方面,武汉市江汉区人民检察院立足检察监督职能,进行了一些有益的尝试。一是通过侦查监督适时介入未成年人刑事案件的侦查,保障未成年犯罪嫌疑人在侦查阶段获得合适成年人到场帮助的权利,并以此为基础,保障获得法律援助等诉讼权利。为了保证监督的有效性,检察机关还要求公安机关对未成年犯罪嫌疑人实施讯问,对未成年被害人、证人实施询问时进行同步录音录像,并将视听资料附卷,以便于检察机关有效监督侦查机关的讯问(询问)活动。对于侦查机关不严格执行合适成年人到场制度、法律援助制度的,检察机关及时发出纠正违法通知书。二是在审查批捕和审查起诉阶段,要求公安机关在移送未成年人刑事案件时说明未成年人兴趣爱好、成长轨迹、生活背景、教育条件等基本情况,便于合适成年人对涉案未成年人有所了解,同时根据案件具体情况,协同司法行政机关展开对涉案未成年人的社会调查,并将社会调查情况告知参与诉讼的合适成年人。对法定代理人不能或不宜到场的,建议公安机关通知合适成年人到场,并提交合适成年人的基本情况备卷附查。三是结合非法证据排除规则保护未成年人的合法权益,如果侦查机关移送的未成年犯罪嫌疑人供述、未成年被害人陈述、未成年证人证言存在证据瑕疵而没有及时予以更正或作出合理说明,上述言词证据将作为非法证据予以排除,不作为定案的依据。通过以上相关法律制度的整合协调运行,达到保障刑事案件中未成年人合法权益的立法宗旨和司法目的。

2.多部门统筹协调以实现合适成年人到场制度的有效运行。建立具有中国特色的少年司法制度绝不仅仅是司法机关的责任,未成年人犯罪后所受的处遇及社会对他们的态度才是保障其重新回归社会,走向正途的根本所在。2010年8月28日,中央治综委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央发布的《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》规定,各级司法行政机关应当加大安置帮教工作力度,加强与社区、劳动和社会保障、教育、民政、共青团等部门、组织的联系与协作,切实做好刑满释放、解除劳动教养未成年人的教育、培训、就业、戒除恶习、适应社会生活及生活保障等工作。但在实践中,各单位囿于各自领域的不同,很少进行合作,在未成年人权益保护方面形成了单方面突出、整体不足的局面。

武汉市江汉区人民检察院在贯彻落实合适成年人到场制度的过程中,与共青团江汉区委、区妇联、区教育局等有关单位展开交流与协作,就如何选任合适成年人,帮助涉案未成年人重新得到社会的认可和尊重达成了共识。由协作单位委派专业人员担任检察讯问环节的合适成年人,可以解决合适成年人所面临人员和经费不足的问题,同时保障合适成年人队伍的稳定性和严肃性。由于协作单位自身的独立性,也保证了其委派的合适成年人在参与未成年人刑事诉讼程序中的独立性和中立性。检察机关同时赋予了合适成年人调查权、会谈权,确保合适成年人在讯问到场前对涉案未成年犯罪嫌疑人、被害人、证人有相当的了解,能够切实履行其保护的责任,更为重要的是能够在后续环节配合司法机关对未成年犯罪嫌疑人开展社区、家庭、学校的教育、监管、帮教工作,对未成年被害人、证人进行更全面的隐私保护工作,同时能够利用自身的资源优势,创造有利条件,为涉案未成年人争取更为合适的处遇,使其顺利回归社会。

第三篇：论城乡规划法里的公众参与制度

论城乡规划公众参与制度

城乡规划管理中的公众参与制度建设是我国各级政府推行依法行政、政务公开、民主决策、以人为本原则的具体体现，对进一步加强城乡规划管理、科学编制和实施城乡规划、保障城乡规划的公平公正具有积极的现实意义。

一、完善城乡规划管理中公众参与制度的背景

1、城乡规划公众参与制度建设是贯彻《城乡规划法》的法定要求。城乡规划工作决定城乡空间资源的配置，事关城乡的协调发展与经济、社会可持续 发展，涉及各行各业、千家万户。要履行好这些职责，就不能再沿用计划经济条件下传统封闭型的规划工作模式，而要以提高政府决策的科学性、实现执政为民的宗 旨为目标，以维护好公共利益、协调好各种利益关系以及公权和私权的关系为出发点，建立城乡规划工作新机制。城乡规划公众参与制度的建立能够保证规划工作的 公正、高效和工作人员的廉洁；通过扩大群众的参与度把人民群众对建设项目的知情权、建议权和私权的维护落到实处；能更大范围地汇集全社会的智慧和力量，使 城乡规划依据更加充分，视野更加开阔，决策更加科学；能进一步增强城乡规划工作的透明度，让城乡规划决策制定实施过程像阳光一样呈现在人民大众面前，从而 让他们更加关注城乡规划，更加方便、有效地监督城乡规划的实施，维护自己的正当权益。

2、城乡规划公众参与制度是政务公开制度在具体领域的体现和落实。

新时期，城乡规划在经济社会发展中的作用日益显著，规划部门已经成为各级政府的重要职能部门，这就要求规划部门必须坚持依法行政、政务公开的 原则，由封闭管理向阳光政务转变，由关门决策向民主决策转变。公众参与有利于规划政策、规划编制及规划行政许可的科学化、民主化。通过公众参与，可以及时 发现、解决问题与矛盾，完善政策和规划，有利于规划实施；公众参与有利于对行政机关的监督。可以将规划许可的运作置于社会和利益相关者的监督之下，便于利 益相关者依法行使其监督权，可以有效防止对规划的随意变更和规划许可的不当，从而有利于遏制权力的滥用。

3、城乡规划公众参与制度是我国行政公示制度的一部分

作为政府调控的重要手段，城乡规划的公共政策属性勿庸置疑。这种公共政策属性，决定了城乡规划必然要从国家主体转向民众主体。也就是说，城乡 规划的民主化是社会主义民主政治建设很重要的组成部分，在规划领域的知情权是老百姓政治权力的很重要一个组成方面，老百姓有权力了解规划过程、参与规划决 策。因此，必须从制度上保障老百姓有机会参与到规划的全过程，科学合理的建议也应该得到规划部门的尊重和采纳。近年来，随着“以人为本”理念的深入人心，公众参与城乡规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题，经济、社会各方面的发展和进步都为城乡规划公众参与制度的建立与完善创造了良好的条件。

二、国外城乡规划管理公众参与制度研究和实践综述

伴随着西方资本主义民主政治的推进和城市规划理论的变革，城乡规划管理中的公众参与大致经历了萌芽期、发展期和成熟期三个

阶

段。

四、我国城乡规划公众参与制度建设的现状与问题

（一）我国我国城乡规划公众参与制度建设现状

我国城乡规划管理中的公众参与制度是在借鉴国外规划公众参与的基础上，经过十多年的实践逐步形成的一项新型的规划管理机制。它是从“依法行 政、民主政治”的角度出发，强调社会各阶层多渠道、多层次参与规划工作的全过程，其间公众是城市政府制定规划的参谋、执行规划的监督员。《行政许可法》、特别是《城乡规划法》和《政府信息公开条例》颁布实施以来，各地、各级政府和规划部门都高度重视城乡规划的公众参与工作，并结合本地工作实际，纷纷制定或 者出台有关制度和办法。目前各地都不同程度的建立、实施了公众参与制度，并在规划审批管理中产生了重要作用。各地城乡规划批后公众参与的内容、方法、形式 基本相同，但在规划批前公开公开的实施方面，包括内容、时间、形式和过程等，则有所不同。

1、城乡规划公众参与法制建设初见成效，公众参与的依据更加充分

各地除遵循《城乡规划法》、《城市规划编制办法》等相关上位法规外，均制定了规划公众参与专项地方法规，或在相关地方规章中有专项条文规定。上海市在2002年就出台了《上海市建设工程规划设计方案公开暂行规定》（沪规法（2002）918号），并于2005年改为《上海市建设工程规划设计方 案公示暂行规定》（沪规法〔2005〕1205号），对公示责任主体，公示的内容、形式、时限和对反馈意见的处理都做了明确规定，并于2007年7月颁布 了《上海市城市规划管理信息公开暂行规定》（沪规法[2007]597号）；广东省出台了《广东省城乡规,转自[星论文网]www.starlunwen.net划公示办法》，广州市2007年6月正式颁布了 《广州市城市规划管理公示办法》，均对城乡规划公示内容、方式和期限等进行了规定，为城乡规划公众参与制度建设提供了法律保障。

2、城乡规划公众参与组织机构比较明确

各地一般由市规划局总体规划处和详细规划处负责规划草案的公示，项目设计方案由建设管理处负责组织，公众参与的情况和公示意见反馈情况由组织机构进行汇总，上报当地城乡规划委员会，组织机构明确，责任清晰。

规划草案和项目设计方案的公示按照城乡规划法规定，对公示内容、公示地点、公示方式、公示时间和反馈意见的处理都按法定程序进行，法律程序较为健全。

项目设计方案公示因时间短，工作量大，且与当地居民切身利益关系密切，上海市、深圳市等均与街道、社区合作组织项目公示，收到了比较好的效果。

对于需要组织听证的规划方案和项目设计方案，各地一般采取由公示组织部门按照规定进行利害关系人界定，按照利害关系人要求组织相关听证。

3、公众参与的范围不断扩大

对公示的范围各地有所不同，但总的趋势是不断扩大，有的只限于对城市规划方案或建设项目涉及公共利益或公民、组织的重大利益有关事项进行公 示，如重庆规划局2006年制定的《规划公示管理暂行办法》规定了下列三种情况涉及公共利益或公民、组织的重大利益有关事项进行公示：一是调整规划方案； 二是审批建设工程设计方案；三是变更规划许可。有的是按照不同层级的规划而规定了如何公示，如大连市规划局2004年制定的《大连市城市规划公示管理办 法》规定应当公示的内容为城市总体规划、控规编制和调整、修建性详规方案、变更修建性详规方案和施工现场规划方案。广东省比较全面规定了各层级规划和建设 项目的审批变更甚至处罚都应进行公示；只有上海则只是规定对一些建设工程项目在审批前应当进行必要的公示。

4、公众参与的方式更加全面、多样化

为提高公众参与程度，扩大公众参与范围，更好地推进城乡规划公众参与效果，各地均采用多种方式进行城乡规划公众参与，包括现场公示、网站公 示、媒体公示、展厅公示、会议共识等多种形式，实施效果较好。在公示前，尽可能通过多种形式，在报纸、政务网上或公示现场将公示内容、时间、地点通知公众 或利害关系人。公示形式主要是政务网上、行政审批大厅、规划展览厅、现场（主要出入口）、社区公示、媒体、听证和座谈会议等。根据公示的规划内容有时几种 形式同时进行，有时只选择一种；公示的时间最少的2 天，一般在7至15天。更加重视现场公示，也更加重视相关的服务、解释工作。

5、公众参与结果和反馈意见采纳、处理更加及时、系统化

一般由组织者负责收集公示意见，对公示意见的处理要求表明真实身份。对共识的一件采取不同时处理方式，一般都是原则规定用于参考或作为规划部 门决定的重要依据。重庆市规定的比较具体，对公示内容有明显异议的，经研究可作出以下处理：不予审批、修改后再次共识、向利害人解释、说明后再予以审批。

（二）我国城乡规划公众参与制度建设当前面临的问题

1、城乡规划公众参与制度建设尚处于探索实践阶段，公众参与的法律规定和规范有待进一步细化和完善。虽然《城乡规划法》作为上位法对公众参与做出了较为详尽的要求，但相关的配套法规和地方性规章还有待进一步完善，目前对法律法规以外的哪些项 目应当公众参与和公众参与有关程序、时间、组织和公示形式等方面如何规定，地方规划部门无章可循，基本上都是各地规划部门结合本地的实际情况，以规范性文 件的形式制定一些办法、制度，没有统一规定。各地规定宽严不一，利害关系人经常质疑规划部门的规定依据何在，影响了规划公示的效力。同时，也造成了各地区 特别是发达和欠发达地区之间的公众参与的程度差别很大，使一些欠发达地区社会公众和利害关系人的利益得不到应有的保障。

2、存在一定程度的重项目轻规划现象，对公众反馈意见的采纳不够公开透明。

从各地城乡规划公众参与的规定看，存在重视建设工程项目的批前公众参与，忽视各层级规划审批前公众参与的情况。各地大都对建设项目公众参与的 方法、形式、程序及意见的反馈和采纳规定得很清楚、详细，而对规划编制的公众参与一带而过或只作原则规定。对公众反馈意见的采纳情况（是否采纳、怎样采 纳，特别是为什么没有采纳）还未能及时全面地作出相关说明，也还没有形成相对完善的机制和程序。

3、公众参与的制度和途径还不建全，公众参与规划的意识和技能薄弱。公众参与城乡规划的积极性很高，但实际参与的渠道和方法还比较少。目前公众参与规划的要求大部分仍停留在与自身密切相关的事务上，对与城市发 展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设关心不够。城乡规划是一门技术性较强的行业，要真正地领会规划的意图，还应具备一定的技能，对规划和建设程序 的不熟悉导致了公众参与的滞后性。这说明，我国对公众规划知识的宣传培训还远远不够，理解规划基本知识的水平不足，严重妨碍了城乡规划公众参与的效果。

五、完善我国城乡规划管理中公众参与制度的措施建议

1、完善城乡规划公众参与的法律保障体系和运作机制。

要使城乡规划的公众参与和公众参与有效运作，必须从法律层面予以保障。目前在我国城乡规划的相关法规和规范中，对于城乡规划公众参与和公众参 与主体的范围、组织、权利、义务及法律救济等内容缺乏具体的规定。确保公众对城乡规划的有效参与，要从程序法上对城乡规划公众参与和公众参与主体的范围、组织、权利、义务及法律救济等内容予以明确。通过部门或地方立法、制定政府规章和建立部门规章制度，对相关内容作出统一规定、遵循统一程序，避免因人因事 的不同而采取不同的程序，同时把程序控制在合理、必要的限度内，既能保证公正又能提高效率。

2、建立和完善城乡规划信息系统，加大城乡规划宣传和普及教育。从目前的发展态势来看，城乡规划公众参与的深入开展迫切需要先进的信息化平台作为支撑。各地城乡规划部门应综合各类基础地理信息、规划信息、审批信息，并在此基础上，进一步整合教育、医疗、安全以及社区等资料，逐步建立起覆盖城乡的“数字化城市管理系统”，从而为社会民众、各级政府、相关部门 建立一个提供城乡规划信息、基本建设信息、地理信息、日照影响分析等资料的动态的展示、查询、服务平台，为政府决策提供依据，为城乡规划公众参与提供强有 力的技术支持和数据保证。城乡规划一经批准即应依法向社会公众公布，定期、不定期采取咨询、召开情况通报会及通过电视节目、电子邮箱定期向市民通报规划管 理的内容、范围、技术指标要求等，也可邀请市民参加城乡规划的展示会、论证座谈会或听证会，多渠道、多形式让市民了解城乡规划。

3、建立和完善城乡规划公众参与意见反馈机制。

城乡规划公示的意见反馈与合理采纳机制是城乡规划公众参与制度发挥作用的主要途径。城乡规划公众参与的意见反馈机制应包括以下环节：①规划编 制组织单位、做出规划许可的单位负责组织公示，定期收集、分类整理各方面意见，筛选有效意见，分类作出回应。②规划部门将这些意见进行分析、归纳、整理，形成比较集中的意见，连同这些意见的综合处理建议送至规划委员会。③规划委员会对公众意见进行审查，经审议予以采纳的，应要求规划行政主管部门进行修改补 充。④规划制定出来以后，需要再公布听取意见，之后方履行上报审批程序。⑤上报材料中，除规划文本和上报政府文件外，还应包括公众对规划的主要意见，以及 采纳或不采纳的理由。

4、充分发挥社区作用，探索“规划师—公众”互动模式。

城乡规划具有技术性强的特点，而许多市民由于缺乏这方面的专业知识，对规划的参与往往限于直观意见，所反映的问题不够深刻甚至不得要领，规划 工作难以实现互动。城乡规划的公众参与应发挥街道、居委会等在社区的作用。通过非政府、非盈利的技术服务机构、社区组织以及专业规划设计事务所和政府规划 部门的职能互补，对涉及社区居民切身利益的地区规划项目，通过听证会以及社区组织参加规划制定讨论等形式开展社会参与。如对涉及社区的修建性详细规划、建 设工程设计方案的总平面图的公示，可放在社区进行，社区可以发挥组织功能，有效地解决现场组织问题，由社区组织汇总公众意见报送规划部门。公示期间如没有 条件每天都安排相关人员在场解答问题，可以由社区约定时间，由规划部门和设计人员，必要时可邀请其他相关部门在社区进行集中解答，对规划部门采纳利害关系 人意见的情况也可以通过社区反馈给利害关系人。

第四篇：证监会引入个人参与新股询价（范文）

证监会引入个人参与新股询价

第三轮新股发行体制改革方案今起公开征求意见

证监会主席郭树清

业界翘首以盼的第三轮新股发行（IPO）体制改革方案终于在昨晚浮出水面。

4月1日，《关于进一步深化新股发行体制改革的指导意见（征求意见稿）》（下称“意见稿”）被挂到了证监会网站上。存量发行、主承销商自主配售、行业平均市盈率等关键词，都如期出现在了意见稿中。按证监会网站发布的通知，此次公开征求意见时间为4月2日至4月18日。

从“进一步深化”改革的提法可见，新一轮改革方案是在前两次IPO改革的基础上拟定的，并未出现之前市场预期的“颠覆性”改革。比如，业界盛传的新任证监会主席郭树清在内部会议上“（IPO）能不能不审”的提问。“或许，那个问题的答案是‘不行’吧。”一资深业内人士说道。

燕京华侨大学校长华生说，这次改革并没有向市场化方向迈进。但一位业内人士称，意见稿作出的诸多规定，虽然行政意味仍浓，但操作性较强。

今年初，“健全完善新股发行制度和退市制度，强化投资者回报和权益保护”，首度被纳入政府工作报告中。

扩大主承销商配售权：

引入个人参与询价

引入个人参与询价，被视作意见稿的亮点之一。

意见稿提出，除了目前有关办法规定的7类询价机构之外，主承销商可以自主推荐5-10名投资经验比较丰富的个人投资者参与网下询价配售。意见稿还要求证券交易所组织开展中小投资者新股模拟询价活动，促进中小投资者研究、熟悉新股，引导中小投资者理性投资。

此前，2010年10月进行的第二轮IPO改革，将沿用了约8年的6类询价对象范围扩大至了7类。第7类为主承销商自行推荐的机构投资者，包括普通法人、私募机构等。而原有的6类机构投资者范围，包括证券公司、公募基金、保险机构等金融机构。

第一轮IPO改革始于2009年年中，此前半年由于市场极度低迷，新股发行被暂停。

改革伊始，“市场化”方向为主基调。证监会的意愿是，希望扩大询价投资者范围，引入更多不同领域的人对新股价格进行估值，从而使之更为公平和合理，能体现更多群体的意志。

然而，自引入第7类询价对象至今，新股估值不降反升，第7类询价对象在发行时的话语权依然偏弱；且不止一名投行从业人员坦言，有些第7类询价机构实则为发行人和主承销商的“托”。

对此，意见稿在第五部分涉及监管的内容提到，要对夸大宣传、虚假宣传、“人情报价”等行为采取必要的监管措施。意见稿还确定将引入独立第三方对拟上市公司的信息披露进行风险评析。

此外，意见稿还提出，将网下投资者配售股份的比例由目前的20%左右提高至不低于50%，并建立网下向网上回拨机制。

现有的规定是，当网上申购不足时，可以向网下回拨；网下机构投资者在既定的网下发售比例内有效申购不足，不得向网上回拨，可以中止发行。

取消网下配售股份

三个月锁定期

存量发行的呼声持续已久，终于有望成行。

意见稿显示，为增加新上市公司流通股数量，有效缓解股票供应不足，持股期满3年的股东在IPO时可将部分老股向网下投资者转让，转让不能导致实际控制人发生变更。

但转让存量股份后所得资金不得随意使用，需保存在专用账户内。在锁定期内，如二级市场价格低于发行价，专用账户内的资金可以在二级市场回购公司股票。控股股东和实际控制人及其关联方转让所持老股的，新股上市满一年后，老股东可将账户资金余额的10%转出；满两年后，老股东可将账户资金余额的20%转出；满三年后，可将剩余资金全部转出。

目前，IPO公司原始股东的股份锁定期分别是一年（非控股股东）和三年，而新发股份数基本不超过发行后总股本的25%。

正是由于IPO公司在上市初期，仅有两成左右的股份在二级市场上流通，由此导致发行价虚高、以及新股上市遭到恶炒的市场顽疾。而在锁定期过后，原始股东便以两成股本计算的虚高价格，肆意抛售手中另外八成的股份，成就“一夜暴富”神话。

此外，为增加上市初期的供应量，遏制新股炒作，意见稿还取消现行网下配售股份三个月的锁定期。发行人、承销商与投资者自主约定的锁定期，不受此限。

存量发行，这项在欧美市场普遍适用的发行规则，是否在以中小投资者为主的中国市场落地生根，尚未可知。

燕京华侨大学校长华生的看法是，如果中国新股涨幅依然巨大，那么引入存量发行就是一个特权，“谁和发行人、保荐机构关系好，它们就把股份配售给谁，这只是增加了暗箱操作和寻租的空间。”

而对于取消网下配售股份三个月锁定期，华生认为，对二级市场的投资者不公平，对于网上和网下不同的中签率，没有缓冲时间，会对中小投资者带来冲击，“应该缩短锁定期到10天左右。”

高价发行后

盈利低于预期将被罚

或许正是为了堵住在扩大询价范围后可能出现的漏洞，意见稿提出要加强对询价、定价过程的监管。要求承销商保留询价、定价过程中的相关资料并存档备查，包括推介宣传材料、路演现场录音等。

值得关注的是，新改革方案提出，拟IPO企业可在IPO招股书预披露后、发审会召开前，向证监会提交发行价格的征询意向，预估发行价格区间。若预估的发行定价市盈率高于同行业上市公司平均市盈率的，发行人需在招股说明书及发行公告中补充说明该预估价格存在的风险因素，澄清超募是否合理，是否由于自身言行误导，并提醒投资者关注相关重点事项。

由于发审会是决定一家企业最终是否能够上市的关键，“因此预估发行价格区间是否合理，将会成为能否过会的一项很重要指标。”上述投行人士称，今后IPO估值一定会逐级下降。

除了发审会之前的价格预判，意见稿还规定，招股书正式披露后，发行价格市盈率若高于同行业平均市盈率25%的，发行人需在询价结果确定的两日内刊登公告，披露询价对象报价情况，分析并披露该定价可能存在的风险因素等。

以高于同行业上市公司平均市盈率25%的发行人，上市后实际盈利低于盈利预测的，证监会将视情节轻重，对发行人董事及高级管理人员采取列为重点关注、监管谈话、认定为非适当人选等措施，记入诚信档案；对保荐机构法定代表人、保荐代表人及项目组成员采取监管措施，记入诚信档案。

今年2月21日起，中证指数公司和深圳证券信息公司开始发布每日更新的行业平均市盈率，为此次IPO改革做好铺垫。

但不少证券从业者认为，25%的红线对压低IPO发行价的作用并不明显。

“因为现在的IPO定价，也是参考行业平均市盈率而来。”一券商资管部负责新股询价人士直言，25%的上限其实很难会触及，“关键问题在于，现在已上市的公司质地都是比较不错的，接下来的IPO企业整体水准或有下降，尤其是创业板。”

发行人为信披第一责任人

较前两轮改革，意见稿加入了众多法律因子。

意见稿明确，IPO发行人为信息披露第一责任人。其基本义务和责任是，为保荐机构、会计师事务所和律师事务所等中介机构提供真实、完整的财务会计资料和其他资料，全面配合中介机构开展尽职调查。

“它的出现存有重大意义。”上述投行负责人说，“因为是在健全IPO发行体制的法律基础。”

在此前的A股IPO发行过程中，虽然对于发行人和中介机构都有需履行诚实信批义务的规定，但并没有明确责任间的区分。

“由此中介机构往往承担了过多的责任，而发行人往往能规避掉相关责任。”该投行列举胜景山河IPO“造假”案为例。在该案过程中，主承销商和保荐人都有受到一定处罚，但唯独发行人、即胜景山河没有受到任何处罚。

此外，证监会还鼓励律师撰写招股说明书。

意见稿称，提倡和鼓励具备条件的律师事务所撰写招股说明书。律师事务所对其所出具文件的真实性、准确性、完整性负责。

上海申浩律师事务所律师沈隽倩指出，在欧美资本市场，IPO的招股书一般都是由律师来完成撰写而非保荐机构。

“律师负责这份招股书所有内容都是符合该国法律法规的，将法律法规准则视为IPO信披应遵循的底限。一旦违法违规，相关责任人就会受到相应制裁。引导上市公司必须在法律的规范体系中进行资本运作。”她并指出，欧美市场撰写招股书的律师较保荐人更为独立，“他们收取的费用是固定的，而不是根据发行人募资金额提取。”

征求意见稿关键词

“进一步提前新股预先披露时点”

【信披第一责任人】

发行人作为信息披露第一责任人；提倡和鼓励具备条件的律师事务所撰写招股说明书。

进一步提前新股预先披露时点，实现发行申请受理后即预先披露招股说明书。

【个人参与询价】

主承销商自主推荐5-10名投资经验比较丰富的个人投资者参与网下询价配售。

主承销商应当制订推荐的原则和标准、内部决定程序并向证券业协会备案。

【申购回拨机制】

向网下投资者配售股份的比例原则上不低于本次公开发行与转让股份（以下称为本次发售股份）的50%。网下中签率高于网上中签率的2-4倍时，发行人和承销商应将本次发售股份中的10%从网下向网上回拨；超过4倍时应将本次发售股份中的20%从网下向网上回拨。

【发行定价】

招股说明书预披露后，发行人可向特定询价对象以非公开方式进行初步沟通，预估发行价格区间，并在发审会召开前向中国证监会提交书面报告。预估的发行定价市盈率高于同行业上市公司平均市盈率的，发行人需在招股说明书及发行公告中补充说明该预估价格存在的风险因素，澄清超募是否合理，是否由于自身言行误导，并提醒投资者关注相关重点事项。无细分行业平均市盈率的，参考所属板块二级市场平均市盈率。

根据预估的发行价格，如预计募集资金超过募集资金投资项目需要量，发行人需在招股说明书中补充说明超募资金用途及其对公司的影响；如募集资金投资项目存在资金缺口，发行人需合理确定资金缺口的解决办法，并在招股说明书中补充披露。

【市盈率25%红线】

发行价确定后，如市盈率高于平均市盈率25%，发行人需在询价结果确定的两日内刊登公告，披露询价对象报价情况，分析并披露该定价可能存在的风险因素、对发行人经营管理和股东长期利益的影响。未提供盈利预测的发行人还需补充提供盈利预测并公告，并在盈利预测公告后重新询价。

发行价格高于同行业上市公司平均市盈率25%的发行人，除因不可抗力外，上市后实际盈利低于盈利预测的，中国证监会将视情节轻重，对发行人董事及高级管理人员采取列为重点关注、监管谈话、认定为非适当人选等措施，记入诚信档案；对保荐机构法定代表人、保荐代表人及项目组成员采取监管谈话、重点关注、出具警示函、认定为不适当人选等监管措施，记入诚信档案。

【存量发行】

取消现行网下配售股份三个月的锁定期。发行人、承销商与投资者自主约定的锁定期，不受此限。

持股期满三年的IPO公司股东可将部分老股向网下投资者转让。转让后，发行人的实际控制人不得发生变更。

老股转让所得资金须保存在专用账户，由保荐机构进行监管。在老股转让所得资金的锁定期限内，如二级市场价格低于发行价，专用账户内的资金可以在二级市场回购公司股票。控股股东和实际控制人及其关联方转让所持老股的，新股上市满一年后，老股东可将账户资金余额的10％转出；满两年后，老股东可将账户资金余额的20％转出；满三年后，可将剩余资金全部转出。非控股股东和非实际控制人及其关联方转让所持老股的，新股上市满一年后可将资金转出。

第五篇：广泛引入社会力量参与课后服务全文

广泛引入社会力量参与课后服务全文

各地、各学校将“双减”上升到政治站位的层面，作为“1号工程”来贯彻落实，得到多数教师的理解和支持，但也给教师身心健康、专业发展甚至队伍稳定造成了不利影响。为此，提出以下建议：

第一，提高教师待遇或增加教师编制。“双减”之后，如果老师工作时间延长了近2个小时，就相当于增加了四分之一或五分之一的工作时间。调研中大家普遍反映，这增加的工作量应该有一个合理的回报机制，或者有一个教师编制补充机制，比如再增加八分之一或十分之一的编制。如果没有类似的补充机制，可能会出现一批优秀教师流失，“双减”反弹的压力会陡增。

第二，广泛引入社会力量参与课后服务，减轻教师额外负担。课后服务主要是安排学生完成作业、自主阅读、体育、艺术、科普活动、劳动实践，以及娱乐游戏、拓展训练、开展社团及兴趣小组活动、观看适宜儿童的影片等。这些安排可以与社会资源合作，包括高校、培训机构、图书馆、少年宫、美术馆等等，也可以包括一些培训企业。这也有利于培训企业健康转型发展，构建新的、以学校为主导的、各方力量协同育人的新格局。

第三，完善教师评价标准和评价方式。教师要增强作业设计和管理能力。依托信息技术平台确保学校作业数量可控制、作业品质有保障，逐步完善科学有效的校本作业体系。完善教师评价政策是推进“双减”的重要保障。“双减”政策明确规定全面压减作业总量和时长，这就要求教师提高作业设计质量、加强作业完成指导。相应地，作业设计和指

导能力应该成为教师评价的重要内容，以此引导教师专业成长。学校在评价教师时，应将个体评价与团体（学科组、年级组）评价结合起来，并表彰和激励那些能够很好地联结“基础性作业”与“个性化作业”的个人和集体，从而引导学校整体性提高作业管理的质量。