略论执行不作为的监督管理机制的完善（最终版）

第一篇：略论执行不作为的监督管理机制的完善（最终版）

略论执行不作为的监督管理机制的完善

[内容摘要]

法院内部消极执行乃至执行不作为现象的存在仍是当今执行难问题不能得到有效解决的一个重要因素，更是当今法院涉诉信访居高不下的主要来源，而执行监督特别是法院内部监督的缺位，对申请人的救济不力，是导致执行不作为的客观因素。遏制执行不作为是保护当事人权益、破解执行难的有效路径。笔者从执行不作为之形成、执行不作为之防治、执行不作为之救济三部分探讨如何遏制执行不作为，强化对执行监督、完善救济体系。认为法院应强化执行监督，并在加强监督的同时，将执行监督（包括上级法院的）变为执行救济，用法律规定的形式，赋予申请人司法救济权，则是保障申请人实现其法定权利的重要路径。从而构筑了预防和应对执行不作为的一个防控体系，对减少执行人员消极执行和拖延执行现象的发生有重要的意义。

[关键词] 执行 不作为 监督 救济

目前，全国各地法院正在加大执行积案清理活动，通过构建执行联动机制，执行威慑机制、完善协助执行制度，推广设立“协助执行联络员”等经验，创建快速、便捷的协助执行环境，从法院外部入手对破解执行难问题进行了有益的探索，对开展创建无执行积案法院的活动有着积极的推动作用。但是，当今的执行难问题仍未得到彻底解决，笔者认为，法院内部消极执行乃至执行不作为现象的存在仍是当今执行难问题不能得到有效解决的一个重要因素，更是当今法院涉诉信访居高不下的主要来源，而执行监督特别是法院内部监督的缺位，对申请人的救济不力，是导致执行不作为的客观因素。人类的权利自始就与救济相联系的，当人类脱离了盲动或依附而取得了一定的权利时，也必有与之相适应的救济手段相随。没有救济的权利是虚假的，犹如花朵栽在人的发端是虚饰。[1]遏制执行不作为是保护当事人权益、破解执行难的有效路径，特别是可以扭转“案件大量累积——组织集中清理——案件再累积——再集中清理”的被动局面，也是人民法院加强自身建设，维护社会和谐稳定的有效举措。为此，笔者拟对如何遏制执行不作为，强化对执行监督、救济体系的完善作一粗浅探讨。

一、执行不作为之形成

执行不作为是指在案件执行过程中，执行人员消极执行、拖延执行等执行不力的行为，造成案件执行标的实际到位率不正常的现象。执行不作为的形成，既有主观上的因素，也有客观上的原因，大部分执行不作为是在主客观相一致作用的情形下产生，主要源于执行行为的随意性和难以监督，特别是在某些执行案件中，被执行人有可供执行财产，但执行机关却因地方保护主义、部门保护主义，被执行当事人请托等原因，无正当理由拖延执行或消极执行，具体可分为以下三个方面。

1、宗旨意识，服务意识不强。司法为民是“三个代表”重要思想在司法领域的集中体现，也是“以人为本”的科学发展观在社会主义司法理念中的体现，是社会主义法治的本质要求，它揭示了新时期人民法院的工作宗旨。司法为民重点在“司法”，核心在“为民”，其标准就是权为民所用、情为民所系、利为民所谋。[2]执法办案是人民法院的第一要务，兑现生效裁判文书是执行法官的神圣使命，便民、利民、为民是当今法院司法为民的重要内容，应贯彻于执行全过程。但有些执行干警缺乏为大局服务，为人民司法意识，宗旨意识，服务意识不强，对待当事人“冷、硬、横、推”，耍官老爷态度，思想作风建设需要进一步加强。

2、法律规定欠缺。在民事诉讼执行篇中关于开展执行工作的规定比较原则，执行人员是否采取执行强制措施的自由裁量权过大，易引发执行不作为。另外，一些规定不明确，特别是关于调查财产及线索举证问题，按照最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第28条至第30条的规定，路径有三：一是申请人提供；二是被执行人报告；三是执行法院依职权调查。上述三条路径是平行而往，并无主次之分，是由法院自行调查，还是由申请人提供，易造成相互推诿。一些执行人员片强调当事人自己举证，甚至对一些举证确有困难的当事人也一样要求，而忽视了法院自身所应负的调查责任。[3]笔者认为，申请人提供的执行线索的义务应是有限制的，其应该在人民法院主导之下，法院应充分发挥其国家机关的职能作用，始终在执行过中唱主角。再有，对法院执行不作为如何救济，仅规定造成严重后果的才追究刑事责任和启动国家赔偿程序，而对没造成严重后果的如何处理未予明确，致使执行不作为现象屡见不鲜。

3、法院内部机制缺乏。对执行不作为的惩处，最高人民法院新制定的《人民法院工作人员处分条例》第四十七条作了规定：故意违反规定拖延办案的，给予警告、记过或记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。关键是如何认定执行不作为，如何认定拖延办案，有些省高院出台了防止消极执行行为的规定，界定了消极执行行为及问责规定，但最高人民法院及大多数法院均都没有制定执行案件操作规则，没有建立执行案件流程管理制度，没有建立质效考核机制，更没有建立执行工作监督机制，执行工作的随意性很大，导致执行不作为现象时有发生。

二、执行不作为之防治

防治执行不作为犹如治疗疾病一样，重在从源头上进行防治，进行标本兼治，方能起到事半功倍之效。

（一）完善操作规程及质效考核机制

案件质量评估工作是法院为客观、公正评价审判工作，加强审判管理，强化监督，提高审判质量而对案件质量进行的全面评估，对于促进人民法院正确把握审判形势，总体审判经验，增强审判能力，改进审判工作和实现公平正义具有重要意义。执行工作属于审判工作的沿续，许多法院为此将执行工作笼统地纳入案件质量评估体系。笔者认为不妥，应建立健全质效考核机制，执行操作规程和执行绩效管理机制，构成“三位一体”的执行管理机制。在质效考核机制上应侧重考核能反映执行状况的指标，如贯彻执行流程管理情况、执行结案率、标的执兑率、案件执行天数、采取强制措施情况、执限内执结率、信访投诉率等。为强化执行管理，应设立专门的管理办公室。通过这种制度，使干警绩效能以看得见的方式展现出来，也使执行不作为的现象不致掩藏。

（二）执行不作为之监督与查处

权力本身具有天然的扩张性和腐蚀性，如果权力失去监督制约，就可能会被滥用，[4]可见监督的重要性，但由于现行的执行监督只是法院间的监督，当事人或第三人并不能直接参与至程序之中，而且执行监督程序并不依当事人或第三人的申请而必然启动，致使实践中许多违法或不当执行行为不能得以纠正，[5]作为法院本身则应坚持阳光执行，最大限度地保护当事人的知情权和监督权。公开执行流程、公开执行过程、公开执行结果，提高执行工作透明度，让执行置于当事人的监督之下。允许当事人举报，完善信访举报机制、执行监督考核机制，对有执行不作为情形的，由监察部门及时核查，严肃处理。针对易滋生腐败的执行领域，在执行部门设立廉政监察员，加强对执行行为的直接、适时监督。使执行工作步入正常的轨道。

积极畅通人民群众对执行人员违法违纪行为的检举、举报、控告渠道，加大对与执行不作为相关的违纪违法行为的查处力度，是人民加强反腐倡廉工作的有力举措，更是人民法院说法执法的必要保障。

（三）树立能动执行理念

权利得到司法确立并不等于权利必然能够实现。[6]法院的功能就是解决争议，这也是法院存在的价值和依据。[7]坚持能动司法，是时代对司法的新要求，人民对司法的新期待。执行的过程，就是为申请人实现生效法律文书权利的过程，执行难是当今人民法院面临的一大难题，解决执行难既能维护当事人权益，又能树立司法权威，维护社会的和谐稳定，是人民义不容辞的职责。在执行过程中，人民法院要充分发挥主观能动作用，树立能动执行理念，创新执行方式，加大调查取证力度，尽最大的努力实现申请人的合法权益。为了解决“执行难”问题，一此法院灵活采取制定还款计划、以物抵债、债权转股权等方式及时处置变现被执行人的财产；一些法院构建执行联动机制，动员社会各方面力量，与相关部门内网实行“点对点”查控，形成严密有效的执行网络，挤压被执行人的生存空间；一些法院建立执行110指挥中心，24小时接听举报电话，甚至进行执行悬赏。这都是人民法院充分发挥司法能动性的重要体现。通过能动执行，有助于执行威慑机制的建立，更能激发执行人员的斗志，增强为人民法院服务的宗旨意识和责任意识，密切与人民群众的关系，减少执行不作为情形的发生。因此在执行工作中，我们必须树立能动执行的理念，必须顺应民意对接民需，在便民、利民上下功夫，始终不渝地坚持全心全意为人民服务的宗旨，始终把实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益作为人民法院工作的出发点和落脚点。

三、执行不作为之救济

执行不作为在损坏了人民法院的司法形象的同时，更直接的侵害了当事人的合法权益，面对执行不作为，尽管新修订的民事诉讼法第二百零三条及最高人民法院关于适用民事诉讼法执行程序的解释规定了申请执行人对消极执行行为通过请求变更执行法院来寻求救济，但在司法实践中，该种执行救济机制并没有得到有效执行。相应的对执行不作为造成严重损失的，虽然我国刑法作出了构成犯罪的规定，但是在司法实践中，按此规定作出处理的也不多见。在司法实践中，最高法院在一些执行规定中作出了一些规定，主要是通过上级法院对下级法院行为指令纠正，尽管这些规定起到了与执行救济类似的作用，但其弊端却是相当明显。一是这种监督仅存在上、下级法院之间，执行当事人对这种监督无任何法律上的权利，仍是用一种行政方式来解决执行当事人的权利。二是执行监督大量采用指令、通知等形式，而这些形式在法律上的效力却无从明确和得到保障，远不如异议中的裁定的效力。因此，将执行监督变为执行救济，这是一种立法趋势，也是法治化的表现，当事人参与救济程序便是一种法定权利，这会使救济变得更加公开、规范、有效。作为人民群众表达利益诉求的一种方式，近年来，涉及执行的信访大量发生、信访成为当事人应对执行不作为的首选方式。因此，笔者认为完善执行信访处理机制是人民法院的当务之急，更为重要的是，要把对执行不作为的异议逐步纳入法律轨道，用司法的方法解决此类问题。

（一）完善执行信访处理机制

完善执行信访处理机制，目的是使执行不作为得到有效遏制。该机制至少应具备以下几项内容：

第一，执行信访机制由专门机构负责。最高人民法院明确要求，各级法院要设立专门的执行申诉处理机构，负责执行申诉信访的审查和督办，但对执行申诉案件不多的法院，可以由异议、复议审查机构同时兼负执行信访审查处理职责。

第二，执行申诉信访流程管理制度。设立该制度就是规范执行申诉信访案件的立案审查、批转交办、跟踪督办、结果答复、回访检查、结案销案等环节，明确各个环节的办理期限、办理要求和办理责任，并按流程要求严格管理，确保对执行不作为信访申诉案件得到及时、高效的审查处理。

第三，重大负面影响案件的责任倒查制度。对申诉信访是由于执行人员违法执行、消极执行或失职渎职等行为引发并造成重大负面影响的，要交纪检监察部门严格依纪追究其党纪、政纪责任。

第四，重大、重复信访案件公开听证制度。对于疑难复杂、对抗性强、矛盾尖锐的重大、重复信访案件，要加强民意沟通，邀请人大代表、政协委员、信访部门参加公开听证，以便增加申诉信访审查处理工作的透明度，提高信访工作的公信度。

第五，建立上下级执行机构信访工作上下联动制度。信访工作的根本目的在于实现息诉罢访、案结事了，上级法院要坚持带案下访，到下级、基层直接解决信访问题，切不可将信访件一转了事。尤期是对于几经催办仍久拖不执的案件，上级法院要亲自到当地开展调查，听取意见，一经发现有消极、拖延执行行为的，应当现场作出处理，监督改正，通过这种上下联动制度，立足于把问题解决在基层。

（二）赋予执行案件当事人法律上的执行救济权

我们以上设置执行信访机构，并不是鼓励当事人去信访，而只是应对当今信访呈上升趋势的一项举措，使信访工作更加规范，从而扼止当事人动辄到省进京上访，使信访工作步入良性循环轨道。但是，笔者认为，要真正解决当事人的实体权利的实现问题，杜绝消极执行、拖延执行等执行不作为的现象，应从法律层面上去最大限度地畅通当事人的救济权利，彻底打破只有通过信访处理执行不作为的瓶颈，这应该是民事诉讼法或强制执行法急需建立的制度。

1、我国执行程序中关于对执行作为、消极执行救济的相关规定。对于执行行为有异议的，我国民事诉讼法第二百零二条规定：当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或改正，理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。这是对执行行为侵犯了当事人合法权益的救济规定，通过执行异议和向上一级法院提出复议来维护当事人合法权益。这项规定为当事人通过法律途径维权提供了样便。第二百零三条则对执行效果不的满意的作了相应的规定：人民法院自收到申请执行书之日起超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。上一级人民法院经审查，可以责令原人民法院在一定期限内执行，也可以决定由本院执行或者指令其他人民法院执行。这条规定设置了六个月的期限，最高人民法院关于适用民事诉讼法执行程序解释进一步放宽规定：执行过程中发现被执行人可供执行的财产，执行法院自发现之日起，超过六个月未依法采取相应执行措施的，可以适用上述规定，这对明显有执行能力，或可通过变更、追加当事人来实现权益的案件来说，法院如果不去执行，则期限大过宽泛，为被执行人转移财产留下空间，不利于申请人权益的保护。

2、执行救济权的设定。针对我国民事诉讼法中执行救济规定的不足，笔者认为应该最大限度地畅通当事人的法律救济途径，公开执行过程，公开执行结果，公开听证执行，提高执行工作透明度，在此基础上，赋予执行案件申请人对消极执行的异议权、复议权，使执行工作能置于广泛的监督之下，特别是让当事人参与其中。

（1）适用执行不作为救济的条件。要启动执行不作为救济，笔者认为应该具备条件之一：有证据证明被执行人有履行能力，而执行人员执行不力、懈怠执行的；有证据认为存在地方保护，致使案件无法正常执行的；有证据证明法院执行人员接受当事人的吃请，收受礼品财物等违纪行为的，案件在一定期限内仍未能执结的；没有穷尽法律措施，案件在一定期限内仍未能执结的；应开始执行而不执行或不应停止执行而停止执行的。这里的一定期限，应以最高人民法院制定的执行规程规定的期限相一致。

（2）执行不作为的救济机构。执行不作为是在实施执行实施权或执行裁决权中发生的现象，执行实施权，通说普遍都认为一种行政权，实施该行为也是一种具体行政行为，其实施的主体是人民法院，按行政诉讼的理论，若对人民法院的不作为起诉，被告应是人民法院，但人民法院不能自己既当裁判员，又当运动员，其并不是适格的诉讼主体，故对此不作为向人民法院起诉是不妥当的。执行裁决权是具有司法权的性质，对此类不作为更不应通过起诉法院解决。我国民事诉讼法第二百零二条规定了对执行行为有异议的，可以向执行机构提出异议，执行机构将对异议作出裁定，若仍不服，还可向上一级人民法院提出复议，这为我们处理执行不作为提供了启示：也就是说，对执行不作为仍可向原执行机构提出异议，执行机构对异议作出裁决，若申请人仍不服，还可向上一级人民法院提出复议。

（3）执行不作为救济的方式。执行不作为是一种怠于执行的行为，针对当事人提出的异议，异议机构认为成立的，应裁定确认不作为，交由其他执行员执行，若异议不成立，裁定驳回，仍由原执行人员执行。若申请人对执行异议裁定仍不服，仍可向上一级提出复议一次，复议后可视情况维持、撤销原裁定，并可同时决定由本院或其他下级法院执行。上级法院决定由本院或其他下级法院执行，是一种统筹执行的方式，统筹执行有利于强化上级人民法院对辖区内执行工作的集中领导，统一指挥，[8]有利于对下级法院长期未能执行结案的案件提级或指定其他人民法院执行。但最为进步的是，上级法院行使了监督权，对申请人则赋予了救济权。

（4）启动执行不作为救济的禁止事项。在执行案件过程中，有些案件的被执行人无可供执行的财产，这类案件属无财产可供执行案件，导致这些案件不能执行的原因并非法院执行不作为，对这类案件不能启动执行不作为救济程序。认定无财产可供执行案件，需要确定一个认定标准和认定程序。有观点认为，认定标准就是在执行过程中是否做到了执行穷尽，即穷尽了各种手段和执行措施，均不能使案件得以有效执行，而债权人也不可能提供证明尚有执行可能的证据。执行穷尽应涵盖四个要求，即穷尽执行程序，穷尽调查手段、穷尽强制执行措施和穷尽执行制裁措施。[9]笔者赞同这个观点，可把此类案件定为执行不能案件。对于认定程序，笔者认为应充分吸纳当事人参与，由执行人员组织当事人听证，公开执行过程，强化当事人举证，严格按照上述标准认定，对构成执行不能的案件作出中止的裁定，则当事人不得启动执行不作为救济程序。申请人在生活确有困难时，可通过执行救助制度解决。

（5）执行不作为救济规定的法律表述。通过上述分析，笔者认为在民事诉讼法执行篇抑或强制执行法中应设立执行不作为的救济规定，以弥补法律规定的不足。可以这样表述：对非执行不能的案件，申请人认为执行人员有不作为的情形致使案件未能在合理期限内执行完毕，并能提供相应证据的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。人民法院应当自收到书面异议之日起十五内审查，理由成立的，裁定变更人员或责令立即执行；理由不成立的，裁定驳回，申请人对裁定不服的，可以自裁定达达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。上级人民法院经复议，理由成立的，裁定由本院执行或者指令其他人民法院执行，理由不成立的，裁定驳回。

四、结语

执行不作为是人民法院执行权运行中的一种不正常状态，这种现象的存在关乎申请人的切身利益，关乎人民法院的形象。虽然最高人民法院近期出台了一些关于进一步加强执行工作的规定，各地法院也开展了有益的尝试，如北京市高级人民法院推广“分段集约执行”模式，执行案件不再由一名法官“一人包案”，而是将执行流程分段细化，实行流水作业，各环节由专人负责进行集约管理[10]，对扼止执行不作为虽起了一定的作用，但总体来说，最高院还应尽早出台执行案件操作规则，完善执行案件流程管理，各级人民法院要加强对执行消极不作为的质效考核，树立能动执行的理念，扎实做好信访工作，这都是从法院内部规范执行的有力举措。将执行监督（包括上级法院的）变为执行救济，用法律规定的形式，赋予申请人司法救济权，则是保障申请人实现其法定权利的重要路径。以上构筑了预防和应对执行不作为的一个防控体系，对减少执行人员消极执行和拖延执行现象的发生有重要的意义。但笔者认为，在完善执行权运行机制的改革中，最为关键的还是要加强法院执行人员的社会主义法治理念道德教育，以此增强其真心实意为当事人排忧解难的法官职业道德感和高度社会责任感，牢固树立“公正、廉洁、为民”的司法核心价值观，秉承职业良知，切实做到情为民所系，才是最好的治本之道。

注释：

[1] 程燎原、王人博：《权利及其救济》，山东人民出版社1998年版，第368页。

[2] 郭兵：《法院强制执行》，人民法院出版社2007年8月第1版，第552页。

[3] 叶鹏：“执行信访原因探析”，载《人民法院报》2009年12月18日，第6版。

[4] 苏泽林：“试论依法治权”，载《人民司法》2001年第4期，第16页。

[5] 丁巧仁：《执行改革理论与实务研究》，人民法院出版社2007年版，第89页。

[6] 童兆洪：《民事强制执行新论》，人民法院出版社2001年12月第1版，第18页。

[7] 江必新：“能动司法：依据、空间和限度——关于能动司法的若干思考和体会”，载《人民司法》2010年第1期第6、7页。

[8] 沈德咏、张根大：《中国强制执行制度理论研究与实践总结》，法律出版社2003年8月第1版，第248页。

[9] 顾建华：“完善无财产可供执行，案件退出执行程序”，载《人民司法应用》2010年，第7期，56页。

[10] 鲍雷、刘玉民：“案件执行实行流水作业、北京全面推行分段集约执行”，载《人民法院报》2010年6月14日，头版。

第二篇：完善管理机制 强化审计监督

完善管理机制 强化审计监督

加快推进村级财务管理规范化建设

近年来，为了落实湖南省长沙市人民政府关于开展村级财务管理规范化建设的指示精神，宁乡县认真分析新形势下村级财务管理的新特点，转变工作思路，创新工作方法，不断完善管理机制，强化审计监督，加快推进村级财务管理规范化建设，取得了良好的成效。

一、完善代管模式，健全规章制度

2001年，宁乡县开展了村帐乡镇代管工作。这是一种单一的账务代管的村级财务管理模式。随着形势的发展，这种管理模式日显不足，特别是与上级要求还有差距。因此，从2006年6月开始，全县逐步改革原有的模式，实行账务、资金“双代管”的新模式。实行“双代管”的乡镇，以经管站为依托，成立会计核算服务中心，负责会计核算和流动资金管理。各村将委托“双代管”的事项交村民代表大会审议通过后，以村委会的名义重新签订委托书。村上不再设会计和出纳，只设一名报账员。在此基础上，乡镇会计核算服务中心进一步规范会计基础工作，实行“五个统一”，即统一资金帐户，统一报账时间（段）、统一报账程序、统一会计核算、统一档案管理。在会计核算手段上，实行会计核算电算化，提高会计信息质量。与此同时，县经管局对原有的财务制度进行完善，在全县统一建立健全了13项财务管理制度，以确保对村级财务实施有效的内部控制和外部监督。

二、建好理财组织，加强民主管理

为了切实加强村级财务的民主管理，我县采取的工作方法是：抓好重要环节，带动民主管理各项措施的全面落实。通过两年多的努力，全县村级财务民主管理达到四个100%，即100%的村建立了民主理财小组，100%的村民主制定了费用开支标准，100%的村实行由理财小组在入账前对收支凭证进行审核，100%的村每年年初由理财小组对上财务进行清理。

１、建立民主理财小组，提高民主理财能力。去年，我县结合第七次村委会换届，各村全部建立了新一届的民主理财小组，尽量把村上那些懂业务、有威信、做事公道正派的人选入理财小组。同时，县经管局逐乡镇指导，各乡镇经管站具体组织，分乡镇对理财小组长进行业务培训，提高他们依法理财、科学理财的能力。

２、制定费用开支标准，民主决定审批权限。规范化建设一开始，我们便逐步纠正部分地方由乡镇人民政府统一制定村级费用开支标准的作法。现在，全县各村全部实现了由村民代表大会制定村级费用开支标准，以此作为理财小组和乡镇会计核算中心审核监督的依据。不仅如此，各村还全部做到了由村民代表大会决定审批人和审批权限。审批权限一般按开支金额由小到大分为审批人审批、支村两委班子集体审批、村民代表大会审批三个层次。

３、重大事项民主决策，收支凭证民主审核。农村经济社会事业的快速发展，使村级重大财务事项日益增多。这些重大事项的决定，如果不充分发扬民主，既不符合有关政策法律的规定，又得不到农民群众的理解和支持。基于这方面的重要性，我县绝大多数村都实现了重大财务事项由村民代表大会决定。在收支凭证审核方面，为了做到凭证入账前由理财小组审核盖章，我县采取了先试点后推广的办法。先在工作基础较好的黄材、白马桥、煤炭坝、玉潭四乡镇试点，然后组织全县相关人员前往现场参观学习，由试点乡镇领导、经管站长、村干部、理财小组组长现身说法，介绍经验。现在，全县各村已全部实行收支凭证入账前由理财小组审核盖章。

４、定期组织清理，及时公布清理结果。每年年初，各村理财小组对本村上财务进行清理。这作为一项重要的村级财务管理制度在我县已实行多年，形成了惯例，而且纳入了全县半和村级财务管理工作检查的必检内容。清理结束后，由理财小组写出书面结论，在村民代表大会上公布，同时在村务公开栏上公开，有的甚至还将清理结论印发到户。

三、拓展公开内容，创新公开形式

以前我们的财务公开内容主要是季度、会计报表和财务清理结论。从2007年开始，按照有关政策

和农民群众的要求，我们统一部署，在财务公开中重点增加一事一议筹资筹劳和重大财务事项等群众非常关注的内容。在公开形式上，我们按照实际、实用、实效的原则，在有条件的地方，逐步将原来公开信息容易损毁的黑板报式的公开栏改为玻璃橱窗式的公开栏。而且将公开栏划分为八个固定的小栏目，公开资料由理财小组和会计核算中心审核盖章，相关责任人员签字后直接张贴上栏。特别是在收支明细的公开上，我们还采用群众易于接受的出长单的形式，分季度将资料详细连续地公开出来。这样，既保证了公开资料的长时间保存，又保证了公开信息的全面完整，还保证了农民群众对公开信息的动态了解。

四、规范决策程序，抓好一事一议

一事一议筹资筹劳管理是村级财务管理的重要内容。我县的一事一议工作开展时间早，涉及面广。为了把这一工作抓出特色，抓出成效，我们着重从四方面努力。

1、积极引导农民参与民主议事。我们通过下发文件、召开会议、业务培训、媒体宣传等形式宣传一事一议政策精神，增强了农民参与民主议事的主动性和执行民主决议的自觉性。全县一事一议筹资筹劳方案都是在各村充分讨论，广泛征求意见的基础上形成预案，交村民代表大会审议通过后形成正式决议的。

2、认真审批筹资筹劳申报方案。村级一事一议筹资筹劳决议形成后，填写申报审批表，连同会议记录和表决签名原件报乡镇经管站初审和乡镇人民政府审核，再报县农民负担监督管理办公室审批。对不符合要求的申报方案，提出处理意见，退回乡村进行完善，限期再行申报。去年，全县共有32个乡的238个村的一事一议方案通过了审批，筹资人口69万人，筹资总额908万元，筹劳27万个工日。

3、努力构建筹补结合的长效机制。县人民政府专门下文出台一事一议财政奖补措施。议定项目投资总额10万元以下的筹一补一，10万元以上50万元以下的筹一补三，50万元以上的筹一补五。同时，我们还大力倡导社会各界捐助村级公益建设，着力发展集体经济，提高自我发展和自我建设的能力，分级制定村级基础设施建设规划，有计划有步骤地完善各村基础设施和公益事业。特别是在新农村建设中，将新农村建设资金、一事一议筹资筹劳和奖补资金捆绑使用，实现整合资源、提高效益的目的。

4、确保一事一议筹补资金专款专用。一事一议方案审批后，由各村在村务公开栏内公开，分解造具到户名册，逐户填入《农民负担与补贴监督卡》，发卡到户。各乡镇经管站对筹补资金实行专户核算，专帐管理。各民主理财小组加强对项目建设的事前、事中、事后监督，工程较大的实行公开招标。项目完工后，由理财小组对资金的收取使用情况进行清理，及时公布。县纪检、财政、经管、水利等部门还联合组织对一事一议筹补项目进行督查。年底，县经管局对所有一事一议项目进行专项审计。

五、强化审计监督，加大查处力度

从2004年开始，根据上级文件精神和我县实际，我们开展了改过去以乡镇经管站为主为以县经管局为主的农村审计工作，并把它作为规范村级财务管理，促进农村发展稳定的重要措施来抓。

１、加强领导，明确重点。县委、县政府领导高度重视农村审计工作，多次听取汇报，作出重要批示。县委、县政府先后三次下文，进行工作部署。2006年5月，县政府常务会议听取了县经管局关于农村审计工作的专题汇报，并明确提出，要对村干部任期和离任经济责任进行重点审计，同时还要对群众关心的热点问题如土地征用补偿费的分配使用、新农村建设资金使用等情况进行专项审计。

２、规范程序，依法审计。我县的农村审计工作一直严格按照有关法律法规有序开展。审计前，审计组向被审单位下发书面通知，张贴审计公告。审计中，审计人员严格执法，认真调查，主动听取理财小组和群众的意见。审计后，审计组写出审计报告，县经管局区别情况作出处理。对违反财经法规的问题，作出经济处理决定；对管理方面的问题提出改进意见；对违反党纪政纪和触犯刑律的，移送纪检、监察或司法机关处理。

３、部门协作，形成合力。农村审计工作要顺利开展，除了得到群众的支持外，还必须要求有关部门通力协作，形成工作合力。我县的农村审计工作正是由县经管局具体负责，在纪检、监察、公安、检察、法院等部门的共同配合下开展起来的。特别是县纪委把村干部经济责任审计纳入了对县直有关单位和乡镇党风廉政建设目标考核内容，并明确一名领导负责指导和协调审计工作。

４、狠抓落实，注重整改。审计决定和审计意见书下达后，我们不仅要求被审单位抓好落实，而且还要求将审计结论向群众公示，接受群众监督。县经管局还制定了审计跟踪回访制度，对被审单位执行审计

决定和落实审计意见的情况进行检查回访，帮助被审单位制定整改措施，完善管理制度。对因客观因素导致问题没有落实的，由被审单位说明情况，作出承诺，限期落实整改。

通过近三年全面开展的村级财务管理规范化建设工作，我们欣喜地看到我县村级财务管理工作已迈上了一个新的台阶，进一步维护了农村社会的和谐稳定，促进了新农村建设的健康发展。

一是遏制了农村腐败现象，保护了集体和农民的利益。通过改革管理模式，落实民主管理和财务公开，加强审计监督，把村集体财务置于群众监督和部门职能监管之下，有效地堵塞了财务管理漏洞，规范了农村基层干部的经济行为，从而遏止了农村腐败现象，减少了集体资产流失，保护了农民利益。近几年，全县通过农村审计查出的违纪违规金额就达1015万元，给予党纪政纪处分的15人，依法判刑的5人。其中有一个村通过审计挽回固定资产损失159万元，挽回流动资产损失24万元。

二是加强了基层民主建设，激发了农民参与新农村建设的热情。通过规范化管理，全县普遍建立了比较健全的村民议事和民主理财制度。特别是近年来我县通过民主决议、专账核算、民主理财、专项审计等一系列措施开展了一事一议等筹资筹劳管理工作，大大激发了农民参与新农村建设的热情。去年，全县通过一事一议向村民筹资908万元，筹劳27万个工日，并以此争取各级财政奖补和社会捐助1290万元，争取银信贷款等2148万元。这些全部投入了农村基础设施建设，共完成村级公路硬化316.4公里，整修村道67公里，加固清淤山塘96口，整修渠道16.5公里、水坝6座，新建桥梁1座。

三是改善了党群干群关系，促进了农村社会的和谐稳定。实行规范化管理后，民主理财和财务公开得到了落实，因而群众意见少了，对基层工作的支持多了；干部压力小了，为民办事的意识强了；干群关系日益密切了，和谐稳定的气氛更加浓厚了。

四是强化了经管部门职能，提升了服务新农村建设的水平。村级财务管理规范化建设，使我县经管部门的监督管理职能进一步加强，在基层干群中的威信树立起来，为新农村建设服务的水平得到了提升。

第三篇：完善管理机制 加强防洪建设

完善管理机制 加强防洪建设

周一敏

受自然地理条件和气候因素影响，我国是世界上洪涝多发、灾害严重的国家之一，洪涝灾害的发生频率和因灾损失都居其他灾种之首。由于我国七大江河中下游集中着全国1/2的人口、1/3的耕地和3/4的工农业总产值，洪涝灾害一直是中华民族的心腹大患，发展防洪事业，减轻洪涝灾害损失始终为党和政府所高度重视。进一步研究防洪减灾方略，特别是探索适应中国特色的防洪建设道路，一直是党和人民所关心的重要课题。



一、防洪建设的成就和存在的问题

新中国成立以来，党中央对防洪减灾事业十分重视，带领全国人民开展了以整治江河，防治水害为主要内容的水利建设，制定了一系列符合中国国情的防洪减灾政策和法律法规。50年来，我国的防洪工程建设和防汛抗洪斗争都取得了举世瞩目的辉煌成就，初步建成了工程措施和非工程措施相结合的防洪体系。目前，全国已建成各类堤防近26万公里，保护耕地5.4亿亩，保护人口4.5亿多人，为我国七大汀河中下游人口、经济密集区提供了重要的防洪安全屏障。已建成各类水库8．5万座，其中大型水库412座，中型水库2634座，总库容4500多亿立方米。在长江、黄河、淮河、海河等主要江河开辟了蓄滞洪区98处，总分蓄洪量可达1200亿立方米。全国有防洪任务的642座城市中，已有177座达到国家规定的防洪标准，大江大河的整体防洪能力明显提高。同时、与之配套的水文气象监测预报、通信预警和防汛信息传输系统等非工程措施日趋完善，高新技术在防汛减灾中的运用进一步加强。这些措施为减轻洪涝灾害损失，保障国民经济健康发展和维护社会稳定发挥了重要作用。

但是，还必须清醒地看到，我国的防洪工程还存在很多不容忽视的问题、防洪建设仍将是一项长期而艰巨的重要任务。当前最突出的问题反映在两个方面： 一是现有工程标准低、质量差。我国已建成的防洪工程在数量上并不算少，技术运用上也不落后于其他发达国家。关键是由于这些工程大部分修建于五六十年代，防洪工程普遍从设计到施工质量先天不足，缺乏统一的设计规划标准，工程标准参差不齐，堤基防渗处理不严，堤身强度不足，隐患较多。有的水库工程安全设施不配套，防洪能力极差。更多的是大量工程经过多年运行，工程老化失修严重，不但不能有效发挥效益，反而成为防洪的隐患。

二是管理机制落后。我国过去的水利建设片面追求数量，重建轻管的指导思想形成的后遗症十分严重。80年代以前，一般在兴建防洪工程时，都没有很好考虑工程建成运用后的运行维护经费，管理设施简陋，管理人员经费无保障，形成工程建设越多背的包袱越重的恶性运行机制。据调查，目前有很多工程管理单位连职工工资都不能按时发放，拖欠职工工资现象比较普遍。由于水库工程大多比较偏僻，特别是西部地区，艰苦的生活、工作条件，加上福利待遇较低，已造

成大量水利人才流失，管理队伍难以稳定，管理技术难以提高．管理工作难以为继。



二、防洪建设面临的形势和任务

20世纪90年代，我国先后发生了1991年的江淮大水，1994年的珠江大洪水，1996年长江、黄河和海河南系大洪水，特别是1998年长江、松花江、嫩江大洪水发生以后，防洪工程成为社会关注的焦点。进一步加强水利建设，为我国经济健康发展和社会稳定创造良好的环境已成为刻不容缓的重要任务。

改革开放以来，我国经济迅猛发展，社会积累和固定资产的增加，一次洪水造成的经济损失越来越重，社会对防洪保安的要求越来越高，防洪建设面临的任务紧迫而艰巨。以90年代几场大洪水为例：1991年江淮和松花江大水，直接经济损失800亿元；1994年珠江、辽河大水，直接经济损失1600亿元；1995年洞庭湖、第二松花江等江湖大洪水，直接经济损失1700亿元；1996年长江、海河南系等河流大水，直接经济损失2200亿元；1998年长江、松花江流域大洪水，经过800多万军民两个多月的艰苦奋战，在保住重要城市没有受淹的情况下，直接经济损失仍然高达2300亿元。洪涝灾害对国民经济造成的影响之大显而易见。

三、加强防洪建设与管理的几点认识

1.树立正确的指导思想。中国的江河线长面广，地理和气候等条件差异很大，影响因素很多，治理难度极大。防洪建设不可能在短期内一蹴而就、一劳永逸。由于防汛抗洪是一项与自然界搏斗的复杂的系统工程，历史的经验已经反复证明，在改造自然、改善生存环境的同时，必须顺应自然规律，否则就要受到大自然的惩罚。防洪建设必须坚持上下游左右岸综合治理的方计，根据我国国力的增长，循序渐进，扎扎实实地开展。要坚持实事求是和长期努力的指导思想，使防洪工程既科学合理又经济实用。水利建设形势越好，水利防汛工作者越要保持冷静的头脑和清醒的认识，把水利防洪建设引向健康发展的道路。

2.优先抓好现有防洪能力的巩固提高。新中国成立以来．我国已经建成的大量水利工程，尽管有这样那样的不足、但它毕竟是目前防洪的主要屏障，几十年来发挥了不可估量的减灾效益。把现有防洪工程的加固及其标准的提高放在当前防洪建设的首要位置，具有投入少、见效快的特点。1998年长江大洪水过程中，干流共出现各类险情6000多处，其中重大险情1000多处，干流九江堤段还发生了决口，干堤有600多公里堤段因高度不够而临时加筑子堤，其中360公里子堤直接挡水，防洪形势一度十分紧张。经过汛后集中力量填塘固基和防渗强堤的处理后，1999年再次发生水位接近1998年水位的洪水，工程状况明显改善，防洪抢险的紧张局面得到有效缓解。因此，当务之急应首先处理好现有工程的隐患，弥补高度不足堤段的欠缺，增强堤防的防渗能力和现有防洪工程的整体抗洪强度。进一步加强水库除险加固和流域内水文监测预报、蓄滞洪区安全设施建设，提高防洪调度和洪水预警预报水平。这些措施不但费省效宏，也可在短期内收到较好的防洪效益，是当前符合我国国情的治水道路。

3.防洪建设必须坚持因地制宜的方针。由于江河流域的特征和地形、地质、气候等因素不同，江河治理也必须因地制宜，采取不同的方式进行。一是要坚持“有所弃才能有所保”。在经过综合调查的基础上，把洪水可能淹没的地区分类设防，重点放在城市、重要交通铁路干线和国家重要工业科研基地，按照不同地域设定不同的防 洪标准，分别设防治理。二是坚持全局与局部相结合。同家治理的重点仍然是大江大河大湖和重点保护地区，各地区、各部门、各单位可根据本地区、本部门、本行业的具体情况按照流域总体防洪规划的要求，设定重点防御单位，建设相应的防洪工程。三是城市防洪中对堤防标准的要求也不能一刀切。山区城市、重要旅游城市、文化古城等，要根据城市发展的重点，制订不同的防洪方式。如柳州市要防御1996年型的洪水，城区堤防高度至少要建到18米以上。既不经济也不美观。因此，城市防洪方式可多形式进行。如在江河上游修建控制性工程，加强洪水调节能力；在城区河道开展清淤除障，整治河道，扩大河床行洪能力；在城区沿江地带修建高脚避洪楼，底层不作永久性使用；在上游地区加强和完善水文气象监测预报网络，提高防汛信息传递时效和防汛指挥调度能力。通过工程措施和非工程措施综合调度运用，达到减少损失的目的。4.进一步加强防洪工程的质量管理。防洪工程是人们赖以保命的屏障，质量低劣的防洪工程比没有工程造成的危害更大。党中央、国务院对提高防洪工程质量高度重视，多次对“豆腐渣”工程提出严肃批评。对今后防洪建设的工程质量提出了明确要求。为了全面贯彻落实党中央的指示精神，确保防洪工程质量，要在流域科学规划、合理布局的基础上，进一步健全法制和完善管理制度。所有工程项目必须实行公开招投标，投资公开。工程设计和施工单位必须具有水利部或受其委托的部门颁发的资质证书。施工中要严格质量监督，各道工序要环环相扣，层层把关，建立有效的施工、监理制约机制。工程建成后严格质量验收制度，施工单位领导、工程管理，单位的行政领导要实行终位身质量负责制。制。对官僚主义、营私舞弊影响工程质量，造成严重后果者，要依法严惩。通过严格的责任制、完善的制约机制和科学的管理制度，实现所有的防洪工程建成一处，发挥效益一处，让党中央放心，让人民群众放心。

 5.理顺管理机制，提高工程管理水平。我国的防洪工程管理受传统观念影响，最突出的弊端是重工程建设，轻工程管理。过去大量工程建设时没有考虑工程建成运用后长期的维护管理费用，导致大量防洪工程日常维护无资金，管理人员经费难以为继。水利工程与其他基础设施不同，铁路、公路、电力、通信等设施建成运用后，由于可以直接向使用单位收费，投资回收很快，工程自身的维修及管理人员工资福利有保证，所处的是良性运行的发展机制。而水利工程特别是防洪工程的效益主要是社会效益，只有等到发生严重洪涝时，其巨大的经济效益才能充分体现，但对工程本身而言，得不到直接回报。目前，如果不从政策上解决水利工程管理单位的问题，中国的防洪事业将很难摆脱困境。

各级水利管理单位的人员应加强人才培养，努力提高业务水平和管理水平，依靠政策积极争取工程维护资金。同时，挖掘白身优势，积极开展多种经营，提高职工福利，加强对工程的依法管理，努力探索管理科学，拓宽发展渠道，为我国防洪事业作出更大贡献。

(作者单位：国家防汛抗旱总指挥部办公室)

第四篇：“532”民主决策监督管理机制

“532”民主决策监督管理机制就是对所有嘎查村级重大事项的决策，原则上要在嘎查村党组织的领导下，严格履行“五道程序”、通过“三次审核”、实行“两个公开”。

通俗地讲，即对村级事务管理实行“十步工作法”，做到程序规范、民主监督、科学决策；对村级财务管理实行“入村审接制”，做到一切收支状况逐月、逐项、逐笔公开。

“十步工作法”即所有嘎查村级重大事项在具体运作过程中，严格实施以下十个步骤：一是嘎查村党组织酝酿提议；二是嘎查村“两委”联席会议讨论酝酿；三是镇民主决策领导小组审核；四是嘎查村党员大会修订审议；五是嘎查村民代表会议或嘎查村民大会审议表决；六是镇民主决策监督领导小组依照有关法律法规对嘎查村各类会议执行程序及议定事项进一步审核把关；七是向群众公开实施方案；八是嘎查村“两委”共同组织实施；九是向群众公开实施过程及结果；十是镇民主决策监督领导小组全程参与嘎查村级重大决策事项各个环节，进行业务指导及监督把关。

“入村审接制”即由镇民主决策监督领导小组成员、包村干部及农经站人员三方组成审接小组，每月月初的1—5日，到村上审核、公示上个月村集体经济组织所发生的所有收入支出项目。“审接”的全过程是：在镇审接小组的主持下，组织嘎查村两委班子成员、村民理财小组成员、村报账员和党课记录员等人参加“审接”会议，在会上由村报账员现场逐项、逐笔公布上月村财务收支原始票据，嘎查村财经负责人对所公布的收支事项逐项进行解释说明，村民理财小组成员对各收支事项进行提问、质询，经嘎查村财经负责人解释没有疑问后，再由镇农经站业务人员对所发生的原始票据逐一进行审核认定把关，审核无误后进行票据接交，未经理财小组成员通过的收支事项，均不得入帐。镇农经站业务人员现场填制嘎查村财务收支公开一式四份明细表，经全体与会人员共同签字后当场将公开明细表张贴到嘎查村村务公开栏内，另三份由嘎查村、镇民主决策监督领导小组和镇农经站留存。整个“审接”会议由村党课记录员全程记录。

第五篇：围子街道完善大学生村官管理机制

围子街道完善大学生村官管理机制

为进一步提高大学生“村官”的整体素质，增强干事创业本领，围子街道以2011年3名新任大学生“村官”岗前培训为契机，进一步完善大学生村官管理机制，有效促进大学生“村官”坚定扎根农村、服务农民、干事创业的信念。

一是讲授经验传帮带。完善“3+1” 帮扶机制，即在街办领导、包村干部、村干部三者同时联系帮带1名大学生“村官”的基础上，由三名大学生“村官”支部书记帮扶三名新任大学生“村官”，通过言传身教，让新任大学生“村官”感受农村工作氛围，进一步提高对农村工作的感性认识。

二是完善参观学习基地建设。根据围子实际，重新确定了于郜、邢家新农村示范基地，浩信集团、黄金集团市级重点企业观摩基地，绿博园苗木市场、青山物流城产品交易观摩基地，东王大学生“村官”创业基地，通过学习基地的完善，让大学生“村官”进一步了解围子街道经济、社会、文化发展状况，进一步坚定扎根基层、服务群众的决心。

三是创新“村官”考核措施。下发《围子街道大学生“村官”考核细则》，考核工作每半年一次，分别为“七一”前和年终，采取“双述双评”的方式进行，组织大学生“村官”向所在村党员和村民代表会议、街道党工委述职，分别接受测评。测评人员按优秀、合格、不合格三个等次进行评价，考核结果记录在《成长档案》和《全程记录簿》上。