和谐社会语境下的信访制度改革探析（合集5篇）

第一篇：和谐社会语境下的信访制度改革探析

程 宇1，莫志高2（1.淮南联合大学 政文系，安徽 淮南 232038；2.长沙市望城区人民检察院，湖南 长沙 410200）摘 要：目前信访制度担负着政治参与和权利救济的双重功能。信访制度的功能定位与和谐社会的价值理念有契合之处，对于和谐社会的建立有其积极的作用。同时信访制度的运行与法治社会建设目标之间存在冲突，影响我国和谐社会的建立。因此，需改革现行的信访制度，对其功能进行科学定位和依法规范，以发挥其对和谐社会建设的积极作用。关键词：信访制度；和谐社会；价值理念

中图分类号：D614文献标识码：A文章编号：1673-2596（2013）10-0046-03 我国信访制度的存在和发展有其深刻的历史原因和现实基础，在构建新的归属感和认同感这一社会心理层面上发挥着显著的功效。其功能定位也与我国和谐社会建设的理念存在契合之处。但是，该制度在运行过程中所产生的集中访、越级访、缠访、闹访等非正常的信访形式，严重影响了社会秩序。对信访案件处理的非规范性、随意性和处理结果的偶然性，使得信访制度同我国和谐社会的建设目标相背离。因此，有必要对现行的信访制度进行改革，以服务于我国的和谐社会建设。

一、信访制度与和谐社会价值理念的契合

（一）和谐社会的核心价值理念

构建社会主义和谐社会，是党中央在第十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次完整的提出来的。和谐社会的核心价值理念可以提炼为民主法治、公平正义、安定有序,以实现人、自然、社会和谐共处,良性互动。这些价值观念体现着人类历史进步的方向，反映了大多数人的理想，是人类共同追求的价值观。首先，和谐社会是民主法治的社会。民主法治社会，应当具有畅通的人民群众利益表达机制，以充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权。要求确认法律在社会治理和国家管理中的权威性，把法律作为社会调整的基本方式。即社会的各种矛盾与冲突，都在法治的基础上进行调节与解决，将法律作为解决社会矛盾和社会冲突的基本手段。

其次，和谐社会是公平正义的社会。公平正义是当今社会和谐稳定的关键，实现公平正义是和谐社会的首要任务。公平正义，即社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，公平和正义得到切实维护和实现。这要求行政及司法机关的工作人员，必须秉公执法，坚持合法合理原则、平等对待原则、及时高效原则、程序公正原则，维护社会的公平正义。再次，和谐社会是安定有序的社会。安定有序，即社会组织机制健全，管理完善，秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。和谐社会并非没有矛盾和冲突的社会，而是各方面的利益关系都能得到协调解决，以减少不和谐因素。

（二）信访制度与和谐社会价值理念的契合

和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会,相反,和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突,并由此实现利益大体均衡的社会[1]。当前我国正进入经济社会发展的关键阶段，是矛盾凸显期。信访制度作为民意表达、政治参与和解决纠纷的一种特殊手段, 其设计及基本功能与和谐社会的价值理念均存在着一定的契合。

首先，信访制度是公民表达民意、实现政治参与的重要渠道。和谐社会反映在政治上,就是一个社会各阶层都能通过有序的政治参与表达各自利益要求的民主社会。公民、法人或者其他组织可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。通过信访途径可以有效地表达民意，实现政治参与。决策机关了解各利益主体的利益要求后，做出科学决策，有效的协调利益冲突，化解矛盾纠纷，实现社会管理的和谐有序。其次，信访制度是公民实现民主监督、参与国家和社会管理的重要途径。信访制度设立的初衷是倾听民意,以鼓励人民积极参与新的政权。《信访条例》第三条规定：各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督。可见，通过信访渠道民众实现了对国家及其公务员活动的有效监督，彰显了该制度的民主政治属性。

最后，信访制度是民众提出利益诉求，寻求权利救济的基本途径。我国《信访条例》第一条规定，为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。表明信访制度的目的之一是“保护信访人的合法权益”。体现了信访制度权利救济的功能属性。信访救济与其他的权利救济途径相比较，具有管辖范围广、受理门槛低、程序简便、成本低廉等优势而为广大民众特别是一些法律素养不高的信访人选用。

二、信访制度的现实困境

信访制度作为我国的一项重要的民主参与和权利救济制度，对于密切党同群众的联系，维护政治稳定，解决权利争议等发挥了积极的作用。但是，在和谐社会的建设过程中，该制度所存在的问题也日益凸显，信访制度的运作出现困境。

（一）民主功能不足，权利救济扩张，背离民主法治的价值理念

建国之初，我国的信访制度是作为一项民主政治制度而设计的。1995年国务院制定的《信访条例》将“控告侵犯自己合法权益”的行为纳入到信访的范围。2005年国务院出台的现行《信访条例》将纠纷解决、保护当事人的合法权益作为信访的核心内容，使其具有了司法体制外的权利救济属性。据不完全统计，全国各级信访机构每年接受约1000万件信访案件[2]。且绝大多数信访案件为求决类的权利救济型信访。现代法治社会，司法是纠纷解决机制的核心，司法裁判是权利救济的最后一道屏障。但在我国，信访制度在某种程度上却成了取代司法的终极救济职能，也与和谐社会民主法治的要求明显背离。

（二）信访处理缺乏规范性，背离公平正义的理念

目前我国规范信访制度的主要依据是国务院的《信访条例》。《信访条例》规定各级信访机构的主要职责为，对于各类信访案件按照管辖的规定承担交办、转办、督办等程序性的职能。由于我国传统文化的影响以及有些民众法律素养不高，实践中，信访人基于其“臣民意识”对于信访寄予厚望，而有些官员亦存在一定的“青天意识”[3]，在信访案件的处理中存在法定程序缺失、权责划分不明、信访处理的程序、过程、结果、依据等缺乏透明度等现象，使得信访案件在处理上缺乏规范性，人治色彩浓厚，法治彰显不足，背离了社会的公平正义。

（三）纠纷处理恶性循环，制度运行陷于悖论，增加了社会不和谐因素

信访案件的大量出现，同民众素质不高、传统法律文化影响、社会转型期矛盾激增、社会利益分配失衡、行政滥用职权、司法权威缺失等因素均有一定的关系，但信访案件实体处理结果，对于非正常信访的刺激作用仍然不可小觑。通过对信访案件处理的实际考察，信访案件的处理与党和政府对地方维稳指标相挂钩，有些地区和部门为了维稳需要和政绩考量，对信访案件的处理出现两个极端：严厉打压访民信访和过度满足访民需求。前者造成政府威信降低，司法权威消解，党群关系紧张，而后者则会刺激一些访民进一步缠访、闹访，使得信访在化解社会矛盾的同时，又进一步加剧信访局势的恶化，增加了社会的不和谐因素，导致纠纷处理的恶性循环。

三、和谐社会语境下信访制度的改革思考

（一）信访制度功能的立法及现实考量

2005年修订后的《信访条例》将信访规定为：信访是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由此可见，信访是广大民众向政府反映社情民意、监督地方各级政府和进行权利救济的途径。即信访的功能包括民主参与、政治监督及解决纠纷。

在我国，信访制度的基本功能是为群众参与国家和社会管理、监督国家机关工作人员的职务行为、向各级人民政府、县级以上人民政府的工作部门提出建议、意见或者投诉请求等提供一条有效途径。中国目前的信访活动大致可以分为参与类、求决类和诉讼类信访。从该制度的运行情况看，参与类信访逐渐萎缩，而求决类和诉讼类信访却日渐扩张。在我国宪政制度的架构中，司法救济应当是最主要的救济途径，信访的解纷功能和司法的纠纷解决相比较应处于体制外的补充地位。实践中，作为辅助性和补充性权利救济方式的信访却突破宪政制度的架构，成为民众进行权利救济所选用的主要途径。如每年的行政纠纷信访有400-600万件，而行政诉讼只有不到10万件[4]。“行政救济（信访）替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础”[5]。因此，从和谐社会构建的视角，我们认为应对信访制度进行改革。

（二）和谐社会语境下的信访制度改革

和谐社会是建立在尊重人的权利基础上的有法治秩序的社会，是各方面的利益关系都能得到协调的社会[6]。当社会矛盾、冲突出现时，能通过有效的纠纷解决机制来化解纠纷。即社会的各种矛盾与冲突，都能够在法治的基础上进行调节与解决，更多地发挥其民主参与和政治监督作用。

首先，整合现有的信访资源，建立统一的信访体制，完善信访制度建设。目前，我国的信访机构庞大，各级党委、政府、人大、政协及行政部门乃至社会团体都设有信访机构。然而，信访机构庞杂、分散影响信访的效率。因此，应整合现有的信访资源，把信访全部集中到各级人民代表大会，发挥人大联系群众及监督一府两院的职能。同时，制定和完善信访案件的处理程序，强化内部监督，以推进信访工作的顺利开展。

其次，强化信访制度的政治参与和权力监督职能，提升社会管理的民主化程度，维护社会的和谐稳定。我国目前正处于社会转型期，各种矛盾和冲突错综复杂，社会管理水平不高，法制化程度有待提升，政府工作人员在履职过程中也可能存在一些违法、失职之处。信访可以为国家与民众的互动提供一个平台。要充分发挥信访的这一积极功效，不断改进工作方法，拓宽群众参政议政的路径，广泛倾听民意，吸纳民智，接受广大民众的监督，从而减弱政府与民众间的张力，如对于新的政策的出台和重要事项的决策，通过公开听证、网上征询民众的意见建议等形式让民众广泛参与。

最后，逐步剥离信访制度的法律解纷功能，建立多元化的纠纷解决机制。信访制度在运作中的确事实上承载着解决纠纷的职能，冲击或削减了司法的权威，在解决纠纷的同时，也造成了对社会和谐稳定的影响，如缠访、闹访、集体访、越级访等。因此在完善现行的宪政体制内的纠纷解决机制的基础上，建立多元化的相互配合、相互衔接的纠纷解决机制，以满足和谐社会建设的需要。包括扩大行政复议和行政诉讼的受案范围、降低诉讼的门槛、降低诉讼费用，建立相应的制度保障裁决的实施，保证纠纷解决的实效性。

第二篇：和谐社会语境下的基层法院涉诉信访应对

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和谐社会语境下的基层法院涉诉信访应对 作者：陈红星

来源：《法制博览》2012年第08期

【摘要】涉诉信访工作是信访工作的重要组成部分，因其与司法活动直接相关联，对构建和谐社会具有特殊意义，基层法院在涉诉信访工作中如何应对，这是值得研究的探索的命题。

【关键词】涉诉信访；基层法院；和谐

处理涉诉信访问题是基层法院面临的一项长期任务，也是当前困扰法院工作的一大难题，在一定程度上已经影响了法院的正常审判工作和法院形象。而涉诉信访又系关人民群众的切身利益，是人民群众实现其合法权益的重要途径。基层法院需要把握正确的指导思想，把司法活动进一步引向规范、文明，妥善处理好涉诉信访案件，维护人民群众的利益，提高司法公信力。

一、基层人民法院做好涉诉信访工作是“三个至上”指导思想的内在要求和法院职责所在新中国政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面：一是司法的群众路线；二是司法的实事求是原则。①这两个方面也构成了信访制度的理念基础。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》指出，完善涉诉信访工作机制是健全司法为民工作机制的重要内容。基层法院接受来信、来访，处理申诉信访既是密切联系群众重要渠道，又是保障人民权利、体现司法为民的现实需要。司法的实事求是原则具体体现在“实事求是，有错必纠”司法理念上，作为人民司法缔造者之一的谢觉哉认为：“司法威信的建设，在于断案的公正和程序的合法，不在于改判与否上。”②最高院也要求正确处理依法纠错与维护司法既判力的关系，切实解决人民群众申诉难和申请再审难问题。

二、公正、文明、规范的司法行为是做好涉诉信访工作的前提

目前法院涉诉信访更多是集中在对法院裁判不服和反映执行问题。无论是对裁判不服还是反映执行问题，主要还是针对工作作风、案件质量、司法效率、接待方式等方面存在欠缺。陈卫东教授认为，司法公信力下降也是导致涉法信访的原因。有的老百姓不相信法院的判决是正确的、公正的，不相信下级司法机关的判决是正确的。③在平常司法活动中采取有效的措施，把和谐司法、文明司法、规范司法的理念贯穿于审判、执行、信访的全过程，从源头上减少涉诉信访案件的产生，是做好涉诉信访工作的前提。

规范司法行为。文明、规范的司法行为是破解涉诉信访难题的重要保证，从涉诉信访案件的处理中汲取教训，到乡镇（街道）、部门、村居广泛征求意见，向社会各界听取建议，从不足地方改起，树立良好的工作作风。建立合理、科学、有效的信访接待机制，对来信来访登记、分流、审查、处理、统计等各个环节实行动态管理，建立信访工作考核制度、信访信息通

报和跟踪督办制度，在内部形成办理、监督、制约的互动处置机制。同时，建立与地方政府和乡镇合办、协办制度，完善院长接待日制度等。

提高司法质效。孔子说过：“刑罚不中则民无所措手足”，司法行为存在质量瑕疵将会混乱社会导向，极易引起涉诉信访，也容易导致信访案件处理陷入被动。为此，加强对案件质量管理很有必要，可以采取院长庭长亲自参与案件审理、每月抽检案件、分析重审改判案件、落实差错案责任等方式，强化对案件质量的监督，不断增强司法的公正性。王胜俊院长曾对司法公正问题作如此强调，“必须切实尊重人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，以让人民群众看得见、听得懂、做得到、靠得住的方式保障司法公正。”因此，在强调实体上正确的同时，进一步强调程序上的合法，把案件的处理过程公开、透明，要以让当事人能看得到的公正方式展现司法过程，增进当事人对法院的信任和理解。

三、让当事人实现合理诉求是做好涉诉信访工作的基础

国家信访局前任局长周占顺指出，信访事件中80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题，其中不少是由于在初信初访中处理不到位致使矛盾激化，发生越级上访。④因此，当前要切实做好信访工作，必须建立信访案件的多元化调处机制，解决信访者的合理诉求。

坚持分类处理重点办理制度。根据当事人信访原由和诉求，可以把信访案件分成三类处理，反映违法违纪的，及时移送查处；催促执行的，加大力度重点予以执行；对裁判不服的，及时启动再审程序给予纠正；同时针对信访者的实际情况和要求，给予适当的司法救助，如此可以使有诉求能合理实现，有困难能得到适当救助，能较有力地促进当事人息诉息访。

设立社会救助基金。涉诉信访虽名为涉诉，但很多案件实质上并非诉讼问题引起的信访，而是当事人在诉讼之前产生问题在司法环节上的反映，如不能及时获得货款，借款无法收回，人身损害赔偿等。这些问题产生在诉讼之前，仅凭司法手段是无法彻底解决，涉诉信访中反映执行问题的案件也多数属于这种情况。因此，设立社会救助基金是解决这些涉诉信访的一个重要途径。如农村建房、交通事故中的人身损害以及刑事案件中的故意伤害等案件，赔偿金额很大，被告根本无力承担，但受害人往往面临生活无着落的境地，信访问题随之产生。如果对受害人给予必要的社会救助，解决其基本的生活问题，则可以缓和受害人与侵害人之间的矛盾，减少受害人对法院的对立和对抗，有利于涉诉信访的化解。同时，通过法律宣传向社会公众传递商业活动必然存在风险，作为商业主体要增强承担风险的意识，减少因其自身原因产生纠纷而迁怒于法院。

坚持院长信访接待制度。信访工作是领导干部联系人民群众的桥梁和纽带，院长亲自接访，可以提升法院和法官的司法形象，增强来访群众的信任感；院长接访可以减少信访件流转环节，有利于协调相关部门的力量，提高信访案件的办理效率；院长接访可以让院长更深入、全面地了解法院的工作情况，为解决法院和法官在工作中存在的问题提供条件。

坚持院领导办案制度。涉诉信访案件绝大数通过立案庭的转交、相关部门承办、监察室督办可以得到妥善处理，但有少数案件仅由部门办理是无法解决的。对上访多年、有上访对抗情绪、需要多方共同解决的案件，院领导包案办理显得尤其重要。

四、创建依法信访秩序是做好涉诉信访工作的保障

虽然大多数的信访者是有理的，也是合法、合理上访，但也有极少数信访户无理缠诉缠访，有的信访者得到司法救助后，反而把信访视为谋取个人私利的途径，有的采取越级上访、拦路上访、集团上访等非正常手段上访，甚至聚众寻衅滋事、冲击国家机关，这些都成为影响社会稳定的一个重大隐患。因此，作为承担以司法职能维护社会稳定的法院，更需要在如何构建依法有序信访环境上进行积极探索。

推行公开处理重点案件制度。对无理上访、缠诉缠访的重大复杂案件，可以采取公开听证、公开处理结果的方式，或者邀请人大代表、政协委员、当事人的亲属参与到案件的办理过程，公开处理过程和结果，依靠乡镇干部、社会力量和民间组织协助法院化解矛盾。

建立违法上访惩戒机制。集体访、越级访、自伤自残访、拦截领导上访、告洋状非正常访现象较为突出，非正常访行造成的影响恶劣，后果严重，也向其他信访人传递了错误的导向，对信访秩序和社会稳定形成了严重冲击。因此，对当事人以上访为借口无理取闹、缠访缠诉，或者越级上访，甚至冲击国家机关，聚众扰乱社会秩序的，根据有关法律和法规，给予必要的法律制裁，如行政处罚，对构成犯罪的坚决给予刑事处罚。当然，在处理信访人的违法行为同时，对其合理的诉求应予及时解决，防止出现老问题未解决，新信访又出现。

创建上级法院指导协调机制。基层人民法院在处理涉诉信访案件时，时常遇到法律政策把握不准、司法救助能力有限、息访息诉工作需要协调、不属于自己主管的案件难以移交等问题，非常需要上级法院给予指导和协调，帮助解决实际困难和问题。通过上级法院，可以积极与当地党委、政府协调，使本不属于法院主管或者涉及其他部门的案件，能够得到及时地分流和处理。

健全信访案件终结程序。有的涉诉信访涉及案件判决，有的涉及法院干警的违法违纪行为，不论涉诉信访的诉求是何种情形，涉诉信访案件必须有一个终局的结果，否则法院处于同一信访案件处理一次又一次，反复处理的状态，信访人无休止地上访。当前的涉诉信访可以归纳为五个无限：即主体无限、时间无限、次数无限、审级无限、条件无限。”⑤因目前涉诉信访的这些无限性，出现信访重心上移、进京访问题日益增长的无奈局面。建立健全信访案件终结程序显得尤其重要。信访人对法院生效裁判不服的，根据三大诉讼法的规定逐级审查，直到向最高人民法院申诉或提出再审申请，最高人民法院审理后或审查后作出裁判或审查结论后，涉诉信访案件应当终结。在涉诉信访案件终结程序中，无理案件的确认和处理是非常重要的一个内容。2009年，中央政法委员会制定了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，明确规定了信访终结机制的适用范围、条件和程序，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后作出终结决定，对信访人的信访不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。这是首次提出涉诉信访案件终结制度，为涉诉信访案件“出口”

提供了一定依据。经过几年来的实践，涉诉信访的终结程序有了进一步完善，2012年3月19日上午，中央政法委员会第22次全体会议审议并原则通过了《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》。在涉诉信访案件终结时应该防止出现两种不良倾向，一是不敢终结。因涉诉信访需要终结的案件往往是上访多年，有些政法部门不愿“得罪”人，认为程序终结后信访人就找政法部门，担心信访案件变成自己的案件，所以终结措施很少用。二是滥用终结。有些政法机关可能随意使用终结机制，为了应对上级考核，过多强调案件的终结，不重视实际问题的解决。

五、结束语

涉诉信访制度作为群众现实的权利救济渠道是有其存在的合理性，处于纠纷多发和矛盾凸显、交叉的特殊时期，基层法院面临的涉诉信访形势愈加严峻，法院内部提升法官综合素质，加强公正司法、提高办案效率入手，协调外部多元化纠纷化解机制的建立，完善涉诉信访制度的科学性和合理性，以期构建解决涉诉信访问题的长效机制。

注 释：

①左卫民，何永军.《政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究》，2005年第4期《诉讼法学、司法制度》，第71页.②谢觉哉传编写组：《谢觉哉传》.人民出版社，1984版：第92页.③《涉法信访是否挑战司法权威？》，载中国网http：//.cn/chinese/OP-c/583583.htm.④《国家信访局局长周占顺：调查显示80%上访有道理》，载南方网http：

///NEWS/china/zgkx/200311200686.htm.

第三篇：浅析我国信访制度改革

我国信访制度改革路径探析

摘要：信访工作是党和政府联系群众的桥梁和纽带,是维护和实现群众权利的重要手段。做好信访工作对于构建和谐社会、稳固党的执政基础十分重要。然而，随着时代的发展，信访制度受到功能定位和内在制度机制的影响存在诸多不完善的地方。在新的历史条件下，需要对信访制度进行必要的反思和重新构建。本文首先评述了我国信访体制改革的背景及学界观点，以阐述信访制度的基本法理为基础，重点揭示信访的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面临的问题和挑战，进而提出信访制度改革的三种模式，为我国信访制度的改革提出可借鉴的意见和建议。

关键词：信访制度 改革模式 建议

信访制度作为一种公民参加政治活动、维护自身合法利益的利益表达机制，在实现广大人民群众的民主政治权利和维护其自身利益方面起过十分重要的作用。随着我国社会主义市场经济的不断发展和完善，依法治国成为一项基本方略。在这一大的时代背景之下，一切不符合市场经济体制与依法治国理念相冲突的体制机制都需要进行逐步的改革。因此，对我国现行的信访制度进行改革和完善，在依法治国的框架下寻求信访制度的工作、内容和方法的创新成为一项十分迫切的任务。而且信访制度也只有根据现代法治化的理念进行改革，才能发挥其应有的作用和功能，最终实现其化解社会矛盾、实现社会和谐的最终目标。1

一、我国信访制度概述

（一）信访制度的概念

所谓信访是指，顾名思义就是来信来访，是指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题。在我国现有的政治语境之下，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。2信访的概念在界定上又存在广义和狭义之分，广义的信访不仅仅包括对于行政部门的信访活动，而且还包含了向各级人大、各级党委部门、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。综合起来看，只要是在我国现有的政治体制下具有公权力的部门都可以成为信访的对象。而狭义的信访，仅指信访人向各级人民政府进行信访的情况，也就是说狭义信访的对象只包括政府行政机关。

而就信访制度本身而言，它是对信访活动进行规范的一整套制度体系。根据当前信访制度发展趋势并结合我国国情，笔者认为可以把信访制度表述为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度。3由此，也可以看出，信访制度作为一种权利救济机制，也是一种在法治框架约束下的法律制度。

毕然.浅议现行信访制度的缺陷与完善措施[J].经济师，2009年第9期，第112页。

参见2005年国务院通过并颁布的《信访条例》第二条的规定。3 代琳，社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径[J].法治与社会，2008年第12期，第98页。

（二）信访制度的历史沿革

新中国成立之后，我国彻底废除了国民党遗留下来的政治体系，创立了一个以人民代表大会制度为核心的政治制度体系。而信访制度正是在这一基本政治制度下延伸出来的产物。在新的政治逻辑中，人民成为国家的主人，国家和其他一切行政机关都是为人民服务的。因此，信访就成为联系国家与人民的一座桥梁，信访制度也在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。关于信访制度最早规定出现在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》规定之中。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，4由此也可以看出，在当时法律的权利救济途径还不太完善的情况下，人民表达诉求解决内部矛盾的方式就是“书信表达”和 “见面谈话”。之后随着信访制度的不断完善和发展，逐渐建立起了具有中国特色的信访制度体系。我国信访制度的发展和演变大致经历了以下三个阶段： 1、1951年6月一1979年1月的大众动员型信访

这一阶段的信访活动由于受到政治运动的影响，具有鲜明的政治特征。每当政治运动澎湃发展时，来信来访的数量就急剧增加，而且内容多是检举和揭发他人的政治问题的。为了应对这种局面，党中央于1951年撤销了中共中央书记处政治秘书室，专门设立了中共中央办公厅秘书室，负责对社会各界写给中央领导同志的信件进行处理。到了1963年，政务院秘书厅也专门成立了群众信件组，负责统一管理行政部门的信访工作，这也是我国第一真正意义上的专职信访机构。1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议。会议拟定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》，这也是新中国成立以来第一次以行政法规的形式对信访活动进行规范，由此也开启了我国信访制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月拨乱反正型信访

这一阶段，信访工作最大的特点就是成为解决历史遗留问题、平反冤假错案的一个重要渠道。由于受到“十年**”的影响，国家的正常的法律救济制度基 45 王会智，刘新君.论我国信访制度的困境及对策[J].吉林经济管理干部学院学报，2010年第2期，第32页。

张春照.中国信访制度的历史及现状分析[J].新西部，2009年第1期，第39页。本处在一种瘫痪的状态，长期积累下来的大量矛盾和历史问题无法得到解决，这样就催生出了大量的信访活动，而信访的主要内容就是要求平反在政治运动中形成的冤假错案。为此，1979年，中央政府专门成立了于“中央机关处理上访问题领导小组”，解决当时大量涌现的信访问题。由于受到特定历史环境的影响，这个时期的信访工作的目的和内容都发生了很大的变化，信访工作目的从以往地作为各地各级政府同人民群众保持密切联系的重要手段，转变成为了解民情、消除民怨，改善人民群众与政府的关系作用上，因此，这个阶段也被称之为拨乱反正型信访。3、1982年2月至今化解矛盾型信访

随着我国在1982年基本完成了拨乱反正的任务，信访制度的核心任务也从解决历史遗留问题向化解矛盾、实现公民的权利救济方向转变。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，相关部门发布了《当前信访工作的形势和今后的任务》、《党政机关信访工作暂行条例(草案)》两个文件，也对今后信访工作的任务目标进行了重新的调整，把化解社会矛盾，保障公民的合法权益作为信访工作的核心任务。到了1995年1O月，国务院正式颁布实施了《信访条例》，由此也标志着我国信访制度建设进入了一个新的历史阶段。62005年，国务院又重新修订并颁布了《信访条例》，从信访目的、管理模式、信访程序等多个方面对于原有的信访制度进行了大刀阔斧的改革，由此也形成了现有的信访制度体系。

（三）信访制度的价值功能

从信访制度建立之始，其初衷就是为了方便政府部门了解社情民意，并将其当成是一种群众监督政府的方法、思想政治教育的途径、调节矛盾的手段，同时还认为信访制度还能调动普通群众参与国家事务的主动性，从而巩固社会主义制度。由此也可以得出信访制度具有重要的民主建设功能，有利于化解社会矛盾，实现社会和谐。具体来说，信访制度一方面可以反映社情民意，表达群众诉求。另一方面群众也可以通过这一渠道对政府部门起到监督和制约的作用。

1、从公民权利救济的角度来说，信访制度能为其提供简便、经济、有效而 6 段高祥，陈祤.浅谈当今我国信访制度[J].今日南国，2009年第11期，第38页。全面的权利救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。保障人权作为现代民主国家的一项基本任务来说，已经越来越成为受到各国政府的重视。我国2004年的宪法修正案已经将尊重和保障人权作为国家的一项基本政治任务来看待。而人权的保障必须依靠相关的法律制度加以落实，否则只能成为一种空谈。虽然，我国社会主义法治建设经过多年的发展已经取得了不小的成效，但是从总体的法治状况来看，依然还有不尽如人意的地点。有法不依、执法不严的现象还屡有发生。而且从从法律体系的运行结果来看，并不是每一个行政机关行政行为都符合法治的要求，也不是每一个司法机关审理的每一件案件也都能获得公正的审理和裁判，在这种情况下，公民实现权利的途径并不是完全顺畅，因此，寻求权利救济就成为保障和实现公民人权的重要环节之一。而信访制度以其简便、经济、有效而全面的救济特点为公民提供了一个权利救济的有效途径。

虽然，在依法治国理念的指导下，法律成为实现权利和自由的重要途径，但是有法律受到立法技术、法律理念和社会环境因素的影响，其本身也存在一定的缺陷，因此，还有大量的社会问题无法完全用法律的方式加以解决。在这种情形之下，信访制度就能发挥其应有的功能和作用，克服法律救济程序所具有诸如程序复杂、覆盖不全面的缺点，从而实现对权利人及时、便利有效的权利救济。

因此，信访制度作为一项补充权利救济的方式，虽然不具有法律救济那样具有国家强制力保障实施的作用力，但是却可以深入到法律所不及或法律不能发挥理想效果的区域，实现对于公民的权利救济。

2.从对公共权力监督制约的角度来说，信访制度能提供一种温和、反思、高效的监督制约机制，从而促进公权力机关民主与法治结果的实现。一方面，信访制度可以实现对于立法、执法和司法三种公权力的协调功能，促进三种权利的互相配合、互相制约。我国目前大量的社会矛盾或多或少都是由于这三种权力机关在行使权力的过程中不协调而造成的。现实中，公权力部门超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还屡有发生，制度之间的矛盾和冲突得不到有效的协调。而信访机关在办理信访案件时，常常要涉及到这些权力机关的责任划分和权力协调的职能，而且信访机构设立本身就是一个超越了立法、执法和司法职权划分的局限，因此可以更好地协调和监督这三种权力在法律规定的范围内 7毛淑梅.新时期信访工作创新机制对策研究[J].辽宁教育行政学院学报.2009年第5期，第29页。得以正确的行使。

另一方面，信访制度还具有自我纠错功能，通过对于公权力机关的监督和制约，从而加强对于制度的修复和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一个发展和完善的过程，对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。有鉴于此，笔者认为信访制度具有对现有各种制度进行内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。如果能够对信访制度的职能和目标进行正确的定位，让信访制度承担起其应有的职责和功能，不仅能实现对我国公民权利的良好保障，而且还能有效地促进我国民主法治水平的提高。

二、我国信访制度改革的背景和现实困境

（一）我国信访制度改革的背景

1、信访制度改革是社会多元利益格局下的一种趋势

信访制度作为人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式，在我国社会主义民主法治建设过程中发挥过十分重要的作用。信访制度在建立之初的着眼点在于为国家机关与普通群众建立一种沟通机制，让领导人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而随着我国社会主义市场经济的迅速发展，原有的制度体系与现实的经济现实不可能避免的发生冲突和碰撞，利益多元化的趋势也使得社会转型期的矛盾丛生，再加之法治建设的滞后，引发和堆积了大量的社会矛盾和社会问题。有些问题能够在现有的体制下进行解决，解决不了的就通过不同的渠道汇集到了信访部门，使信访工作成为老百姓关注的焦点问题。因此，信访制度的职能就变成了普通群众寻求权利救济的一个渠道。这种职能上的转变必然要求信访制度本身进行一定的改革。但是，从目前的信访工作的实际效果又表明，面对矛盾丛生的社会现实，信访制度却发挥不了其应有的作用，不仅解决不了相应的社会矛盾，有时甚至会成为有关部门推卸责任的“挡箭牌”，而且整个信访制度的机制体制已经远远落后于时代的发展要求，根本无法满足人民群众寻求权利救济的现实要求。8面对这种局面，如果不对现有的信访制度进行应有的改革和完善，那么信访制度不仅可能会沦为一种毫无作用的形式，而且还有可能对于依法治国的基本方略造成不利的影响。因此，笔者认为应该对我国现有的信访制度进行大力改革和调整，以制度创新来回应现实的挑战。

2、信访制度改革是适应世界申诉救济制度发展趋势的一种需要

从国外的申诉救济制度的构建和发展的情况来看，寻求一种在法律救济之外的具有一定效率模式的申诉救济制度已经成为一种共识。随着瑞典在1974年的《宪法》中写进了申诉专员制度之后，在同是北欧的挪威、芬兰等国也建立了类似的制度。另外，还有英国、法国、加拿大等国纷纷在议会体制下设立监督员制度，或者在在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制。这一世界性的发展趋势，说明类似于信访制度这样的方便、全面的权利救济方式并不是毫无存在的必要，而恰恰相反，只要通过合理的制度安排，就能使其发挥应有的化解和消除社会矛盾的作用。而且，从某种程度上说，国外的相关实践也为我国的信访制度的改革和完善提供了一个良好制度模板。9与此同时，我们也不得不承认，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上所存在的差异，我国信访制度与西方这些国家的申诉救济制度还存在很大的不同，所以我们在对信访制度进行改革和完善的过程中也不能完全照抄照搬西方国家的某些做法，否则就可能起到适得其反的效果。因此，笔者认为在对我国的信访制度进行改革时，必须要考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，在学习各国制度精华的同时，要充分考虑我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制，并以此为基层建立一个既能满足现实需求，又能不突破宪政底线的新信访制度体系。

3、信访制度改革是对现有认识误区的一种纠正

具体来说，笔者认为要对信访制度进行改革必须避免出现以下三个误区：第一，将信访制度作为法律制度替代品。这种观念一直是信访制度受到公众病诟最大的因素一直。由于当前的法律环境还存在一些问题，于是有人就希望将政治、经济、社会等所有法律解决不了的问题全部都推给信访解决，把信访当成是弥补 8 刘俊娥，张彩霞，滕长江.做好信访工作构建和谐社会--关于当前信访工作的调查与思考[J].网络财富，2010年第2期，第22页。唐丽萍，叶磊.我国信访制度的功能错位和制度困境分析[J].上海海关学院学报.2009年第4期，第89页。法律无力的替代品。人们一旦受到这种观念驱使，就会对信访制度抱有高于其应有地位的期待，而一旦信访制度达不到他们的期望，那么信访制度又会在他们眼里沦为毫无用处的空谈；第二，将信访仅仅当成一直收集信息的渠道，认为信访的救济和监督功能在制度上是对法院和检察院以及行政监察部门的一直越权，也是一直没有必要的重复。这种误区主要存在于一些政府机构眼里，认为信访不仅解决不了问题，而且还会让矛盾和问题复杂化，因此主张取笑信访制度，或者只是将其当成一直信息收集渠道而已；第三，将信访当成一种十分专业化的法律制度，进而以严格的法律程序对其进行约束和规定，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去。这种观点主要还是第一种误区的一种衍生和演化，将信访制度等同于诉讼、仲裁等十分严格的法律救济方式。10产生以上误区的根本原因还在于没有站在我国的宪政背景之下，对信访制度的本质特征进行一个清晰的认识，而只是将其机械地套用在西方三权分立体制之下，产生的结果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信访制度的一个片面或一个局部，没有从我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度的整体出发，全面公正的看待有关问题，从而将信访制度目前暴露出来的弊端等同于信访制度本身，这是十分片面的。

综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先得重新审视信访制度本身的功能定位，注重研究信访制度本身的法理基础，区分应然和实然，同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突。最为重要的是，采用科学统一全面的立法理念，建立符合我国国情的新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。

（二）我国信访制度所面临的现实困境

1、信访制度本身存在着一些结构性缺陷

信访制度作为一种不同于法律救济模式的矛盾解决机制其自身也存在着一定程度的缺陷，需要引起重视。（1）程序性制度缺乏。虽然信访制度作为一种较为以倾听和了解信息为主的权利救济模式，不可能要求其具有严格的程序性特 10 谢卓妍.信访制度的现实困境[J].法治与社会，2008年第11期，第86页。征，但是这并不等于信访制度不需要程序制度的约束。因为任何一种制度如果缺乏程序性的要素，那么只能导致整个制度运行的混乱。信访制度如果缺乏一个有效的程序规定，那么只能让信访失去其应有的作用和功能；（2）缺乏一定的专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，需要懂得一定的法律知识和专业能力。然而从我国目前的从事信访的工作人员来看，信访机构工作者的专业素质普遍不高，不能满足化解纠纷和帮助信访人维护权利的要求；（3）信访结果缺乏一定的确定性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件大致有相同的结果，但是信访的结果却是高度或然性的。11信访解决问题的结果往往不具有一致性与连续性。实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。而大量的案件因种种原因最终还是解决不了，这就导致了同样的案由和同样的事实，却出现了两种不同的处理结果，这对于信访制度的公信力具有十分重要的负面影响。（4）信访活动的处理结果缺乏一定的约束力。目前，我国还没有建立严格的信访问题责任追究机制。尽管信访机构支持并认同信访人的合理合法的主张和诉求，但是也只能将信访事项转交给有关职能机构进行具体的解决，但是最终的落实与否决定权还在于有关职能机构手里，信访机构无法对其不作为行为进行追责，从而让信访制度的实际效果大大折扣。

2、信访制度在实际运行中存在的问题

第一，信访制度的功能定位模糊。我国对信访制度在整个纠纷解决的制度体系中所应具有的角色缺少明晰、合理的定位，信访制度被异化、功能错位、机构错位、越位的现象屡见不鲜。信访制度最开始建立的根本目的是帮助领导人收集和传达民意，其作用只是一个沟通桥梁的作用。而随着时代的变迁，如今的信访制度已经变成了一种维护和救济公民权利的重要渠道，其主要任务变成了对公民合法权利的救济，其信息沟通、民主监督的功能反而退居其次。而信访制度的设计定位在于沟通和反映民意，而最后却演变成为了以解决问题为主，信访制度的设计定位与其实际的功能之间存在错位。

其二，信访制度承担了大量司法救济的职能。由于我国司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信访渠道。这些案件本来应该有司法部门通过专业的审判人员通过符合程序的方式加以解决，但是由于司法体系所出现的问题，大量的涉 11 王晓霞.崇文区：“信访代理”代民解忧[J].北京支部生活.2010年第4期，第35页。法案件被当成信访的对象，从而造成了信访活动对司法独立性的干预。这种情况不仅不能解决司法公信力的问题，而且还有可能对司法审判独立性原则的损害。涉法信访案件的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。

其三，信访活动处理不当容易引发新的矛盾和纠纷。由于社会公众对于信访机关职能和地位的认识不清，抱有高于其应有地位的期待，一旦信访部门不能完全满足其诉求便容易引发新的矛盾和纠纷，在实践中也出现了一些上访者在上访过程中形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题的情形，一些访民认为因上访而受到不公对待，而此前要反映的问题反而“变成小事了”。12对于这种现象必须引起高度重视，否则作为化解矛盾本身的信访制度最后却演变成了引发矛盾的导火索，这是任何人都不愿意看到的。

三、我国信访制度改革的趋势

（一）信访制度改革的目标定位

从我国目前信访制度的功能定位来看，其大致包含了以下几个方面的内容：

1、权利救济功能。这也是目前我国信访制度所承担的主要职能。由于我国正处在一个社会转型期，大量的社会矛盾和纠纷因为利益分配问题而产生，又因为司法系统本身存在一定的问题，因此，信访便成为普通公民遇到利益受损情况下所选择的一种救济方式。13信访制度的存在，能为公民提供了一种在司法体系外通过行政救济进行维护权利的途径，是公民权利救济体系的一个重要组成部分。

2、政治参与功能。宪法规定了拥有建议、申诉、控告和检举的基本政治权利，而信访权便是这一宪法权利的重要表现形式。一方面，公民能够通过形式信访权监督国家机关的权力运行状况。信访人可以对行政机关及其工作人员的职务行为向信访机构反映情况，提出建议和意见，促使被监督主体提升工作效能；另一方面，公民还可以通过信访反映诉求，具有信息沟通的功能。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。

3、维护稳定功能。信访所具有的解决社会矛盾冲突和化解纠纷的协调的功能，使它在一定程度上缓和或防止群众用更激烈的手段和方式对抗国家权力和社会秩序，因而已成为维护社会稳定的重要措施之一。特别是在当前这样一个矛盾 1213 黄锦维.昭平：“信访代理”化解基层矛盾[J].当代广西.2010年第10期，第41页。

宋振玲.信访制度困境与解决途径探析[J].大连民族学院学报，2007年第6期，第50页。多发期，通过信访制度促进冲突双方彼此了解，消解敌对情绪，将群众的合理诉求和声音及时地反映到有关部门，有利于将矛盾和冲突化解在萌芽状态。而且还能通过沟通信息对凝聚民心、增强群众的参与意识、调动群众的积极性有重要作用。

综合以上职能，我们可以对信访制度改革的功能定位便有了一个相对比较清晰的目标。笔者认为，鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。建立和谐的纠纷解决渠道应基于以下三个价值目标：第一，给予当事人更多、更彻底的司法救济，扩大与保障诉权的充分实现，使司法救济更彻底。第二，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构。第三，整合信访资源，考虑重新构建信访体系框架，在人大制度的框架下建立起统一、权威的信访处理机制，从而实现高效的信访监督监察机制。14

（二）信访制度改革的模式选择

基于上述分析讨论，笔者认为对于我国信访制度的改革模式可以从三个层面去探讨：

1、集中统一模式

所谓集中统一模式，就是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以借鉴国外议会制度下的监察专员制度，在人民代表大会制度为基础，在人大内部建立一个专门的信访监督委员会。该委员会对外统一受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，并且通过调查、报告、公开、建议、调解等方式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。这种模式的优点在于对原有的信访部门各自为政的方式进行了彻底的颠覆，有利于信访活动脱离具体行政机关的干预，14 周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报（哲学社会科学版），2006第1期，第38－47页。从而形成一种真正的具有权力监督和制约的救济方式；而缺点就在于这种改革的成本较大，所要涉及的部门利益也比较广大，改革难度大，推行起来比较困难。

2、资源整合模式

所谓资源整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这种模式最大限度的利用现有的信访部门的资源，在不对信访体制作出根本性的调整的前提下对信访资源进行有效整合，以提高其利用效率。目前我国的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。因此，在这种模式之下，笔者认为可以将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再加强其对于其他机构信访部门的协调和沟通能力，将现有的信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。此外，这种模式的另一个优势在于可以将现有的信访机构从原有的政府部门之内相对地独立出来，不再完全依附于原来的政府部门，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证，而且改革难度也要低于前一种模式，推行起来相对比较容易。但是缺点在于，信访机构依然之间依附与具体的行政机关，而且这样还容易形成“多头管理”的弊端，造成管理体制上的混乱。

3、分散改进模式。所谓分散改进模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这种模式是在现有的信访体制之下，加强对其程序性和规范性的要求，从而提高其工作效率。这也是在现有体制之下进行改革最为方便的一种方式。15这种模式的优点在于不对现有的模式进行大的改动，而只是进行一种规范性的调整，推进改革的成本低，受到的阻力也相对较小；而缺点也是显而易见的，并不能从根本上改变信访制度所存在的弊端，只是一种治标不治本的改革模式。

通过以上三种改革模式的对比分析，笔者认为第一种改革模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪 15 陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理,2006年第6期，第11页。政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是，实现的难度也是最大的，它需要从宪政建设的角度进行重新的调整，所涉及的层面众多，改革的阻力和难度都比较大，因此，可以作为一种远景规划目标加以看待；相较之下，第二种模式更具有可行性一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面；第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。

综上所述，笔者认为从先现阶段我国的现实国情出发，在对信访制度改革的整体环境和现实条件进行综合考虑之后，第二种改革方向，即“资源整合”模式比较符合目前我国信访制度改革的方向。一方面，这模式基本解决了现有的信访制度在体制上所存在的弊端，将信访机构从地方政府的职能机构中部分的独立出来，统一整合成一个相对比较超脱的机构，这样有利于信访机构从信访人的诉求出发，真正地帮助信访人解决合理诉求，而不再是政府行政机关的“挡箭牌”。同时也有利于信访机构对于行政机构的监督和制约；另一方面，这种模式还兼顾了现有的信访制度的实际情况，并没有完全对原有的制度进行“推倒重来”，改革的阻力也相对较小，成功率也大大提高。因此，从总体来说，笔者赞成以第二种模式为基础的信访制度改革。

（三）关于信访制度改革的思考

随着我国政治现代化程度的不断加深，国家保障人权的力度还将不断加大，公民的政治参与度也讲不断的扩大，这样将对现有的信访制度产生十分深远的影响。公民权利意识的觉醒必将导致信访制度作为一种权利救济方式的地位将得到更进一步的强化。因此，对于信访制度的在今后政治生活中的地位和作用只会加强和不会被削弱。但是，这并不代表现有的信访制度就完全起到了预期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失误，造成了其内在的一些无法克服的缺陷和矛盾，需要进行一定的改革和完善。信访制度在建立之初只是作为一种在在计划经济时期收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，然而随着时代的发展，市场经济法治体系不断的完善，这种目标定位以及相关的制度内核已经无法适应时代的要求。

四、小结

信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业生活的目的。传统的信访制度的功能发生了扭曲但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不是说信访制度对法治丝毫没有贡献，“在如今我国司法公正和法律服务都不能令人满意的大环境下，信访制度却又能使有些问题得以合法合理解决，且对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用”16。因此，笔者认为信访制度的出路在于制度创新，信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱进式的变革，使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

颜克伟.当前信访制度的困境及其发展与创新[J].党政干部论坛,2010年第3期，第25页。

参考文献：

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第四篇：推动信访制度改革

推动信访制度改革（广东省）

广东省人大常委会法工委

浏览字号： 大 中 小 来源： 中国人大网 2014年9月23日

十八届三中全会描绘了我国全面深化改革的宏伟蓝图，对全面推进依法治国、建设法治国家作出战略部署。习总书记提出，要做到重大改革于法有据、有序推动。这标志着我国将告别“不破不立”“先破后立”的法治被动时代，走向“先立后破”的新时代，进入法治引导改革、在法治轨道上积极稳妥深化改革的新时期。我省人大常委会围绕中心、服务大局，把握时代特征，将立法决策和改革决策相结合，努力为全面深化改革提供法制保障，特别是在制定《广东省信访条例》（以下简称《条例》）过程中，高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用，创新工作机制，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进信访制度改革。

一、探索和创新立法工作机制，为信访立法和改革聚民智、凝共识

制定《条例》推动我省信访工作改革，是贯彻落实党的十八大报告和十八届三中全会精神，实现信访工作法治化的迫切需要，是坚持和实践党的群众路线的客观要求，是解决我省信访工作中存在问题的现实需要。常委会高度重视，在《条例》制定过程中，严格执行本届常委会新制定的立法论证、立法公开、立法评估等五项工作制度，以9大高校立法基地、高校联盟和立法咨询专家为平台，进一步探索党委领导立法、人大主导立法、多方参与立法相统一的运行机制，确保《条例》顺利出台。

《条例》的制定始终坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。换届以后，省委书记胡春华多次就进一步改进立法工作，提高立法质量给任务、提要求，要求常委会充分发挥立法对广东经济社会发展的引领和推动作用，为实现“三个定位、两个率先”总目标提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委会围绕“新形势下人大立法工作如何为广东改革发展稳定创造良好法治环境”的主题，赴全省各市和基层农村开展调研，了解到各方面迫切要求制定和完善维护社会稳定、化解社会矛盾方面的立法。调研后，常委会向省委专门作了报告，省委对此高度重视，明确指示要研究制定《条例》，加快立法步伐。根据省委的决定，常委会将《条例》补充列入了2013年立法计划，集中各方面的力量和资源推进立法工作；常委会党组多次就起草进展情况、审议修改遇到的重要问题和在社会上开展大讨论等事项向省委请示报告，《条例》通过后，还专门就贯彻实施有关问题向省委请示，推动有关宣传贯彻实施工作的开展。

《条例》的制定始终坚持开门立法，拓宽多方参与立法的途径。立法要遵循民主原则，发挥人民的主体作用，做到依靠人民、为了人民。多方参与是增强民主性的有效途径。《条例》在制定过程中，常委会探索和践行科学立法、民主立法机制,努力拓宽公民有序参与立法渠道，为信访制度改革凝聚广泛共识。一是探索多方起草的模式，注重汇集民智。2013年8月，常委会同时委托中山大学、暨南大学和广东外语外贸大学的立法基地分别独立起草法规草案建议稿，力求通过多个高校专家之间的研讨和争论，引入竞争机制，在多样化的基础上，通过评估和争论，进一步优化制度设计、提高法规草案质量。专家是人民群众的一部分，具有更强的专业和理论素养，实践证明，尝试委托多方起草《条例》，拓宽了法规起草途径，能发挥高校理论研究优势，为地方立法提供理论支撑和智力支持，也有利于克服部门利益；同时，还有利于借助高校立法基地这个平台拓宽公众参与渠道。高校在起草过程中，深入群众、深入基层、深入实践，为群众在立法中“代言”，把社会方方面面的意见在立法中综合好、统筹好、集中好，扩大了立法联系群众的队伍和力量，增强了立法调研的深度和广度，体现了多方的参与和交流，使法规的制定和实施都具有更加广泛的群众基础。二是拓宽渠道，全过程公开和全方位听取意见。常委会在《条例》的委托起草、座谈、调研、评估、审议等过程中全过程公开和全方位听取意见。全程邀请媒体参加报道，加大公开力度。多次召开政法系统座谈会、信访工作人员座谈会、信访群众座谈会等各类专题座谈会进行专题研讨，尤其是专门召开信访群众座谈会，请基层信访群众介绍自身的上访经历，听取其对信访立法的意见；多次向我省选出的160名全国人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有关部门，全部省政府组成部门和直属机构，21个地级以上市人大常委会，9个地方立法基地和66名立法咨询专家征求意见。同时还就有关专题向全国人大常委会法工委、国家信访局和国务院法制办进行了请示。三是公开讨论，推动形成共识。信访问题既敏感又复杂，社会各方面在思想上、观念都有很多分歧，对立法工作提出了更高的要求。对此，常委会组织在南方日报等新闻媒体上开展信访立法有关问题大讨论，由人大代表、专家学者、信访工作人员和社会各界人士进行讨论和争论，引导社会各界正确理解中央有关政策精神。通过广泛讨论，让公众亲身参与立法过程，了解立法背景和立法目的，推动社会各界形成共识。

《条例》的制定始终注重发挥人大主导作用。党的十八大报告指出,人大“要推进科学立法”、“加强立法工作组织协调”。人大主导立法，并不是在立法各个环节上大包大揽，而是在常委的领导下发挥统筹协调作用，充分保障各方面在立法工作中发挥应有的职责，确保社会利益主体在公开、公正的立法平台上平等博弈、理性协商和互相妥协。常委会在制定《条例》过程中始终发挥主导作用，抓好组织协调工作，推动法规起草和审议工作的顺利开展。常委会高度重视对高校起草工作的政策指导，多次召开座谈会，向各基地介绍中央信访工作改革精神，研究《条例》立法思路，明确立法的宗旨和任务，引导专家起草始终符合中央的精神和要求；多次组织高校专家参加调研和座谈，并协调省信访局等部门指派专人协助配合高校的起草工作，确保专家起草能“接地气”；高度重视高校起草成果的转化，召开评估会，由党政部门的实务专家、人大代表、立法咨询专家、基层信访工作人员、信访群众代表等各方面人员对三所高校立法基地起草的专家建议稿进行评估，并组织起草工作组，对三个专家建议稿进行了逐条研究，按照是否符合十八届三中全会《决定》信访工作改革精神、是否有利于保护信访人合法权益、是否有利于解决实际问题的标准，反复权衡比较，并综合吸收评估过程中各有关方面提出的建议和意见，形成了各方面认为比较成熟、针对性较强的《条例（草案）》。

二、针对问题立法，立法解决问题，将信访工作纳入法治化轨道

常委会在制定《条例》过程中，坚持问题导向，顺应社会发展的要求，贯彻落实中央关于信访工作改革的决策部署，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，重点解决我省信访工作存在的突出问题，通过构建可操作、切合实际的法律制度，推动信访制度改革。

（一）明确诉访分离，推动信访制度回归本位

从各方面反映的问题看，信访工作最突出的问题是偏离法治轨道，大量本应当通过法律途径解决的诉求和矛盾纠纷，也要求通过信访途径解决，信访制度的权利救济功能被过度扩张。要解决好这一问题,就要按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，进一步推动信访工作法治化。因此，常委会通过制定《条例》，明确信访事项的范围，将法定途径解决的诉求从普通信访事项中分离出来，让信访制度的功能回归本位；完善诉访分离制度，对“法定途径”作出细化规定，增加分离的可操作性；建立涉法涉诉事项依法终结制度，避免其回流到信访渠道。

（二）实行网上受理信访，进一步畅通信访渠道

信访渠道不够畅通是导致信访人采取非正常甚至过激方式表达诉求的主要原因之一。要解决好畅通信访渠道问题，必须抓住两个关键点，一是便捷快速，二是阳光信访。常委会深入学习十八届三中全会《决定》精神，结合兄弟省市的成功经验，将实行网上受理信访制度作为畅通信访渠道的突破口，通过制定《条例》，规范网络信访渠道建设、网上信访信息公开，拓宽网上信访渠道，实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，推动网上信访渠道成为今后信访的主渠道。同时，还对联合接访工作平台、信访绿色邮政通道、下基层听取意见和接访等内容作了规定，方便群众表达自己的合理合法诉求。

（三）规范信访秩序，引导信访人理性有序表达诉求

从调研情况看，部分信访人“信访不信法”、“信上不信下”、“信闹不信理”，以集体上访、越级上访、重复上访、闹访缠访等方式表达诉求的情况比较突出，严重影响社会正常的秩序。要解决好这些问题，就必须根据权利与义务相一致的原则，对信访人非正常上访行为作出适当的规范，力求把群众的合法诉求解决到位，把不合理诉求和思想认识引导到位，把违法行为依法处理到位，以实现维护信访秩序、维护信访人权益、维护社会公平正义的统一。因此，《条例》在制定过程中，常委会始终坚持处理好保障权益和维护秩序的关系，一方面强调保障信访人权益，另一方面也对信访秩序作出规范，将越级上访、信访终结后的重复上访、拒绝推选代表的集体上访纳入不予受理的范围，要求工作人员做好说服解释、情绪疏导工作；对缠访闹访妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理、妨碍他人合法权益的，则明确了法律责任，要求公安机关依法予以处理。

（四）规范源头预防，建立有效预防化解社会矛盾机制

我省信访实践中源头化解有所欠缺，决策欠妥、行政不作为、行政乱作为、行政程序有瑕疵等情况时有发生，容易引发社会矛盾。据此，调研组建议制定《条例》时对此作出规范，但审议过程中，也有意见提出源头预防不属于《条例》应当规范的内容，建议不作规定。常委会经过反复研究，认为要从根本上减少社会矛盾，必须从根本上调整社会利益，解决好人民群众关心的直接利益问题，让矛盾纠纷少发生、不发生并及时解决在当地。因此，常委会制定《条例》时，进一步规范国家机关科学决策和依法行使权力、履行职责，重点建立决策风险评估制度，畅通行政复议、仲裁、诉讼等各种纠纷解决渠道，预防社会矛盾发生；并通过完善矛盾纠纷排查调处机制，实施网格化管理，整合各类调解资源，加强基层建设，提高化解社会矛盾的能力和水平。

（五）强化工作责任和监督，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制

部分信访工作人员接访行为不规范，初信初访责任、牵头部门责任和信访包案责任人的信访事项办理责任不落实，是导致信访秩序混乱、信访所反映的问题得不到解决的重要因素。要保障信访人权益、规范接访行为，最核心的就是要落实信访工作责任制，健全及时就地解决群众合理合法诉求机制。对此，常委会在借鉴各地成功经验的基础上，建立信访事项首办责任制、主办单位办理责任制、重大信访问题倒查责任制和信访工作人员责任制，强化信访工作机构、监察机关和人大监督，通过严厉查处那些不作为、乱作为的人员，确保信访工作责任制落实到位。

三、开展宣讲，营造《条例》实施良好氛围

张德江委员长指出，要坚持立法宣传和舆论引导工作与立法工作同步谋划、统筹安排，增强社会各方面对立法过程的了解和参与，为法规正确、有效实施营造良好社会氛围。一部法规出台后，执行得好不好，很重要的一点，是看社会对法规的理解准确不准确，这是法规实施的重要基础，也直接反映了立法质量。为此，常委会高度重视《条例》宣传工作，将立法宣传和法规普及宣传结合起来，使《条例》深入民心、深入人心、深入社会。

（一）加强宣传解读，引导各方面正确理解《条例》规定

常委会召开《条例》颁布实施新闻发布会，向社会公开阐述制定《条例》的意义，重点解读《条例》的主要制度和精神；组织《南方日报》、《法制日报》、《羊城晚报》、《人民之声》、南方网、广东人大网等媒体，通过专家访谈、发布典型案例、评论文章等方式对《条例》进行宣传解读；组织参与立法的高校专家撰写《条例》百题知识答问，并连续两个月在《南方日报》连载刊登，使社会各界准确理解《条例》精神；会同高校制作漫画形式的宣传单张，在法制宣传栏、居民小区、工业区、企业等场所统一张贴，用简洁明了的语言和图表向群众宣传《条例》；组织大学生运用微信等新兴传媒工具对条例进行宣传解读，扩大宣传的受众范围；印制数以万计《条例》单行本和宣传单张等有关宣传资料，摆放在信访接待场所供信访人取阅；通过设立宣传咨询台、派发宣传资料、摆放宣传板、播放宣传片、悬挂宣传标语等方式开展宣传。

（二）组织宣讲队伍，为宣讲提供强有力的支持

常委会组织省信访局、省委党校、省社科联、中山大学等9所高校立法基地、有关地级以上市本地高校等各方面力量，并结合部分常委会立法咨询专家，组成150人左右的宣讲团，为各单位、各地区进行宣讲提供强有力的支持。组织宣讲人员进行集中培训，省委和常委会的领导同志参加并作重要讲话，法工委就《条例》的重要意义、出台背景和主要内容进行辅导讲解，提供统一的宣讲提纲、PPT等宣传材料。此外，还通过集体观摩、会后研讨、征求意见等形式，组织专家学者共同研究分析，不断完善授课方法和授课内容，保证了讲课效果。

（三）强化组织协调，推动各市、县深入开展宣讲工作

常委会成立21个宣讲工作组，由担任过地方党政主要领导职务和省直机关主要领导职务的常委会组成人员任组长，深入到市、县、镇进行宣讲动员，协调各地做好宣讲工作。此外，还组织编写15期宣传贯彻落实条例工作简报，通报各地区各单位宣讲工作情况，总结好的经验做法。在常委会的推动下，各市县认真组织、周密部署、精心安排，共召开宣讲会议180场，超过12万1千名干部群众参加了宣讲学习，为《条例》实施打下了良好的基础。

四、组织试点，推动以法治方式解决信访突出问题

制定并实施《条例》，运用法治思维、法治方式和法治平台解决信访问题，化解社会矛盾，是一个重大的方向性选择。条例的生命在于实施，在于实践，而充分运用好常委会立法过程中形成的各类资源，重点解决好突出困难和问题，对贯彻落实好条例具有重要意义。为此，根据省委的要求，省人大常委会选择广州市海珠区等十个县区开展贯彻实施《条例》以法治方式解决信访突出问题试点工作，通过加强对试点地区的指导与协调，探索长效机制，推动“一府两院”运用法治方式解决信访突出问题。目前，全省的试点工作已经正式启动，在当地党委的领导下，各试点地区结合各自实际，有重点、有步骤地实施各项试点工作任务。

人大牵头，强化沟通协调。常委会成立由分管领导任组长、有关部门负责人组成的试点工作指导小组，负责试点工作的指导和协调；市与县也分别设立相应的试点工作领导小组。通过成立机构，加强各单位之间的协调配合和上下沟通联系，及时反映信访工作中的重大问题，交流好的做法和经验。

专家参与，注重理论指导。常委会组织10个工作组，由法委、法工委、省信访局和省社科联有关负责同志担任组长，组织中山大学等9所高校立法基地以及省社科联的专家学者组成工作团队，分别对口负责1个试点地区，负责试点工作的指导和协调，建立法规基层实施部门与立法机关、专家学者直接沟通的平台，确保试点地方准确理解和贯彻实施《条例》规定。

以点带面，破解实施难题。开展试点的目的是为了发现问题、研究对策、破解难题，从而为推动条例在全省的贯彻落实提供经验。常委会要求各试点县区重点对畅通信访渠道、推进诉访分离、强化责任落实、维护信访正常秩序四个方面的内容进行试点。7月底，根据部分地区信访工作中出现的推诿现象，常委会又专门组织各试点工作组进行研究，要求各试点地区重点对建立防止互相推诿的机制进行探索，着力解决推诿等问题。为总结经验，年底常委会还将对各试点地区工作进行检查验收，向省委全面报告试点实施情况，提出组织推广意见。

在立法工作中贯彻落实十八届三中全会精神，发挥好立法引领推动和保障改革的作用，这是我省今后几年地方立法的重要任务。我们将认真总结实践经验，不断推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为我省全面深化改革提供有力的法制保障。

第五篇：现代语境下的道德教育（模版）

学生与就业工作论坛

现代语境下的道德教育

范瑞仙

[文章摘要] 现代化的影响已渗透到社会生活和人的生存方式的方方面面，传统的道德在解构，新的道德 在生成，时代道德价值的体现和映照的大学生的道德价值观呈现了新的特点，对高校大学生道德教育的内 容、方法提出了新的要求。本文试就以上内容结合教学工作实践谈谈自己的观点。

[关键 词]现代化大学生道德特点道德教育

中国正在经历现代化的洗礼，尽管现代化启动化中的全球化不仅给青年大学生带来西方的价值的历程短暂，但是二十多年来现代化的迅猛发展，观念，冲击了中国传统整体至上的观念，而且全球

给中国社会带来的变化是有目共睹的，从物质到精化也要求人们有积极的参与意识，这就使得青年学

神，从器物到制度，现代化的影响已渗透到社会生子愈来愈关注自我素质与自我完善；网络化给青年

活和人的生存方式的方方面面。伴随着改革开放成学子带来新的交往方式、新的精神空间，改变了以

长起来的青年大学生是时代生存方式的践行者、时往面对面接触的族群组合方式，可以成为“孤独的代精神文化的体现者，最深刻感受和印证着时代的人”，更加注重个体精神享受；市场经济是竞争经

变迁，他们的道德价值观是所处时代道德价值的体济，个体是独立的，竞争有成功也有失败，每个人

现和映照。那么，现代语境下的青年大学生的道德更加关注个人需要、个体利益。因此他们认可“每有那些变化？表现出什么特征？又如何对他们进个人的命运是可以自己掌握的”，推崇的生活方式

行道德教育呢？作为一名思想道德修养课程的讲是“不断开拓创新，追求生活的丰富和意义”，在授者，有责任通过观察、调查和总结了解大学生所学校最希望得到的荣誉是“被人称为有才华的人”，持的道德观念、态度、意愿以及行为，为进行道德上大学期间所需费用依赖父母“感到惭愧”，希望

教育提供现实的基础，为加强大学生的思想政治教“用勤工俭学和打工的方式尽快改变这种情况”，育工作提供第一手的材料。乐观、进取、勃发、竞争精神空前高扬。其主体性

一、现代语境下大学生道德的新特点意识在自我观、集体观、义利观、人生观、婚恋观、“现代化不仅仅是生产方式的转变或工艺技成才观、事业观等全方位体现，在道德认识、道德

术的进步，它是一个民族在其历史变迁过程中文明选择、道德判断上自主性、独立性、自由性的特征

结构的重新塑造，是包括经济、社会、政治、文化也愈加明显，传统中无视个人价值、个人利益、个

诸层次在内的全方位的转型。”①中国现代化同样人需要的价值观念在青年学子那里逐渐失去其合使人们的伦理发生变迁，青年大学生的道德概念亦理性。虽然这或许带来不少利己主义的道德失范行

在悄悄地发生位移，并且将一刻不停的变化着，呈为，但作为教育者不必伤感、惊慌，更不用抡起大

现了新的特点。这虽然使我们对这种嬗变一时难以棒对其进行道德围攻。其实这只是青年学子在道德

作出全面的判断，但毕竟已开始探索，在此只选取价值上的理性和成熟，因为他们并没有否定集体对

有代表性的几个侧面。个体的意义，仍有许多学生愿意为集体做事，认可

1、主体性精神增强。青年大学生的主体性精“个人的事再大也是小事，国家的事再小也是大

神在现代化的现实生活环境中逐渐增强。因为现代

作者简介：范瑞仙女基础部副教授 1

事”，认可“大河有水小河满，大河无水小河干”，道德不再超然和游离于利益问题。今天的青年大学

期盼在为他人、为集体的贡献中提升自己的人生价生，虽然他们对“君子喻于义，小人喻于利”仍有

值。只是在这样一个追求效率、速度，充分竞争的较高的认知，有较强烈的社会正义精神、道义精神，快节奏时代中，集体主义思想如何与主体性道德意但随着主体性精神的增强，追求个体价值、个体利

识相平衡、相协调，如何在现实生活中展现出来，益，在竞争生存的平台上，更倾向于在维护道义

这是时代留给青年大学生的道德难题。（义）的同时，也能促进自身利益（利）的增加，2、契约精神和法治观念突出。“契约”一词由实现道德上的“双赢”。如在“见义勇为”的问题

拉丁语contractus而来，所谓契约精神，是指商上，大学生们面对“在光天化日下持刀行凶的歹徒，品经济所派生的契约关系及其内在原则，是一种平作为一名目击者你将如何做”的设问时，有“76、等、尚法、守信、正义的品格。我国传统社会是以3%的设法报警”，“挺身而出，阻止行凶的占 6、7%”，宗法血缘关系为纽带来建立人与人之间关系的人只有“

2、8%的事不关己，趁早躲开”。③虽然调查

情伦理身份社会，契约的作用并没有发挥出来。契仅反映大学生价值判断的应然状态，不是实然状

约成为调节人与人关系的基本形式，是在现代化进态，但至少说明大学生们重义不轻利，他们取义但

程中的市场经济条件下实现的。在今天契约已被广不愿意舍身，重社会和他人但不轻自我的做法体现

泛采用，甚至可以说，它早已超越了法律层面的意了当今社会的理性规则。因为在战争年代，为了民

义，其所蕴含的平等理念、法律精神和信用机制早族的解放和人间正义（取义），敢于战斗、敢于牺

深入到青年大学生生活中，成为他们日常生活的意牲（舍利）是最高的道德，但在和平年代，人们的识，且上升为一种精神文化形态。其实“契约关系人生态度回复常态，不顾一切地牺牲（面对行凶歹

是一种反映了社会进步的社会关系，它的出现标志徒空拳搏斗），只能是在特殊场境和特殊人群中被

着一种新的社会文明” ②。他们认可“亲兄弟，严格要求，是一种价值倡导，不可能是社会事实。

过法律途径来解决。面对“若学校设只有一名的专在更多的时候对更多的人，牺牲精神表现为奉献精

项奖学金，你和你的同学成绩相当，你如何做？”神和关爱生命，关爱生命重新成为一切道德的基

时，80%的学生回答“努力争取，由组织做公正裁石，在这块基石上，道德要求最为关注的是利益增

人伦理”在青年大学生身上仍有所体现，但正在让长和利益平衡。当然我们也不能不看到，大学生在位于契约意识、法律意识、制度公正意识。在社会义利抉择时，有根据自己的实际情况做灵活处理的主义道德的基本原则问题上，更愿意在法律的框架倾向，这种过分的所谓“灵活”，实际上是一种对下去处理集体利益和个人利益的关系，主张集体主道德责任的逃避。如在上述材料中，在力所能及的义的道德观，应该是具有现代法律意识的道德观。情况下，在自己的生命不至于受到威胁和避免盲目

3、权利义务观念变迁。义利之辩始终是中国蛮干的情况下，大学生们应该挺身而出，而不是仅

社会的伦理话题，义利观是不同历史时期重要的道仅报警，更不应该溜走。

德维度。中国传统社会在义利关系上历来强调“重

4、网络道德凸现。因特网已广泛渗入到当今

义轻利”、“先义后利”，甚至“舍生取义”。20 多年社会的各个领域，引起整个社会生产、生活方式的的改革开放，社会伦理上的一个很重要的变化就是深刻变化，它使人类可以在信息化、数字化的虚拟

实在中体验人生、创造自我、沟通未来。作为“网

络一代”的大学生的工作学习娱乐交往方式深受网

络的影响，网络早已超越现代传媒的意义，成为他与中国社会现代化中的人具有终极意义的价值追

们的精神栖息场所。在这个“网络社会”里，网络求背道而驰。马克思认为“任何一种解放都是把人的虚拟性和自由化要求网络主体要保持较强的道的世界和人的关系还给人自己” ④，道德教育确

德自律能力，同时网络的信息鱼龙混珠、真假掺 立“以人为本”的原则，正是“把人的世界和人的和，关系还给人自己”。要以培养独立、自主、自立的需要大学生们保持较高的辨别能力和科学利用网现代公民人格为价值追求，以尊重人生命的尊严和

络的态度。从学生写的作业“我的网络道德观”中价值为前提，使大学生能做到生存价值与生活意

欣喜地看到我们的大学生大部分在网络道德上遵义、物质利益与精神追求、个人发展与社会需要的循诚实、自律和守法守规，网络观念是健康的。但和谐统一，真正促进他们健康的、全面的发展。

网络也造成了不少大学生在社会生活中的价值取第二，在道德教育的内容上，以“民族精神”、向紊乱和道德判断能力的削弱，其价值观念在网络“时代精神”、“荣辱观”为核心。《中共中央关于的冲击下更趋于个性化和多样化，社会的价值观念构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指

也难以保持统一，以至在道德生活中呈现出双重或出：“马克思主义指导思想，中国特色社会主义共

多元价值标准并存的局面，而多元价值标准并存的同理想，以爱国主义为核心的民族精神和以改革创

社会现实又会使我们教育者灌输的道德观念成为新为核心的时代精神，社会主义荣辱观，构成社会

大学生众多道德选择的一种，传统道德的支配作用主义核心价值体系的基本内容。”这就为我们进行

下降，由此产生的道德失范、道德相对主义最终导精神”、“荣辱观”为主。但在进行道德教育的实际

致某些大学生道德选择的迷茫。因而客观了解、具中要处理好以下两种关系。一是道德理想与现实的体分析大学生的网络道德问题，并及时采取有效措社会道德准则的关系。现代论理学普遍认为道德是

施加强和改进我们的道德教育，被责无旁贷地提到有明显的层次性，日益多元化的社会，应有道德理

了重要的日程上来。想与现实的社会道德准则之分，社会道德不可简单

二、关于加强大学生道德教育的一点思考地统而论之。对大学生进行道德教育首先要加强现

作为大学生价值观念的导引者，我们面临规范实的社会道德准则教育，也即坚持伦理道德底线，他们道德生活并提升道德品质的历史使命。今天面在此基础上引向道德理想，义利真正统一。只讲道

对呈现新特点的大学生道德观念，我们的道德教育德理想而忽视道德基本准则，或只讲基本准则而忽

应该“教什么？”、“如何教？”，成了现代社会背视道德理想，都是不可持续的。二是道德教育与法

景下的高等院校道德教育无法回避的、重大的课制教育的关系。随着我国法制建设的深入，法律得

题。它也预示着道德教育必须按青年自身特点和中到大学生的青睐，有的认为做一个守法的公民就足

国现代化进程中的社会发展与伦理变迁的客观趋够了，以法律代替道德，注重法律知识的学习，忽

势，来设计我们的教育内容和方法。视自身道德的修养，甚至出现了道德相对主义和道

第一，在道德教育的宗旨上，坚持“以人为本”德虚无主义。因此在对大学生进行道德教育时，一的原则。传统的道德教育更注重统治阶级的需要，定要把道德教育与法制教育结合起来，使他们懂得

甚至把道德政治化，人是道德的工具，是“人为”道德与法律有不同的调整领域，二者不可偏废，守

教育，而不是“为人”的教育，道德教育丧失了对法只是道德的底线，只有把法律的他律转化为道德

人本身的关注，不仅导致道德教育的作用日渐式

微，甚至成了某些人我行我素的华丽外衣，而且更

3的自律，把外在的强制压力转化为内心信仰，才能

使人类完善，使社会和谐。

第三，在道德教育的方法上，多种方法并举。

为了适应道德观念与内容的变化，对大学生进行道

德教育的方法应采用多种方法并举。课堂教育由灌

输为主变为以启发为主，集体教育与个别教育相结

合，显性教育与隐性教育相统一等传统方法仍大有

可为，在现代化的今天有两点更值得我们身体力

行，一是贯彻“行为优先”的原则。以往我们更多的是在进行观念教育，有些大学生是“知识”上的巨人，行动中的“矮子”。现代伦理学中的一个重

要观念是“行为优先”，即“道德评价不仅要以行

注释：为为准，而且道德习惯的养成应放在首位” ⑤，知行统一。二是充分利用现代科技手段。大学生是 现代科学技术的掌握者和积极利用者，尤其是现代 网络在大学生中已普及，大众传媒、网络技术、现 代信息科学、心理科学、行为科学等现代科技手段 有利于提高道德教育的效率，有利于养成和巩固道 德意识和道德行为。现代化的车轮滚滚向前，大学生的道德变迁也 在地继续进行着，这是辨证的法则，我们作为国家 道德的宣讲者和大学生内心价值世界的引领者，必 须合着历史的节拍勇往直前！

①许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史（第 1 卷1800—1949）》，上海三联书店 1995 年版，第 2 页。

②蒋先福著：《契约文明：法治文明的源与流》 上海人民出版社 1998 年版 第 22 页。

③曾盛聪等著：《伦理的嬗变》 人民出版社 2005 年版 第 73 页。

④《马克思恩格斯全集》第 1 卷 人民出版社 1956 年版 第 443 页。

⑤张筱强：《社会转型期的思想道德建设 》出自《马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想前沿问题》2006 年版第 248 页。