第一篇：陈锡文：土地制度应该加快改革
陈锡文：土地制度应该加快改革
2013-07-05第058期
陈锡文：土地制度应该加快改革
编者注：6月7日，陈锡文在中国农业大学以《我国农业和农村发展的几点思考》为主题演讲。陈锡文认为在推进城镇化进程中，粮食安全、耕地红线和农民利益三个方面面临很大挑战。现有土地制度已经不适应当前的形势，应该加快土地制度改革，否则平衡不了诸多矛盾。改革不是进行土地兼并，而是在规模经营的基础上，使农民转化为市民。
陈锡文，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任，参与起草自八十年代中期以来诸多有关农业和农村政策的中央文件。著有《中国农村经济体制改革的系统考察》、《中国经济转轨二十年：中国农村的经济改革》等。
以下为演讲实录：
今天非常高兴有机会来这里，就当前改革发展中的几个问题，跟大家做一个交流。我想当前的农村改革发展，大家一定都是非常关注。总书记提出要实现中国梦，两会之后李克强总理又提出推进中国经济升级版，到底如何实现这样的目标？其中涉及到农业农村的问题也很多，特别是在推进中国城镇化的背景下怎么去关注农业？
城镇化无疑是拉动中国经济内需最巨大的动力。胡锦涛曾经讲过，三农问题是全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务。如果能把拉动中国经济增长最强大动力和解决三农最艰巨、最繁重的任务，两者结合好，全面建设小康也好，现代化也好，都可以事半功倍；如果处理不好，可能会对将来的发展留下很多障碍。
在城镇化过程中，高度重视三农问题显然是非常必要的。今年全国两会闭幕当天，李克强总理提出，新型城镇化必须和农业城镇化相辅相成，同时在推进城镇化的过程中，必须保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。总体来讲，当前改革发展进入关键阶段，无论什么样的发展，要按照总理实行“三保”，保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益，任何时候都不能忘。
从这三个方面来看，我们现在面临的挑战都非常大。
粮食安全：农产品进口可能在长时间内赶不上需求增长
首先从粮食安全的角度来看，最近这几年是我国历史上粮食生产最好的，连续九年增长，从2003年的粮食总产量8614亿斤，增长到了去年粮食总产量11790亿斤，经过九年努力，年度产量提高了3177亿斤，超过了建国初期国家总产量。
另一方面，中国重要农产品进口数量也在不断增加，几乎每年都创新高，去年进口粮食大幅增加，创历史最高，其中谷物和谷物粉1398万吨，大豆5838万吨。全世界大豆产量大概是两亿五千万吨左右，出口的大概是一亿吨，中国就进口5838万吨，基本占60%。此外，棉花去年进口580多万吨，糖进口370多万吨，肉进口220万吨，还有110万吨的奶制品，其中56万吨是奶粉。奶粉要特别讲一下，我讲的56万吨是海关统计的，不包括通过其他各种渠道进口的，目前情况来看，国产奶粉市场上占25%-30%。
同时，一定要看到在工业化、城镇化快速推进的背景下，经济发展、人民生活水平提高，大量农民转为市民，最近这些年的确出现农产品供给增长赶不上农产品消费需求的增长的情况。
所以，一方面连续增产，而另一方面进口却在连续增加，不是说进口就不好，经济全球化背景下，充分利用国际国内两个市场、两个资源，本来是题中应有之义，问题是我们要意识到现在这样一个局面，按照现有产量计算，进口数量差不多需要6亿亩土地，而中国一共18.2亿亩耕地，加上有些地方一年种两季三季，全年的播种面积是24亿亩，但从现在的消费人群和增长能力来看，至少需要30亿亩以上的播种面积，才能满足自己的需求，而现在能满足的供给大致占80%。
面对这个局面，下一步的改革发展，从宏观层面来看，一定要充分认识到可能在相当一段时间，我们农业各方面的进口赶不上消费的继续增长。所以要认真考虑如何更合理科学地利用国内的农业资源，同时怎么在境外建立稳定的供应渠道。
农民工问题：解决农民工诸多问题的关键是钱
第二个大问题是在农村发展过程中伴随着城镇化，越来越多的农业人口离开农村、农地，从事非农产业，甚至大量进入城镇。根据国家统计局的数据，大概到今年三月末，离开土地从事非农产业的劳动
力总数字大概在两亿六千万，其中，离开乡镇到外地的总数到三月末是一亿六千六百万，在本乡镇内从事非农产业大概是一亿人，这一亿人中大家特别关注的是城镇农民工，如何才能使更多农民工顺利转为市民是大家高度关注的。
在农民工转为市民的问题上，现在面临的挑战极为严峻，最起码有四个问题要解决好。第一是就业问题。要想让农民更多转为市民，第一条就必须保障农民工就业。
一亿六千多万农民工在城里打工，就业当然要靠市场，在各类企业的就业人口分布中，国有部门包括党政机关、事业单位以及国有企业都算在内，所占比重逐年下降，依靠国有部门给农民工提供更多就业机会可能性不大，更多要靠微型和中小型民营企业。到去年年底，注册的私营企业只有1000万家，个体工商户有4000万户，这应该为今后农民工进城就业提供岗位的主力。
另一方面，政策环境对这些企业未必有利，所以国务院再三提议给民营经济一个公平的待遇，让他们能够在市场上平等竞争。一定要从观念上认识到，中国如此庞大的就业人口，靠国有部门能力非常有限，应该更活跃各种各样非国有经济，才能保证解决就业问题。
第二点要解决的是住房，不是说一定要有产权房，稳定住所就可以，现在的情况应该说并不乐观。前些天有关部门已经公布一些数据，用工单位给农民工提供宿舍的，绝大多数都是集体宿舍，有相当部分还是在建筑工地的工棚，只能是打工者自己住在那儿，家庭是安不进来的，这一比例占到52%。另外47%是农民工自己租房，主要是租住在城乡结合部或城中村，这两部分加在一起达到99%。而真正拥有自己产权住房的农民工，据前年年底的统计占0.7%。
同时，这么多进城农民工缴纳住房公积金的在前年底还不到3%，住房问题没有得到制度性的解决，交住房公积金人数所占比例又非常低，将来进城到底靠什么办法解决住房，现在其实还没有解决。
第三是农民工的社会保障。中国和已经实现城镇化的发达国家相比，不仅有阶段上的差别，更重要的是国情不同，人口总量不同，基础底子不同。发达国家在大规模推进城镇化之前，城乡之间均等的社会保障制度基本已经建立，进城之后这方面的差别不是很大，但是几乎所有发展中国家在推进城镇化过程中都会面临这样的问题，原来没有社会保障或者社会保障很低，一旦转到社会保障程度较高的城市，就会出现问题。
虽然农村社会保障逐步开始建立，但如果转到城里，就很麻烦，差别太大。去年年底我们做过调查，农民工缴纳城镇职工养老保险的占22.2%，缴纳医疗保险的占24.2%，缴纳工伤保险的占41.7%，缴纳失业保险的占14.1%，最高的是工伤保险。为什么会出现这样一种情况？除工资水平低等原因外，非常重要的是国家对用工的管理还不健全，真正签订正规劳动合同的比例很低，而用工制度建立后，企业成本又会增加，有很多矛盾需要解决。
去年有关部门就农民工在城镇就业到底要交多少保险，在武汉市做过一个调查，根据相关规定，农民工一个月要为自己交166块钱，企业要为他交516元，一个月加起来就是682元，一年就是8000元，除去个人缴纳的部分，现在的缺口有多少？一亿六千万农民工，一年差不多就要一万亿，这是很现实的，农民工自己拿不出来，企业也是，政府社保基金估计短期内也拿不出这么多钱。
第四个必须解决好的是农民工随迁子女教育。农民工子女教育确实是一个没有解决的问题，都在探索，而且探索的层次还比较低。根据教育部的统计数据，到去年年底，随父母进城的农民工子女，也就是农业户籍处于义务教育阶段的孩子，总量为1260万人。全国义务阶段的孩子大概是一亿五千万，其中2500万在城镇，一亿两千五百万在农村，随父母进城的义务阶段农民工子女就有1260万。
比如，上海为解决农民工主要是外地农民工子女在当地的义务教育问题，从2010年开始规划，到2020年十年中要兴建一千所义务教育阶段的学校。2010年上海共有2000所义务教育阶段的学校，现在准备用十年时间再建1000所，上海一些官员说建学校不是钱的问题，也不是老师的问题，而是在哪里去建。上海土地总面积是6600多平方公里，陆地面积5500平方公里，国务院批准的上海市城区建设规模到2020年应该是2800平方公里，现在已经用光。按照国际上的城市规划标准，城区面积不能超过区域总面积的30%，现在已经到了一半。
矛盾的尖锐性在哪里？大城市不是不想发展教育资源，但向前想一下，今年在城市的有1260万义务阶段的农民工子女，相当于农村义务教育人数的1/10，过两年可能就会有2/10。我到大量农民工子弟学校调查，附近的居民都有意见，家长不让自己的孩子与农民工孩子一起上学，但愿意不愿意由不得个人，经济要发展，城市有就业，农民工就得来，就会把孩子带过来。市长们现在也都很清楚，搞的越好，来的农民工越多，但是又不能不搞，这是很现实的矛盾。
从义务教育到高中教育，一直到大学教育，资源怎么配制，已经到刻不容缓的时候，整个发展的进程比政府部门估计到的要快得多，而新的办法还没有。
大家都希望农民工尽快转为市民，但现成问题在那儿放着，这么多问题不解决，说空话没有用，解决需要资源配置，其中最重要的是钱，每一个指标都涉及到钱的问题。
我们进入这样的阶段，中国发展的必要性和动力非常强大，但是发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题很多，不仅是人口、资源、环境问题，社会资源的配制和社会制度的现状，都决定着不改革，就没出路。
土地问题：现有土地制度不适应当前形势应加快改革
保证耕地红线按照国务院设定的目标，到2020年耕地总面积不低于18亿亩，2011年底的数字是十八亿两千四百万亩。在本世纪初，每年批准的新增建设用地规模大概在400万亩左右，其中一半是耕地。到了今年，新增建设用地已经达到830万亩。在这种条件下，到2020年耕地面积维持在18亿亩以上，难度很大。
十八大以后新一届政府成立，城镇化还会更有力向前推进，当然就需要占用更多土地，怎么解决好这个问题？除了城市工业发展要用地，城市居民的住宅生活工作也都要地，但是农民的权益保障也离不开土地，错综复杂的矛盾使得整个社会越来越感觉到，现有土地制度非常不适应当前的形势。很多人感觉到必须进行土地制度改革，否则平衡不了这些矛盾，协调不好利益关系，我非常赞成这个观点，土地制度应当加快改革。
关于土地制度改革已经讨论多年，有些观点的差距非常大，甚至针锋相对。不管什么观点，现存有法律法规和政策，得按照这些规定来，否则就是违法。
在讨论具体问题之前，需要达成一定共识。土地有两个最基本的层面，首先，土地是资源，属于产权问题；其次，在任何国家，土地都是稀缺资源，不管是什么所有制，说到底所有土地都是国土，正是从这个意义上讲，土地的利用一定会有外部性，土地利用关系到国家长远发展，因此，土地制度第二个要点是管理，政府对土地的管理，土地利用必须按照规划进行用途管制。
谁拥有土地都想在利用中获取更高价值，但是政府为了整体、长远利益，对任何土地利用人，一定要求按照规划用地，两者之间存在非常尖锐的冲突。怎么办？只有通过规划来平衡，规划的制定一定要科学、合理、公开、透明，所有公民都应当有权参与土地规划。现在的很大问题就是规划者的制定没有按照科学、合理、公开、透明的原则，如果规划搞不好，用途管制一定会在运行中出现问题。
从国家的实际情况看，除规划制定中的很多缺陷外，最重要的就是长期计划经济，单一控股制思维，使得在使用土地时，不管什么形式，征也好，买也好，主要是政府，缺乏产权管理，不重视对产权的保护。只要符合国家利益，为了公共利益和社会利益，产权者都必须做出牺牲，这种现象太普遍。
我认为一定要在产权保护和用途管制之间找到平衡点，从理论上看要认识到平衡的必要性，从实践中要改进规划的制定方式。一个成熟的或者成型的土地制度，对产权的保护和对土地严格的用途管制一定要清楚。土地利用在一定程度上和自己开车上路是一样的，车是你的，得到承认和保护，但你必须要守规则。中国要实现这样一个比较完整的制度建设，确实还有相当大的距离，无论是产权保护还是对用途的管制，都存在比较大的缺陷。
如果没有这些共识，具体问题就没法讨论，比如，凭什么你在城里可以盖房，我盖就是小产权房，农民的小产权不合格，不是因为农民集体所有，而是因为规划不许建房，规划决定用途，不区分农民与城市居民。
征地制度：征地范围有可能缩小但会很有限
征地制度被社会诟病很多，征地权运用的太广泛，对农民的补偿太少，一系列程序问题没有建立起来，最主要是这三个方面的问题。目前的征地规模，一年830万亩新增建设用地，其中一半以上即400多万亩需要从农地征收。
宪法关于土地所有制规定“城市的土地属于国家所有”，这句话看起来非常清楚，不是城市就不是国家所有，但问题是城市的边界在哪里，到底是扩大到哪算哪，还是怎么样？农民就想不清楚，城市到哪就都变成城市的，那我的东西到底怎么保护，这就有矛盾。因此，十七届五中全会制定十二五规划就比较明确的指出，尤其对大城市，要合理确定城市发展边界。
2003年中央召开十六届三中全会就提到要控制征地规模，到现在已经十年，实际看到的是从400多万亩的新增建设用地一直到现在的800多万亩，控制不住，这一阶段是城市化、工业化的推进阶段，控制土地征收城市化怎么推进？
像加拿大很多住宅区的地原来都是公有，县、市所有，后来规划完后可以建住宅，然后就卖给私人，大多数都是这样。从这一角度而言，在城市建设中真正起作用的是规划，不管什么所有制，都要符合规划，所有制在建设中不会决定利益分配。
为什么在中国非要这样？东京、纽约、巴黎等发达国家，城市化基本完成，不会再有太大规模的扩张，在这些国家，土地用途是经营性还是公益性，很容易分清。但是，在中国包括处于城市化发展后期的韩国等，都有类似的情况，城市还在大规模扩张，很多城市往往都是几十平方公里的向外扩，那么，这几万亩的土地使用是什么性质？讲不清楚，而且也没有办法讲清楚。
征地性质如果不向民众讲清楚，会出现各种问题，因为土地征过来之后有各种各样的用处，有公益性的也有经营性的。政府把20平方公里土地征过来，要做一个整体规划，不是都能卖高价钱，有的部分还要向里投资。比如，去年实际供给的土地总量达到1000万亩，其中40%用于基础设施建设，真正用在城市建设的大约占65%，城市建设大概有650万亩地，真正的商贸和住宅用地，也就是可以卖钱的部分，大概占35%。
在这一意义上讲，征地范围能不能缩小？能，但是有限。2008年十七届三中全会的决定已经提出城镇建设规划区以外的非公益性项目符合规划的，经过批准，占用农民土地可以让农民与开发商去谈判。
征收土地的范围缩小是有可能的，但是，现在正处于城市化高度发展阶段，大多数土地有待征收。同时，农民也不管土地是经营性还是公益性，真正关心的是把钱补够，这最基本。
《土地管理法》第47条规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。可以想像，一亩地年产出也就七八百块钱，就算是一千块钱，30倍也不过三万块钱，拿到补偿地没了，房也没了，叫农民怎么弄，不闹是不可能的。
同时，《土地管理法》也规定国务院可以根据社会经济发展的实际情况，适当提高安置性补偿的部分，国务院28号文件又明确提出，征农民的地后，一定要给农民加入当地社会保障，如果加入社会保障的钱不够，政府应当决定从土地出让金中拿出。这个口一开，30倍就打不住，全国所有城市郊区征地的，补偿最高的大概就是杭州，征地价格是原有土地价格的100倍也不止，即使一亩地按每年一千元的产值计算，也就十来万，因此，其中矛盾还是相当多的。现在法律规定的30倍，其实已经基本没什么用。
对于农民来说，在坚持最严格的保护耕地制度的基础上，尽可能有条件地缩小征地，一部分根据市场去谈判。在征收的部分，要给农民合理补偿，让农民感觉过得去，而且社会也感觉过得去，真补多了，也确实要出问题，有些地方城中村拆迁，一夜暴富，几千万的也有，这当然是极个别现象，不要把个别现象变成普遍现象。
应该怎么补偿？最起码不能让他比现在生活质量低，应该让他们的生活长期有保障，如果融入城市就应当比一般居民生活质量要高。不要一补偿就是几百万，几千万，甚至上亿，合理的征收补偿就是保证生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他们今后的日子安排好，一定要有正常的社会保障，真正变成市民。
怎样理性推进征地制度，前提有很多，第一，规划搞得好不好，是最大前提，规划搞不好，确实容易产生很多大问题；第二，怎么能更多的节约用地，征地之后，节约用地的余地非常大。现在还有很多园区就闲在那，如果改变思路，转变方式，节约余地会大增，按照老办法走，永远征不够。因此，在这个问题上，确实需要改，既要进行征地改革，也要进行用地改革，否则难以为继。
集体建设用地：不赞成农村集体建设用地进入市场
关于农村的集体建设用地问题，法律规定得非常清楚，农民和农村集体经济组织要建设，可以不申请国有，如果符合规划，且经过批准，可以用自己的土地进行建设。对农民来说，一个非常大的好处就是可以不用交土地出让金。世界各地都一样，比如美国，为什么农村建筑那么少，因为从规划来讲，农村不是搞建设的地方，农民生产生活，建房可以，但是要是超出自有自用的范围，让别人使用你的土地，就是商业用途，就需要规划，规划调过来才可以，不调就不可以。这不是中国的特例，全世界都一样。
中国土地制度改革中现在讲的比较多的就是让农村集体建设用地进入市场，流转给别人用。这件事我不赞成，最大的问题是这就破坏了制度，把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。如果真是不管不顾，不管农民是否自有自用，有钱就能买，人人都这么搞，国家就这么点土地，还守什么根本？为什么说农民的小产权防不合法，并非因为他是农民，而是因为这样的建设不合规划，谁搞也不行。
农村集体建设用地的管理是一件大事，关系到整个土地制度。我举一个最简单的例子，在土地方面，村庄的集体建设用地是城镇所有基础建设用地的两倍，如果把它们放出来，想想城里会是什么结果？
因此，看待土地问题不能仅从产权这一个点，必须从国家长远来看。农村集体建设用地存在很多问题，浪费很严重，有人说没管好就算了，不要管了，那怎么能行。也有很多人认为村庄空心化很严重，房子没人住，闲着也是闲着，而城市又不够，他缺钱我缺地，正好互换，甚至批评说土地流转现在比重那么低，如果按劳动力计算，两亿六千万劳动力转移到工业产业中，将近一半的农村劳动力，而去年土
地流转根据农业部公布的数据是两亿八千万亩，占全部承包土地的21.2%，一个是50%，一个是21.2%。这么大的差距，恰恰凸显一个问题，城市只给了农村劳动力流动就业的权利，没有给他们家庭迁徙的条件。如果索性把他们的家都给你端掉，回都回不去，将来怎么办？在这一过程中，很多事情要非常慎重，这确实不是一个简单的土地使用问题。
当然，不是不许改，怎么改不是谁说了算，最后无非要从最长远最根本的利益去考虑。因此，集体建设用地应该大大节约，应该提高效率，但不是将城乡捆绑到一起，城乡用地增减挂钩，我不赞成。
土地的金融性：土地能否抵押取决于农村需要什么样金融体制
关于土地的金融性，现在呼声很高，用土地承包经营权和宅基地使用权抵押，可以解决农民的贷款难问题。我可能确实比较保守，原来的态度就是不赞成，现在稍微好一点，问我赞成不赞成，我说不赞成，因为法律写的清清楚楚，不许可抵押，我赞成不就是鼓动大家犯法吗？但要问我反对不反对，我也不反对，银行愿意抵押贷款，它自然会评估风险。
华中科技大学贺雪峰教授的一个提法我很赞同，他说很多专家学者，包括政策研究机构在制定政策时，往往只看到城镇郊区5%左右的农民，通过他们的状况来制定全国政策。城镇郊区将来可能很快变成城市建设用地，或者风景名胜区等地租很高的地方，抵押应该没问题，拍卖时抢拍的人也会很多，但绝大多数传统农区，那个地没有人会出太高的价格，用作抵押之后怎么弄，因此，即使法律真允许抵押贷款，也可能只有一小部分有条件的地方农村可行。
从这一意义上讲，抵押贷款是世界商业金融机构的基本规则。是不是可以抵押贷款，取决于农村的金融体制，政府打算怎么建，如果说将来中国农村就是一个商业金融体制，这个事就必须要考虑好，如果将来农村金融体制不是以商业金融为主的体制，这事肯定就要另说。
比如，在日本的农村，商业银行几乎进不去，因为日本的农民合作金融在政策性金融支持下，成本大大下降，农协自己的金融机构比商业金融机构的竞争力在农村要强得多，农民要商业金融机构干什么？因此，抵押贷款问题就取决于将来中国农村的金融机构是一个什么样的体制，如果单一发展商业金融，肯定就得着手做。
将来法律怎么修改我们不知道，还是活分一点，反正各地都在搞，也给农民带来点好处，我不赞成，但也不反对，但是我深信，靠这条路解决不了多少农村真正的问题，还要有更好的制度设计。
农业经营制度：通过服务规模弥补耕地规模不足是中国特色模式
最后讲一讲农业自身的经营制度。大家都觉得现在农业制度效率比较低，家庭经营小规模，是不是问题？中国农业的小规模经营不是法律制度决定的，而是国情决定，这么多地，同时有那么多人，怎么弄？类似中国的情况，其它国家也没有好办法。
推进规模经营是非常必要的，但从世界各国的农业发展看，家庭经营为基础的还是占绝对统治地位。前些日子接待了一位美国客人，他家有36000亩地，我当然很羡慕那种人，但是要知道，他种36000亩地得把多少农民转移出去，总不能说把他赶走只把土地留下来，那就是土地兼并，这个过程怎么处理好，非常重要。
从现在情况看，农民自己在想办法，政府也在想办法，寻找好的模式，现在出现一种适度规模，有时也被叫做家庭农场。有人说是今年中央1号文件首提家庭农场，其实这一概念在2008年十七届三中全会决定就有，至于什么叫家庭农场，仍在争论。最近农业部发布相关调查，认为家庭农场应具备下面几个条件：第一，农业户籍；第二，适度规模；第三，以家庭成员为主，不以雇工为主；第四，主要收入来自农业。中国农业要想与美国人拼经营规模，不可能也做不到，美国地比我们多，且只有200多万户农民。但是，这并不意味着一定没有办法形成家庭农场。
什么叫适度规模？第一，要与当地农村劳动力转移状况相吻合，不能硬赶走农民，有很多人说可以把土地租给公司，又能拿到租金，还可以给公司打工拿工资，但是我们经过大量调查，按照这种公司的方式来做，原来土地上80%农民必须走，公司不可能都管，所以，又能拿工资又能拿地租的不是大多数。
当然，也不排除发展设施农业或者规模化养殖场。比如黑龙江和上海松江的农业规模经营，从耕种到收割的主要环节，依靠服务公司来做，而田间管理靠家庭成员管理，两个模式结合起来，产生一种经济效益，以扩大服务的规模来弥补耕地规模的不足，解决很多问题，这就是非常好的中国特色模式。
现在又到麦收季节，从5月底开始到8月初，农业部门要在全国组织40万台左右的粮食收割机，一直从长江边开始收割，直到黑龙江，中国的小麦机器化收割达到90%以上，要是没有这样一种大规模的调度作战，小麦也不可能有这么大的面积，有这么大的产量，农机也养不起。中国联合收割机每年的使用天数比美国和加拿大要高两三倍。这种调度不得了，一台收割机两三人，要配套、维修、供油、天气预报等，机器在哪里调度，清清楚楚。这一模式的特点就在于通过扩大服务规模来降低服务成本，提高效率。
日本也在操心规模化经营，他们老龄化太厉害，65岁以上的老年农民已经占到68%。他们争取把平原地区水稻规模种植水平做到300亩，从日本现有机械技术条件看，150亩的单位产品成本最低，但问题是农民种150亩水稻的收益不高，没有办法改善当地居民收入，只有种到300亩才可以。为了实现300亩的规模经营，让老年农民把土地转给农民协会，而不是根据农民的私人关系愿意租给谁就租给谁，由农协代为出租，租给谁农民不用管，只要到时把租金拿回来就可以，这叫白纸委托，是一个很大的制度创新。同时规定，一旦土地租出去，就要把自家农具销毁或送给别人。去年我们去考察时还信誓旦旦讲这些经验，但前两天日本代表团告诉我现在实施起来比较难，一时半会还做不到，实现不了。
事实上，像东北亚、东南亚这些国家，这么长的农业发展史，如果在规模经营上非要学美国，也许个别地方，比如黑龙江等可以做到，但大部分地方可能更多需要适度规模经营加上政策化服务，通过服务的规模来弥补耕地规模的不足。
在中央的指引下，在农民基层一线农村干部和农民的积极创造下，道路已经成形，下一步就要冲着这个方向发展，让农业更有效率。这几个要素放在一起，就是把农民不断转为市民，规模也就会不断扩大，如果脱离这一条，那就不是规模经营，而是土地兼并，有可能导致大的冲突。
（本文版权归凤凰网资讯所有，未经允许，禁止转载！）
第二篇：陈锡文现行土地管理制度法律法规问题需改革
陈锡文现行土地管理制度法律法规问题需改革
时间：2014-03-06浏览次数：108 次
6日下午，全国政协十二届二次会议在人民大会堂新闻发布厅举行记者会，邀请周伯华、厉以宁、陈锡文、杨凯生、李彦宏等就“深化改革推动经济持续健康发展”的相关问题回答记者提问。
新华社、新华网记者提问问中央财经领导小组办公室副主任陈锡文：去年十八届三中全会大家比较关注的是农村集体建设性土地可以和国有土地实行同等入市、同权同价。包括今年政府工作报告提到，要慎重稳妥推进农村土地改革试点。请问今年农村土地制度改革会如何推进？另外，我们还想知道这种改革的推进会对地方政府的土地财政依赖产生什么样的影响？如何看待去年深圳等地探索的农地入市的问题？
陈锡文：去年十八届三中全会的《决定》中涉及到土地制度改革的内容很多，由此可以看出来土地制度改革实际上是一个系统工程，涉及到方方面面。就你刚才提到的农村集体土地进入建设用地市场这个问题在《决定》中至少提出这样几个方面：一是改革我们的征地制度，逐步缩小整地范围，规范整地程序。二是逐步建立兼顾国家、集体、个人三者利益的对于土地增值收益的分配机制，适当的、合理的提高个人收益。再有就是你刚才直接提到的关于农村集体建设性用地进入市场的问题。按照三中全会的《决定》，大家都可以理解，不是所有农村土地都能进入到建设用地市场。第一，要符合规划。第二，要符合用途管制。第三，只有农村的集体经营性建设用地才可以入市。我们知道农村的集体建设用地实际上分为三类：一类最大的就是农民的宅基地。第二类就是农村的公益性和公共设施用地。第三类就是农村的经营性建设用地，实际指的就是乡镇企业用地。
倒过头来讲，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以进入这个市场，和国有土地同权同地同价。这件事情推进起码要有两方面的重大改革：一个是对现行的土地管理制度，涉及到一系列法律法规的问题要进行改革。比如说，农民的集体建设用地进入市场，这涉及到的法律据我了解，至少有三个大的方面。一是《宪法》。《宪法》规定城市的土地属于国家所有。
所以现在的城市建设用地都要从农民手里征过来变为国有土地才能建设，如果《宪法》这个规定不改，按理来说农村的建设用地就不能进入城市的建设用地市场。二是涉及到《土地管理法》。农民集体的土地使用权不能出让、出租和转让用于非农业建设。就是它要用，只能批准之后自有自用才可以，现在它要进入市场，这个法律也要修改。三是涉及到《物权法》、《担保法》等等。这里面都明确提出，农村集体土地使用权不得用于抵押和担保，土地开发商拿到这个地不能抵押和担保，那建设就没法搞。
所以第一需要对这些法律法规进行清理，清理之后觉得这件事要做触及到哪些法律法规应该立改废，到底能不能立改废，怎么进行立改废，那就要通过实践，这就要进行试点，通过试点获得经验之后再对现行的法律法规进行修改，这样才能成为一个普遍性的制度。第二，《决定》已经提出，要建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配机制。在这个过程中非常明确的提出，要适当、合理的提高个人的收益，就是对农民的补偿收益要合理提高。这个事情现在已经提出来了。大家知道，2月28号中央全面深化领导小组改革举行了第二次会议，第二次会议已经审查通过了今年的改革重点，其中也包括农村土地制度的改革内容。这个决定通过之后，各个专项改革领导小组、各个部门都在按照要点进行研究方案来确定哪些地方来搞试点，现在正在做这件事情，我想不久之后就会推出试点来进行。
剩下两个问题，一个是土地财政的依赖，一个是深圳的问题。土地财政大家对他的诟病很多，任何一个政府不可能通过卖地来获得收益进行发展，所要总要转到集约用地上来，这一系列土地制度改革，包括形成兼顾三者利益的土地分配机制，包括合理提高个人的收益等等，在相当程度上都是应该把政府从卖地中直接获得的收入逐步降低水平，只有降低了，土地才能在使用中更加得到重视，能够集约节约利用。所以土地制度改革会对目前的政府收入结构产生很大的变化。当然这种变化是朝着可持续的方向去发展的。
来源：中国广播网[关闭] [收藏] [打印]
分享到：1
第三篇：陈锡文解读一号文件
陈锡文解读一号文件：今年存在生产滑坡风险 2009年02月03日11:25
【字号 大 中 小】 打印 留言 论坛 网摘 手机点评 纠错 E-mail推荐:
直播回放:陈锡文解读2009年中央一号文件
稳粮 增收 强基础 重民生（政策解读·解读中央一号文件①）
连续第6个中央一号文件 稳定农业发展促进农民增收
2月2日，国务院新闻办举行新闻背景吹风会，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（以下简称一号文件），并就保持农业稳定发展，促进农民持续增收等有关问题回答记者提问。
今年存在农业生产滑坡、收入徘徊、发展逆转风险
在介绍2009年农业农村工作的中心任务时，陈锡文表示，党中央、国务院在把握全局工作的基础上，决定今年的一号文件以促进农业稳定发展、农民持续增收为主题，并围绕“稳粮、增收、强基础、重民生”对今年的农业农村工作进行了全面部署。主要考虑有以下几点：
一是全面贯彻落实党的十七届三中全会精神的要求。今年是贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神的起步之年，将《决定》提出的要求落实为具体的政策，是推进农村改革发展的重要保证。
二是由于国际金融危机的发生，使得经济情况变成了一种复杂的局面。为了应对这个局面，必须保持农业稳定发展、农民增收，所以中央采取了一系列有针对性的政策措施来指导2009年的农业农村工作。
三是保持农业农村经济平稳较快发展的要求。综合分析国内外因素影响，今年确实存在农业生产滑坡、农民收入徘徊、农村发展势头逆转的风险。在这样的背景下，必须采取强有力的政策措施，进一步加强对“三农”工作的领导，大力强化强农惠农政策，平抑农业生产风险，拓展农民增收渠道。
约两千万农民工因金融危机失去工作返乡
在回答过去一年间有多少农民工在城市失去工作被迫返乡的问题时，陈锡文表示，在一亿三千万外出就业的农民工中，总量来看有15.3%，大约两千万的农民工由于经济不景气失去工作或者还没有找到工作就返乡了。
陈锡文指出，党中央、国务院对农民工就业问题高度重视，去年12月20日，国务院办公厅专门发出了关于做好当前农民工工作的通知，其中有六条大的政策：一是鼓励城市和沿海发达地区企业尽可能不解雇或者少解雇农民工；二是对暂时没有工作的农民工，各级政府都要给他们提供更多的职业技能培训机会，以增强他们的就业能力；三是凡政府投资的公共设施建设，都要尽可能地多吸纳农民工去就业，对于已经返乡的农民工，政府要采取以工代赈的办法，鼓励他们去参加农村的基础设施建设；四是政府采取一系列支持和补贴的办法，帮助农民工回乡以后自己创业；五是要求各地切实保障外出农民工的土地权益，农民工回来以后如确实没有其他工作可做，家里的承包地还可以保证他的温饱；六是各地党委和政府要重视农民工工作，特别在当前，要做好监督企业对农民工工资的发放以及农民工社会保障经费的缴纳等等工作。
三条政策落实农村基本经营制度
陈锡文表示，今年一号文件对于十七届三中全会提出的毫不动摇地坚持农村基本经营制度有三条大的内容：一是要落实和保障农民的土地权益。要做好两方面的工作，第一，对于集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益。第二，是对承包地地块的确权、登记和颁证工作。
二是进一步规范农村土地承包经营权的流转。所谓要规范，就是要重申过去的法律和政策，必须让农民自愿地选择，任何人不能强迫农民流转土地，或者阻止农民自愿地流转土地。按照这个要求，在土地流转中，像文件里强调的主要是要做好两方面的工作：第一就是要严格地落实十七届三中全会提出的土地流转必须做到三个“不得”，土地流转不得改变土地的所有权，不得改变土地的用途，不得损害承包方的利益。第二方面工作就是有关部门要加强给农民土地流转服务和管理，让农民知道谁需要转让出土地来，谁需要有承包别人土地的愿望和要求，并且依照法律规范地签订合同。
第三项大的政策内容就是强调必须落实好三中全会决定提出来的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。今年的一号文件强调农村土地制度的改革，要按照三中全会决定的要求，等待具体的政策措施出台之后再稳妥地推进。
多项措施缓解农产品价格下行压力
关于如何保持我国农产品价格合理水平的问题，陈锡文表示，农产品价格下行压力加大，是今年农村经济增长面临的一个巨大的困难，党中央、国务院对这个问题高度重视，已经反复研究，陆续地提出了一些有针对性的政策和措施。概括起来有：
一是加大对农业的基础设施和科技服务这些方面的投入以降低农民的经营成本。二是要进一步加大对农业的各项直接补贴。去年的补贴水平是1029亿元，今年预计会增加到1200亿元左右。三是提高政府对粮食最低收购价格。政府基本上有一个初步考虑，今年的各类粮食最低收购价格每斤提高0.11元左右。按去年10570亿斤粮食产量算，如果每斤提高0.11元，农民在粮食上的收益就可以增加1100亿元。第四项政策就是增加政府的储备，如果说市场上供给的粮食多了，相对于需求来说供大于求价格就会下跌，政府会采取增加储备的办法，减少市场的流通量，价格就会处于合理的水平。
最后一项，政府要合理地调控进出口。目前，国内粮食供给比较充裕，如果国际上有需要，中国会按照合理的价格适当地增加一部分粮食的出口。
总体来看，只要粮价能够保持在合理水平上，应该说其他大多数农产品也就都能够有一个合理的价格水平。
农民关心下乡后的家电质量和售后服务
陈锡文表示，过去农民购买一些耐用消费品，包括家用电器，出于质量方面的考虑，往往是到城市里面来买，特别是到县城买。自从实行家电下乡政策以来，在1月31日以前全国有14个省区实行了这个政策，从2月1日开始，全国31个省区全部实行了家电下乡，给农民补贴13%的政策。
实行家电下乡政策中，到农村去销售的家用电器的质量以及售后服务是农民最关心的，所以中央政府特别强调，销售到农村去的电器质量必须要过关，同时要搞好农村家用电器的售后服务。
发生群体事件领导干部要到一线
关于个别地方发生群体性事件问题，陈锡文表示，由于一些地方经济发展中科学发展观贯彻得不够，单纯地追求GDP，损害农民利益，处理不好，就引起了突发性的群体性事件，会造成很大的损失，也会造成很不好的影响。党中央、国务院对处理这类问题的原则历来都是非常明确的，主要是这样几个方面：
一是必须坚持以人为本、执政为民这样一个理念。要事前化解一些容易产生矛盾的问题，防患于未然，未雨绸缪。比如像今年的1号文件就明确地提出，高度重视农村的社会稳定工作，很关键的是要妥善解决好农村的征地、环境污染、移民搬迁以及集体资产的处置这样一些比较敏感的和农民切身利益密切相关的矛盾和问题，平时就要依照法律和政策处理好这些问题，避免这些矛盾的激化。
二是一旦发生了突发性的群体事件，各级领导干部一定要到第一线，直接到群众中去面对面地做解释和说服工作，不能领导干部躲着不出来，就让公安部门、警察到第一线去，这样容易激化矛盾。除了发生打砸抢烧这些不幸的情况外，原则上不能动用警力。
三是事态平息之后，要迅速地总结教训，该追究责任的要追究责任，同时要制定出整改方案，给老百姓一个满意的答复。（作者： 宁启文）
来源：农民日报
第四篇：陈锡文：中国农村的五大问题
陈锡文：中国农村的五大问题
中央财经领导小组办公室副主任、中农办主任陈锡文今年是中国农村改革的第26年，26年的改革使中国农村发生了深刻变化，当然也有许多问题没有解决。同时，解决了老的问题也会生出许多新的问题，有些还相当尖锐。如果历数这些矛盾和问题，可能会排出相当长的单子。我想最主要的有五个方面。
农民收入的增长问
题
提高农民收入有很多制约因素，但最主要的是两个问题：一是如何扩大农产品市场，使农产品在市场上有一个稳定的价格；二是如何转移农民的就业，使农民能够从非农产业中、从城镇中获得更多的收入。
近一段时间来农民收入的增长非常困难。从1997年到2003年这7年时间中，农民的人均收入每年平均增长4。如果从全球的角度来看，增长4是很不错的水平了，但是从中国的实际情况来看，就会引出很多矛盾。
首先，增长4就没有实现国家《十五计划纲要》提出的农民增收目标。《十五纲要》规定：“十五”期间，农民人均收入增幅每年达到5，但是三年过去了都没有实现。
第二，过去六到七年之中农民收入只增长了4，但是城镇居民的收入却每年增长8，因此城乡居民之间的收入差距是在不断地扩大。如果从1998年算起，6年时间里农民的人均纯收入总额增加了532元，但是城镇居民在这6年中人均可支配收入增加了3312元，也就是每年增加了552元，这就是说农民6年的收入增加总额比城镇居民平均一年收入的增加额还要少20元，这当然是个非常尖锐的矛盾。
但是更突出的问题是这几年农业没有让农民增收，不仅没增收，而且减收。中国农民的人均收入目前大概有45是来自农业，这个比例比8年前大概下降了18个百分点，也就是农业收入在农民收入中的比重在不断下降，而且绝对额连续7年来也是在减少。中国农民收入来自农业部分最高的是1997年，那一年平均达到了1276块钱，但是从1998年到2003年，就没有一年再达到过这个水平。从这个角度去看，在农民收入中制约农业收入增长的一个非常大的问题就是农产品的市场问题，其中粮食价格到去年10月底为止连续84个月是下降和低迷的，也就是粮食市场很难扩大，其他的农产品也有类似的问题。我们曾经做过一个分析，把2001年的指标和1996年的指标相比，城镇居民的人均可支配收入在这五年中平均增加了2020元，但是每个人用于粮食、植物油、肉类和蔬菜的开支2001年却比1996年人均减少了131．2元。在这样一个背景下，农民要想从农业中增收是非常困难的。于是就一定要考虑向非农产业、向城镇的转移。
但是，被寄予很大希望的乡镇企业在过去这几年中，尽管生产、产值、利税都在增长，但是就业却很少增长。1996年中国乡镇企业中从业人员的总数是1．3508亿，到2002年为止，就业水平一直没有达到过1996年的这个指标，到了去年略有增加，比1996年增加了63万人。所以可以这么说，乡镇企业在过去的7年中几乎没有增加就业。于是大家就看到了越来越汹涌澎湃的农民进城的民工潮。
提高农民收入有很多制约因素，但我想最主要的是两个问题：一是如何扩大农产品市场，使农产品在市场上有一个稳定的价格；二是如何转移农民的就业，使农民能够从非农产业中、从城镇中获得更多的收入。这两方面确实都存在很多的矛盾，要想解决，是一件难度非常大的事情，所以不可能指望短期内农民收入很快就会实现突飞猛进的增长。
粮食问题
当前的粮食问题开始凸显，并不是说现在的供求有问题，而是指中国现在到底还有多少粮食生产能力。
从90年代后半期以来，中国曾经经历了5年粮食丰收的可喜局面，因此到90年代末就整个国家来说，实现了粮食总量供过于求的局面，库存明显增长。由于有了巨大的库存，所以在过去几年中持续四年粮食产量下降并没有影响市场的供给，甚至粮价都没有回升。在这个背景下，很多人认为中国没有长期粮食问题，或者粮食不是个大问题。但是我觉得从去年年底粮价开始上涨实际上又使得中国长期存在的粮食问题凸显出来。一个非常重要的指标是去年的粮食总产量只有8613亿斤，而去年各个方面预测的总需求是8760亿斤，所以，粮食的产需缺口是非常大的，必须动用库存、增加进口，否则市场马上就表现出来了。
我知道经济学界都说当粮食短缺的时候价格就上涨，价格上涨农民就会多种粮食，因此粮食矛盾自然就会很快地解决。这种判断的基础是在我们有足够的粮食生产能力这一点上。我觉得这个逻辑是对的，但客观上很多实际问题不一定这么表现出来，我之所以讲当前的粮食问题开始凸显，并不是说现在的供求有问题。我想需要认真研究的是我们现在到底还有多少粮食生产能力。
90年代后期我们确实曾经有过3年粮食产量超过1万亿斤，在很多人的印象中，中国有1万亿斤的粮食生产能力，但是我说现在可能没有那
第五篇：陈锡文：推动城乡发展一体化
推动城乡发展一体化
陈锡文
在城乡二元结构和计划经济体制基础上形成的城乡二元经济社会管理体制，是影响我国从根本上解决“三农”问题的一大体制性障碍。对此，党的十八大报告明确指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。
一、我国在逐步改变城乡二元结构体制、推动城乡发展一体化方面已经积累了宝贵经验 党的十六大以来的10年，是我国农业农村发展最快、农民得实惠最多的10年。这固然是由于我国整个经济的持续快速增长，使国家具备了实施一系列前所未有的强农惠农富农政策的经济实力，但更主要的，还是因为党中央明确了要把解决好“三农”问题放在全党工作重中之重的位置、着力统筹城乡经济社会发展、加快形成城乡发展一体化新格局的指导思想。世纪之交，我国实现了总体小康，在这个基础上，党的十六大报告明确提出要在21世纪头20年内把我国建设成为全面的小康社会。为了实现这个宏伟目标，党的十六大报告明确把“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入”作为全面建设小康社会的重大任务。尔后不久，胡锦涛总书记对“实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村”、“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作重中之重”的判断和要求作出了深刻阐述。此后，就有了一系列以前难以想象的强农惠农富农政策的密集出台，农业农村发展和农民增收状况都有了明显改观。在总结十六大以来经验的基础上，党的十七大报告进一步提出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”在党的十六大、十七大报告精神指引下，近10年我国农业和农村发展取得了举世瞩目的成就，城乡之间的经济社会关系也开始发生积极变化。
我国粮食连续8年增产，年总产量从2003年的8614亿斤增长到2011年的11424亿斤，年均增产350多亿斤。农民人均纯收入连续8年较快增长，从2003年的2622元提高到2011年的6977元，年均增收540多元，尤其是近两年连续出现了农民人均纯收入增幅高于城镇居民人均可支配收入增幅的可喜局面，城乡居民的收入差距由此有所缩小。同时，农民进城务工经商乃至举家外出到城镇定居的种种束缚正在加快解除。到2011年底，全国农民工数量已突破2.5亿人，其中举家外出的农民工数量已突破3000万人，农民工已经成为我国诸多行业产业工人中的主体力量。农村劳动力的大规模流动和进城务工经商，不仅为城镇和工商业的发展带来了新生力量、加强了城乡之间经济社会的交融，更为发展现代农业和促进农民收入较快增长开辟了新的空间。与2002年相比，我国农业劳动力的数量减少了7000多万人，乡村中从事农业的劳动力比重降低了12个百分点以上，平均每个农业劳动力实际经营的耕地面积由此扩大了20%以上。2011年，全国农民人均纯收入中的工资性收入达2963.4元，占人均纯收入总额的42.5%。与2000年相比，农民人均工资性收入增加了2261.1元，在人均纯收入中的比重提高了11.3个百分点；同期农民人均家庭经营的收入增加了1794.7元，在人均纯收入中的比重下降了17.2个百分点。工资性收入已经成为新世纪以来我国农民收入增长的重要支柱。
近10年来，农业农村的发展和农民的增收，主要得益于党的一系列强农惠农富农政策的密集出台。从彻底免除农业税到推进乡镇机构改革，从实行对种粮农民生产的直接补贴到建立粮食最低收购价制度，从提出把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村，到农村义务教育经费保障制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度的建立，从全面推进集体林权制度改革到明确农村土地承包关系要保持稳定并长久不变，从大幅度提高农村扶贫标准，到分类指导城镇户籍制度改革政策的出台等，广大农民在这些方面多少年的期盼开始得到实现，这使得蕴藏在亿万农民群众中最丰厚的发展动力得到了极大调动，由此也就造就了我国农业农村发展的这个新的黄金时期。党的十六大以来我国实行统筹城乡发展、推进形成城乡经济社会发展一体化新格局的成就鼓舞人心、经验弥足珍贵，是我们继续推动城乡发展一体化的宝贵财富。
二、坚持中国特色农业现代化道路、不断提高粮食等主要农产品供给保障能力，是推动城乡发展一体化的必要基础
我国人多地少，解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦、实现稳定和发展的基础，对此在任何时候都不能掉以轻心。
近些年来，我国粮食等主要农产品连年快速增长，基本满足了市场的需求。但同时也要看到，这些年也是我国经济发展、人民生活水平提高和城镇化推进速度最快的时期，社会对粮食等主要农产品的需求在快速增长。我国农业基础薄弱的状况尚未根本改变，农业生产力的发展仍然明显滞后。在近年农产品需求旺盛的背景下，粮食等主要农产品供给的增长，赶不上经济社会发展需要和人民生活水平提高速度的迹象已经开始显现。粮、棉、油、糖、肉、奶等主要农产品的进口数量在逐步增加。据有关专家测算，如按我国农产品单位面积的产量计算，目前进口粮、油等主要农产品的数量，已相当于我国在境外利用了6亿亩以上的农作物播种面积。在经济全球化背景下，合理利用国际国内两种资源、两个市场，对于弥补我国农业资源的相对不足、加强与农产品出口国的经济合作都有利。但我国作为人口大国，对粮食等主要农产品的进口必须有度，否则就会影响国家粮食安全，影响经济、社会改革发展稳定的大局。因此，在推进工业化、城镇化的进程中，必须按照党的十八大报告所要求的那样：加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。
发展我国农业，再靠增加水土资源和化肥等投入，不仅余地已经很小，而且还会加重对生态环境的不利影响，因此，必须走中国特色农业现代化的道路，在工业化、信息化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。要在坚持实行最严格的耕地保护制度和不断完善国家对农业支持保护体系的基础上，用现代生产条件装备农业，用现代科技手段改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代发展理念引领农业，用现代组织形式经营农业，用培育和造就大批新型农民来发展现代农业。要增加各方投入，大力改造中低产田，全面提升农业的水利化、机械化、信息化水平，通过提高农业的土地产出率、资源利用率、劳动生产率和市场竞争力，来保障我国粮食等主要农产品有效供给持续增长的能力。
三、坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，是推动城乡发展一体化的必然要求
农业是受市场和自然双重因素影响的产业，也是经济效益相对较低而社会效益重大的产业。我国农业目前总体上经营规模狭小、科技含量不高，绝大多数农户缺乏快速积累资金的能力，仅靠农民的力量难以加快我国农业农村现代化的进程。因此，党的十八大报告明确要求：坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
当前我国的城乡发展差距主要体现在三个方面：
一是农业科技含量、劳动生产率低，这必须通过加快发展现代农业来解决。
二是农村基础设施建设和社会事业发展滞后，农村生产生活条件差。对此，党的十八大报告明确要求：坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。党的十六大以来，随着社会主义新农村建设的深入推进，国家不断加大对农村路、电、水、气等基础设施建设的投入。2002年至今，全国新建改建农村公路271万公里，经改造后的农村电网已覆盖95%的农户，解决了3.26亿农村人口的饮水安全问题，新增农村沼气用户3000多万户，改造农村危房460万户，农村的生产生活条件得到明显改善。推进城乡基本公共服务均等化也取得实质性进展，免费义务教育惠及1.3亿农村学生，新型农村合作医疗制度已覆盖97%的农民，农村最低生活保障制度覆盖了5300万贫困农民，新型农村养老保险制度将在2012年底对农村实现全覆盖。但总的看，国家投入的农村基础设施存在着建设等级低、缺乏有效管理养护机制等问题。农村基本公共服务和社会保障的制度虽已经建立，但其服务和保障的水平与城镇仍存在较大差距。因此，必须长期坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村的方针，使公共财政支出进一步向农村倾斜，让农民能够更充分享受经济发展和社会进步的成果。
三是城乡居民收入总体上还存在较大差距。2011年，我国农民人均纯收入为6977元，当年的收入增长额达到了1058元，是历史上农民人均纯收入增收首次超过千元的一年。而同期城镇居民人均可支配收入为21810元，是农民人均纯收入的3.13倍。这个差距虽比2009年的3.33倍、2010年的3.23倍有所缩小，但仍显示出缩小城乡居民收入差距的难度之大。党的十八大报告要求：着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。这就要采取综合性措施，多渠道解决农民增收中的难题。当前制约农民增收的突出矛盾有三个，一是农民家庭经营的生产成本在不断上升。农民家庭经营费用占总收入的比重，2000年为36.6%，2010年为42.6%，2011年为45.8%。要有针对性地采取加大生产补贴力度、完善农产品价格形成机制、降低农产品流通成本、大力发展农业政策性保险等措施，提高务农收益、增加农民收入。二是农民创业和扩大生产面临资金、技术、人才短缺的困难。要在财政、金融、税收等方面采取有效措施鼓励有条件的农民创业，并在提供技术和培养人才等方面向农业农村倾斜，支持农民发展各种开发式农业、规模种养业、设施农业、农产品加工业和旅游休闲农业等，帮助农民从合理利用农村多种资源中增加收入。三是农民向非农产业转移就业仍面临一系列困难。要进一步拓展农村劳动力外出务工经商的空间，保障农民工的合法收入和各项合法权益，降低他们在外的生活成本，着力提高农民纯收入中的工资性收入比重。
农村最低生活保障制度全覆盖后，尽管农村贫困人口的温饱问题已基本解决，但离脱贫致富仍有相当大距离。国家在公布新的扶贫开发纲要的同时，大幅度提高了农村的扶贫标准，并把11个集中连片特困地区和实行特殊政策的西藏、新疆南疆地区和四省藏区确定为今后10年扶贫攻坚的主战场。要增加扶贫开发投入，加大对口帮扶和社会扶贫力度，努力完成新纲要提出的各项扶贫开发任务。
四、坚持改革创新，是推动城乡发展一体化的强大动力
推动城乡发展一体化的实质是破除城乡二元结构的体制。党的十八大报告要求：要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。显然，要实现这一目标，就必须在城乡两方面都大力推进改革创新。
深化农村改革，要适应工业化、城镇化快速推进中农村经济社会发生深刻变化的新形势，要针对农业劳动力大规模转移、市场经济的观念和机制在农业农村中不断深化、现代农业技术和装备更普遍应用等新情况，在切实保障农民各项合法权益的基础上，大力推进农业的组织和制度创新。党的十八大报告对此提出了明确的方向和总体要求：坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。要在稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上构建新型农业经营体系，要在切实保障农民合法财产权益基础上提高农业生产经营的组织化程度、发展多种形式的规模经营，要在增强农村集体经济组织实力和服务能力的同时发展各类农民专业合作组织、农业社会化服务组织和农业产业化经营体系，提高农业生产的专业化、集约化、规模化、社会化、组织化程度。
2011年，我国第二、第三产业的增加值在国内生产总值中已占89.9%，城镇化率已达51.3%。在今后工业化、城镇化的进程中，不仅要尽快改变从农业农村中提取发展资金的做法，而且要加大反哺农业、支持农村发展的力度。党的十八大报告明确要求：改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。只要我们认真贯彻党的十八大精神，坚定不移地按照十八大报告所指出的方向推进城乡改革和发展，就一定能够实现形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。
点击咨询 