第三章　领导权力与监督制衡

第三章　领导权力与监督制衡

一、领导权力的起源

关于权力起源的代表观点主要有：1．神权说；2．德仁说；3．智慧说；4．暴力说；5．契约论；6．资源说；7．接受论。上述观点中，除了“神权说”外，其他主张都有一定程度上的合理性，同时也说明权力起源于多种因素的作用与影响。

二、领导权力的发展

1．传统社会时期的领导权力

传统社会时期的领导权力是指与传统农业社会相适应的领导权力，这种领导权力主要具备如下特点：

（1）社会职能与国家政治权力的统治职能相结合。

（2）领导权力与宗教权力相结合。

（3）与宗法权力等血缘关系权力有根深蒂固的联系。

（4）政治权力与经济权力相结合。

2．现代社会的领导权力

现代社会的领导权力是与现代工业社会相适应的领导权力，其与传统社会时期的领导权力相比，具有自身鲜明的特点：

（1）自主性非常明显，社会管理职能日益突出。

（2）不仅实现了同外部权力的分离，而且其内部的功能分化也日益加快。

（3）逐渐体现出典型的法理型特征。

3．社会转型期的领导权力

在转型期社会，行政领导权力的现代性特征与传统性特征盘根错节地交织在一起。这种转变中的社会的领导权力可称为转型期的领导权力。把握转型期领导权力的特征及其发展趋势，对理解发展中国家的行政现代化是很有必要的。

三、领导权力的含义

领导权力就是领导者遵循相关的法律法规，运用多种方法与手段，在实现特定目标的过程中，对被领导者做出一定行为与施行一定影响的能力。这一定义包含的主要内容有：

1．领导权力的主体

领导权力的主体包括党政机构的领导者、企事业单位的领导者以及广大的社会组织中的领导者。

2．领导权力的目标

国家层面上的领导权力的根本目标是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志。在这个根本目标的指引下，每一个组织的领导者都必须制定并完成各自组织内部的分目标。

3．领导权力的作用方式

领导权力的主要作用是推行政令，有强制性和非强制性两种方式。

4．领导权力的客体

领导权力的客体就是那些受到领导活动影响和支配的人们，包括组织成员和领导活动所涉及的社会公众。

四、领导权力的特征

1．权力的共性

（1）无形性；（2）依附性；（3）可塑性；（4）有限性；（5）强制性；（6）目的性；（7）交换性；（8）垄断性；（9）诱惑性。

2．领导权力的特殊性

（1）载体的确定性。领导权力往往以特定的组织机构为载体。

（2）职责范围的限制性以及职权层级性。

（3）领导权力的强制力往往具有强大的组织保障和资源保障。

（4）目的的复杂性。领导权力的目的往往是结合了组织目标与领导个人目标的复合体。这一特征又决定了领导权力具有交易的可行性以及以公共目标换取个人目标的诱惑性。

（5）高度的垄断性。领导职责范围的限定性以及资源的稀缺性决定了领导权力具有高度的垄断性，这是领导权力异化的主要原因之一。

五、领导权力的结构

领导权力的结构是指领导权力的各种构成要素依附于一定的组织机构，并且进行有序性活动的过程中形成的静态结构与动态结构的总称。

1．领导权力的静态结构

（1）领导权力主体

领导权力主体是指国家党政机关、企事业单位与社会组织的各级领导者，是在确定领导目标、履行领导职能、取得领导绩效过程中起主导作用的人或集团。

（2）领导权力客体

领导权力客体是指领导权力作用的对象，即指领导活动中的被领导者。

（3）领导权力载体

领导权力的载体是指领导权力赖以存在和运行的组织依托和制度体系。这种组织结构大致在纵向与横向两个方向上展开，同时这两个方向又相互交织，彼此渗透。

2．领导权力的动态结构

领导权力的动态结构是由领导权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式，这种运行模式赋予领导权力的静态结构以生动的实际内容。

六、领导权力的合理划分与配置

1．影响领导权力的合理划分与配置的宏观要素

这主要是从与社会大系统诸要素的互动中探索领导权力的合理划分与配置。

（1）国家政治制度

国家政治制度即国家政治体制，通常是指取得政权的统治阶级采取何种形式组织政权。它包括国家的管理形式、结构形式、选举制度、政治权利的运行制度等。公共部门的领导权力服从国家政治制度是权力划分的基础。需要注意的是，领导权力的划分与配置必须与司法机关权力的配置与运用相配套。

（2）公民权利的保障

公共部门的领导权力根本而言是一种公共权力，领导权力与公民权利是相互联系、相互促进和相互制衡的。所以，合理划分与配置领导权力，从而创造一个独立、民主、宽松、自主的气氛是保障公民权利充分实现的重要条件，也是社会发展现代化的必然要求。

（3）社会经济结构

领导权力的合理划分与配置必须与社会经济结构相适应，否则便会带来变革甚至革命。

（4）民族传统文化

民族传统文化主要是指一个国家或民族共同体，在长期的历史发展过程中形成的共同的政治观念、价值观念与心理倾向等。民族传统文化对行政领导权力的划分与配置起着长久的、潜在的、无形的与不可估量的影响。

2．影响领导权力的合理划分与配置的微观要素

这主要是从行政系统内部各要素的联系中寻求领导权力的合理划分与配置。

（1）组织职能的配置

组织职能的配置是领导权力的合理划分与配置的基础。所谓组织职能，就是各种组织依法管理国家事务和社会事务过程中所具有的职责与功能。组织职能与领导权力是紧密联系在一起的，如果离开了组织职能，而去孤立地研究领导权力的合理划分与配置是不明智的，也是不科学的。

（2）组织机构

组织机构是领导权力合理划分与配置的载体。领导权力是组织机构建立的依据，组织设置的合理程度，影响着领导权力划分与配置的科学程度。

（3）组织人员

组织人员是领导权力运行的主体。组织是由组织人员组成的，没有组织人员，组织与领导权力便全部失去了存在的意义。领导权力的划分与配置必须与组织人员的素质水平相适应。

总之，领导权力的划分与配置必须与社会大系统相适应，并充分考虑领导系统内部的各种要素，从而把各种要素相互融合与协调，才能达到领导权力划分与配置的科学化与合理化。

七、领导权力运行的原则

1．正当性原则；

2．可行性原则；

3．民主性原则；

4．效益性原则；

5．权变性原则。

八、领导授权的含义与意义

1．领导授权的含义

领导授权就是在组织系统内部，领导者将组织和人民赋予自己的部分职务权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级机关能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务，从而为被授权者提供完成任务所必需的客观条件。

2．领导授权的意义

（1）领导科学授权是完成领导任务，实现现代领导目标的需要。

（2）领导科学授权能够锻炼被领导者的能力，增强他们的责任心，调动他们的积极性、主动性与创造性，有助于下属的锻炼、提高和发展，进而提高整个组织的总体水平。

（3）领导科学授权能够改善上下级的关系，使之更为融洽，从而营造一种团结合作、奋发向上的组织气氛，有利于改善和提高整个组织的效能。

九、领导授权的特点与形式

1．领导授权的特点

（1）领导授权在本质上是组织内部权力分配的特定形式。

（2）领导授权实际上是领导活动过程的一部分，其核心内容是上级领导给下属分派任务以及相应的资源配置权限。

（3）领导授权是一种权责高度统一的行为。

2．领导授权的形式

领导授权是一种带有权变色彩的行为，要因时、因地、因人制宜，人们站在不同的角度，根据不同的标准，可以将其分成不同的类型。

（1）根据在授权时所凭借的媒介的不同，可以将领导授权分为口头授权与书面授权。所谓口头授权，是上下级之间以口耳相传的形式进行的工作分配。这种授权形式一般适合临时性与责任较轻的任务。所谓书面授权，是上级领导利用文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、负责办法与处理规程等进行明确规定的授权形式。这种授权形式适合比较正式与长期的任务。

（2）根据授权的规范性程度的不同，可将领导授权分为正式授权与非正式授权。正式授权是领导主体根据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动，即下属行政人员根据其合法地位获得相应职权的过程。非正式授权是指无法律特别规定或组织体系之外的非程序性授权，带有随机性，因机遇与需要而定，往往是临时性的。

（3）根据工作内容的重要性程度、上下级的水平与能力等综合情况，可将领导授权分为充分授权、不充分授权、制衡授权和弹性授权等形式。

充分授权也叫一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己进行决策，并能进行创造性工作。充分授权又可分为三种情况：一是柔性授权；二是模糊授权；三是惰性授权。

不充分授权，也称之为特定授权或刚性授权，是指上级行政主体对于下属的工作范围、内容、应达成的目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。在这种形式中，被授权者的职务、责任和权力等均有明确的规定。

制衡授权，又叫复合授权，是指上级行政主体将某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制衡的作用，以免出现疏漏。这种形式适用于工作难度较大，技术性较强而容易出现疏漏，且上级行政主体管理任务重、幅度大，或本人专业知识有限的情况。

弹性授权，又称动态授权，是指在完成任务的不同阶段采用不同的授权形式。这种形式适用于任务复杂、上级对下属的能力和水平无充分把握、环境和条件处于多变状态的情况。

由以上的分析可以看出，领导授权的形式是多样而灵活的，上级行政主体应根据不同的任务与不同的环境和条件采取不同的形式。

十、领导授权的程序与原则

1．领导授权的程序

一般情况下，领导授权的科学化程序依次表现为以下几个步骤：（1）确定授权的工作内容；（2）选择授权的对象；（3）正式授予权力并明确责任；（4）坚持请示汇报制度，及时检查监督。

2．领导授权的原则

（1）适当原则；

（2）责任原则；

（3）可控原则；

（4）信任原则；

（5）考绩原则。

十一、领导权力的异化

1．权力异化的含义

“权力异化”特指权力的蜕变，即公共权力主体滥用权力或者偏离公共职责，借职务之便获取个人的特殊利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。

2．权力异化的特征

（1）权力异化的主要表现形式是以权谋私。

（2）权力异化的主要内容为“寻租”与“设租”。

（3）权力异化的主客体趋向法人化与集团化。

（4）权力异化的范围扩大，程度加深。

（5）权力异化的新形式不断出现。

3．权力异化的危害

（1）权力异化直接损害了一个国家的政治稳定，并可能造成危及根本的合法性危机。

（2）权力异化直接消解了一个国家政治生活朝着民主化方面发展的积极力量。

（3）权力异化破坏了行政效能。

（4）权力异化阻碍了社会经济的发展。

（5）权力异化已经并将继续对经济收入的分配产生极其严重的不利影响。

（6）权力异化完全可能造成优秀人才的外流和埋没。

（7）权力异化会导致社会整体道德水平的下降。

十二、监督与制衡的概念与内涵

1．权力监督的含义与作用

权力监督是民主或民主政治的重要范畴，它是指国家权力机关、专门机关和公众为维护公共利益，依照一定的法律、制度规范对公共组织或公职人员行使公共权力的行为进行督察、监控和管理的社会活动。

对权力进行监督的作用有：（1）规定权力的运行方向；（2）规范权力的运行过程；（3）保障公众通过各种方式查看、督促公共部门履行公共权力，以实现公众对公共事务的管理参与，提高社会的民主程度。

2．权力制衡的含义与功能

权力制衡就是享有制衡权力的个人或者组织与群体，运用民主、法制与新闻舆论等多种手段，通过各种有效途径，对权力所有人与运行者所形成的特定的限制与约束关系。

领导权力制衡的基本功能是对权力正常运行的肯定和保护，是对权力偏离轨道的防范与矫正，是对权力的补充与完善。其功能具体表现为：（1）导向功能；（2）保障功能；（3）防范功能；（4）矫正功能；（5）惩戒功能；（6）调整功能。

十三、权力的监督与制衡的差异分析

1．二者的主体关系不同

一般而言，监督是发生在上级对下级的权力行为中，监督者居于主导地位，二者是不平等的。而权力制衡关系是横向的，各种权力的地位是平等的或同层次的，不存在隶属关系，有不同的利益、不同的机构，分属不同的权力系统，因此不存在“左手监督右手”的问题。

2．二者的作用机制不同

由于监督是自上而下的，因此更多地依赖于权力的规定性，即监督主体具有监督的权力，权威是运行监督的有效推动力。而制衡则不同，由于双方地位的平等性，制衡更多的依赖法定的程序制约，即特定的职能分工、专门的监督程序和监督手段保障监督的事实。

3．二者的作用方向不同

监督是单向行为，上级监督下级，中央监督地方，公众(权力的主人)监督公共部门和公职人员(权力的代理人)。权力制衡的关系是双向的，即各种权力主体通过承担不同的职能来达成双方之间的限制与平衡。二者之间没有地位的上下之分，只有启动程序的先后之分。

4．二者的作用阶段不同

广义的监督过程也包括反馈过程，即监督既是一种事中行为，也是一种事后行为。制衡则包含了事前、事中、事后三个阶段。由于制衡存在的前提是平等的权力存在的既定现状，因此从程序而言，“防”的功能得到了很好的发挥。

十四、我国权力监督与制衡机制建设

1．进一步调整权力结构：以权力制衡权力

权力的监督存在于上下级关系间，而权力的制衡则依赖于权力的平等与平衡。进一步调整权力结构，包括调整执政党与权力机构的关系、执政党与政府的关系、执政党与政府和司法部门的关系。合理的权力结构既要确保执政党的领导，又要避免党政不分、以党代政。

2．道德制衡机制：以道德监督和制衡权力

道德制衡机制的含义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立“正确”的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格要求自己，运用好手中的权力。

现实中道德制衡机制与以权力制衡权力两种机制往往是并存的。

3．权利制衡机制：以权利制衡权力

权利制衡机制是民主社会所独有的一项治国战略。它的主要含义是，在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。这里包含两重意思：第一，承认公民的权利，这是一种消极的制衡作用。第二，一些公民权利可以发挥积极的制衡作用。

民主原则表明，以权利制衡权力这一机制具有正当性的基础。这一机制不仅充分体现了制衡权力的根本目的，而且弥补了其他两种机制的缺陷。这三种机制存在不同的内在制衡原理，但是在民主社会中这三种机制是可以相互并存、相辅相成的。这三种机制是相辅相成，共同作用的。保证权力的相互制衡机制正常运行，是避免“集体异化”和“官官相护”现象出现的一种有力措施。健全以权利制衡权力的机制，使公共利益的主体——广大公民承担起监督者的责任。而同时，要发挥权利对权力的制衡作用，又离不开公共权力的恰当配置和有效的相互制衡。另外，在每一种机制的内部也要注意相互配合的问题。