工商质监体制改革对食品安全的影响初探

第一篇：工商质监体制改革对食品安全的影响初探

工商质监体制改革对食品安全监管的影响初探

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到党和政府的形象和公信力，也一直是老百姓最关注、社会最敏感的话题。食品安全监管工作,是工商行政管理部门市场监管工作的重中之重。近年来，工商及有关部门在食品安全监管中做了大量工作，通过实践，食品安全监管涉及多头管理，工商、食品卫生、质监，你管、我管、他也管，好处大家拿，出现问题相互推、扯皮、抱怨。谁负主要责任，责任不明确，使监管工作出现盲区，存在一些突出问题亟需完善。笔者现提出如下调研探讨意见。

一、当前工商质监体制下食品安全监管的现状

（一）当前食品安全监管领域中存在监管界限模糊，部门协调配合及履职尽责不够。

目前,在食品安全监管领域具有监管职能的有工商、质监等部门,相互之间有的职能界限模糊,在实际操作过程中既容易发生监管交叉，又可能存在监管盲区，相互间有时断链脱节，资源未能共享，难以形成合力，造成有限的监管资源浪费。工作中存在渎职失职、走马观花现象，使监管工作流于形式，疏于防范，问题屡屡发生，不能及时有效的解决。

一是食品中间品的监管问题。较典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。事件中的鲜牛奶、生猪其实就是中间品。这些中间产品，既可以直接流向市场，也可以供给大企业加工后再销售，不同的流通方式意味着监管的责任分属不同的监管部门，包括农业、质检、商务、工商等，职能彼此交叉，因此，食品中间品的监管难以界定清晰的责任部门。二是食品生产加工小作坊和食品小摊贩问题。诸如豆腐生产作坊、粮油加工作坊等，这些小作坊既从事食品生产也直接销售，而《食品安全法》规定，生产领域由质监部门管理，流通领域由工商部门监管，涉及餐饮的由食药监局监管，那么，对于食品加工小作坊和食品摊贩，到底是应该由哪个部门监管？似乎都可以管，也都可以不管，存在职责不清的问题。

三是预包装食品问题。无论是在超市还是在农村集贸市场上，都可以看到不少经营者自己分装后进行销售的食品，如果脯、糖果、饼干等，实际上属于经营者预先装入容器，再向消费者销售的预包装食品，很多都没有生产者、地址、生产日期和保质期标识，涉及的部门有质监、工商、食药监等，但真正行动起来却少有部门监管。

四是食品辅料添加问题。如一滴香变浓汤、“杂牌米+香精”熏出“五常香米”、滥用牛肉膏、地沟油加工销售等，涵盖到生产、流通和餐饮等领域，涉及到质监、工商、卫生、食药监等多个部门。而我们可以看到，近年来虽然政府对此屡次高调打击，但仍然问题不断。一旦问责，就很容易出现推诿的情况。

（二）食品安全检测机构不健全及手段落后。

食品安全检测的要求高,实际操作易受外在环境影响。《食品安全法》中规定由农业、质监、卫生、工商四个部门共同承担食品安全的监管，但工商部门没有检测权。虽然基层部门也配备了一些食品安全快速检测设备，但由于检测局限性很强，又无法律效力，没有很强的实用性。各部门的检测工作缺少协调，检测力量缺乏整合，检测资源不能共享，快速检测的技术手段落后。例如，重点农产品批发市场配备的农药残留的快速检测设备，出结果最快也得30分钟左右；无公害肉类三、四十个指标全套检测完，则需要几天时间，这样的检测速度必然降低流通环节“把关”的效率。人员技术不过关，设备陈旧简陋以及检测人员疏漏，造成一些技术含量高的食品出现问题，难以查处。虽然现在基层工商分局（所）基本都配备了食品安全快速检测仪器,可以对怀疑存在安全的食品检测,但此项检测不具备权威性,仍需通过专门的质检中心核实。这就存在一个问题,质检中心大多设在较大的城市,而大多农村基层工商所远离城市,有些甚至在偏远山区,交通不便,而有些食品在其运输、存贮、时间长短上有特定要求,往往从送检到反馈需要好几天,可能造成样品失效；就算经营户对检测存在疑问,原有样品也无法使用,会让经营户服法不服理，对监管产生抵触情绪,同样也加重了工商部门负担的检测成本。

二、食品安全监管界限模糊造成的监管困境分析

（一）食品安全事件发生后监管责任难认定。

近年来，食品安全事故频现，在对企业与商家进行法律追究的同时，也直接剑指相关监管部门的责任。而在监管界限不清的情形下，相关部门确实存在难以确定监管领域和权限的情况。例如农户自产自销的鲜奶，是由工商部门还是由农业部门监管？是属于流通环节还是隶属生产环节？这都是有争议的问题。在食品安全事故出现后，监管责任的难认定，就很容易出现媒体所报道的“推责任、踢皮球”现象。“地沟油”事件，在生产环节属于质监部门管理；进入餐馆，由食品药品监督管理局查处；而工商部门可依法查处生产地沟油的小作坊、小企业的无证经营问题。“有毒豆芽”，是属于食品生产领域，还是应认定为初级农产品，亦或是初级农产品的加工品？这两个影响甚大的食品安全事件曝光后均牵涉到相关部门的监管责任认定问题，但到底谁负责却难以定论。而这既使食品安全事件的及时迅速处理受到影响，又令政府部门的监管能力受到质疑。

（二）部分行业市场准入门槛变高，市场监管工作难进行。

《食品安全法》规定，经营者需要按照不同的生产经营范围，申请不同的行政许可。从事食品生产应当取得食品生产许可，从事食品流通应当取得食品流通许可，而餐饮服务企业应当依法取得餐饮服务许可。但对于一些界限模糊的经营行为，就产生了无法确定许可权限的问题。如“前店后厂”、“现做现卖”等经营方式，到底是需要申请食品生产许可还是食品流通许可尚无明确的法律规定，因而这类经营者往往就难以取得前置许可。拿不到前置审批，工商部门就无法为其登记注册、颁发营业执照。而这样的情况一是会令部分原本希望从事经营行为的申请者被拒之门外，放弃经营，二是会使得无证无照经营户增多，增加了市场监管的难度和风险。正是部门职能界限模糊造成的许可权限争议问题，导致经营户前置审批的难以获取，无形中令市场的准入门槛变高，一定程度上影响了市场的稳定，阻碍了市场经济的健康有序发展，使市场监管的难度加大。

（三）部分市场经营领域监管缺失。

“监管缝隙”往往导致没人管，也管不好。对于界限模糊的监管领域，容易出现“有利抢着管无利都不管”的情况。因而对于监管难度大、风险大、责任重的监管领域，就会形成监管“真空”地带，导致监管的缺失。一方面，是由于监管权限的不确定，导致“无人管”。如“地沟油”、“毒豆芽”，正是事发之前的近乎无人监管状态使不法经营者毫无顾忌地进行生产、加工和销售，对我国的食品安全造成了严重的不良影响。另一方面，是由于法规尚未完善，而导致“不敢管”。对于监管部门来说，每一个职责和权限都是由法律赋予的，部门依法行政并承担相应的责任。而在部门职能模糊的边界区域，虽然法律、法规都有原则性规定，但在具体的监管细则和责任指定方面却仍是空白。出于规避风险的考虑，相关部门往往宁可采取观望的态度。在食品安全监管领域，工商部门负责流通领域商品的监督管理，质监部门负责生产领域商品的监督管理。而食品包装标签是产品质量保证的重要组成部分，脱离了标签，产品质量无从谈起。工商部门对流通领域商品的检查主要是看商品标识，产品质量是否合格需要经过质监部门的鉴定。事实上，日益严峻的食品安全问题不断出现的当前，分段监管也不断地显现出其弊端，质监管生产，而工商管流通。“看似非常明了，但是在实际执行中，总有灰色地带，搞得质监无法插手，工商也不管，这是常有的事情。而食品安全法出台后，要求地方政府负责，但是质监和工商的管理体制又是省级垂直管理，让地方政府也没有权力去监督管理。制度的不完善，从事食品安全执法的部门职责划分不清，协调不到位，市场监管乏力，这些都直接导致食品安全问题的产生，也直接关系到老百姓的切身利益。要解决好食品安全问题，必须先把食品安全执法的部门职责划分清楚，多方协调，落实政策到位，然后从监管者的角度出发，稳定物价，控制一切可能发生的因素，运用平衡发展的原则，这样才能从根本上解决食品安全问题，让我们的老百姓吃到放心的食品。

三、工商质监实行属地监管，划归地方对于食品安全监管利好

2011年10月11日，国务院办公厅下发国办发[2011]48号文（下称“文件”），调整省级以下工商质检行政管理体制，由垂直管理改为地方管理。文件称，将工商、质检省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，业务接受上级工商、质检部门的指导和监管，领导干部实行双重管理，以地方管理为主，其行政编制分别纳入市县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。这份涉及到工商质监体系的行政体制改革的文件的诞生，是当前食品安全现状的一种必然。

工商部门划归地方管理最直接的原因是食品安全监管责任体系建设的需要。工商部门是食品安全监管的重要部门，1998年实行省级以下垂直管理体制以来，在促进依法独立行使行政执法权力、减少地方干预、打破市场封锁等方面发挥了重要作用。但我们也应该清醒地认识到，跟着食品安全监管形势的不断发展、责任不断加重，食品安全监管确实存在权责脱节的问题，特别是在县一级显得尤为突出。工商、质监是食品安全监管的重要职能部门，但人和财的管理权限不在地方，地方追责的力度势必大打折扣，对食品安全监管带来了不利的影响。要从体制上解决目前食品安全监管中存在的突出问题，改变工商质监等食品监管部门的管理体制确实不失为一项重要举措。

四、工商质监体制改革后对食品安全监管工作的影响与建议

（一）明确监管责任，严格落实各方职能。工商质监体制若能改革成属地监管，那么建议当地政府部门充分发挥能动性，根据当地的特有情况初步界定各部门监管职能。一方面，在日常监管工作中，对各个部门在界限模糊的监管领域进行具体的规定，使其明确职能，充分履行监管职责，消除“可管可不管”、“想管不敢管”的心态。另一方面，在面对具体的个案时，也必须把责任分配到各个部门，明确主次，强调协调沟通，及时有效处理问题。多头监管等于无人监管，监管界限的模糊与法不责众的心态，往往容易引发行政不作为。职能明确，后续问责到位，可以很大程度上消除职能部门的推诿心态。

（二）强化部门协调，提高联动合作意识。划归地方后，由政府起领导作用，上级部门作出指导。既然在职能监管领域存在界限模糊的问题，那么相关部门之间就有合作协调监管的可能性存在。一是在信息资料的沟通协调方面。比如，在食品的上游--生产领域发现了问题，质监部门可以及时通知工商部门，在对应的领域进行及时的查处，防止事故的扩大。相关部门之间通过互通有无，提高监管的精确性和针对性。二是在许可审批的前置证明文件方面。如上文中提到的食品小作坊、前店后厂等的监管问题，到底由哪个部门进行前置审批，可以由当地的食品安全办公室组织相关部门进行协商，联系实际确定审批权限和监管职责。三是在实际的监管执法行动中。遇到具体的食品安全事件，确实涉及几个部门时，可以联合行动，加强配合，提高监管执法的有效性。

（三）加强长效建设，提升队伍监管能力。目前，在我国经济快速发展的同时，各种食品安全事件也接连出现，各种违法手段层出不穷。因此，更需要加强“缝隙监管”。一是要创新监管手段。要针对新的形势，及时更新监管的方式方法。如采用新的检测手段、新的的检测标准等。二是要提升监管能力。对监管薄弱、职能界限模糊的领域，要及时明确职责，确定职能；对相关部门的监管人员要加强培训，强化责任意识，消除观望心态。三是要加强长效建设。食品安全监管任重道远，在短期内是绝对无法杜绝食品问题的，因此要树立食品监管的长远目标。对相关监管部门，可以从制度、问责、考核等方面进行长期把关；对公众，可以从维权意识、鼓励举报等方面进行宣传教育，严惩违法行为，防微杜渐，逐渐建立长效的食品安全监管体制。

“民以食为天，食以安为先”，食品安全关系到人民群众的生命健康安全，关系到国家经济的快速发展，关系到我国的国家政府形象，更关系到社会的稳定。如何监管才能使食品安全，这是一个值得深思的问题。围绕这个问题，国家投入了大量的人力和物力，相关部门也制定了很多的政策，截至目前确实取得了一些成绩。但总体上讲，还是有较多问题的，固然这些问题的背后与我国的具体国情有很大的关系，但同时也是每一个监管者意识层次上的问题。要实现食品安全目标，是一个系统工程。每一个监管者需要培养系统论和控制论的思想，即瞄准目标，控制一切有利于目标的因素，避免失衡，然后将每个因素进行分解，个个击破，并加以持续更新，同时不断传播这些思想，将其融入到每一个环节。这样我国的食品安全法律法规和食品安全监管体制才会更加完善。

笔者相信，通过工商质监的体制改革，使得我国执法与监管主体能够切实依法维护食品生产、销售市场的秩序；建立有效的监管机制，最终实现维护消费者的合法利益。

第二篇：工商质监体制改革对食品安全的影响初探（推荐）

工商质监体制改革对食品安全的影响初探

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳定，关系到党和政府的形象和公信力，也一直是老百姓最关注、社会最敏感的话题。食品安全监管工作,是工商行政管理部门市场监管工作的重中之重。近年来，工商及有关部门在食品安全监管中做了大量工作，通过实践，食品安全监管涉及多头管理，工商、食品卫生、质监，你管、我管、他也管，好处大家拿，出现问题相互推、扯皮、抱怨。谁负主要责任，责任不明确，使监管工作出现盲区，存在一些突出问题亟需完善。笔者现提出如下调研探讨意见。

一、当前工商质监体制下食品安全监管的现状

（一）当前食品安全监管领域中存在监管界限模糊，部门协调配合及履职尽责不够。

目前,在食品安全监管领域具有监管职能的有工商、质监等部门,相互之间有的职能界限模糊,在实际操作过程中既容易发生监管交叉，又可能存在监管盲区，相互间有时断链脱节，资源未能共享，难以形成合力，造成有限的监管资源浪费。工作中存在渎职失职、走马观花现象，使监管工作流于形式，疏于防范，问题屡屡发生，不能及时有效的解决。

一是食品中间品的监管问题。较典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。事件中的鲜牛奶、生猪其实就是中间品。这些中间产品，既可以直接流向市场，也可以供给大企业加工后再销售，不同的流通方式意味着监管的责任分属不同的监管部门，包括农业、质检、商务、工商等，职能彼此交叉，因此，食品中间品的监管难以界定清晰的责任部门。

二是食品生产加工小作坊和食品小摊贩问题。诸如豆腐生产作坊、粮油加工作坊等，这些小作坊既从事食品生产也直接销售，而《食品安全法》规定，生产领域由质监部门管理，流通领域由工商部门监管，涉及餐饮的由食药监局监管，那么，对于食品加工小作坊和食品摊贩，到底是应该由哪个部门监管？似乎都可以管，也都可以不管，存在职责不清的问题。

三是预包装食品问题。无论是在超市还是在农村集贸市场上，都可以看到不少经营者自己分装后进行销售的食品，如果脯、糖果、饼干等，实际上属于经营者预先装入容器，再向消费者销售的预包装食品，很多都没有生产者、地址、生产日期和保质期标识，涉及的部门有质监、工商、食药监等，但真正行动起来却少有部门监管。

四是食品辅料添加问题。如一滴香变浓汤、“杂牌米+香精”熏出“五常香米”、滥用牛肉膏、地沟油加工销售等，涵盖到生产、流通和餐饮等领域，涉及到质监、工商、卫生、食药监等多个部门。而我们可以看到，近年来虽然政府对此屡次高调打击，但仍然问题不断。一旦问责，就很容易出现推诿的情况。

（二）食品安全检测机构不健全及手段落后。

食品安全检测的要求高,实际操作易受外在环境影响。《食品安全法》中规定由农业、质监、卫生、工商四个部门共同承担食品安全的监管，但工商部门没有检测权。虽然基层部门也配备了一些食品安全快速检测设备，但由于检测局限性很强，又无法律效力，没有很强的实用性。各部门的检测工作缺少协调，检测力量缺乏整合，检测资源不能共享，快速检测的技术手段落后。例如，重点农产品批发市场配备的农药残留的快速检测设备，出结果最快也得30分钟左右；无公害

肉类三、四十个指标全套检测完，则需要几天时间，这样的检测速度必然降低流通环节“把关”的效率。人员技术不过关，设备陈旧简陋以及检测人员疏漏，造成一些技术含量高的食品出现问题，难以查处。虽然现在基层工商分局（所）基本都配备了食品安全快速检测仪器,可以对怀疑存在安全的食品检测,但此项检测不具备权威性,仍需通过专门的质检中心核实。这就存在一个问题,质检中心大多设在较大的城市,而大多农村基层工商所远离城市,有些甚至在偏远山区,交通不便,而有些食品在其运输、存贮、时间长短上有特定要求,往往从送检到反馈需要好几天,可能造成样品失效；就算经营户对检测存在疑问,原有样品也无法使用,会让经营户服法不服理，对监管产生抵触情绪,同样也加重了工商部门负担的检测成本。

二、食品安全监管界限模糊造成的监管困境分析

（一）食品安全事件发生后监管责任难认定。

近年来，食品安全事故频现，在对企业与商家进行法律追究的同时，也直接剑指相关监管部门的责任。而在监管界限不清的情形下，相关部门确实存在难以确定监管领域和权限的情况。例如农户自产自销的鲜奶，是由工商部门还是由农业部门监管？是属于流通环节还是隶属生产环节？这都是有争议的问题。在食品安全事故出现后，监管责任的难认定，就很容易出现媒体所报道的“推责任、踢皮球”现象。“地沟油”事件，在生产环节属于质监部门管理；进入餐馆，由食品药品监督管理局查处；而工商部门可依法查处生产地沟油的小作坊、小企业的无证经营问题。“有毒豆芽”，是属于食品生产领域，还是应认定为初级农产品，亦或是初级农产品的加工品？这两个影响甚大的食品安全事件曝光后均牵涉到相关部门的监管责任认定问题，但到底谁负责却难以定论。而这既使食品安全事件的及时迅速处理受到影响，又令政府部门的监管能力受到质疑。

（二）部分行业市场准入门槛变高，市场监管工作难进行。《食品安全法》规定，经营者需要按照不同的生产经营范围，申请不同的行政许可。从事食品生产应当取得食品生产许可，从事食品流通应当取得食品流通许可，而餐饮服务企业应当依法取得餐饮服务许可。但对于一些界限模糊的经营行为，就产生了无法确定许可权限的问题。如“前店后厂”、“现做现卖”等经营方式，到底是需要申请食品生产许可还是食品流通许可尚无明确的法律规定，因而这类经营者往往就难以取得前置许可。拿不到前置审批，工商部门就无法为其登记注册、颁发营业执照。而这样的情况一是会令部分原本希望从事经营行为的申请者被拒之门外，放弃经营，二是会使得无证无照经营户增多，增加了市场监管的难度和风险。正是部门职能界限模糊造成的许可权限争议问题，导致经营户前置审批的难以获取，无形中令市场的准入门槛变高，一定程度上影响了市场的稳定，阻碍了市场经济的健康有序发展，使市场监管的难度加大。

（三）部分市场经营领域监管缺失。“监管缝隙”往往导致没人管，也管不好。对于界限模糊的监管领域，容易出现“有利抢着管无利都不管”的情况。因而对于监管难度大、风险大、责任重的监管领域，就会形成监管“真空”地带，导致监管的缺失。一方面，是由于监管权限的不确定，导致“无人管”。如“地沟油”、“毒豆芽”，正是事发之前的近乎无人监管状态使不法经营者毫无顾忌地进行生产、加工和销售，对我国的食品安全造成了严重的不良影响。另一方面，是由于法规尚未完善，而导致“不敢管”。对于监管部门来说，每一个职责和权限都是由法律赋予的，部门依法行政并承担相应的责任。而在部门职能模糊的边界区域，虽然法律、法规都有原则性规定，但在具体的监管细则和责任指定方面却仍是空白。出于规避风险的考虑，相关部门往往宁可采取观望的态度。在食品安全监管领域，工商部门负责流通领域商品的监督管理，质监部门负责生产领域商品的监督管理。而食品包装标签是产品质量保证的重要组成部分，脱离了标签，产品质量无从谈起。工商部门对流通领域商品的检查主要是看商品标识，产品质量是否合格需要经过质监部门的鉴定。事实上，日益严峻的食品安全问题不断出现的当前，分段监管也不断地显现出其弊端，质监管生产，而工商管流通。“看似非常明了，但是在实际执行中，总有灰色地带，搞得质监无法插手，工商也不管，这是常有的事情。而食品安全法出台后，要求地方政府负责，但是质监和工商的管理体制又是省级垂直管理，让地方政府也没有权力去监督管理。制度的不完善，从事食品安全执法的部门职责划分不清，协调不到位，市场监管乏力，这些都直接导致食品安全问题的产生，也直接关系到老百姓的切身利益。要解决好食品安全问题，必须先把食品安全执法的部门职责划分清楚，多方协调，落实政策到位，然后从监管者的角度出发，稳定物价，控制一切可能发生的因素，运用平衡发展的原则，这样才能从根本上解决食品安全问题，让我们的老百姓吃到放心的食品。

三、工商质监实行属地监管，划归地方对于食品安全监管利好 2011年10月11日，国务院办公厅下发国办发[2011]48号文（下称“文件”），调整省级以下工商质检行政管理体制，由垂直管理改为地方管理。文件称，将工商、质检省级以下垂直管理改为地方政府

分级管理体制，业务接受上级工商、质检部门的指导和监管，领导干部实行双重管理，以地方管理为主，其行政编制分别纳入市县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。这份涉及到工商质监体系的行政体制改革的文件的诞生，是当前食品安全现状的一种必然。

工商部门划归地方管理最直接的原因是食品安全监管责任体系建设的需要。工商部门是食品安全监管的重要部门，1998年实行省级以下垂直管理体制以来，在促进依法独立行使行政执法权力、减少地方干预、打破市场封锁等方面发挥了重要作用。但我们也应该清醒地认识到，跟着食品安全监管形势的不断发展、责任不断加重，食品安全监管确实存在权责脱节的问题，特别是在县一级显得尤为突出。工商、质监是食品安全监管的重要职能部门，但人和财的管理权限不在地方，地方追责的力度势必大打折扣，对食品安全监管带来了不利的影响。要从体制上解决目前食品安全监管中存在的突出问题，改变工商质监等食品监管部门的管理体制确实不失为一项重要举措。

四、工商质监体制改革后对食品安全监管工作的影响与建议

（一）明确监管责任，严格落实各方职能。工商质监体制若能改革成属地监管，那么建议当地政府部门充分发挥能动性，根据当地的特有情况初步界定各部门监管职能。一方面，在日常监管工作中，对各个部门在界限模糊的监管领域进行具体的规定，使其明确职能，充分履行监管职责，消除“可管可不管”、“想管不敢管”的心态。另一方面，在面对具体的个案时，也必须把责任分配到各个部门，明确主次，强调协调沟通，及时有效处理问题。多头监管等于无人监管，监管界限的模糊与法不责众的心态，往往容易引发行政不作为。职能明确，后续问责到位，可以很大程度上消除职能部门的推诿心态。

（二）强化部门协调，提高联动合作意识。划归地方后，由政府起领导作用，上级部门作出指导。既然在职能监管领域存在界限模糊的问题，那么相关部门之间就有合作协调监管的可能性存在。一是在信息资料的沟通协调方面。比如，在食品的上游--生产领域发现了问题，质监部门可以及时通知工商部门，在对应的领域进行及时的查处，防止事故的扩大。相关部门之间通过互通有无，提高监管的精确性和针对性。二是在许可审批的前置证明文件方面。如上文中提到的食品小作坊、前店后厂等的监管问题，到底由哪个部门进行前置审批，可以由当地的食品安全办公室组织相关部门进行协商，联系实际确定审批权限和监管职责。三是在实际的监管执法行动中。遇到具体的食品安全事件，确实涉及几个部门时，可以联合行动，加强配合，提高监管执法的有效性。

（三）加强长效建设，提升队伍监管能力。目前，在我国经济快速发展的同时，各种食品安全事件也接连出现，各种违法手段层出不穷。因此，更需要加强“缝隙监管”。一是要创新监管手段。要针对新的形势，及时更新监管的方式方法。如采用新的检测手段、新的的检测标准等。二是要提升监管能力。对监管薄弱、职能界限模糊的领域，要及时明确职责，确定职能；对相关部门的监管人员要加强培训，强化责任意识，消除观望心态。三是要加强长效建设。食品安全监管任重道远，在短期内是绝对无法杜绝食品问题的，因此要树立食品监管的长远目标。对相关监管部门，可以从制度、问责、考核等方面进行长期把关；对公众，可以从维权意识、鼓励举报等方面进行宣

传教育，严惩违法行为，防微杜渐，逐渐建立长效的食品安全监管体制。

“民以食为天，食以安为先”，食品安全关系到人民群众的生命健康安全，关系到国家经济的快速发展，关系到我国的国家政府形象，更关系到社会的稳定。如何监管才能使食品安全，这是一个值得深思的问题。围绕这个问题，国家投入了大量的人力和物力，相关部门也制定了很多的政策，截至目前确实取得了一些成绩。但总体上讲，还是有较多问题的，固然这些问题的背后与我国的具体国情有很大的关系，但同时也是每一个监管者意识层次上的问题。要实现食品安全目标，是一个系统工程。每一个监管者需要培养系统论和控制论的思想，即瞄准目标，控制一切有利于目标的因素，避免失衡，然后将每个因素进行分解，个个击破，并加以持续更新，同时不断传播这些思想，将其融入到每一个环节。这样我国的食品安全法律法规和食品安全监管体制才会更加完善。

笔者相信，通过工商质监的体制改革，使得我国执法与监管主体能够切实依法维护食品生产、销售市场的秩序；建立有效的监管机制，最终实现维护消费者的合法利益。

第三篇：工商体制改革对信息化工作的影响(盐城)

工商体制改革对信息化工作的影响

随着国办[2011]48号文件“关于调整省级以下工商质监管理体制加强食品安全监管有关问题的通知”发布，工商体制新一轮改革已经拉开帷幕，将实行了13年的省以下垂直管理体制，改为地方政府分级管理体制。对我们信息化工作而言，需要未雨绸缪，谋划在前，行动在先，尽快实现理念转变、职能转型、方式转换，才能保障新体制后工商行政管理工作的有效运行和良好发展。

一、新体制下信息化工作面临的新问题

新体制下，人、财、物管理以块为主，可能遇到以下问题：

一是发展升级差距化。目前体制下，省、市、县信息化的建设经费是由省局统一预算，网络系统和信息系统由省局统一建设、维护和升级，在充足的经费、强力的外包维护和统一的设备管理下，使得工商信息化成为工商垂直后发展得最快最好业务之一，但也导致了市县（区）在信息化建设方面对省局的依赖性极强，不仅表现在运行资金上，更表现在人才培养的缺乏。垂改后，人、财、物由条变块管理，信息化设备的更新换代、软件的运行维护、数据的开发利用都会受到很大的制约，尤其是经济欠发达、地方财政吃紧的地区，对工商部门的经费保障很难到位，能投入到信息化方面的钱只能是捉襟见肘，信息化何以发展？即使地方财政资金充足，也会碰到人才缺乏的问题，短时间内信息化人才难以培养，信息化发展缺乏后劲，全省的信息化发展将呈现 “南 1

北差距”等不平衡状态。

二是权限管理多样化。这么多年，全省工商系统在持续不断加大软硬件投入的基础上，信息化建设得到了长足发展，虽然有这样那样的不足甚至缺陷，但客观地讲，我们已经建立了比较齐全的数据库、科学有效的运行系统、上下衔接的管理体制，基本适应了经济户口管理和履行市场监管执法职能以及行政事务管理的需要，划归地方后，信息化的工作体制必然以地方为主，各级地方政府对我们的要求会更多、更高，而地方政府因各自经济发展的需要对数据的要求的多样性，使得数据的要求、系统的维护、管理的权限全省、全市都不可能得到统一。

三是数据提供泛滥化。秉直管理体制下，工商部门与其他有关部门的信息化数据交换，主要是依靠省局共享平台和省、市局与有关部门的联合文件，在日常的批量数据提供中，县级局也能做到按权限和程序报批，有所保留、有效控制，而划归地方后，政府部门的各个单位都可能要求工商部门提供批量数据。

二、按照目前信息化构架可能遇到的问题

按照目前信息化构架，有这样几个问题可能会出现：

一是条块管理矛盾问题。从整个工商部门来讲，当年实行垂直管理的出发点是减少地方保护和地区封锁、加强公平交易执法，如今重新实行块管的出发点是提高地方政府的组织整合能力、加强食品安全监管，无非是孰轻孰重哪一个方面的问题。因此，在这样的大背景下，工商部门受到地方政府的影响、制约、干扰，必然也会体现到信息化工作中，数

据质量标准、数据资源共享、管理权限调整等等，都会产生条块矛盾。

二是业务工作规范问题。信息化与业务工作充分结合才能发挥有效作用，目前，在巡查监管、注册登记、执法办案、消费维权等业务工作方面，都有相应的工作规范，借助信息化手段，也都有相应的软件系统。如果块管后，仍按照现有的系统运行，遇到各地区、各业务部门调整工作规范和操作流程，就会出现不“兼容”的现象。

三是数据标准统一问题。目前，全省工商系统的网络数据是按照“六统一”的标准组织建设的，说到底，这个“六统一”是建立在“统一领导”的基础上的，没有“统一领导”作为前提，其他的统一也就是空话，数据标准、质量要求、监控体系各个地区都不可能统一。

四是面临县（区）局管理机构和人才缺乏的问题。县（区）局一般信息中心没有机构，没有编制，正式人员一至两人，挂靠在其他部门。因自身人员少，技术力量薄弱，信息化技术的指导上基本是依靠上级局，难以独立支撑系统的维护和升级。归地方后，县（区）局要在地方统一管理开展各项信息化工作，进行信息发布、信息共享、信息传输等。归地方后，在没有编制、缺乏技术和人员的情况下工作难以开展。

三、新体制下仍实行“六统一”运行机制可能出现的问题

省局网络数据建设“六统一”标准（统一领导、统一规范、统一标准、统一投资、统一施工、统一管理），对组织推进全系统信息化建设，提高工作效能，增强保障能力，发

挥了积极有效的作用。在新的体制下，仍实行“六统一”运行机制，面临以下几个问题：

一是经费能否列入省财政统一预算。从大的方面来讲，整个工商部门人归地方，财属系统，比较理想，但估计可能性不大。退而求其次，比如信息化、执法办案等专项业务经费，能否由省财政统一保障？有了经费保障，才有实行“六统一”的物质基础。

二是地方政府领导与上级业务指导哪个说了算。新体制下信息化仍实行“六统一”，实质是信息化工作方面的“双重领导”，哪个更有权威，哪个说话管用，直接影响信息化的作用发挥。

三是上下机构设置是否一致。目前体制下，自上而下，信息化条线有完整的机构设臵，人员力量得到充分保证，但划归地方后，“各自为政”，信息化条线在各个地区工商部门中如何设臵，还是未知数。

四、信息化工作对策与建议

一是以推动统一经费保障为重点，继续推进和完善“六统一”运行机制。明确经费保障的方式或形式，在保证当前信息化建设各项工作稳步推进同时，也要考虑地方信息化特色的多样性和差别性，在经费保障上，以保障重点系统、重要设备的建设维护费用为主，各市县（区）维护运行费用为辅，地方多样化需求自行保障的方式。

二是以梳理规范管理权限为重点，进一步理顺省、市、县（区）局事权关系。目前国家尚没有信息共享、信息披露和信息资源开发等方面的明确法规出台。全社会也尚未形成统一、安全、高效的公共数据中心。面对地方各级政府对我们更多、更高的数据要求，要尽快顺省、市、县（区）局事权关系，建立权限管理体系，明确和地方各级政府共建数据平台和对数据共享、交流的方式。为了避免出现数据使用混乱的情况，建议工商部门与政府部门建立数据共享、数据交换、数据使用、数据公开等方面的制度或平台，签订一定的协议与合同，杜绝或拒绝那些不合理的要求。

三是以科学规划资源配置为重点，提高信息化保障的效率和效益。要顺应改革要求，市县（区）信息中心要结合各地方信息化发展的要求，自定各自的信息化发展规划，要以优化配臵，节约高效为特点，既要体现垂直的业务管理，也要融入地方的发展特色。

四是以加强人才队伍建设为重点，增强信息化队伍专业化水平。归地方后，信息化人才短缺、断层和培养的长期性等，使人才问题成为当前难以解决问题之一。一是加强机构设立。信息化已融入到工商业务职能的各个方方面面，工商业务已离不开信息化，但信息化市级工作部门仍然是事业单位，县（区）级甚至没有机构和编制，无法正真融入到工商的全局工作，而信息化急需既懂技术又懂业务的复合人才，只有改变信息中心机构形式，成为工商部门的职能部门，信息化各项工作才能正常开展。二是加强人才培养。三是加强人才引进。四是加强人才交流。让信息中心和业务部门的人员流动起来，并形成机制，就能不断培养这种复合人才，这样工商的信息化就有坚实的人才基础。

第四篇：文化体制改革对广电的影响

文化体制改革和广电行业发展 中国传媒大学文化产业研究院

以下为演讲实录：

尊敬的主持人，各位领导，各位朋友大家上午好！今天是我们的年会，重点是发展行业的趋势和投融资政策，特别是六中全会以后，大家都对中央的新文化体制改革，建设社会主义文化强国，促进文化大发展、大繁荣这样一个决议所振奋，新的精神肯定对我们广电行业会带来诸多的一些影响，我想在这里做一个简要的分析，谈一些个人的看法，不一定对，和大家一起来共同探讨。我想有三个问题共同探讨：

一、我国传媒单位的市场机制和体制模式

传媒行业我想今后会呈现一种融合化的发展模式，而在媒体这个领域，广电行业历来处于核心的位置，“十一五”时期文化发展纲要已经讲得非常明确，但重点还是放在公益性角度来讲，正像刚才沈总说的。从我们传统体制看，这中间大概经过一个演变，我们现在这样一个体制特征和原来不同，但和最终的体制，我们希望未来改革所能达到的目标，我觉得还是有比较大的差异。传统体制是管办不分、政企不分、政事不分的体制特点，同时是资源条割分布的体制，资源碎片化，内部人员机制也是缺乏效率的。目前我们的体制基本有三种类型。

传媒体制的变化，一是经营性的传媒企业；二是工艺性的传媒单位，包括电台、电视台；三是比较特殊的，属于事业企业制，传统管理的行业，包括广电集团和报业集团。还有其它类似的，按照分类改革的指导思想，一是完全经营性的，二是完全公益性的，三是过渡性、混合性的事业化改革、企业化管理的模式。对这几个模式是不是可以从这几个方面来分析：

1、整体来看，从传媒全行业来看，我认为是公有制为主体的混合体制或组合型体制。毫无疑问，在这样的行业中间，公有制还是属于主体和主导地位的，但它已经不同于改革之前完全由国家或国有资本安全垄断的情况。具体就传媒单位来说，除了一些专业化的公司之外，凡是大一点的企业差不多都形成了事业中包含有企业，企业中包含有事业，换句话说尽管推进了分类改革，事实上一些大的传媒机构，比如电台、电视台这样一些纯公益性的，我们目前把它界定为公益性的事业单位，但它下面事实上在产业链上下游中间还包含了一些产业化的，可以分出来，通过改革以后推向市场的产业化部门或单位，所以在产业链的各个环节上，我觉得它有一个比较大的落差。播出平台现在是公有制的，或者国有资本占统治地位的，定位为完全公益性的，但产业链的上下游分开了，上游节目制作面向社会放开了，下游节目的发行、节目的传输初步放开了，这样形成以公有制为主体的混合性的体制，而这个体制又带来一个新的特征，产业链上下游，各个环节之间有一个体制落差。这个体制落差对我们经营带来了很大的影响。

2、行业管理体制下的专业性的广电机构，目前我们广电行业管理还是非常严格的，在所有的文化行业中间广电的行业管理特征是最鲜明，最明确，也是最突出的，当然其它行业也都有行业管理，不能说没有，但像广电这样的行业管理、行政管理这么明确，我觉得也还是其它行业所少见的。一是新闻出版，二是广电。在行业管理体制下，应该说所有的传媒机构，毫无疑问大家都是行业性质，这句话的意思是说，它还没有形成跨领域的、综合性的，符合文化生产力发展要求的跨区域、跨行业的传媒机构，大型的混合型的传媒机构现在在中国还没有。

比如说全国性的，已经覆盖各个领域，和国际传媒巨头一比这个差距就出来了，国际大的传媒机构，跨国性的传媒机构都是覆盖多个领域，一个是产业链的上下游、纵向的，这个链条是完整的，横向的，它一般都会涵盖多个领域，无论从美国迪斯尼新闻集团、时代华纳传媒机构来看是这样的，从其它国家来看也是这样的。当然，围绕这些综合性的大型传媒机构有一大批配套的专业机构，基本是这样的格局。

但由于目前受传统文化体制的影响，目前我们的各种格局还没有形成。

二、我国传媒单位的投融资政策分析

为了解决我们广电和整个文化产业里，促进产业发展，从十六大以来，政策研究室已经出台了一系列的投融资政策，投融资政策很多我就不细说了。投融资政策最后有几点结论说一下：

1、降低准入门槛，鼓励、允许非公有资本进入文化产业，同时积极引进外资，扩大文化产业对外开放领域，促进文化投融资市场化、社会化。这已经改变了刚才说的国有资本一统天下的局面，开放领域逐渐在扩大。

2、国家出台了一系列政策，这些政策特别是以去年九个部门金融支持文化繁荣发展的指导意见为标志。金融和文化产业发展金融进程越来越快，促进了文化投融资的多样化、资本化和证券化，有一批文化企业，包括广电的企业已经上市，资本化和证券化水平逐步在提高。

3、我认为是公共财政支持文化产业，特别是重点传媒单位的力度越来越大，同时设置了对外投资设置必要的投资准入门槛，保障国家的文化信息安全。国家财政对公益性的事业单位的支持力度越来越大，建设公共文化体系，同时对外资也设置了一些必要的门槛。所以，目前我们这个领域的开放我认为还是一种内外有别的开放。

在广电这个领域，第一个还是国有资本、行业资本的投资领域；第二个是国有企业，国有资本；第三是内资；最后是外资。基本形成了梯度的对外开放领域，梯度的对外开放政策和我们改革开放以来经济领域区域性的梯队开放是类似的，最开始开放沿海，然后开放中部，最后开放西部，有一点类似，但它基本是按所有制，按国内和国外资的，按行业内和行业外资的，这样的政策安排很大程度上有对行业保护的含义在里面。这有利于我们行业的发展。但另一方面对大规模、大范围配置社会资源有诸多的限制，这点大家应该是有体会的，对产业的发展，对产业的发展还是有一定的约束。

4、根据传媒的不同定位和特点，把文化体制改革和文化投融资政策紧密结合起来，实行有区别的文化投融资政策和投融资模式。目前我们是一种国内外有别，厚内薄外的政策特点，如果说我们的经济领域已经全面对于开放，但文化领域我们设置了一些必要的投融资准入门槛，还没有实现全方位的对外开放，但文化领域这样的特点，有产品公共性的特点，所以目前还很难做到或者将来也不会做到全方位、无差别的开放，这在文化领域我觉得和经济领域不同，将来是不可能做到这一点的。因为国际上对文化领域的开放和文化贸易都是有共识的，按法国提出来的另外性的原则，按联合国提出的文化多样性的公约，允许发展中国家设置必要的壁垒，保护本国市场。

我们国家现在还处于转型阶段，所以这样一些投融资准入的壁垒，无论是行政壁垒还是其它壁垒在一定程度上应该说都还是必要的。对于保护我们自己的市场，逐步提高竞争力还是必要的，对这样的政策可能还会延续一段时间。

关于文化体制改革对广电的影响，应该说文化体制改革是比经济体制改革更为深刻的一场涉及全局的变革，也是中国特色社会主义制度的自我完善。文化体制改革我认为是政治体制、经济体制、社会体制改革紧密相关，相互衔接，相互影响。过去我们把文化很大程度上看成意识形态，是经济基础的反映，但今天的文化已经不完全是意识形态，比方说我们产业化这一块，它事实上已经构成的经济基础的一个组成部分。随着文化供应的扩张，人们对文化的产业和商品属性的认识越来越清晰，对文化的双重属性认识越来越清晰，所以，文化一方面需要突出内容，需要加强监管，另一方面也还可以利用市场机制来发展，给市场提供多样化的文化产品，可以产生巨大的经济效益，产生巨大的精神和物质财富，对这一点认识应该说越来越清晰。

在新的历史条件下，从文化体制改革这一方面来说，不仅会成为文化发展的一个体制保障，同时也会对经济体制、社会体制甚至政治体制有所促进。文化体制改革之所以艰巨，现在我们改革了十几年，这个进程还没有结束，也许以后还要很多年，就说因为在市场条件下，经济领域全面对外开放的条件下，在全球化的条件下，我们探索文化发展如何与市场经济结合，将来如何与国际市场结合，这需要我们结合中国国情进行长期艰苦的努力。这是几方面的原因所决定的，一是文化的特殊性，既有意识形态，同时它又是商品，而作为市场经济来说，我们利用市场机制来发展文化，市场机制本身是个“双刃剑”，它既有能促进发展的作用，同时又有逐利、市场失灵的问题，这需要长期的探索，同时在全面对外开放的条件下如何解决好我们自己文化的发展与国际市场的关系，这也是一个比较大的难度。

西方国家这个问题也没有完全解决，在文化体制上怎么样促进发展，又能加强有效管理，解决市场失灵的问题，比如新闻集团报出英国窃听的大丑闻，前一段英国出现了年轻人的**，烧了几十个汽车，几十个城市反政府的游行，最后政府甚至要动用手段把微博、互联网一度要关掉，美国也是要在“9·11”以后对个人的隐私以及信息传播有大范围的侵犯个人权利的情况。这说明在现代条件下，尤其在网络传播的条件下，又出现了许多新的问题。这中间确实有诸多市场失灵的问题需要我们进一步探讨。

如果不加强监管，某些方面会对社会造成巨大的危害，当然这样的监管政策一是有利于发展，二是有利于引导，三是有利于监管，这三方面需要结合起来，并不是一味地监管，影响发展，但是发展也要有利于社会稳定，也要有利于传媒向更加健康的方向发展，这确实是一个很大的挑战，所以这次六中全会也是用了很大的篇幅来谈网络的发展和管理问题。

具体我想从四个方面做简要的探讨：

第一，促进市场分类体制改革及其影响

六中全会又按以前的改革思路，基本上这还是按照以前的改革思路，也就是说它还是一种分类改革的指导思想，但六中全会提出来“要科学界定文化单位性质和功能，区别对待”，这就存在首先要界定的问题，怎么去科学地界定，哪一些可以界定为公益性单位，哪些可以界定为产业化领域，这要进一步界定。我认为不同的发展阶段这样的界定是可以有变化的，我们和国际比较一下就可以看得出来，我们目前界定的一些广电的公益性在国际上可能是产业化的，这中间显然是针对发展阶段的不同。所以，从未来的发展趋势看，有可能我们的政策目前还是一种过渡性的政策，换句话说，我们这种体制模式可能还是一种过渡性的体制模式，它还在改革中间，也就是从猿变成人还没有最终完成，是不是可能有这样的问题。但它处于哪一个发展阶段，这个政策会不会稳定一个阶段需要探讨，比如电台和电视台，现在全部界定为事业单位，将来有没有可能分出来，另外它会不会按国家电视台、公益电视台或商业电视台进行区分，我认为都是有可能的。

所以对市场主体进行分类改革，我个人认为还是在改革的进展之中，现在我们还处于改革的一个特定阶段。另外，行业性的改革分类，我认为大家也要密切关注，比如新闻出版，过去我们把所有的报刊、出版社都界定为最初的事业单位，都是公益性的部门，后来把出版这快分出来了，出版开始转企改制了，后来把非时政类的报刊界定出来，把它逐步由公益性部门分出来，现在要开始进行转企改制。党报、党刊也是一个很宽泛的概念，从中央到地方它分了好几个层次，除了中央这个层次以外，还有省、市，几乎我们每个地市都有一两个报刊，只有少量县级有机关报，比较少了，但是还有。从中央到地方所有的党报、党刊都按照公益性地对待，是不是实事求是？我觉得可能将来这样一些政策可能也会发生变化。真正对党报、党刊界定，工艺性已经没有那么强了，对全国、对整个面上的影响没有那么大。

按照市场分类的改革，我认为分类改革有利于推动改革，如果不分类很难起步，所以，分类改革这样的指导思想和指导原则，从最近十年来看，改革需要进一步深化，节目制作，包括发行、传播这些领域逐渐市场化。这样有利于改革的推进，但另一方面，这样的改革还有待于深化，需要继续推进，应该说改革到目前还没有完全完成。

文化也特别讲到，我们也要创新投融资体制，支持国有文化企业面向资本市场融资，吸引社会资本进行股份制改造。这句话说明我们社会资本、产业资本已经被允许逐步进入了，这些年来，在这方面的投融资也非常活跃。从上市融资来说，广电传输网络这块参与得比较多，投融资也非常活跃，大家也能看得出来，节目制作也是比较多。对广电行业的影响分类还不是特别清晰，因为产业链很难把它区分看来，有一个有机的联系在其中，按照制播分离这样的指导思想，把产业链上下游分开进行改革实际上很难做到，我们业内很多同事也感觉到制播很难实现分离，所以改革从这里入手，但把它作为终点恐怕就不是很现实了，所以有分有合，我认为最终的结果应该是有分有合的，不能把产业链完全割裂看来，完全割裂看来可能不符合我们文化生产力的发展要求。

在公益性上，文件提出来要推动党报党刊、电台、电视台进一步完善管理和运行机制。推动一般时政类报刊社、公益性出版社、代表民族特色和国家水准的文艺院团等事业单位实行企业化管理的改革。现在可以看得很清楚，即使这样的公益性门类，从政策层面来看，它现在开始尝试实行企业化的管理，北京的公益化已经开始（启）动了，由此可以很清楚地看出，广电、新闻出版就是文化传媒的部门是一种体制类的门类，我认为将来会是混合型的，从业务体制特征看，它应该说是一种复合型的，公益性中包含了产业化，产业化中包含了公益性可能将来会成为一种常态。

第二，文化产业跨区域、跨行业资源整合的影响

这也是从前年2009年《国家文化产业进程规划》开始明确提出来的，接着在五中全会、六中全会的文化中都把跨地区、跨行业的资源整合都明确地提出来了，刚才我们说了，这种行业管理的体制，条块分割的体制造成了文化资源的碎片化，是我们广电、新闻出版这些文化产业的核心部分，资源难以整合，效益不高的一个主要的原因。要推动资源整合，解决文化资源碎片化的问题，就必须推动跨地区、跨行业、跨所有制的兼并重组，培育文化产业领域战略投资者。同时推动文化产业与旅游、体育、信息、物流、建筑等产业融合发展，增加相关产业文化含量，延伸文化产业链，提高附加值。从两方面来看，一是跨体制的整合，二是跨行业，文化向相关领域融合发展，应该说这是完全符合生产力发展要求的。

对广电这个领域来说，可能我们面临一个比较突出的矛盾，就是未来和信息产业，和文化其它行业比这种跨地区、跨行业的整合，因为广电有很强的公共性，主要是内容生产和内容播出，和其它行业不同，尤其和信息产业不同，信息是个载体，上面走的应该是内容，所以，广电和信息产业长期以来也是存在着诸多的利益上的博弈，和其它行业当然也还有一些利益上的博弈，特别是和信息产业利益上的博弈应该说是相对比较大一点。这涉及到未来体制和政策上的安排，国家政策部门在“三网合一”、“三网融合”条件下会做出合理的安排。当然，这中间体制在选择空间上还是有相当大弹性的。

既然跨地区、跨行业，产业的融合发展是一种趋势，可能对我们广电部门来说，一方面等待政策的进一步完善，另一方面我们应该按照市场的原则，去主动地推进。很明显，信息产业部门和我们相比，它有强大的资本投入能力，它的资本积累和资本投入能力可能比我们要强得多。当然，其它产业，随着国家对这个领域越来越重视，所以也会对广电行业有投资的愿望，所以，我们怎么样主动地按照市场原则去推进，我们自己的优势是内容和平台，那么我们依托我们的平台建设，平台机构和内容资源，吸引资本去整合相关的资源，这个可能是摆在我们面前的一项不可回避的，需要探讨的一个内容，因为这中间还是有市场化整合的空间。

未来这项工作如果做得太晚有可能出现一个局面，国家政策还给你很大的发展空间，但可能有些领域被其它相关行业、产业整合了，这种局面我认为是有可能出现的。当然，从全国整体市场来看这也不是什么坏事，比如某些领域被其它产业部门，包括电信部门整合掉了，这有利于资源的优化配置。但从广电自身的利益出发，可能会造成一些损失，我觉得未来这方面的体制改革将来可能市场推动的力量会越来越大，同时政府在考虑这个因素的时候它的出发点是国家播放权，这是基本的出发点，也是一个底线，国家从考虑的基点上来说最主要的是播出平台要掌握在国家手里，二是内容有一部分，其它的会大幅放开。传输这块我认为以国有资本为主体就行了，也不一定非得是本行业的资本。所以，在产业链、产品链的各环节我觉得他会有不同的考虑。这给我们广电人提出了一个比较严峻的挑战。一方面，我们从自己行业的资源来看是有优势的，但另一方面来说，可能面对的挑战也会比较大，而且这块将来变动会比较大。

第三，政府文化管理体制改革的影响

政府文化管理体制，从省以下看，副省级城市很多地方已经完成了整合，就是文化、新闻和广电，叫文、新、广，很多地方都成为文新广三局合一的部门，有的地方把旅游和体育局合并起来，深圳合并了六个局，大部分是三个局，随着文化融合的趋势越来越强，三局合一甚至四局、五局合一，这种地方整合恐怕很快就能完成，但在省级以上这样的情况还没有开始，目前还是以行业管理为主。在这样的宏观管理领域也出现了中央和地方的落差，地方整合大部分已经完成，它已经合起来了，但在中央和省这两个高层它还是一个行业管理的体制。所以，地方一般都是这样的，几个部门合起来，但对外又是挂几个牌子，比如三个牌子照挂，文新广，五个牌子照挂，上面要下发文件或开会，我还能对应上。这样出现了对下市场资源的整合，对上条条的管理，这样出现了很大的落差。

综合执法部门现在也基本上都已经整合了，我认为这样的改革有利于加快我们政府职能的转变，使政府强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，推动政企分开、政事分开，因为实行大部门制，条条管理才能弱化。长期来看，条条管理应该逐步弱化，这应该成为一种趋势。世界上很少有我们这样的国家有条条的管理体制特征。

完成管人、管事、管资产相结合的文化管理体制也是一种综合性的管理，也是突破了条条管理和块块管理，特别是条条管理以后的政策性的管理，当然，这还是一种探索，具体形态，我看发的材料里已经有了，国家财政部已经成立了国有文化资产的管理办公室，北京市正在酝酿成立，以后各地会按中央的统一部署去成立资产管理部门。

里面还有一个内容是推进文化的法制化进程，从我们从2002年以来的文化体制改革试点和改革，基本上是一种行政和政策性的推进，未来应该转变为一种法制化的推进，当然目前是一个政策性阶段，政策化推进和法制化推进并举，文化领域的立法比经济领域的立法要落后得多，而政策推进又由于政策变动比较大，所以它不是很稳定。只有法制化了以后，这个领域最终才会形成明确的架构；各种利益主体的关系用法律的形式界定下来，最终形成一种比较稳定的利益关系，稳定的管理架构。

这次六中全会还特别提到关于市场准入和退出政策，我们一般讲准入不怎么讲退出，新闻出版领域已经把退出问题明确地提出来，这是值得我们关注的。比如它现在把出版社分为四类，第一类是经营情况好的，在市场里有一定的竞争力；第二类是比较好，在市场有一定的竞争力，问题不大；第三类是一般的，不好不坏；第四类是已经丧失竞争力，这样有一部分，平均下来是4：4：1，中间比较好的相对量大一点。新闻出版总署明确提出来要建立退出机制，比较差的这一部分会通过市场整合，行政化改革逐步整合掉，有的就吊销新闻出版经营资格，这对我们广电行业提出了警示，我们有些领域也存在这样的问题，当然行业状况我们比纸媒体要好，新闻出版领域大部分是纸媒体，我们广电的情况比纸媒体要好，但也给我们提出了警示，所以政府文化管理体制的改革，我认为目前还是处于过渡状态，也没有最终完成，比如省和中央改革是不是要进一步推动，如果进一步推动的话，那么从管理体制上就更加明确了行业管理会进一步弱化，明确了各个领域应该实行跨行业的经营。我认为跨行业的经营对我们是一个最大的挑战。目前广电行业还是个强势行业，现在关键看哪些领域先放开，哪些领域后放开。

第四，实施文化“走出去”战略的影响

为了推动中华文化走向世界，我们实施“文化走出去”工程，这样的战略安排已经实施了好几年了，尤其在这样的过程中间，为了实现建设文化强国这样的目标，这次六中全会也特别强调了重点支持主流媒体在境外的发展，我认为这会带来新的投资机遇。当然，文化“走出去”也很不容易，要走出去可能还要利用市场的机制，利用境外的一些传媒渠道，包括合作的机制，在这中间，我认为特别是对传媒领域投资的中介机构、咨询机构，他们对市场比较熟悉，而国有文化企业特别是国有文化传媒机构，比如广电不是特别熟悉，所以能在这方面发挥很好的作用。

对国有传媒机构特别是大型传媒机构来讲，在推进国际化，进入国际市场这样一个过程中间，会大幅度提高你的市场化水平。因为依靠传统的国有机制，很难和国际市场进行对接，所以在国际市场对接的时候会大幅度提高我们的水平，对我们的体制改革会有一种强制性的要求，过去对这块不是很迫切，随着六中全会以后，国家对这块高度重视，我认为应该进行一些新的探索。过去长时间我们是搞经济体制改革，在经济体制改革中间有一句话很有意思。我们经济领域已经这样走过来了，我认为在广电和文化产业领域可以借鉴，什么话呢？“改革可以作假，开放是真”，开放做不了假，这个领域真要开放，外资或内资它就进来了，这个作不了假，他进来就会推动这个领域实质性的变化。但体制改革过程中间有一些是可以作假的，就是作秀，就是实质性的改革并不多，但玩很多花样。这是有可能的。

比如说过去搞股份制，搞股份制改革中间有一点意义不是特别大，就是国有企业之间的相互参股，它也是股份制，是法人参股，但是对推动改革有没有特别大的实质意义？有一定的作用，不能说一点作用没有，但实质的意义，对他的经营机制产生变化，对他的法人治理结构产生重大变化，意义并不是特别大。我想这样一种现象可能对我们有所参考，实施文化“走出去”过程中，特别是主流媒体国家会大力推动“走出去”，目前应该说“走出去”的“步伐”还比较缓慢，当然，这中间还是有很大的难度。

在推动主流媒体“走出去”中间，会对我们的体制有一些强制性的要求，一方面我们要坚持国有资本的控股地位，在某些领域，不是全部；另一方面要利用国际通道，国际资本和国际人才这样一些资源来进行广泛的整合，来高起点地发展。

这是我今天说的一些内容，讲的不对的地方欢迎大家批评指正，我本身不是广电人，所以有些发言可能不一定很对，今天也是探讨性的内容。谢谢大家

第五篇：WTO对我国我国行政体制改革的影响

加入WTO对我国行政体制改革的影响

摘要 中国加入WTO后，各个方面都受到全球经济的冲击。其中，加入WTO更是给中国行政改革带来了空前的挑战与动力，WTO规则为中国行政改革提供了限制性的规范和阶段性的目标模式，促进中国对政府的职能、政策法规、管理体制等进行全面改革。

关键词 WTO 行政改革 挑战 动力 目标模式 参考路径 新中国成立后，中国政府先后进行了数次以机构改革为主要内容的行政体制改革，其中进行大规模的行政机构改革8次。从这8次改革中可以看出，行政体制改革虽然也得到来自外部力量(扩大开放)的促进，但改革的主要动力是国内经济体制改革以及由此引起的经济、社会、文化的变迁推动着行政改革一步一步向前进，行政改革从经济体制改革那里获得了源源不断的动能。这是我国行政体制改革能够取得阶段性成果的主要原因。

如果说“入世”前，行政改革受国内因素影响较大的话，那么“入世”后，行政改革将同时受到内外力量的共同作用。经济全球化的推动力，一是跨(多)国公司，二是超国家经济组织。这两大主力将对中国的行政体制改革带来直接或间接、积极或消极的影响。和1995年前的“关税与贸易总协定”(GATT)不同，世界贸易组织(WTO)作为一个规范的国际性贸易组织，其一系列游戏规则、协定对成员方具有更强的约束力，特别是对成员方的政府行为要求更严。一个成员国要享受WTO的权利并从中获取巨大的经济收益，就必须根据WTO的有关原则、协议和要求，对政府的职能、政策法规、管理体制等进行全面改革。

一、WTO的规则对中国的行政体制提出了挑战

（一）、对政企关系提出的挑战。

WTO关于政企分离的原则告诉我们，行政体制改革只有从根本上理顺政企关系，才能确保国民经济在全球性经济竞争中赢得胜利。《1947年关税与贸易总协定》和《关于解释1994年关税与贸易总协定第17条的谅解》专门对WTO成员方的国营贸易企业的经营活动作了法律认定，其中一个重要原则就是，为本国国有企业和其他成员国企业提供平等的竞争机会。由于历史的原因，我国企业与地方政府具有十分密切的血缘关系，“政企分开”的目标始终不能实现，这严重地阻碍着经济体制改革的进一步深化。目前，政企不分主要表现在两个方面：一是国有企业分布广泛，政府资产大范围地占据着各类经营性行业，甚至还有垄断的现象；二是企业的投资、经营、分配和人事安排等诸多内部事务仍受到地方政府较大程度的指挥和干预。中国加入WTO后，依照WTO的规则，政府与国有企业之间的传统的联系纽带将逐渐被切断，职能部门不仅要平等地对待本国和非本国的企业．而且在国有和非国有企业之间也必须找到一个平衡点；传统的干部任免体制也将被打破，企业经理必须从企业行政干部体系中剥离出来．政府只应以出资人身份行使监督权，其他一切权力转交给企业。

（二）、对政府经济职能提出的挑战。

WTO关于非歧视的原则，提示行政改革只有合理界定政府的经济职能，才能提升政府的良性能力，政府作为公共行政机构，不能参与WTO[1CJ经济竞争活动，政府对本国的国有企业、非国有企业和外来企业同等对待，不能偏袒任何一方。WTO的要求和市场竞争的压力使政府不得不加大行政体制改革力度。合理界定政府的经济职能。具体说来，入世后政府职能主要体现在以下四个方面：一是服务，为企业创造良好的经济运行环境，为人民群众创造优越的生活环境，提高广大人民的精神文明和物质文明水平；二是法治，要严格、严密立法，保证各项管理活动，包括宏观调控活动，都有法可依，杜绝政府不良行为的发生；三是调控，要从以往的直接调控转变为间接调控的管理模式，运用汇率、税率、利率等经济杠杆，通过宏观经济政策维护经济的稳定与增长；四是保护，就是要在保持民族工业的基础上，发展非公有制经济、民营经济。

（三）、对政府运作程序提出的挑战。WTO的透明度原则贯穿于各项法律条文中，它提示我们行政体制改革只有加大政务公开力度，才能提高政府依法行政的水平。WTO要求各成员方应在第一时间告知各其他成员国它的政策的改变、实施细则，各成员国签订的影响国际贸易现行规则的条约、协定等。防止各成员国间的不公平交易。我国政府在入世谈判中曾经承诺中国以后所有的涉外经济法规必须透明，凡是不公布的，就不能执行，只能执行公布了的，“黑箱操作”的内部文件不能再搞了。但就我国的现实来看，在我国的法律制度中，经济政策的制定和公布方面都还未形成一套合理、有效的程序性规则；在政策法规的决策方面，我国大多数地方政府不仅决策的程序及相关资料都不公开，而且常常连决策的结果都不公开，许多所渭“内部文件”、“内部材料”实际上都是公众应当知晓和掌握的信息。显然，我国政府的“透明”程度还远远来达到世贸组织的要求，因而，加入WTO后，世贸组织必然会对我国的政府运作过程中的透明度问题提出要求。

（四）、对政府部门本身和公务员素质提出的挑战。

适应市场经济体制和加入WTO的需要，政府应当是 “廉洁、勤政、务实、高效”的政府，政府应当有一批高素质、高水准的公务员队伍。但从目前的情况看，我国地方政府部门和公务员队伍，其思想观念、知识结构以及决策管理能力、依法行政能力、开拓创新能力等在很大程度上无法适应入世的要求。一是我们的政府部门和公务员还没有真正树立起为社会、为企业、为公众服务的思想。现在的部门每每强调“加强管理”，实际上部是在加强对老百姓的管理．对企业的管理。我们出台的各项法规也很少设计对部门权力的控制。二是政府部门还没有很好地解决权力与利益的关系问题。政府部门通过法律走私进行“设租”、通过执法行为进行“寻租”的情况仍不同程度的存在。三是我们的政府公务员的知识结构和业务水准还远远不能适应入世后的客观形势的要求。面对WTO的迫近，政府及其公务员的决策管理、开拓创新和依法行政等方面的能力都很难适应发展的要求。

二、加入WTO为中国的行政体制改革提供了动力

加入WTO，中国正式成为世贸组织的一员，中国取得了与其他世贸组织成员平等的贸易权益，中国在更深的程度上融入了全球经济一体化之中，在全球经济一体化的进程中由于各国的起点不同，自然会导致弱者更弱，强者更强的现象。中国加入了WTO面临着世界上发达国家的竞争，一方面中国与其他WTO成员拥有了平等的权利，拥有了相对平等的竞争平台，但另一方面中国的市场经济起步较晚与WTO发达国家成员具有较大的差距，中国政府只有借助这次加入世贸组织获得了平等权益的契机迎头赶超，才能在全球化竞争中获得一席之地。

要在全球竞争中迎头赶超，必须更多的吸引外资外商的进入，而外资外商的进入主要看你投资环境的优劣，而投资环境的优劣很大程度上又是与政府的行为密切相关的，可以说一个国家和地区的投资环境都是由政府主导营造的。试想在一个连开一家餐馆就得花几个月时间跑无数个部门，敲上百颗公章的投资环境下，有选择自由的，追逐最大利益的外资与外商怎么会光顾呢？中国政府要想在全球经济竞争中赢得相对的优势地位必须下大力气改善投资环境，而改善投资环境最重要和最根本的就是改善政府行为，进行行政改革。

三、加入WTO为中国的行政改革提供了目标模式与参照路径。

（一）、加入WTO为中国行政改革职能的转变提供了目标模式，为机构改革提供了参照的路径。

我们在行政改革中提出职能转变已经许多年了，但职能的转变仍然不理想，这其中在92年前是我们经济体制改革的目标不是太明确导致我们的政府职能的转变方向不明确，而在92年后我们确立了建立社会主义市场经济的经济体制的改革目标，按说我们的政府职能转变有了明确的方向，但是由于建设有中国特色的社会主义市场经济是前无古人的事业，到底这样的一种市场经济体制对于政府职能提出什么样的要求我们无法获知也无从参照，只有在改革中试错。当前中国行政体系处于社会转型期，处于社会主义初级阶段的社会主义市场经济的构建过程中，当前中国没有成熟的市民社会，没有政治行政相对二分的过程，行政体系在当前社会中的角色极难定位，相应职能也会模糊不清，我们当前的改革中就遇到了这样的问题，依职能定机构，谁定职能？谁能合理界定职能？如果是法定职能，法定职能能做到吗？那么这种界定合理吗？其结果将是对行政效率、行政责任、行政目标的贡献还是阻碍？现实的改革状况是行政机构自定职能、机构和编制，由于行政机构和人员的自然的经济人倾向，这种对职能界定的合理性程度可想而知。

但中国加入了WTO表明我们在强调建设有中国特色的社会主义市场经济的同时，我们也认同在市场经济的运行机制方面具有全球趋同性。在这样的前提下市场经济运行机制的普遍性表明在市场经济中政府的职能具有某种程度的相似性和趋同性，我们当然可以借鉴其他发达的市场经济国家在建设发展市场经济中政府职能方面的制度建设和一些改革措施了。WTO提供的一整套关于成熟市场经济下政府如何行为的规则为中国政府的行政改革转变职能提供了参照的目标模式，政府的职能转变就应该向WTO规则给定的目标模式转变。

中国加入WTO可以借鉴其他国家加入WTO后在政府改革方面的成功的经验，吸取其他国家在应对WTO挑战进行变革中的教训，加入WTO其实是为中国提供了一个学习和借鉴的平台，并且这个学习和借鉴的平台没有丝毫的理论的障碍，也很少有保守派的诘难，这个过程有现成的经验和教训，其中很多发展中国家加入WTO后的政府的职能转变和机构改革对于在很大程度上具有相似性的中国具有极大的参照作用，这样就相当于为政府的机构改革提供了参照的路径，为政府职能的转变指引了一条低成本的阶段性变革之路。中国政府要好好利用这一契机，正如朱总理在2002年3月5日政府工作报告中所说的，要进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。只有政府的职能定位明确了，机构改革才有依据，入世为机构改革也提供了现成的参照，WTO其他成员国为遵循WTO规则而进行的机构改革的经验可资借鉴，发达的市场经济国家的行政机构的设置，尤其是肩负对经济活动进行监管责任的机构的设置可以为我国政府机构时参考和学习。

（二）、加入WTO为行政程序的再造提供了指导。

目前中国实际行政实践中，许多行政程序不透明不公开，存在着严重的暗箱操作嫌疑，并且许多行政程序不合理，过于繁杂。比如有的行政执法监管部门利用行政相对人对行政程序的无知，故意刁难以索取好处；故意放纵行政相对人违法违规以扩大罚款的来源；还有的主管部门经常搞什么评比检查摊派等注定由行政相对人（企业或个人）来买单的活动，为企业的正常的经营活动制造麻烦添加成本。正是因为这些过于繁杂存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行贿受贿的权力寻租现象普遍出现，才是恶化或者制约投资环境的真正元凶。根据WTO的透明度原则，政府的行政程序必须是公之于众的，并不得任意变更的，更不能因个别领导人的好恶而随意解释。WTO规则为成员国行政程序的设立制定了明确的规范，比如关于进出口许可程序，WTO协议明确规定了成员国对于有关进出口的行政管制的程序，从管制的货物的清单的公布到变更清单的通知形式和时限，再到发放有效期的规定等都有明确的标准。再如关于司法审查的程序性规定，WTO也给出了明确的程序性规范，各成员国必须遵守。

加入WTO对中国的行政流程的再造提供了契机，为行政程序的合理化规范化提供了阶段性标准。在今后的改革中政府应该或者说必须按照WTO规则对成员国行政程序的要求和标准进行改革。首先，要使行政程序公开透明为公众所知，坚决打破暗箱操作的处境；其次，要简化行政程序，使行政程序保持简便高效；再次，必须依照WTO的有关行政程序的规范对现行的不合理的行政程序进行改造，大力精简行政审批，对于不得不审批要严格规范。

（三）、加入WTO为行政分权的规范化提供了压力和规范。

WTO规则有一条基本的原则就是自由贸易与统一实施原则，要求国家的贸易制度在全国范围内统一实施。在我国目前国家的贸易制度及其他各项制度与政策在全国各地都是各有特色，五花八门，更严重的是地方保护主义和土政策盛行，现实中还存在着地方政府为保护本地企业利益而以行政命令抵制外来商品甚或摊派本地企业的产品给公务员做工资，这些情况都表明在我国，存在严重的行政权力的划分的不规范现象，使那些本来不应由地方政府行使的权力却由其违规行使了，地方政府违规行使权力破坏了国家法制的统一，与WTO规则相悖，必须进行变革。如何变革，WTO规则也给出了有关的规范，例如：在对有关“非关税措施”的规定中规定：“进出口禁止和限制以及影响进出口的许可程序要求只能由国家主管机关或由国家主管机关授权的地方各级主管机关实行和执行。不得实施或执行不属国家主管机关或由国家主管机关授权的地方各级主管机关实行的措施。”（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第七条第四款）在贸易制度的实施有关方面规定：中国应以统一、公正、合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施。（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第二条第二款）中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书所承担的义务。（《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》总则第二条第三款）中国行政改革中的行政程序的改革就有了规范的指导。

另外，WTO规则为中国行政分权提供压力和规范的重要一点是要求对政府的行政行为，不仅仅是现行法律规定可诉的具体行政行为而且包括相关的抽象行政行为，进行严格的独立的司法审查，要求给于行政相对人以更多的司法救济的机会，其实就是严格限制行政机关的权力，使国家行政权在国家行政部门和司法部门间重新调整。并且还有一点规定：中国应建立一种机制，使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。这些规定都为中国限制行政权力，进行行政分权提供了规范。

（四）、加入WTO为行政主体的重塑提供了压力和范例。

加入WTO，中国真正融入世界经济，真正进入人才、资本、技术全球流通之中，大量的外资与外商进入中国。来自发达市场经济国家的外商到中国来投资或贸易必然还会以在发达市场经济条件下的标准来期望政府的行为和国家公务员的服务，如果我们的公务员的服务不令人满意，同时由公务员来执行的政府的行为又脱离规范，违背WTO的有关协议，轻则被诉，遭惩罚受制裁，重则人才、资本、技术外逃，国家在全球化的过程中越来越穷，毫无希望。

政府在现代经济中的作用的发挥归根到底还是要通过国家公务员的具体的服务体现出来，这种服务水平的高低就取决于国家公务员素质的高低。而我们国家公务员的整体素质与发达国家公务员相比还不够高，我们的国家公务员目前的服务意识和服务的水平的确是不容乐观，现代行政的理念还没有完全树立起来，还有相当数量的国家公务员不具备现代行政管理的基本知识和市场经济的相关知识，实际中公务员的行政行为有人格化的倾向和非规范化的特点。加入WTO为提高国家公务员的素质提出了紧迫的要求，要求国家公务员加紧学习，学习有关市场经济的知识，学习现代公共管理的相关知识，学习WTO有关规则，树立为公众服务为纳税人服务的意识，树立廉政高效意识，树立对公众负责的责任意识，提高对公众意见的回应能力和效率，提高依法行政的能力，注重个人修养，规范个人行为培养公信力。我们的公务员应该向WTO发达的成员国的公务员学习，学习人家对公众服务的方式、程序和效率，因为我们的公务员也面临社会公众这样的期望。

加入WTO给中国政府带来前所未有的挑战，也给中国政府带来了千载难逢的机遇，为中国的行政改革提供了空前的动力，并为中国行政改革阶段性的目标选择和改革路径的选择提供了成功的范例与规范。参考文献

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