农村反贫困战略中的社会救助策略

第一篇：农村反贫困战略中的社会救助策略

农村反贫困战略中的社会救助策略

摘 要： 农村摆脱贫困，是建设社会主义新农村和全面建成小康社会的重要目标。社会救助的价值追求与反贫困的目标高度契合，成为农村反贫困战略必须坚持的正确选择。剖析现有策略的不足，通过分析《社会救助暂行办法》的规定提出：完善社会救助法律链接；均衡经济政策和社会政策，联动社会救助与就业机制；严格审核救助资格，实行分类施保和动态管理；拓宽救助资金来源渠道，健全资金监管制度。使社会救助策略在推动农村反贫困中发挥最大功能。

关键词：农村反贫困；贫困人口；农村社会救助；救助对象

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0107-06

地域条件的限制和自然灾害的侵袭，造成了中国农村地区存在着大量贫困人口，暂时摆脱了贫困的农民，也存在着因疾病、灾害等因素重新贫困化的问题。因此利用社会救助策略缓解贫困农民的生存问题，成为推进经济社会发展、构建和谐社会的重要战略选择。社会救助策略在推进中展现出了与维护农民和农村权益高度契合的理念，国家应该一如既往地贯彻执行，同时面对新形势下的反贫困适时做出路径调整。

一、农村反贫困选择社会救助策略的必要性

贫困一直是困扰农村经济发展的顽症。中国的贫困多集中在农村，而农村贫困又直接影响到农民安全。农民安全是农民作为社会主体存在的条件，又是农村社会经济文化发展和全面建成小康社会的基础。只有农村逐渐摆脱贫困，农民的生存权利得到保障，农民的利益和农村社会的利益才能实现。

（一）社会救助是维护贫困农民生存权与发展权的必然要求

社会救助，是作为政府的责任而长期存在，体现了一种积极的救援性能。概括起来是指国家对遭遇灾难、失去劳动能力或者收入低于最低生活标准的公民给予特质救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障机制[1]。社会救助蕴含着浓烈的人道主义，目标是救危助贫、帮扶脆弱群体。

生存权是人权的应有内涵，是社会个体基于本能，自然孕育出的一项不可或缺的权利，也是社会救助立法的理论基础。社会救助的价值理念具有普遍性、平等性与公正性；普遍性是把社会救助作为最低层次的保障形式。公民只要遭遇困苦，为了维持基本生存，就拥有从社会获得法定援助的权利，相应的，国家就负有维持其基本生存的义务；平等性和公正性是指中国公民都具有平等地享受社会救助的资格，这是一种国民权利的体现，也是社会救助策略实践的立足点。社会救助的理念特征与农村反贫困维护贫困农民生存权的目标是一致的。

发展权其本质也具有扶持弱者的含义。农民发展权属于农村集体人权，是个体发展权在主客体融合中实现的一种集体方式[2]。农村反贫困的理念正是从农民生存权向农民发展权的转变，社会救助的初级阶段和表层含义是给予贫困人口、受灾群众的一种救济，而从长远发展的角度来看，社会救助在提供生存权保障的同时，无形中也使贫困农民的发展权得到了培育。

此外，由于多元化的致贫原因以及贫困状况与制度设计、效力评估之间的复杂关系使得农村反贫困不可能一蹴而就，它会随着社会的发展，在不同的群体、地区、救助领域以及临时性的紧急事件上不断寻求平衡与完善。社会救助的历程终究会被归结在农村反贫困的历史之中，社会救助成为保障贫困农民可持续生存权、建构贫困农民发展权和提高农民整体权益的必然要求。

（二）社会救助是推进农村反贫困的现实需要

新中国成立以来，中国从未停止过农村反贫困的进程，阶段大体分为四个，1949-1977年，计划经济体制下的探索扶贫过程；1978-1985年，制度变革带动下的缓贫阶段；1986-2006年，以专项规划促进扶贫开发阶段；2007年以来，全面建设小康社会进程中进行城镇化建设[3]。在农村反贫困过程中，伴随有社会救助政策的重要作用，见表1。

农村贫困是民生发展和社会建设的重要问题，尤其我国农村属于多维度贫困状态，即除了常规的致贫原因，还有从业能力或就业机会的缺失。一直以来，我国农村反贫困坚持以经济政策为主导，社会救助策略只是作为一种辅助的选择性角色。但随着整体经济状况的扭转和农村反贫困效果的逐步提高，经济政策不再是解决农村贫困的一贯主导选择，甚至亦有其解决不了的难题。经济政策与社会救助策略的不同步与不平衡，已经限制了反贫困的进程，而注重生存、发展能力和就业机会的社会救助策略，是在新时期反贫困需求下做出的正确选择。

二、农村反贫困战略中社会救助策略的问题剖析

由于分割的城乡二元治理结构，社会救助在城乡的外延资源不尽相同。农村社会救助需要在发展整体性救助的基础上，清晰地认识到农村的特殊性。因此，对农村社会救助问题的分析是农村反贫困的基础性工作。

（一）实施不足的表现

社会救助不仅能够化解农民的生存危机，而且发挥着一定的减贫作用。但是，由于这些策略在运行中仍有一定的薄弱环节，使其反贫困的功能梗塞。具体表现为：

1.“五保户”供养水平未达标。截止2013年底，五保供养制度基本覆盖了农村地区，但多数地区并未达到五保供养标准。供养条例规定五保户的实际供养水平不得低于一般群众的生活水平，即不得低于当地村民的平均消费水平[4]。据《2013年中国民政统计年鉴》统计：2012年，全国农村五保供应平均标准为4 060.9元/人，而实际支出平均水平为3 496.6元/人，并且全国仅有山西、福建、陕西等10个省区的平均实际支出超过了各地方规定的供应标准。在条例颁布以后，无论是国家规定的标准还是地方制定的硬性指标，在实际操作过程中往往没有落实到位。

2.“特困户”救助的执行问题多。“特困户”的称谓在政策中一直没有科学的定位从而影响到救助的现实开展：一是对于救助对象“无劳动能力、无法定赡养人”的限制条件未尽明确，在执行中存在盲区；二是特困救助制度透明度较弱，尤其在个别偏僻的农村，特困救助更是处于似有似无的半封闭状态，使遭遇困难的家庭或人员不知晓救助途径；三是近年来，国家对于“特困户”的救助经费数量和标准都在逐步提高，但实施救助后“特困户”的生活水平较普通居民仍然较低的状况并没有得到改变。

3.最低生活保障的获保标准和资格精确度不高。首先，通过2009-2013年全国农村平均供应标准占该年度农村居民人均收入水平的比例和实际人均救助水平占该年度农村居民人均收入水平的比例（见表2），显示出农村低保获保标准和受保程度均偏低。其次，村级管理中低保资格的界定和更新不够规范。由于界定收入多寡在执行中标尺难以把握，所以，村委会在审核受助资格时未严格参照公开的、民主的规范要求，出现了一户低保金几户分领、暗箱操作、错助和漏助等问题[5]。此外，已经暂时脱贫或者缓贫的群众始终拥有救助资格，而处于贫困线边缘，随时可能因各种因素而陷入贫困的对象，因为救助名额有限而受到的关注较少[6]。

4.农村医疗救助的资金供应不足和救助监管滞后。农村医疗救助和新农村合作医疗都已广泛开展，但仍有很大的提升空间：第一，救助资金水平偏低，人均筹资较少。目前在全国70%的地区，救助封顶线低于1万元，人均入院救助费仅在1千元左右。新型农村合作医疗是农民期望的一种普惠性的医疗保障，但由于个人缴费率和人均筹资标准低，对于重大疾病患者也只是杯水车薪（见表3），医疗需求量扩大的同时也对资金供应提出要求；第二，救助的监管体制未及时跟进，导致医疗救助效率降低。而且民政部门缺少其他部门的配合，医疗救助与其他医疗保障制度的衔接机制也亟待建设与规范。

（二）制约因素分析

社会救助作为农村反贫困的重要举措，各项制度设计都起到良好的效果，但存在的不足表现还是反映出其运行受到制约。那么，如何促进救助策略为民造福，需要化解关注链接规范、资金保障和监管落实三个关键制约因素。

1.救助规范急需下位链接跟进。《社会救助暂行办法》颁布之前，我国没有统一的社会救助法律，没有对社会救助的权责分工给予明确的界定，导致农村社会救助工作缺乏精确标准。一项法律制度的建立往往都是先以立法机关制定相关法律法规为先导，再以管理部门制定具体实施细则为条件，最后才由相关组织付诸于实践；即地方需要以国家法律和政策为指导，根据各自实际制定相关下位指导性文件，形成法律制度的链接，继而完善制度体系。《社会救助暂行办法》颁布之后，地方抓紧制定实施细则应成为救助策略推进的当务之急。

2.社会救助基金筹措机制单一。社会救助资金主要来源于国家财政拨款和社会筹集，外加少部分国际援助。近年来，政府的救助拨款数额一直呈上升趋势，但与现实需求比较仍供不应求，资金匮乏已是社会救助的突出问题。从财政拨款作为救助资金来源的主导来看，财政预算中社保基金比例增长迅速，可是政府的财政预算资金需要支出的社会保障领域广泛，单纯救助资金所能分到的比例还会受到其他领域的限制[7]。社会筹集资金来源于社会捐赠和福利彩票的收益，其持续性和稳定性稍差。此外，在地方上还存在救助资金被挤压、挪用的现象。社会救助资金筹措机制的单一已经束缚了社会救助的步伐。

3.社会救助的监管制度缺位。首先，在救助主体的监管方面，由于缺乏有效的监督管理，救助工作完全依赖于形式上对责任主体的限制和个人的道德约束。使得现实中存在不少的“人情保”“关系保”现象，甚至救助资金在发放过程中还出现私自挪用、侵占、贪污等违法行为，严重影响了救助效果和政府公信力[8]。其次，在救助资金的管理方面，各级财政和其他部门以及其所属单位职工的捐款均由各部门自行管理和确定救助对象自行发放，企业和其他救助捐款由民政部门管理并负责发放。这种多主体的救助资金自行管理和使用，缺乏统一调度和监管，容易滋生徇私舞弊。

三、农村反贫困战略中社会救助策略的完善路径

社会救助策略在推行中展示出了反贫困的特性和较强的扶贫功能。《社会救助暂行办法》颁布，将以往成功的救助工作经验上升到法律制度的范畴，也为今后救助职责的正确履行、救助工作的规范操作提供了法律依据和法律保障。为了更加有效地推进实施，需针对策略运行中的不足之处，给予修补和加强，提升策略的可执行性和实效性。

（一）遵循《暂行办法》的规定，完善社会救助法律链接

立法的意义不仅在于对社会救助的权威性规范，更在于实现政府、社会及个人之间合理的权益分配和责任承担。《社会救助暂行办法》整合资源，充分发挥社会救助的保障功能，对弥补错助、漏助、救助不到位、救助对象动态更新不及时等情况起到规范作用。地方应该在国家立法和相关政策的指导下，完善社会救助的下位法律链接：第一，逐步提高立法层次。使社会救助的规范不仅仅限于“通知”“办法”“意见”等，适时推出各项社会救助条例，立法层次的提高可以增强规范的权威性和社会对救助工作的重视程度；第二，在城乡一体化的改革背景下，在法律上保证城乡统一的制度设计，以便在统筹考虑、整体设计、循序渐进的原则下，促进农村社会救助工作的可持续发展；第三，地方立法要挖掘救助规范的纵向深度，对社会救助的各个方面、各个环节分别规范，提高法律法规的针对性[9]。

（二）均衡经济政策和社会政策，联动社会救助与就业机制

一直以来，我国的反贫困战略主导是经济政策，诚然农村反贫困取得成功离不开经济政策的支持，但是以增长利润为目标的经济政策与反贫困的目标还是有一定的差异，而社会政策的理念则应更为重要（见表4）。

在今后一段时期，经济发展依然是最重要的目标，但经济的快速发展必然带来或增加一系列社会问题，因而需要发挥社会政策调节器和缓解阀的作用。以经济政策为基础，实施社会政策，实现经济和社会的协调发展，这应是社会救助工作需要完善的路径。

社会救助推动反贫困最有效的办法，是促进和指引贫困人口完成最大程度的就业。长期以来，救助的重心都放在解除生存危机，对激活救助对象的劳动能力，促其重返劳动力市场方面缺少有效的政策，生存保障与就业促进缺乏联动[10]。因此，需要根据贫困人口的劳动力状况，制定就业援助方案，给予被救助者劳动自救的必要手段、能力或机会来帮助其完成自救。此前实施的个别就业援助计划，着力点主要放在城镇，认定的援助对象也未指向农村贫困人口，相关的政策也极少向农村延伸。随着农民土地经济功能的弱化，仅凭承包地经营已经难以满足农民的多元化开支。因此，在农村扶贫开发政策中推行就业援助，建立城乡一体的就业援助制度是救助工作的重要路径选择。

（三）严格审核救助资格，实行分类施保和动态管理

《社会救助暂行办法》规定要准确把握救助对象的真实状况，那么可在调查中把贫困人口划分为长期性、暂时性和边缘性贫困，增强救助工作的针对性。社会救助结合贫困人口的致贫原因区别对待，避免救助标准“一刀切”、救助模式“一元化”，遵循分类施保的原则：第一，对长期性贫困家庭要重点关注，优先纳入救助范围。这类家庭主要是无劳动力或者主要劳动力长期患病，导致家庭的基本生活无法维持，对他们的救助应当是优先和长期的。第二，对暂时性贫困家庭提供临时性救助，侧重生活救助兼顾生产性救助。这类家庭多是抵抗风险能力脆弱，遇到突发性事件导致的暂时性贫困。对于这类家庭，有利的因素是劳动力尚存，首先对其再生产能力进行评估，然后确定救助的内容、救助方式以及救助期限等，在生活救助以外适当提供生产性相关优惠措施。第三，对边缘性贫困家庭要侧重与各类专项救助结合。这类居民共同特征是家有老人长年卧病或子女处于受教育阶段等，家庭拥有劳动力，但就业渠道少。对于这类家庭，应该在贫困性救助的基础上，实施医疗救助与教育救助和就业援助相结合。

此外，在救助资格的确定上，要坚持动态管理的原则，即对纳入救助范围的农户，要根据收入变化适时调整保障水平，对已不符合救助条件的农户和生活境遇急转且符合了救助标准的要及时更新，动态掌握救助资格，这样来保证救助制度是去救助“真正贫困”的对象。

（四）拓宽救助资金来源渠道，健全资金监管制度

长期以来，救助资金所依靠的财政补贴并不能满足救助工作的需求，增加补贴又意味着加重政府负担。如果成立社会救助基金，委托专业性的资金管理公司运作基金，实现保值增值，并可持续利用增值部分为社会救助提供资金，建立一种有效的造血机制，则可以成为长期依靠的金融手段。此外，国家应倡导社会力量参与社会救助，如捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构和提供志愿服务等多种方式。针对于社会力量参与社会救助给予财政补贴、税收优惠以及费用减免等支持政策。政府向社会力量购买社会服务，通过委托、承包、采购等现代合同方式等，把便捷的、适当的社会救助服务转移给社会力量承担，这些都是用以缓解救助资金紧缺的有效机制。

救助资金的监管是《社会救助暂行办法》颁布后的一项关键工作，建议由民政部统管，加强财政、审计部门监督和社会监督，以保证救助资金的正当使用。具体而言：第一，建立廉洁高效的救助管理体系，财政和审计部门形成监督合力。负责救助的主管部门，积极调研关注贫困人口的生活需求和救助物资的供给情况；财政和审计部门要严格把关救助资金的拨入与支出，做到专款专用、专户专用；民政部门还要和纪检、监察部门高度配合，跟进救助过程中违法违纪行为的追究机制。第二，确保社会救助在阳光下运行，接受社会各界的监督。按照政务公开的要求，及时向社会公布救助政策法规和救助项目、资金安排、救助程序等情况，提高救助工作的透明度。救助人员要认真听取群众的反馈意见，根据合理的建议对工作进行适度的调整。做到不仅接受群众的监督，更要集合群众的智慧来共同做好救助工作。

四、结 语

通过社会救助策略推进农村反贫困是一个长期性的系统工程，需要实现三个渐进的目标：其一“保基本”，以制度的落实保障贫困人口的最低生活需求；其二“兜底线”，着眼于社会救助体系尤其是专项救助的建设，减少贫困因素，减缓贫困程度；其三“促公平”，健全劳动从业机制和就业援助制度，帮扶贫困人口自我积累与发展能力增强。“保基本”与“兜底线”最终都是为了解决困难群众就业创业、自立发展的后顾之忧。三个目标逐步实现，社会救助推动农村反贫困的目标才能彻底达到。

参考文献：

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第二篇：农村社会救助

农村社会救助

农村社会救助是指国家和集体对农村中无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。

农村社会救助工作坚持依靠集体、依靠群众，开展社会互助互济和扶持生产自救、辅之以国家必要的救济，形成了国家、集体、个人相结合的格局，走出了一条具有中国特色的农村社会救助路子。

一、国家救济与集体补助相结合我国农村的贫困人口较多，全国有85.2%的贫困对象分布在农村，农村社会救济的任务十分艰巨。由于国家的财务有限，单纯依靠国家救济难以全部保障农村贫困对象的生活。因此，随着集体经济的产生和发展，采取国家救济与集体补助相结合，改变了单纯依靠国家救济的状况，形成了农村救济依靠国家和集体“两条腿走路”的新局面，进一步提高了农村的社会保障能力。农村社会救济坚持贯彻依靠集体，辅之以国家救济的原则，立足于集体，以集体补助为主，国家救济给予必要的补充，二者紧密结合，成为农村社会救济的主体力量。

二、国家救济与社会互助互济相结合社会互助互济是中华民族的传统美德，也是农村社会救济的重要方式。各级人民政府动员和组织城市支持农村，非贫困地区支援贫困地区，广泛开展村邻互帮、邻里互助，形成社会、集体、个人相结合，多层次、多种形式互助的新局面。

通过开展社会互助互济，不仅及时有效地解决了贫困对象的生活困难，也减轻了国家和集体的压力，而且还扩大了社会的参与和影响，取得了社会广泛的关心和支持，确立了互助友爱、扶弱济困的良好社会风尚，促进了社会主义精神文明建设。

三、救济与扶持生产相结合扶持贫困对象生产自救是救济工作的发展和延伸，它使救济的主体与对象密切合作，进一步提高了救济效率。从实际出发，积极探索创新，采取无偿扶持与有偿扶持相结合，对有偿还能力的贫困对象实行扶持生产资金有偿使用，收回的资金作为扶贫周转金滚动使用，使扶持贫困对象生产自救进入了新的发展阶段。

四、救济与以工代赈相结合以工代赈是中国传统的救济方式之一。组织有劳动能力的贫困对象以工代赈，使贫困对象通过参加国家的工程建设解决生活困难，是进行社会救济的一种有效方式。

责任编辑：张毅

社会救助的范围分为两部分：一是急难、灾害救助。这是暂时的、应急的，被救助者并非都是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍面临困难无法解决，就将被当地部门依法纳入低收入贫困群体，接受长期救助。二是一般性的救助，它包括家庭补助、收容安置、伤残病疗补助、失业救助等，通常又分为贫困地区和贫困户的救助。

各国社会救助的标准有较大的差异。这主要取决于一国的经济发展水平和居民的生活水平。一般说来，接受社会救助的社会成员大部分属于社会贫困群体。现在，国际社会基本上都能接受了贫困是指国民个人的收入无法满足该国居民所能接受的最低标准生活需求的概念。按照国际惯例，衡量贫困状况的标志是贫困线，或称为“最低生活保障线”。贫困有绝对贫困和相对贫困之分，绝对贫困是指低于当地居民必需的最低标准的生活状态。一般缺乏维持生存所需的基本物质条件，即衣食主行等基本物质条件不能得到满足。处于绝对贫困状态的人多数是老、伤、病、残、孤、寡、独以及长期无工可做的失业者。相对贫困指对于社会平均生活水平而言存在较大差距的贫困。即一个人、一个家庭或一个群体的生活水平比其他所在社区的中等生活水平低，并且经常缺乏某些必要的生活资料或服务设施。其主要表现是贫困者的生活属于最低水平，即勉强度日，不能享受所谓“象样”的生活和现代社会所具有的基本要求。一般说来，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准的，即“最低生活保障线”。

一定时期内社会贫困线或最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查基础上加以确定和颁布。或者以当地居民生存必需的最低生活开支来表示，或者用与当地中等收入水平的一定来表示。社会救助对象及救助的条件

按一般的规定，享受社会救助者需要具备一定的条件。首先必须由申请者提出申请，并由主管部门对申请者财产和收入进行调查，对合乎条件的确定救助标准，付给救助费。对申请者的调查一般称之为家庭经济情况调查，这是进行社会救助的必要前提。西方国家的家庭经济情况调查内容包括家庭收入水平、市场物价、购买力的动向、就业状况、消费构成等指标。家庭经济情况调查的目的有两个：一是确定一定时期社会最低生活水平标准，为社会救助标准提供参考资料；二是确定社会救助申请家庭的经济状况。对于前者，通常采用抽样调查的方法进行随机抽样，定期或不定期地系统搜集、整理和分析所调查的资料。后者除了申请人家庭基本情况外，还着重调查申请人家庭收入、收入来源及贫困程度等，以确定申请人是否符合社会救助的标准。社会救助的含义和特征

社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因导致陷入生存危机导致不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。从这个定义中可以看出，社会救助的对象包括三种：一是因自然灾害、意外事故导致不接受紧急救助就无法维持生活的人；二是由于先天或后天的因素失去劳动能力失去劳动能力的人；三是虽有劳动能力，但因客观因素导致失业、收入中断或减少，而且无法获得社会保险给付的人。

在西方，社会救助被称为社会援助或社会救济。英国1601年颁发的《伊丽莎白济贫法》是西方最早以法律形式确定的社会救助保障。在历史上，社会救助通过各种形式的慈善事业而开展，表现为救济者的施舍和恩赐，使受惠者受到人格和尊严的损害。在现代社会中，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是国家和社会的应尽职责和义务，两者都通过法律制度加以确定和规范。社会救助已构成现代社会保障体系的基础性保障措施。

与其他的社会保障制度相比较，社会救助制度具有一定的特殊性。其特殊性主要表现为五个方面：（1）义务的单项性。社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务；社会成员享受社会救助是他的权利，并不需要承担相应的义务。社会救助资金一般由政府财政拨付，社会成员不用缴纳任何费用。（2）对象的限制性。即社会救助对象由法律加以规定，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。

（3）社会救助目标的低层次性。即社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，而非改善或提高福利及生活质量，社会救助处于现代社会保障体系的最低或最基本层次。（4）社会救助手段的多样性。社会救助既可采用实物救助也可采用现金救助；既有临时应急救助又有长期固定救助，既有官方救助又有民间救助，社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。

农村特困户生活救助制度

农村特困户生活救助制度

农村特困户生活救助制度是指因大病、重残、缺少劳动能力陷于长年生活困难的农村贫困人口进行现金、实物与服务方面进行定期、定量、帮助的制度。按照我国现行救助政策，尚不具备建立农村低保条件的地区，继续坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立农村特困户基本生活救助制度。

第三篇：农村社会救助

问题

1.社会救助资金严重不足，救助标准太低

贫困地区的农村乡镇基本上是吃饭财政,不少乡镇更是负债沉重。农业税取消后,乡镇筹集社会救助资金能力明显下降,而税费改革转移支付资金中对农村社会救助所需资金除“五保”资金外,没有明确资金来源渠道,导致救助资金来源匮乏,使农村社会救助资金严重不足,筹资方式也较为混乱。目前,由中央财政直接投入农村社会救助的资金主要有救灾资金、医疗救助资金、“五保”转移支付资金;由各级政府投入的有“五保”户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济金等,而需求量最大的特困户救助资金让地方政府感到压力很大。由于农业税取消和地方政府特别是贫困地区政府财力薄弱,地方政府的资金筹措和协调能力大为下降,农村社会救助资金缺口越来越大,而且往往是越贫困的地方其资金压力越大,救助资金的分散和来源渠道的不确定性也往往使农村社会救助政策流于形式。在实践中,社会救助资金的投向也存在着极不合理的现象。一方面,农村社会救济资金不足、来源有限,如农村医疗救助大致需要资金30多亿元,而目前国家供给的农村医疗救助资金仅仅3亿元,加上省、市、县配套资金也不足10个亿,缺口很大;另一方面,救灾款相对资金充足、来源渠道通畅。因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。在灾情面前,没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助,往往一次受灾会导致贫困户和特困户几年翻不过身来。因此,救灾资金应该既可以用于农村灾后的应急救助,也可以用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是,由于资金的来源渠道不同,救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋,即救灾的资金不能挪作它用,这就导致有限的社会救助资金没有 充分发挥其社会效用。

由于社会救济经费有限,而救济对象又太多,我国传统农村社会救助水平一直很低。就以2002年为例,农村社会救助对象总数为6000万人,得到救济的传统救济困难户为1771.4万人,五保户213.3万人,其他救济对象250.5万人,以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人,人均每年749元,人均每月23元。而这一数字还是比2001年增长了84.9%。在救灾方面,灾民总数为3.7亿人,直接经济损失1717.4亿元,国家用于灾民生活的救济款为40亿元,人均10.8元,更是捉襟见肘。

基本上都是依靠国家财政拨款，筹资渠道的非社会化使社会救助在一定程度上成为一种官办的封闭型事业，导致许多需要救助的群众被挡住救助大门之外，造成大量的救助资金节余。

2.救助覆盖面窄及重复覆盖状况同时存在

体表现在:一是救助政策的重复覆盖。如特困户与“五保”户政策之间存在覆盖现象。两种政策的不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象,是对“不救不得活”的农民进行生活救助。“五保”政策的对象是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源的这三个条件界定的。而在现实生活中,存在着一部分农民既可以是特困户也可能是“五保”户。在农村个体经济恢复之后,由于鳏寡者都分有土地,有生活来源,个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小,因此,甄别“五保”户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标,即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力,缺乏生活来源。〔3〕这样一来,造成农村社会救助政策的重复覆盖,“五保”户即是特困户或特困户就是“五保”户的现象。二是救助政策的冲突。同为农村社会救助,保障水平的标准和资金来源却不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济,救济水平只能保障最低生活。而“五保”供养的实际标准,则不低于当地村民的一般生活水平。由于“五保”对象多是孤老残幼单独生活,各方面消费较高,所需要的供养费用较多。因此,在经济条件比较好的地区,“五保”对象的供养水平一般规定不低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区,更是要求切实保障“五保”户的基本生活。在资金保障上,“五保”供养资金在地方人民政府预算中都有安排,中央财政对财政困难地区的农村“五保”供养也给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围,实现了“五保”供养从农民集体内部的互助共济体制向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。然而,特困户的救助则没有相应的资金安排。

1.覆盖面窄。长期以来,我国传统的农村社会救助对象受到条件的限制,人数极为有限。据统计,1993年全国贫困救济对象8480万人(不含灾民生活救济,下同),实际救济对象3101万人,占应救济的36.6%。1994年相应的数据为8785万人,3122万人和35.5%。[1]从2000年至2002年,每年救灾救济面大约为16%;每年社会救济面大约30%。即使如此,属于“三无对象”的农村五保户,实际真正得到“五保”救济的大约为66%,还有三分之一的孤寡老残者未得到五保供养,农村敬老院覆盖率只有13%。

救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。3 社会救助管理分散

(1)没有统一协调的政策、法律依据

目前我国尚没有统一的社会救助法,社会救助相关立法还停留在行政法规(规章)、地方性法规(规章),以及低层次的行政性文件方面。社会救助立法主体多元,权限不明,立法层级无序,立法体制极不规范。现有相关农村社会救助法规仅有2006年国务院发布的《五保供养工作条例》,此外大量规制我国农村社会救助相关工作的主要是各地方政府和政府部门制定的规章条例以及暂行办法等。可见我国救助立法极不完善,有的方面近乎空白。可以说只有五保户供养这部分形成了较为稳定的制度体系。在我国已经制定的有关救助的法规中,几乎都是以解决贫困人群生活温饱为主,但对于与贫困人群的生活密切相关的农村临时困难和灾难救助,农村医疗法律教育等专项救助方面都没有形成制度体系和有效的法律规范。这些方面的救助还主要依靠政府政策,具有不稳定性,不确定性和不规范性等缺点。

由于农村社会救助尚不完善,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,使农村社会救助工作无法可依,无章可循,致使农村社会救助资金管理缺乏约束,资金使用存在风险大、无法解决来源和使用专一性问题,因而出现过地方政府挪用该项资金,甚至经手扶贫救助资金的官员贪污救助款的情况

虽然我国颁布了一系列农村社会救助的政策条例,使农村社会救助工作有据可依、有章可循,但是相关的法律法规并不完善。由于具有规范性和可操作性的法规和实施细则没有相应出台,导致很多工作人员对农村社会救助的相关政策方法不太了解,不能准确地掌握农村社会救助的基本操作程序和计算方法,建档工作不够严格、规范,救助活动不经常等等,这些都在不同程度上制约了农村社会救助工作的发展。建国五十多年来我国传统农村社会救助在解决农村贫困问题上曾发挥过积极的作用,但是由于它自身存在着救济面窄、救济标准低等缺陷,不能真正满足贫困群体的需要,因此建立农村最低生活保度成为客观要求。

农村社会救助的法规还不够健全，救助程序不够规范。至今为止，我国还没有一个类似《农村社会救助法》这样的实体法，许多做法都是靠部门的规定、政策来确定，救助的随意性增加了。国务院颁布的《农村五保供养工作条例》、《城镇居民最低生活保障条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《灾情统计、核定、报告暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等，地方政府就根据中央的这些制度来制定具体相关的条例、办法。但在具体的操作上，缺乏一套规范的入户调查程序、村民申请程序、机构审批程序、救助实施程序，即便是有些规定，也由于缺乏政府和社会有效的监督机制而难以落实。2农村专项社会救助制度缺失

前文已经提到社会救助包含了基本生活救助和医疗教育等专项救助两个方面。我国目前整体上农村社会救助体系只是在生活救助方面形成了制度,保障了农村贫困居民的最低生活需求,而无法解决其他特定情况的特殊生活困难。由于我国社会保险制度的不健全,农村困难群体根本难以进入养老、医疗、失业等社会保险覆盖范围,看病难、上学难、住房难是他们面临的主要困难。因此要解决这些问题就需要社会救助制度。现有的农村社会救助解决的只是贫困居民在一般情况下的基本生存问题,而一旦农民遇到疾病,灾难等特殊情况时,就会导致生活无法为继。我国目前的医疗救助、教育救助、住房救助有的仍处于试点阶段,有的覆盖面非常有限,远没有形成足以覆盖全部困难群体的有效制度安排。这些专项救助制度的缺失使得农村社会救助没有能构成完整的制度体系,因而其在运行中就无法发挥其应有的作用。

3、机构设置、社会救助管理不合理

机构的设置、人员编制有待完善，工作经费有待增加。当前许多农村取消了乡镇民政办公室后，只有1－3名民政助理从事民政工作，没有专职民政工作人员从事社会救助，村委会也无专职人员做社会救助工作，大多数由村委会副主任或委员兼管。

农村社会救助的管理形成了“多龙治水”的格局。我国农村社会救助现状不仅是城乡分割,还有条块分割、多头管理、各自为政的情况。不同内容的救助安排在相关部门、条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同,在社会救助资金的管理和决策上经常发生矛盾。此外,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业,我国农民的生产又是以户为单位,具有相当大的分散性,农民的生产和生活风险也在不断提高,这就决定了农民对农村社会保障有着强烈的依赖性,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。对策

1.在资金投入上,应建立稳定、可靠的社会救助资金筹措机制

农村社会救助作为社会保障体系建设重要的一环,国家公共财政应承担起此项责任。由于资金筹措难一直是制约农村社会救助水平的瓶颈问题,因此,在救助资金筹措上,可以从以下几个方面着手:(1)加大中央财政转移支付力度。改革开放以来,我国经济快速发展,经济实力明显增强,特别是近年来税收持续快速增长,财政状况日益好转。仅2006年1月至11月,全国财政收入就达36084亿元,比上一年同期增加7142亿元,增长24.7%。2006年全国28个省份推行了乡财县管改革, 18个省份推行了省直管县改革,全国财政困难县的总数由791个减少到目前的437个。随着综合国力的增强及公共财政体系的建立,中央政府完全有能力加大对农村社会救助的投入,从而推进社会主义新农村建设。但是,我们必须认识到,中央政府的财政 投入不可能一下子包揽所有的救助项目,这是由于我国需要救助的人口很多,政府不可能也没有那么大的财力在短时期内实行大包大揽。

(2)根据我国的国情和贫困地区的区情建立一个比较合理的资金分担机制。没有这样一个机制,救助资金完全由哪一级政府负担都是不现实的和不可能的。以广西地区为例,经过全区民政部门的排查核实,目前年均纯收入低于国定温饱线(625元)的农村贫困对象就有244.8万人,其中,农村“五保”对象36.3万人,特困对象50万人,其他贫困对象168.5万人。如此众多的社会救济对象每年需要的救助资金超过10亿元,如果不实行资金分级负担的办法,哪一级政府都难以解决,由此可见,必须建立一个合理负担的资金来源机制,才能把农村社会救助体系建立起来。至于如何建立这样一个资金来源机制,不妨直接借鉴城市低保的成功经验。

(3)拓展社会救助筹资渠道,提高救助水平。一是规范社会捐赠行为,促进社会捐助活动的有序发展。捐赠工作是广大公民参与扶贫济困的好形式,也是募集社会救助资金的重要渠道。应积极倡导和规范,充分发挥其良好的社会效益。二是加强社会帮扶力度。由政府统一组织,动员社会各界共同参与,扶持帮助贫困家庭发展生产,摆脱贫困。三是大力培育、发展社会救助民间组织。积极发展社会救助性民间组织是解决农村贫困问题的重要途径,应采取有力的行政措施,推动社会力量举办多种类型和规模的慈善会、福利会、基金会,吸引社会各界人士广泛参加,承担起扶危、济困、安老助残等社会事务工作,使民间组织也成为帮助农村社会困难群体的载体之一。完善农村社会救助的管理体制（1）加强农村社会救助的立法工作

一是建议国家出台社会救助法，全面规范农村社会救助事业所涉及到的各种社会关系；二是进一步完善和健全各项单项救助制度。

（2）进一步加强各部门之间的协作和配合，首先要建立统一的协调机制，其次要明确职责，合理分工。

我国是一个传统的农业大国,农村人口占全国人口的80%,保障农村贫困群体的基本生活直接关系到我国的长治久安,因此解决制度中的这些问题也就越来越重要了。相信，在不久的将来，农民的生存、上学、就医以及灾后重建都不在是难题。

第四篇：反贫困与可持续发展宏观战略

反贫困与可持续发展宏观战略

【作 者】周毅

【作者简介】周毅，北京大学经济社会学系博士后、副教授 100871

世纪之交，世界经济增长的重心正悄然从大西洋向太平洋和亚太地区转移，处在亚太地区并具有12亿人口的中国，经过近20年卓有成效的改革，经济取得了持续稳定的高速增长，正处在经济体制加速转轨和社会结构迅猛转型时期。即从计划经济向市场经济体制转变，由农业社会、乡村社会、封闭半封闭社会向工业社会、城镇社会和开放社会转变，这两个转变是一场极其复杂、丰富深刻、艰苦卓绝的革命，不仅是单一的经济增长与财富积累过程，而且是经济发展、社会发展与人自身发展三位一体、和谐进步的可持续发展系统过程，是物质文明与精神文明协调推进、整体发展过程。可持续发展不平衡性是中国基本国情。从国际比较看，中国是世界上自然地理、人口资源、经济社会差异最大的发展中国家。改革以来，从绝对意义上来说，中国任何一个地区都比近20年前进步和富裕得多。但不可否认，在转型期各地区经济增长率呈现显著差异性，绝对差距不断扩大，贫困地区发展滞后，已经成为困扰中国经济发展、社会稳定、民族团结的严峻挑战，引起社会各层忧虑。国外普遍关注中国经济快速发展过程中贫富差距拉大问题，特别提醒中国政府小心对待这一敏感而又棘手的问题。诺贝尔经济学奖得主劳伦斯·克莱因教授和赫伯特·西蒙研究员认为，中国应吸取墨西哥忽视分配均等问题导致吉巴斯地区起义的教训。来自汉堡经济研究所一份报告指出：中国内地不稳定因素说明，中国必须改变对贫困地区的发展政策，以防止突发事件和因社会变革运动高涨造成的危机。日本经济社会学家南亮进认为，分配过分失衡的确是个必须警惕的危险倾向，日本为此付出惨痛代价。《大国兴衰》作者保罗·肯尼迪一针见血：中国面临人口爆炸和贫富悬殊两大难题。我国领导人已经意识到贫富差距过大可能出乱子。江泽民在很多场合都重申邓小平观点：如果搞两极分化，阶级矛盾、民族矛盾和区域矛盾都会扩大，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子。要认真对待，逐步妥善加以解决。李鹏指出：中央时刻关注东西部差距这个大问题。朱镕基代表党中央、国务院宣布，中央将加大对中西部贫困地区投资力度和开发速度。中国科学院院长周光召分析道：贫富和地区差距超过一定限度后，一方面要产生对环境、生态等各方面影响；另一方面更严重的产生不稳定。在各种市场经济成分与日俱增的同时，我们也应当正视生态文明衰落、贫富悬殊拉大、资源分配失衡、人伦品味下滑等社会负面。不应回避正在滋生、蔓延某些严重贫困问题所造成的惨痛代价，甚至在某种程度上重复资本原始积累阶段的畸形社会现象。不管从哪个角度审视贫富不均和贫困加剧现实，有一点应当成为共识，这就是，必须遵循反贫困与可持续发展战略并将其付诸实践，强化贫困乱国亡国意识。〔1 〕当前我们所面临的反贫困课题是：如何借鉴西方反贫困经验，根据国情国策，总结中国反贫困教训，准确地分析和判断市场经济对消除贫困的利弊。如何在保持经济快速增长中有效地反贫困。谁来保护穷人利益？怎样平衡宏观利益结构？当这种平衡越来越不会自发进行，而需采取一系列逆市场规则举措的时候，以损失社会发展效率为条件，还是在保证效率条件下树立同甘共苦意识，促使市场、法制、政府各宏观调控部门的协调配合？

1、随利益结构转变扶贫方式

利益是发展的杠杆，利益结构是社会结构变迁过程的基础。伴随着利益结构方面的变化，农村利益主体分散化，从单一体制下的“国家、集体、个人”三者关系转变为多元体制并存的复杂关系，逐步形成利益主体多元化的利益格局，从而带来了新的发展机会和新的问题，例如宏观利益主体的转换，收入差距及其心理承受力，既得利益公平性和合法性问题。与此同时，贫困地区和贫困群体内部的利益格局也在演绎着宏观格局一致的分化过程。有这样一些特殊的，比如地方政府的双重角色占有双重利益；一方面，可以作为贫困区域利益的代表争取外部扶贫投入，在财政比例分成上与中央政府讨价还价，地方贫困总是被扩大为区域整体问题，成为讨价还价的重要筹码；另一方面在分配所争取到的资金和资源时，贫困又往往被处理为区域内部的局部问题，排在投资序列的后面。地方政府的双重角色和“偷换概念”或“偷换利益主体”的行为，不利于贫困问题的缓解。〔2〕为此，扶贫工作必须发生深刻的转变，由道义性扶贫向制度扶贫转变，由救济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。〔3〕

2、在协调发展区域经济中反贫困 区域经济的协调发展，既要符合反贫困与可持续发展演进的大趋势，又要适应地区经济的特点，还要反映经济体制转换的要求。〔4 〕其原则是三方面的统一。

加快农村工业化进程。中国各地区农业剩余劳动力极多，农村人口比重大，资本短缺，仅走工业化与城市化一体化路子不够，至少进程过于漫长，不足以较快促进农村经济振兴和城乡差别缩小。在中国缩小城乡差别的主要出路在于农村工业化的全面扩张即农村非农产业的迅速发展，不少发达地区（浙江、广东）正是通过这条路子使农村经济得到振兴。从这个角度看，在加强农业基础的条件下，大力发展乡镇企业，提高非农产业比重，就地吸纳尽可能多的农业剩余劳动力，提高收入水平，是促进区域经济反贫困与可持续协调发展的一个基本原则。

讲究实际，发挥优势，实现资源的合理配置。贫困地区虽然在资本供给、生产技术、人才资源、交通运输以及服务设施等方面条件较差，但在自然资源、劳动成本等方面有相对优势，通过利用这些优势有效配置资源，如发展劳动密集型和资源密集型产业，可使经济较快发展。就贫困地区乡镇企业来说，由于人才缺乏、技术装备差和生产效率低，生产成本或质量水平与发达地区企业相比普遍处于劣势，但各种产品相对差距不一样，仍可发挥比较成本或比较质量的相对优势，较多地生产成本相对少或质量相对高的产品，提高市场竞争能力，使资源得到更有效配置从而取得较多利益。而发达地区的企业则可以较多地生产成本相对更低或质量相对更高的产品。可在不牺牲城市或发达地区利益的前提下，提高贫困地区的产出率和收益率。因此，通过发达与贫困地区之间的合理分工，实现地区产业结构的协调变动，特别是在发挥贫困地区相对优势条件下更有效地配置地区资源，是推动地区经济协调发展的又一原则。〔5〕

扩大开放促进商品和生产要素合理流动。市场机制有效作用不仅取决于市场体系完善，而且取决于全国城乡统一市场形成。地区封锁和城乡割据对市场体制有效调节和生产要素合理流动造成了严重阻碍，使落后状态相对凝固化和长期化。贫困地区落后根本原因在于缺人才、缺技术。从发达国家经验看，在城乡和区际开放之初，人才会从乡村流向城市，从贫困地区流向发达地区，但一旦城市或发达地区的人才趋于饱和，竞争趋于激烈。同时乡村或贫困地区生活和工作条件得到改善，就会出现人才倒流。这在我国已有所萌芽，近几年不少乡镇企业以优惠待遇招聘城市科技人才或吸引一些大学生、研究生，就可以证明。相应地，技术也会随之向不发达地区流动。乡镇企业不断购买新技术和专利，雇请“星期天工程师”和兼职技术顾问的行为则加速了上述进程。如果乡镇企业的生产效率和经济效益提高，资本也会逐渐向乡村回流（股份制发展为此提供了方便的筹资渠道），为乡村和贫困地区发展创造了有利条件。〔6〕

3、在加快缩小城乡差距中反贫困

一个国家经济、社会发展由多方面因素构成，从内在发展过程看，基本分为两大关系：一是各产业、社会部门之间的发展关系；二是各经济、社会区域之间的发展关系。城乡之间和社会发展关系，属于区域发展关系范畴。但城市和乡村是两个具有特定含义的区域，在产业结构、发展水平、发展趋势以及由此形成的关系上，明显不同于一般区域和区域关系。特别是在发展中国家工业化初期，城乡经济和社会形成了二元结构，相互依存、相互影响，既摩擦对立，又协调发展。在这种条件下，如何把握城乡经济和社会发展的态势和特点，减少它们之间的摩擦和对立，促进其协调发展，值得深入研究。

中国是条龙，头在沿海，尾在内地。沿海与内地主要是城乡关系、贫富关系。龙头抬一抬，龙尾翘上来，龙头龙尾之间是一种生产关系。头抬多高，尾翘多高，都与治贫治本可持续发展有关。有首歌谣流行：“市民笑，农民跳；农民笑，市民跳。”这是城乡矛盾、工农差别的反映，谷贱伤农，谷贵伤工。转型期反贫困与可持续发展战略与协调城乡关系、缩小城乡差距问题交织在一起，正处在城乡差距、工农差距、人均GDP绝对差距迅速扩大阶段，在可预见的一段时间内总体局势不可能出现缩小迹象。造成差距扩大的自然、经济、社会因素在短期内难以改变。从一定意义上说，农村贫困问题未彻底解决，与传统计划经济体制有强相关性。过去经济建设强调重工业优先发展，在低收入水平下维持高积累；人为压低工资和其它工业成本水平；压低作为食品和大部分轻工业原料的农产品价格，国家对农产品低价统购和低价统销，是整个计划经济基石。当农村改革向市场化挺进时，原有体制连同宏观平衡机制就从根基上被动摇。但国有经济为主体的城市在改革某些方面落后于非国有经济占主导地位的农村。市场化程度较低的城市工商业根本不可能消化市场化程度较高的农产品。因此，应当寻求在城乡改革不同步的现实约束下，把农村发展和农民收入的增长放在优先地位。农民利益与宏观稳定之间，在长期中的一致性和短期内的矛盾性，是转型期一系列两难决策问题的根源。〔7〕关键是要增加农民收入，使农村加快富裕。工业化初期需要农业为工业作贡献，但不能长期置农民和农村利益于不顾。在城市工业发展起来并有能力实行自身积累后，应让农村创造的价值更多地留在农村，给农业造成宽松的发展环境。迫切需要解决的课题是：如何在工业化过程中防止农业萎缩，不断创造农业和农村发展的良好环境；正确调整工农业发展关系，做到工农业等价交换，并逐步向工业反哺农业阶段转变。

4、在发展市场经济中反贫困

现代市场经济，不是“为买而卖”的一次性交易或“为卖而买”的小商品交换，而是国际化、法制化、信息化的高层次的大市场经济。〔8〕现代市场经济对社会作用力之大前所未有。市场经济也是一种文化，是人类创造出的优秀文化，从文化角度作用于社会。市场经济的社会功能是多维的。具体有八：加速社会流动；转换社会角色；完善社会关系；强化社会控制；重组社会分层；更新社会规范；净化社会风气；推动社会发展。〔9〕政府职能是建立统一、公平的市场经济环境体系，政府正当干预是缩小城乡地区差距的重要条件，但并不排除市场经济作用，恰恰要重视并充分利用市场经济促进生产要素流动，增强发达地区对贫困地区的“扩散效应”，利用缩小城乡地区差距的有利方面。其一，应促进资本向贫困农村流动。一个突出的矛盾是，资金稀缺与劳动力剩余。缺乏资金，剩余劳动力成为巨大浪费、社会包袱。如果能够流入资金，与剩余劳动力相结合就能创造出更多的经济财富。为了提高贫困地区对资本的吸引力，政府一方面要改善投资的硬环境，包括基础设施建设，另一方面改善投资的软环境，包括扫除市场进入障碍和降低交易成本，进行人力资本投资。其二，应促进信息向农村贫困地区传播。市场经济的发展对各类信息，特别是经济信息的需求与日俱增。信息本身就是一种资源，它可以跨越区域与地理的障碍促进交流，降低贫困地区的交易费用，提高资源利用能力。政府通过建立通讯设施、广播电视、情报机构、信息咨询业，促进发达与贫困地区的信息交流及国际间的信息交流。其三，应促进技术向农村贫困地区转移、扩散。政府有责任帮助农村贫困地区从国外或发达地区获得实用性技术，通过推广大大促进落后地区的经济发展。其四，应促进生产资料城乡地区间流动。中央政府应严禁各地方设立贸易壁垒，建立一流的国内市场，实现全球经济一体化，促进区域间合理分工，改变发达与贫困地区的不等价交换关系，促进各类生产资料在地区间流动。其五，应促进劳动力向发达地区有序流动、转移。发达地区的经济快速增长不仅为本地劳动力创造了条件，而且也为贫困地区劳动力转移提供了条件。关键是发达地区和贫困地区之间建立协作关系，有步骤、有组织地培训劳动力，建立劳动力市场，开展就业竞争，取消对外地居民任用的歧视性土政策。〔10〕

5、在合理调节社会分配中反贫困

改革前，中国处在贫困和均等化的分配格局下，分配矛盾并不突出。在转型期，人们对公平的关注和评价的普遍性相当突出。主要是因为市场经济是通过分配来刺激社会成员的积极性，以达到生产资源和劳动力的优化配置和调节。转型期利益分化比较快，社会分配不公现象相当严重。如何在合理调节社会分配中减少贫困和防止新贫困出现，成为转型期实施反贫困与可持续发展战略的重要任务。〔11〕 调整宏观控制的体制目标。平衡利益结构需以不损失社会发展效率为条件，解决公平分配问题，建立利益共同、风险共担意识，研究和制定市场、法制、政府各宏观调控部分的协调配合和配套政策。政府及时转换角色，调整功能，使社会发展进程保持在可控范围内，将是一个关键。为适应市场经济要求，国家应当转换宏观调控方式。逐步退出收入的初次分配领域，重点转向宏观经济政策和国民收入二次分配领域，完善转移支付制度。在国民收入分配领域，政府和市场职能分开，市场按照价值规律和效率原则调节初次分配，保证效率导向的利益格局。政府按照公平原则调节再分配，缓解和解决地区、产业和社会阶层之间的分配不公，保证公平导向的利益格局。

不同利益主体应有区别地承担改革成本。利益主体多元化使改革和扶贫具有内在动力，由于社会控制、市场规范、政府能力严重滞后，社会整合速度跟不上利益分化速度，存在少数人独占改革收益，而把改革成本通过通货膨胀转嫁给贫困农民的可能。防止恶性通货膨胀的根本原则，是向富裕阶层征税，以保持改革收益和成本一致。

开发经济资源，为贫困人口提供经济机会。贫困地区都是农业自然条件极为恶劣的地区，土地生产力极低。人口不断增加使人均资源占有量越来越小，劳动力过剩问题极为严重。由于地处偏僻，交通不便，严重限制了加工业发展，地区经济仍然是典型的农业经济，工业产值占社会总产值的比重低于10%，贫困人口的人均收入中90%以上来自农业生产活动。这种人口资源、经济结构格局，一方面使贫困人口处于饥寒交迫的困苦境地；另一方面又使贫困人口的劳动力资源大量浪费。与此同时，由于缺少适用技术和启动资金，具有巨大经济价值的丰富自然资源得不到有效开发利用，形成令人吃惊的“富饶的贫困”。因此，改善农业生产条件，提高土地生产力，开发自然资源，发展加工业和服务业，转移农业剩余劳动力就成了反贫困的主要任务之一。开发人力资源，提高贫困人口的竞争能力。贫困人口由于低下的收入水平使他们处于营养不良、身体素质不佳状态，加之缺医少药，往往疾病缠身。低收入也使他们无钱上学、受教育年限短、文化程度低，接受和掌握新观念和新技能能力差。劳动生产率低，缺乏竞争非农产业就业机会的能力。要使贫困人口能够有效地利用经济机会，就必须改善他们的健康状态，提高生产技能。因此，普及初等教育、进行职业培训、提供初级卫生保健服务就成为反贫困战略的重要组成部分。实际上，贫困的根源正是贫困的条件。通过打破低素质、低竞争能力和低收入的恶性循环，将提高贫困人口的生产技能和人力资本存量，从而提高工作效率。因此反贫困行动是对人的一种投资，像所有的投资一样，人力投资也要求牺牲眼前的资源以增强未来的生产能力。认为为贫困人口提供社会服务是对社会生产资源单纯消费的观点是完全错误的。

进行反贫困制度创新。一是贫困地区社会经济制度改革；二是反贫困行动的组织机构和管理制度改革。贫困地区往往在社会经济体制改革方面远远落后于发达地区，而这种差距并不比经济发展方面的差距来得小。加大改革力度也是贫困地区脱贫致富的主要战略之一。改革内容包括：完善联产承包责任制，发展农业社会化服务体系，发展农民合作组织；大力发展非国有加工业企业，如个体经济、私营经济和股份合作制经济；建立与市场经济相适应的行政活动程序，裁减冗员、减少“吃皇粮”人数和财政“吃饭”压力，改变政府部门为“就业机器”的状态。扶贫工作的最大问题是扶贫资金使用效率低，扶贫效益小，需要扩大和改革现有的扶贫组织机构，对现有的扶贫管理制度改进和提高各级扶贫机构工作人员的素质。使有限的扶贫资金最大限度地发挥缓解贫困的作用，使真正贫困人口受益。此外，还要把解决城市绝对贫困问题列入本世纪末反贫困与可持续发展战略之中。建立社会安全保障网络。面向贫困人口的经济资源和人力资源开发，虽然能使拥有正常劳动能力的贫困人口和有劳动力的贫困农户的贫困缓解，但却不能使老弱病残失去劳动力的农户摆脱贫困状态。而且还会有人由于收入的季节性变化、自然灾害或不利的宏观经济冲击等原因，暂时地或永久地陷于贫困之中。因此，补贴计划和社会安全保障网络就成为反贫困战略的重要组成部分。主要内容是针对这类贫困人口的食品价格补贴、配给食品补给、食品券补贴和补充性的赈济计划。提供老年养老保险、医疗保险，保证残疾人和失去劳动力的贫困农户基本需求得到满足。以工代赈是缓解周期性宏观经济和短期自然灾害冲击的有效手段。它一方面为贫困人口提供短期就业和经济收入；另一方面形成基础设施为贫困地区经济增长创造物质基础。

6、从“全国一盘棋”到“东西互惠，共同繁荣”中反贫困

在计划经济时期处理发达与贫困地区的关系有一个重要原则是“全国一盘棋”。在调动和集中全国各地人力、物力和财力从事重点及国防建设方面具有重要作用。资源指令性调拨，以低价输出方式将其收益转移，实行地区经济的专业分工和生产布局按国家计划而不是市场。各地区以服从全国大局为重，听命于中央计划调遣。形成如下局面：根据国家计划的垂直性分工，沿海地区主要以轻工业和加工业为主，而中西部地区则以原材料、能源工业为主。形成内地上游产品与沿海下游产业连带关系，形成内地低附加值与沿海高附加值价格差的不平等关系。当时发达和贫困地区存在的利益矛盾，中央政府对贫困地区通过财政援助或补助给予补偿这一矛盾并不突出。〔12〕

改革开放以来，发达和贫困地区关系出现了新变化。这主要表现为：其一，沿海发达地区凭借区域优势，率先开放，与国际市场相连通，无论是进口额还是出口额占GNP的比重迅速上升，导致产业结构高度化和非重工业化，即附加值较高的产业占工业总产值的比重不断上升，轻工业占工业总产值的比重不断上升，从而带动了整个工业保持快速增长。与此同时，内地贫困地区产业结构变动缓慢，原材料和能源占工业总产值比重和重工业占工业总产值比重居高不下。内陆贫困地区的经济效益势必大大低于沿海发达地区。其二，在价格改革过程中，实行了“双轨制”，加工产品价格放开，重要原材料和能源价格计划控制。是不得已而为之。内地贫困地区向沿海发达地区转移产业收益，形成原料输出地与产品加工地之间的类似于内部“殖民地”关系。其三，中央政府采取不平衡发展战略，加快沿海发展，对特区、沿海开放城市实行优惠政策。不仅大量吸引外商投资，而且使内地资金转移。从历史唯物主义观点来看，应当肯定改革初期对特区及沿海开放城市实行优惠政策是正确的。但从正义和公平竞争原则看，这种关系既表现了政治上，又表现了经济上的不平等关系，对少数地区的“优惠”就等于对其他地区实行歧视，甚或剥夺。其四，中央财力下降不利于调整地区矛盾。随着分权化过程，中央财力不断下降，对贫困地区财政转移支付能力在下降，加上计划经济时期的财政补贴方式，以无条件形式支出，对于调整地区差距的作用极其有限，导致内地贫困地区在全国经济格局中的地位越来越下降，不仅市场资金来源占全国总数比重越来越下降，而且来源于中央的投资比重越来越下降。在全社会经济和政治资源分配方面，贫困地区始终处于不利的地位，是中国地区发展不平衡性的重要因素。

正确处理发达和贫困地区关系对中国经济发展、社会稳定尤为重要。在中国经济快速增长过程中，不平衡性越是突出，越是要妥善处理好各地区关系，协调好各地区经济利益，以往的“全国一盘棋”原则已不适用了，必须提出新的原则以适应现代市场经济体制需要。〔13〕平等竞争原则。创造平等竞争的市场经济环境，使发达与贫困地区在建立统一市场进程中处于公平竞争的地位。只要国内市场是统一的，市场竞争是公平的，每个地区都会从这一巨大的市场体系受益。在中华人民共和国境内，除自由贸易区之外，一律实行统一税制，中央税、中央与地方分享税为统一税种与统一税率。任何地区不得享有法律和制度之外的经济特权。1995年9 月李鹏总理在《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议的说明》中指出，要实行国民待遇。对特区的提法有三条，对特区的基本政策不变；对有些具体办法要有所调整和完善；所有地区都要按照税制改革有关规定和实施步骤执行。根据社会主义市场体制的要求，规范税制，公平负税，进一步开放国内市场，按照国际惯例，为中外企业创造平等竞争条件。大体思路可这样考虑：超公平的待遇要收回，没有实行的要逐步纳入。不要指望减这个税，负那个税，按一个标准收上来，再取富济贫。西部条件差，中央来支持，不厚此薄彼。实行国民待遇，保证公平竞争是中国市场化改革的基本方向，也是处理好发达（包括特区）和贫困地区关系的重要原则之一。平等互利原则。包括商品贸易公平交换，改变价格体系扭曲，取消对原材料和能源价格控制，改变不平等交换关系，互惠互利。发达地区应取消对外来劳动力参与就业竞争的不合理限制。利用比较优势，沿海应将耗能、耗材工业转向中西部。同时随着沿海发达地区土地和劳动力价格迅速上升，将劳动密集型产业向中西部转移。共同发展原则。发达和贫困地区的正常关系不是先后富的关系，而应当共同发展、相互支持、相互带动。发达地区不能以牺牲贫困地区发展为代价，而应当促进和带动其发展。由于各地区条件差别较大，发达地区由于良好地理和经济条件总会先富起来，但不能人为地制造特殊条件，加剧发达与贫困地区的矛盾与对立。共同富裕原则。共同富裕作为社会主义的一个基本原则应当坚持有助于增强全国人民的凝聚力，抵消各地区分离力，放弃这一原则无疑会加大各地区分离力，就等于丧失中央政府在全国人民中的合法性基础，无助于现实稳定和长治久安。

总之，在转型期，发达与贫困地区应实行“以东支西，以西资东，互惠互利，共同繁荣”的原则。〔14〕

7、在充分扩大劳动就业中，重新布局城乡人口，彻底解决贫困 失业与贫困是世界普遍面临的重大社会经济问题。〔15〕中国转型期，如何减少失业，扩大就业，已成为反贫困的一项新任务。但中国人口基数大，经济增长尚不能满足大量增长的劳动力充分就业的需要，劳动力供大于求的矛盾将在一个很长时期内存在。

首先，经济发展速度与扩大就业的矛盾。面对巨大的社会劳动力资源供给，为了缓和就业压力，减少因失业而导致的贫困，不得不保持着快速的经济增长。但经济增长速度太快，又会由此带来某些经济与社会问题。社会就业压力实际上已经对经济增长速度和基建投资规模形成了倒逼机制。

其次，市场化与就业的矛盾。传统计划体制使国有企业存在大量隐性剩余劳动力，严重阻碍了国有企业经济效益的提高，成为经济体制改革的一大难题。市场化取向改革必然要释放出大量的隐性过剩劳动力。而在社会保障制度尚不健全的情况下，这部分失业人口必然面临贫困问题。迫切需要解决的课题是研究国有企业如何培植新的生长点或通过多种途径增强消化富余劳动力的能力，同时，把发展第三产业和多种经济成分作为消化富余劳动力的重要措施。再次，农村大量剩余劳动力转移与城市有限就业岗位的矛盾。近年来，各地流动人口尤其是“民工潮”影响着社会生活各方面。在城市失业率呈上升趋势情况下，1 亿多农村剩余劳动力相当部分以无序形态流入城市，并与城镇居民在就业岗位上展开竞争，失败者则形成新的城市贫困人口。中国贫困问题的解决在很大程度上取决于如何转移和有效利用农村剩余劳动力。区域经济的发展，首先意味着就业机会的增加和劳动收入的提高。当区域经济发展不平衡现象开始出现之后，贫困地区的居民就业机会偏少、收入偏低的问题渐渐显现，随之而来的向外移民就成为对区域经济发展不平衡的必然反应。改革开放后不久，出现了人口由农村向城市、由边疆和内地向沿海的大规模迁移。随着经济体制改革的不断深化，城市对外来劳动力的容纳能力日渐增强，农村劳动力开始大量流入城市。虽然各地政府对人口的迁移采取了严格限制的措施，但数以千万计的自我雇佣的劳动者，已经在城市中定居下来。〔16〕目前的人口流动对于流出和流入地都极为有利，所带来的消极作用完全是管理不够的问题。〔17〕在2010年以前，如果中国沿海地区的经济发展继续保持90年代初以来的快速增长趋势，将会有更大规模的人口流动和迁移。

由于中央计划经济体制的许多残余内容仍然在起作用，在一些大城市里，地方政府为了保证当地居民的就业机会，对外来劳动力实行行业工种限制。对于贫困地区未来的经济发展，可以说是真正的阻碍。

【参考文献】

〔1〕胡鞍纲、王绍光、康晓光：《中国地区差距报告》，辽宁人民出版社，1995。〔2〕沈红：《宏观利益格局中的贫困》，《社会学研究》，1996（3）1—11。〔3〕康晓光：《90年代我国的贫困与反贫困战略分析》，《改革与理论》，1995（11）16—19。

〔4〕陈德照、安和芬、王鼎泳：《世界三大经济圈》，世界知识出版社，1996。〔5〕胡乃伟：《区域经济发展差异与中国宏观经济管理》，《中国社会科学》，1995（2）41—50。

〔6〕周叔莲、郭克莎主编：《中国地区城乡经济关系研究》，经济管理出版社，1994。〔7〕秦均平：《区域性反贫困与社会可持续发展》，北京：第六届亚洲社会学大会学术交流论文，1995（11）。〔8〕〔9〕邓伟志：《市场经济的若干社会功能》，黑龙江人民出版社，1996。〔10〕周叔莲、郭克莎：《中国城乡经济及社会协调发展研究》，经济管理出版社，1996。〔11〕杨再平：《中国经济运行中的政府行为分析》，经济科学出版社，1995。

〔12〕吴浙：《倾斜的国土——中国区域经济不平衡发展的现实与趋势》，中国经济出版社，1995。

〔13〕周彬彬：《向贫困挑战——国外缓解贫困的理论与实践》，人民出版社，1991。〔14〕潘乃谷、周星：《多民族地区：资源、贫困与发展》，天津人民出版社，1995。〔15〕彼得·汤森：《英国的贫困》，伦敦：阿兰雷恩出版公司，1979；萨缪尔森：《经济学理论与不发达理论》，英文版，1957；萨缪尔森：《经济学》（第12版），中国发展出版社，1992。

〔16〕尚庆发：《农村剩余劳动力流入城市的利弊及对策》，软科学，1990（3）31—38。〔17〕毛浩：《“两栖人”情结》，中国青年报，1994.2.23。

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第五篇：农村社会救助：五保

第三章 我国社会救助政策法规

第二节 农村社会救助—五保一、五保对象

对象：无劳动能力；无生活来源的又无法定赡养、抚养、扶养义务人或其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人和未满16岁的村民。

五保供养制度是我国农村困难群众基本生活救助体系的一个组成部分。

1994年1月，国务院《农村五保供养条例》，是第一部全国性的农村供养法规2006年进行了修订

内容

内容：衣、食（包括燃料）、住、医以及丧葬与未成年人的义务教育。

食：粮油、副食品和生活用燃料；

衣：服装、被褥等生活用品和零用钱；

住：符合基本居住条件的住房 医：提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照顾丧葬事宜或未满16周岁或已满16周岁仍在接受义务教育的保障义务教育的所需的费用。

二、农村五保供养的标准与形式

（一）农村五保供养的标准

不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。

标准的制定：可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行；

也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在省、自治区、直辖市人民政府备案后公布

最后，民政部、财政部对农村五保供养标准的制定负有指导责任。

（二）五保供养的资金

地方人民政府财政预算中安排。考试资料网

有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经济等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保对象的生活。

农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。中央财政对劲财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

（三）五保供养的形式

形式：在家分散供养和集中供养。

三、五保供养的申请与审批

（一）办理机构

民政部主管全国农村五保供养工作；

县级以上地主各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作；

村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。

国务院鼓励社会组织和个人提供捐助和服务。

（二）申请与审批程序

1、申请与评议：由本人向村委会提出申请，并提供相关申请材料；

年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或其他村民代为申请，经村委会民主评议，对符合条件的，在本村范围内公告，无重大异议的，由村委会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。

2、审核与审批：乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级民政部审批。县级民政部门自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。

批准的发给《农村五保供养证书》，不批准的，应当书面说明理由。

本人申请

（年幼、智力残疾者，小组或其他公民）村委会——民主评议——村公布——上报乡级人民政府

乡级20日审核——上报——县级民政部门

县级人民政府20日内作出决定

（三）五保供养的核销

对于不再符合农村五保供养规定条件的，村委会或敬老院等农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府审核并报县级民政部门核准后，核销其《农村五保证书》

五保对象死亡，丧葬事宜办完后，村委会或者五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡级政府报县级民政部门核准后，核销《证书》。

四、五保供养的管理与监督

（一）管理

各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。

1、县人民政府和乡级政府应当为五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员

2、五保供养机构应当发建立健全内部民主管理和服务管理制度

3、五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训

4、服务机构可以开展以改善五保供养对象生活条件为目的的农副业生产，地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持

5、乡、民族乡、镇人民政府应当与村委会或五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。

（二）监督

县级以上人民政府应

当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度并负责督促实施。

财政部门应当按时足额拨付资金，并加强对资金使用情况的监督管理

审计机关应当依法加强对资金使用情况的审计。

五保供养待遇的申请、程序、评议以及标准和资金使用应当向社会公告，接受社会监督

服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和国家有关规定，向五保对象提供符合要求的供养服务，并接受地方人民政府及其有关部门的监督。