陈锡文：准确把握农村土地制度改革的方向

第一篇：陈锡文：准确把握农村土地制度改革的方向

陈锡文：准确把握农村土地制度改革的方向.txt铁饭碗的真实含义不是在一个地方吃一辈子饭，而是一辈子到哪儿都有饭吃。就算是一坨屎，也有遇见屎壳郎的那天。所以你大可不必为今天的自己有太多担忧。十七届三中全会有关农村土地管理制度改革的政策指向

两个“最严格的制度”相配套，土地管理更加严格规范

记者：党的十七届三中全会前，各方面对下一步农村改革的议论集中在土地制度上，国内外有很多猜测，各类媒体也是持续热炒，这个话题为什么有这么高的关注度？

陈锡文：这么多人关心中国农村的土地制度，第一说明它非常重要，第二说明现行的土地管理制度确实存在缺陷，需要继续改革和完善。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（简称《决定》）出台前，我看到不少报道，有媒体把农村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，说是要试行土地的私有制，推行土地的自由买卖等等，在舆论上搞得大家比较迷茫、混乱。我出去吃饭，连餐馆的服务员都问：是不是我们在外面打工,家里的地要收回去了？《决定》发布之后，大家已经看到，并没有这些内容，那些猜测是没有根据的。

记者：《决定》发布之后，说实行土地私有、自由买卖的没有了，但各种解读还是五花八门，您认为十七届三中全会关于农村土地制度改革的基本政策指向是什么？

陈锡文：三中全会对农村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，应该全面把握。如果说最基本的政策指向，那就是对土地的管理更严格更规范了。《决定》提出，要坚持两个最严格的制度，第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线；第二个是最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。仅有最严格的耕地保护制度是不够的。即使不增加耕地占用，也不能超越国家的宏观控制，计划外增加自己的建设用地。

这两个制度配套进行双边约束，实际对整个中国的土地管理是一个非常严格的要求。原因很简单,首先，我国人均土地非常稀缺，我们现在的耕地面积已经降到了18.26亿亩，人均耕地面积只有一亩三分八，只相当于世界平均水平的40%，再减少确实会危及国家的粮食安全乃至于社会稳定。在过去的11年中，我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的耕地面积。其次，建设用地是投资的载体，是宏观调控的闸门。相当长的一段时间内，为什么那些高耗能、高污染的企业下不来？很重要的就是跟超计划的建设用地供给有关系。

土地承包关系“长久不变”是一大亮点

土地流转政策已实行多年，并非首次提出

记者：《决定》中对于农村基本经营制度强调要稳定，这似乎是一贯的基调，您认为其中最大的亮点是什么？

陈锡文：《决定》中提出，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变。“长久不变”是这次文件的一大亮点。农村改革后，1984年中共中央1号文件提出了土地承包期延长到15年，1993年中共中央11号文件又提出土地承包15年到期后再延长到30年。现在顺应农民的期盼，提出土地承包关系“长久不变”，这件事情意义非常重大。这颗“定心丸”吃了，农民才会珍惜土地，投资土地，放心自主地流转土地。现在应该认真考虑的是怎么让土地承包经营权做到长久不变，《决定》明确提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。没有这项制度，一代人、两代人，再往下就没有人搞得清楚了。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，就是要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

记者：现在还是有许多人把注意力放在土地流转上，他们认为，这是中央首次允许土地承包经营权流转。

陈锡文：这是很大的误解。在党的文件中,土地承包和土地承包经营权流转一直是放在一起讲的。1984年1号文件，讲延长土地承包期，也讲鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，讲土地承包15年到期后再延长到30年，也讲允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。2002年全国人大常委会通过《农村土地承包法》，那里面有整整一节12个条款是讲怎样依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。这个事情农民在实践中已经干了20多年了！就说不久前胡锦涛总书记考察的安徽小岗村，在这个大包干的发源地，农民的地已经有1/3流转了。只有产权清晰稳定，流转市场才能健康发育。这些年为什么流转市场发育不起来？很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。

过去我们的职能部门主要是管承包合同的登记，今后要给需要转出、转入土地的农民提供平台，提供信息，进一步加强土地承包经营权流转的管理和服务。当然，在土地流转过程中，要坚持三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。如果农民有更好的就业机会，有更高的收入,有更可靠的保障,他会自愿离开土地,这是一个自然的过程。

记者：《决定》发布之后，有不少人问，征地制度要改革，以后要逐步缩小征地范围，城镇规划圈外的公益性用途才能征地,那非公益性项目用地是不是不用通过土地管理部门，只要跟农民商量就可以直接买了？

陈锡文：这一点应对社会广为宣传，农用地转为非农用地、任何建设性用地必须是在严格管制的前提下，照样要符合规划、纳入年度建设用地计划。《决定》对征地制度、农村集体建设用地的开发和经营、逐步建立城乡统一的建设用地市场等提出了改革的方向，这是一个很重大的改革决策，非常有意义。但是《决定》也明确指出，要抓紧完善相关的法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度的改革。只有等具体的实施细则出来后，才能规范推进。否则，由于各个方面存在对建设用地的需求饥渴症，可能会失去控制。

讨论研究土地管理制度应该在一定的前提下进行

从国情出发，尊重前人经验和现代国家一般规律

记者：现在，研究农村土地制度的人很多，专家学者争论得很激烈，有些观点相去甚远，对此您怎么看？

陈锡文：有这么多人关心农村土地制度的改革，这是好事。但是由于土地这个要素非常特殊，在很多方面有别于一般的经济要素和自然资源，所以在任何国家，土地制度的确立都

有一定的前提。不确定前提就没有办法讨论问题。从我们国家的实际状况来看，我觉得至少有三大前提：

第一个前提,必须有利于推进科学发展、促进社会和谐。具体地说，第一层含义就是必须有利于守住18亿亩耕地红线；第二层含义是在城镇化、工业化的过程中，切实保障农民的合法权益，真正使被征地农民的生活水平不下降、有提高，长远生计有保障；第三层含义是要有利于国家宏观调控目标的实现，建设用地不能突破总供给量。这关系到转变经济发展方式、调整经济结构和保障经济安全。

第二个前提，土地的管理在任何现代国家都有其特殊规律，我把它概括成为四句话：第一是统筹规划；第二是分类管理；第三是用途管制；第四是严格审批。有人以为,在市场经济国家，土地所有权可以决定一切。实际上，对土地的利用，现代国家从来都是用途管制超越所有权。不能因为土地是你的,你想怎么用就怎么用。当然，规划形成必须科学严密，并通过民主程序，做到公开公正，为绝大多数老百姓认可，一旦确定下来，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能违背。

第三个前提，经过30年的探索，在土地管理方面，我们已经有了一套法律法规和政策体系，要从当前的实际出发去研究，这套制度在什么地方、哪个环节存在问题和毛病，怎么样改革和完善，而不能无视它的存在。

同时，还要有一些基本常识才能讨论。有的学者认为，农田和城市建设用地，森林和草原都可以不加区分地想怎么用就怎么用，这样问题永远也讨论不清楚。我们国家城市和农村的土地是两种所有制，仅仅一个农村集体建设用地，就涉及很多类型，有福利型的宅基地，有公益型的小学校用地等，也有经营型的乡镇企业用地等，把这三类混到一起改，岂不乱套？

与土地有关的改革试验涉及农民切身利益

应按程序，有预案，在可控的范围内稳妥进行

记者：现在全国各地有不少涉及土地的改革试验，改革就难免会突破现行的一些政策法规，试验就有成功和失败两种可能，怎样处理改革与规范、试验与推广的关系？怎样规避试验的风险？

陈锡文：从试验当中提取规范性的政策，这是我们党领导农村改革的重要经验。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，就是从农民的创造中提炼和升华为我国农村的基本经营制度的。我赞成搞改革试验，但是，有一点要说明，我们已经初步形成了一个法律法规的体系，和30年前相比,这是很大的不同之处。我认为，现在搞改革试验应该遵循几项原则：

第一个原则：讲程序。承担试验，要经过批准。比如重庆、成都的试验是国务院批准的，天津的试验是国土资源部批准的。确定下来要做的试验，如果要突破现行法律法规和政策，就要获得制定这些法律法规和政策的部门认可、批准。否则制定法律法规和政策还有什么用？

第二个原则：可控。既然是试验就必须掌握在可以控制的范围内。例如说这个试验项目

在多大范围内进行？一个村，一个镇，还是一个县？报了什么，批了什么，必须在这个范围内执行。一失控就无所谓试验了。

第三个原则：要有预案。既然是试验，就可能成功也允许失败。成功了皆大欢喜。如果试验失败怎么办？我们国家干部、研究人员去帮助试验，失败了没关系，转身回到城里了。但是参与试验的农民怎么办？一定要建立一套机制，承担起对参与试验农民在试验失败后的责任。

第四个原则：应当相对封闭。在封闭的范围内试验，冷静观察，实际操作，看到底行还是不行。把全局的问题放到局部试验，目的就是要减少社会震荡。

当试验到一定程度，各方面都认可了，验收之后报党中央、国务院，获得批准之后在全国推广。在此之前，不应该急于宣传推广，这是承担改革试验的责任。农村土地问题涉及千家万户，稍有偏差，就会引起大的震动，使农民感到忧心，甚至让农民遭受利益损失。做决策也好，做试验也好，做报道也好,凡是关系到广大农民切身利益的事情，我们都应当慎之又慎。

第二篇：陈锡文应准确把握农村土地制度改革新部署

陈锡文应准确把握农村土地制度改革新部署

作者：陈锡文时间：2014-01-14浏览次数：47 次

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是坚持农民集体所有制;第二，不能改变土地的用途，农地必须农用;第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益

《中央中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)中提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。目前各地已经开始了农村土地制度改革的相关实践。各地的实践中，尤其需要注意的是，对中央有关农村土地制度改革的部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循总书记在山东考察时的讲话精神，要有序推进，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

一、农村土地制度改革的三条底线

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是坚持农民集体所有制;第二，不能改变土地的用途，农地必须农用;第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是城镇建设用地必须把农民的集体土地所有权都转为国有;另一个是征收集体土地对农民的补偿标准比较低。十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题提出了改革的要求。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分土地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高对农民征地的补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地被征收为城市建设用地后，补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。然而，土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意改变用途;城里的建设用地也必须按商贸用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等分类使用。按照规划，各类用地的价格是不同的，因此土地市场是按用途分类的。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类别的土地可以通过市场交易后随意使用。

有人说小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，其实这是很大的误解。小产权房不合法，根本原因在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制，与所有权无关。无论在农村还是城镇，不按规划确定的用途使用土地，都是不允许的。我国严格保护耕地的基本国策不会改变，按规划严格实行土地用途管制的原则也不能突破。这是全世界通行的做法。因此，土地不能擅自改变用途，要按规划分类管理。建立城乡统一的建设用地市场不应当理解为“不用规划，只要有地想干什么都行”。

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。改革的方向明确了，但还需要做大量工作。既需要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法好经验，推动制度设计向前推进。

二、准确理解农民土地承包经营权的抵押

《决定》还提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这与过去的规定相比有很大的突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的。抵押、担保实际上就是处分权的表现，因为一旦抵押担保，到期无法偿还债务，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都需要有效抵押物，而农民又难以满足这个条件，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中分离出来，允许抵押担保，但承包权作为农村集体组织的成员权是不许抵押的。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地?这也是大问题。我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题：一个是可能引发高利贷;第二是可能引发以抵押担保为名的私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接受、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。目前“工商资本下乡”已经越来越普遍，也成为带动农村经济发展的重要手段。工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也有限制：第一不能改变所有权;第二不能改变用途，原来是耕地的不能去盖厂房;第三不能损害农民的权益。而这次三中全会《决定》

对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户很难干或干不了的，可以引入适合的工商企业;其次，进入农业的工商企业是要来搞现代种养业的，不能用于房地产开发也不能进行与农业无关的非农建设。

三、要区分农民住房财产权与宅基地使用权

三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这是一个新的突破，积极探索了农民财产权利的一种可能实现形式。但是，农民住房财产权抵押担保转让是涉及农村集体建设用地制度的重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押后还不上债务怎么办?房子收走了农民流离失所怎么办?转让在什么范围内进行?等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。尤其值得注意的是，宅基地不等于农民住房财产权。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是农民“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能用于商业用途。必须遵循一户一宅原则，宅基地面积由各省级人民政府规定;农户依法获批宅基地后，可以无偿长期使用。还有一点必须明确，农民对宅基地只有占有和使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。

宅基地制度存在的问题比较突出。随着经济社会的发展，农村户籍人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有分配过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。此外，由于宅基地的土地无偿使用，在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章建房等情况。因此，现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。

根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只享有占有和使用权，而对承包地享有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。十八届三中全会提出赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新的财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的保障和实现。为此，目前正抓紧农村集体土地承包经营权确权工作，同时建立完善的土地经营权流转市场，扩大和增加农民的财产性收益。十八届三中全会提出，允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，就赋予了土地承包经营权新的权能，也能在一定程度上缓解农民融资难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，就是为了逐步推进农村宅基地制度的改革，保障农民对宅基地的用益物权，探索农民增加财产性收入的渠道。

四、如何加快构建新型农业经营体系

农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。

创新农业经营体系，关键是要调动农民的积极性。一是，稳定农村土地承包关系;二是，努力提高农户集约经营水平;三是，大力支持发展多种形式的新型农民合作

组织;四是，培育壮大龙头企业;五是，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。我们完全可以通过扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。

五、完善城镇化健康发展体制机制

十八届三中全会提出，要完善城镇化健康发展体制机制，应该讲，目前我们还是不完全的城镇化。土地资源集约化利用，还是一个比较大的难题。不完全的城镇化躲不过去，但一定能走得过去。完善城镇化健康发展体制机制，就是要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

完善城镇化健康发展体制机制，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。今后随着这一改革的推进，大批农民工将在城镇落户，并被完全纳入城镇住房和社会保障体系，实现真正的“人口城镇化”。《决定》还要求稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，就是说对那些在城镇常年务工的、暂时不能或者不愿落户的农民工也要提供基本公共服务。

城镇化健康发展，要协调好政府与市场的关系，协调好农民与城市的关系。城镇化健康发展，顺应着人民对美好生活的新期待。

第三篇：陈锡文解读一号文件

陈锡文解读一号文件：今年存在生产滑坡风险 2009年02月03日11:25

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直播回放:陈锡文解读2009年中央一号文件

稳粮 增收 强基础 重民生（政策解读·解读中央一号文件①）

连续第6个中央一号文件 稳定农业发展促进农民增收

2月2日，国务院新闻办举行新闻背景吹风会，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（以下简称一号文件），并就保持农业稳定发展，促进农民持续增收等有关问题回答记者提问。

今年存在农业生产滑坡、收入徘徊、发展逆转风险

在介绍2009年农业农村工作的中心任务时，陈锡文表示，党中央、国务院在把握全局工作的基础上，决定今年的一号文件以促进农业稳定发展、农民持续增收为主题，并围绕“稳粮、增收、强基础、重民生”对今年的农业农村工作进行了全面部署。主要考虑有以下几点：

一是全面贯彻落实党的十七届三中全会精神的要求。今年是贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神的起步之年，将《决定》提出的要求落实为具体的政策，是推进农村改革发展的重要保证。

二是由于国际金融危机的发生，使得经济情况变成了一种复杂的局面。为了应对这个局面，必须保持农业稳定发展、农民增收，所以中央采取了一系列有针对性的政策措施来指导2009年的农业农村工作。

三是保持农业农村经济平稳较快发展的要求。综合分析国内外因素影响，今年确实存在农业生产滑坡、农民收入徘徊、农村发展势头逆转的风险。在这样的背景下，必须采取强有力的政策措施，进一步加强对“三农”工作的领导，大力强化强农惠农政策，平抑农业生产风险，拓展农民增收渠道。

约两千万农民工因金融危机失去工作返乡

在回答过去一年间有多少农民工在城市失去工作被迫返乡的问题时，陈锡文表示，在一亿三千万外出就业的农民工中，总量来看有15.3%，大约两千万的农民工由于经济不景气失去工作或者还没有找到工作就返乡了。

陈锡文指出，党中央、国务院对农民工就业问题高度重视，去年12月20日，国务院办公厅专门发出了关于做好当前农民工工作的通知，其中有六条大的政策：一是鼓励城市和沿海发达地区企业尽可能不解雇或者少解雇农民工；二是对暂时没有工作的农民工，各级政府都要给他们提供更多的职业技能培训机会，以增强他们的就业能力；三是凡政府投资的公共设施建设，都要尽可能地多吸纳农民工去就业，对于已经返乡的农民工，政府要采取以工代赈的办法，鼓励他们去参加农村的基础设施建设；四是政府采取一系列支持和补贴的办法，帮助农民工回乡以后自己创业；五是要求各地切实保障外出农民工的土地权益，农民工回来以后如确实没有其他工作可做，家里的承包地还可以保证他的温饱；六是各地党委和政府要重视农民工工作，特别在当前，要做好监督企业对农民工工资的发放以及农民工社会保障经费的缴纳等等工作。

三条政策落实农村基本经营制度

陈锡文表示，今年一号文件对于十七届三中全会提出的毫不动摇地坚持农村基本经营制度有三条大的内容：一是要落实和保障农民的土地权益。要做好两方面的工作，第一，对于集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益。第二，是对承包地地块的确权、登记和颁证工作。

二是进一步规范农村土地承包经营权的流转。所谓要规范，就是要重申过去的法律和政策，必须让农民自愿地选择，任何人不能强迫农民流转土地，或者阻止农民自愿地流转土地。按照这个要求，在土地流转中，像文件里强调的主要是要做好两方面的工作：第一就是要严格地落实十七届三中全会提出的土地流转必须做到三个“不得”，土地流转不得改变土地的所有权，不得改变土地的用途，不得损害承包方的利益。第二方面工作就是有关部门要加强给农民土地流转服务和管理，让农民知道谁需要转让出土地来，谁需要有承包别人土地的愿望和要求，并且依照法律规范地签订合同。

第三项大的政策内容就是强调必须落实好三中全会决定提出来的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。今年的一号文件强调农村土地制度的改革，要按照三中全会决定的要求，等待具体的政策措施出台之后再稳妥地推进。

多项措施缓解农产品价格下行压力

关于如何保持我国农产品价格合理水平的问题，陈锡文表示，农产品价格下行压力加大，是今年农村经济增长面临的一个巨大的困难，党中央、国务院对这个问题高度重视，已经反复研究，陆续地提出了一些有针对性的政策和措施。概括起来有：

一是加大对农业的基础设施和科技服务这些方面的投入以降低农民的经营成本。二是要进一步加大对农业的各项直接补贴。去年的补贴水平是1029亿元，今年预计会增加到1200亿元左右。三是提高政府对粮食最低收购价格。政府基本上有一个初步考虑，今年的各类粮食最低收购价格每斤提高0.11元左右。按去年10570亿斤粮食产量算，如果每斤提高0.11元，农民在粮食上的收益就可以增加1100亿元。第四项政策就是增加政府的储备，如果说市场上供给的粮食多了，相对于需求来说供大于求价格就会下跌，政府会采取增加储备的办法，减少市场的流通量，价格就会处于合理的水平。

最后一项，政府要合理地调控进出口。目前，国内粮食供给比较充裕，如果国际上有需要，中国会按照合理的价格适当地增加一部分粮食的出口。

总体来看，只要粮价能够保持在合理水平上，应该说其他大多数农产品也就都能够有一个合理的价格水平。

农民关心下乡后的家电质量和售后服务

陈锡文表示，过去农民购买一些耐用消费品，包括家用电器，出于质量方面的考虑，往往是到城市里面来买，特别是到县城买。自从实行家电下乡政策以来，在1月31日以前全国有14个省区实行了这个政策，从2月1日开始，全国31个省区全部实行了家电下乡，给农民补贴13%的政策。

实行家电下乡政策中，到农村去销售的家用电器的质量以及售后服务是农民最关心的，所以中央政府特别强调，销售到农村去的电器质量必须要过关，同时要搞好农村家用电器的售后服务。

发生群体事件领导干部要到一线

关于个别地方发生群体性事件问题，陈锡文表示，由于一些地方经济发展中科学发展观贯彻得不够，单纯地追求GDP，损害农民利益，处理不好，就引起了突发性的群体性事件，会造成很大的损失，也会造成很不好的影响。党中央、国务院对处理这类问题的原则历来都是非常明确的，主要是这样几个方面：

一是必须坚持以人为本、执政为民这样一个理念。要事前化解一些容易产生矛盾的问题，防患于未然，未雨绸缪。比如像今年的1号文件就明确地提出，高度重视农村的社会稳定工作，很关键的是要妥善解决好农村的征地、环境污染、移民搬迁以及集体资产的处置这样一些比较敏感的和农民切身利益密切相关的矛盾和问题，平时就要依照法律和政策处理好这些问题，避免这些矛盾的激化。

二是一旦发生了突发性的群体事件，各级领导干部一定要到第一线，直接到群众中去面对面地做解释和说服工作，不能领导干部躲着不出来，就让公安部门、警察到第一线去，这样容易激化矛盾。除了发生打砸抢烧这些不幸的情况外，原则上不能动用警力。

三是事态平息之后，要迅速地总结教训，该追究责任的要追究责任，同时要制定出整改方案，给老百姓一个满意的答复。（作者： 宁启文）

来源：农民日报

第四篇：农村土地制度改革的底线与创新方向

农村土地制度改革的底线与创新方向

核心提示：总书记所说的我国农村土地制度改革的底线，就是指农村土地归农民集体所有。也就是说，在总书记看来，农村土地制度需要改革，但土地归农民集体所有的基本制度安排不能变。显然，他这一看法是有针对性的。

现阶段我国农村土地制度如何改革，对于构建现代国家农村治理体系和实现农业农村现代化关系重大。总书记要求农村土地改革“坚守底线，事可先行”，体现了他一贯的在坚守底线基础上大胆创新的治国理念。基于此，笔者立足于多年的学术积累与农村调研的感受，谈—下关于农村土地制度改革的粗浅认识。

一、农村土地制度底线的形成与坚守的理由

总书记所说的我国农村土地制度改革的底线，就是指农村土地归农民集体所有。也就是说，在总书记看来，农村土地制度需要改革，但土地归农民集体所有的基本制度安排不能变。显然，他这一看法是有针对性的。

毋庸讳言，一些学者和党政官员主张彻底放弃农村土地集体所有制，恢复农村土地私有制。笔者丝毫不怀疑持有这种观点的学者与官员的主观动机，即他们旨在发挥市场配置农村土地资源的决定性作用。让市场在资源配置中起决定作用，既是我们党主动吸收人类文明成果包括源于西方的市场经济理论成果的具体体现，也是我们党领导改革开放三十多年取得的基本制度成果，对此大家没有分歧。然而，土地私有是我国农村土地资源高效配置的最佳制度安排吗?换言之，只有农村土地私有，市场才能在农村土地资源配置中起决定性作用吗?对这个问题的不同回答，在现阶段农村土地改革问题上，分成了“集体学派”与“私有学派”。本文的观点当然属于集体学派。

“私有学派”否定农村土地集体所有制，采用的理论逻辑是把它同计划经济捆绑在一起，尤其是抓住了产权不清体制弊端大加鞭挞。这颇能博得一些人的赞同。笔者承认，当年农村土地集体所有制确实对于计划经济体制起到了支撑作用。土地归农民集体所有和计划经济作为国家制度，都是以毛泽东为核心的我们党第一代领导集体建立起来的。但把二者混为一谈却是错误的。大量历史文献表明，我们党主张农村发展集体经济(包括合作经济)，从新民主主义革命时期就开始了，从理论到实践，都大大早于计划经济。当时发展农村集体经济的初衷有两个：一是克服小农经济制度下生产力千百年难以发展的弊端，通过合作即资源重新配置形成新的生产力;二是克服农民分散单干必然出现的贫富两极分化弊端，走共同富裕道路。事实上土地集体所有制在很大程度上实现了制度设计的目标要求，比如，分散单干的小农经济难以大规模进行农田水利建设，靠集体经济就做到了，极大地促进了农业生产发展;在解决农村内部贫富差距方面，集体经济的制度性效果也十分明显。事实有目共睹，限于篇幅，本文不再详述。当然，由于计划经济的干扰，集体经济制度没有完全达到预期效果也是事实。

笔者认为，正是由于土地归农民集体所有已经显示了制度优势，所以在党的十一届三中全会后兴起的农村改革中，农民抛弃的仅仅是吃“大锅饭”的集体统一经营体制，而不是土地集体所有制。2012年春节期间，笔者组织中共中央党校、北京大学等高校研究生做“百村千户”问卷调查，回收1052份问卷，在“您希望将来农村的土地制度是一”选项中，90%以上的农户没有选择“按人平分，私有到户，然后像解放前那样自由买卖土地”。所以，笔者赞同总书记坚守农村土地集体所有制底线的主张，是因为他的看法是科学的，符合客观实际，代表了从事农耕劳作的广大农民群众的根本利益诉求。

如果“私有学派”不认同农村土地集体所有的制度优势，那么至少应该论证以下两个观点的科学性：一是小农经济时代的土地私有制具有优越性，能够实现资源离效配置，集体所有制取而代之是个历史性错误;二是近三十年的农村土地集体所有制严重阻碍了农业生产发展和农民增收致富。

二、小规模土地私有妨碍土地资源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小岗村的大包干经验在全国农村普遍推广后，形成了统分结合的双层经营体制。该制度有三个要件：一是土地归农民集体所有，二是集体土地由农户承包经营，三是集体统一为农户经营提供社会化服务。但众所周知，2006年农村税费改蕈后，农户不仅不再向集体缴纳任何承包费用，而且承包地转让给其他人经营时租金全部归原承包户收取。这样，不论是在经济学意义上还是在法理学意义上，集体经济组织就丧失了土地所有者的基本权利——通过对财产的占有获取收益。在大多数农村，集体都是经济上几乎没有任何收入的“空壳”，无力向农户提供经营服务。正因为如此，农村需要深化改革。关键在于往哪个方向上改。“集体学派”反对以改革的名义搞农村集体土地私有化，并不是抱着计划经济时期盛行的“左倾”意识形态不放，而是因为这种事实上的土地私有阻碍了农业发展。具体表现就是，土地分割细碎问题长期解决不了，土地粗放经营甚至撂荒的状况越来越严重，土地资源配置效率低下。这是因为，几亿农民在比较效益驱动下，选择外出务工经商，无法兼顾农田的精耕细作。这一现象并非中国特有，在实行土地私有制的日本早就出现了，以至于从20世纪70年代起，日本就有了带嘲讽味道的“游玩农业”、“周日农业”等说法，指责那些以非农产业收入为主、农业经营收入为辅的所谓“第二种兼业农户”对于农业生产经营的忽视。如果没有私有制对于扩大土地经营规模的制度性障碍，日本的农产品自给率还可以提高十个百分点左右。“私有学派”认为一旦土地私有，就可能通过土地流转实现农业的规模化生产，这其实是出于对自由竞争的迷信，结果只能是重蹈日本覆辙。

三、我国农民新的伟大创造：靠市场机制确权把集体变成土地所有者、经营者、劳动者的利益共同体

既然土地集体变成私有不利于经济发展，就理应受到农民的抵制;既然农村土地归农民集体所有具有制度优势，就理应受到农民的拥护。事实确实如此。

众所周知，眼下一些地方在做土地确权工作，却进展缓慢，激发不出当年农民搞大包干那样的热情。一些农村土地确权工作已经完成很长一段时间，仍然看不到任何经济发展的新迹象。

与土地确权的冷清形成鲜明对照的是，笔者近半年来在广东省清远市搞农村综合改革调研，了解到一些当地的农民自发改革案例，深受启发和鼓舞。这里仅举网络上容易搜索到改革基本情况的广东省清远市叶屋村一个例子。叶屋村通过村民自治机制推动“土地改革”(注：村民就是这样说的)，从2010年起，改变了多年来各家各户土地七零八落的状况，主要劳动力外出务工的农户只承包一块旱地，主要劳动力在家务农的农户可以承包一块水田和一块旱地，总之，各家备户都实现了适度规模经营，土地撂荒和粗放经营问题彻底解决。同时，吸收四十多名青壮年劳动力回村务农，所有农户单纯靠从事种植业和养殖业，最低人均收入也已经超过了15000元，比改革前多出3—4倍。

叶屋村进行土地改革的直接动因就是要由穷变富：村长叶时通作为养鱼专业户早已过上了小康生活，2008年他想到，如果各家各户分散的承包地集中连片，选好种养项目，收入都能与自己差不多。对于叶时通的想法大家都认同，但要做到集中连片经营，必须调整多年未变的土地承包关系，对此的意见就五花八门了o最大的阻力来自那些人均占有较多土地和较好土地的农户，他们认为自己吃亏了。经过三十多次各户家长共同开会讨论，最终形成了大家都能接受的改革方案。用农村土地改革的常用术语概括叶屋村的经验，也可谓是明确产权的过程：

首先，明确土地的所有者是集体，不是私人，集体有权调整土地。这个集体不是行政村，更不是乡镇。

其次，明确集体土地的成员权，只有生活在集体土地范围内的人拥有集体成员资格，娶进来的媳妇和新生的孩子获得土地承包权。嫁出去的闺女和过世的老人失去土地承包权。

再次，用地租调节各户土地的多少和肥瘦。每人无偿承包1亩水田和2亩旱地，其余要付地租，内部没有人愿意承包的土地由集体来统一向外出租。

最后，集体租金收入的使用公开透明，主要用于改善生产条件，也拿出一些奖励学生和孝敬老人。所有水田旱地都由集体修通机耕道，所有水田都由集体修建完善的排灌设施。叶屋村通过土地改革，既整合了各户分割细碎的土地，又破解了集体经济空壳难题。该村经验给予我们的启示是：租金既实现了集体作为土地所有者的权利，又调节了土地资源在经营者之间的合理配置，反过来帮助了劳动者改善生产生活条件。在叶屋，古典市场经济理论描述的地主、资本家、工人三者之间你多我少的利益对立关系不见了，代之以土地所有者、经营者与劳动者之间的利益共同体关系。这是继安徽小岗村大包干之后中国农民基于土地集体所有制的又一伟大创造，为农村土地改革做出有益探索。

来源：《中国党政干部论坛》

第五篇：农村土地制度改革的底线与创新方向

农村土地制度改革的底线与创新方向 现阶段我国农村土地制度如何改革，对于构建现代国家农村治理体系和实现农业农村现代化关系重大。总书记要求农村土地改革“坚守底线，事可先行”，体现了他一贯的在坚守底线基础上大胆创新的治国理念。基于此，笔者立足于多年的学术积累与农村调研的感受，结合汉海招融网关于土地信息的第一手资料，谈—下关于农村土地制度改革的粗浅认识。

一、农村土地制度底线的形成与坚守的理由

总书记所说的我国农村土地制度改革的底线，就是指农村土地归农民集体所有。也就是说，在总书记看来，农村土地制度需要改革，但土地归农民集体所有的基本制度安排不能变。显然，他这一看法是有针对性的。

毋庸讳言，一些学者和党政官员主张彻底放弃农村土地集体所有制，恢复农村土地私有制。笔者丝毫不怀疑持有这种观点的学者与官员的主观动机，即他们旨在发挥市场配置农村土地资源的决定性作用。让市场在资源配置中起决定作用，既是我们党主动吸收人类文明成果包括源于西方的市场经济理论成果的具体体现，也是我们党领导改革开放三十多年取得的基本制度成果，对此大家没有分歧。然而，土地私有是我国农村土地资源高效配置的最佳制度安排吗？换言之，只有农村土地私有，市场才能在农村土地资源配置中起决定性作用吗？对这个问题的不同回答，在现阶段农村土地改革问题上，分成了“集体学派”与“私有学派”。本文的观点当然属于集体学派。

“私有学派”否定农村土地集体所有制，采用的理论逻辑是把它同计划经济捆绑在一起，尤其是抓住了产权不清体制弊端大加鞭挞。这颇能博得一些人的赞同。笔者承认，当年农村土地集体所有制确实对于计划经济体制起到了支撑作用。土地归农民集体所有和计划经济作为国家制度，都是以毛泽东为核心的我们党第一代领导集体建立起来的。但把二者混为一谈却是错误的。大量历史文献表明，我们党主张农村发展集体经济(包括合作经济)，从新民主主义革命时期就开始了，从理论到实践，都大大早于计划经济。当时发展农村集体经济的初衷有两个：一是克服小农经济制度下生产力千百年难以发展的弊端，通过合作即资源重新配置形成新的生产力；二是克服农民分散单干必然出现的贫富两极分化弊端，走共同富裕道路。事实上土地集体所有制在很大程度上实现了制度设计的目标要求，比如，分散单干的小农经济难以大规模进行农田水利建设，靠集体经济就做到了，极大地促进了农业生产发展；在解决农村内部贫富差距方面，集体经济的制度性效果也十分明显。事实

有目共睹，限于篇幅，本文不再详述。当然，由于计划经济的干扰，集体经济制度没有完全达到预期效果也是事实。

笔者认为，正是由于土地归农民集体所有已经显示了制度优势，所以在党的十一届三中全会后兴起的农村改革中，农民抛弃的仅仅是吃“大锅饭”的集体统一经营体制，而不是土地集体所有制。2012年春节期间，笔者组织中共中央党校、北京大学等高校研究生做“百村千户”问卷调查，回收1052份问卷，在“您希望将来农村的土地制度是一”选项中，90%以上的农户没有选择“按人平分，私有到户，然后像解放前那样自由买卖土地”。所以，笔者赞同总书记坚守农村土地集体所有制底线的主张，是因为他的看法是科学的，符合客观实际，代表了从事农耕劳作的广大农民群众的根本利益诉求。

如果“私有学派”不认同农村土地集体所有的制度优势，那么至少应该论证以下两个观点的科学性：一是小农经济时代的土地私有制具有优越性，能够实现资源离效配置，集体所有制取而代之是个历史性错误；二是近三十年的农村土地集体所有制严重阻碍了农业生产发展和农民增收致富。

二、小规模土地私有妨碍土地资源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小岗村的大包干经验在全国农村普遍推广后，形成了统分结合的双层经营体制。该制度有三个要件：一是土地归农民集体所有，二是集体土地由农户承包经营，三是集体统一为农户经营提供社会化服务。但众所周知，2006年农村税费改蕈后，农户不仅不再向集体缴纳任何承包费用，而且承包地转让给其他人经营时租金全部归原承包户收取。这样，不论是在经济学意义上还是在法理学意义上，集体经济组织就丧失了土地所有者的基本权利——通过对财产的占有获取收益。在大多数农村，集体都是经济上几乎没有任何收入的“空壳”，无力向农户提供经营服务。正因为如此，农村需要深化改革。关键在于往哪个方向上改。

“集体学派”反对以改革的名义搞农村集体土地私有化，并不是抱着计划经济时期盛行的“左倾”意识形态不放，而是因为这种事实上的土地私有阻碍了农业发展。具体表现就是，土地分割细碎问题长期解决不了，土地粗放经营甚至撂荒的状况越来越严重，土地资源配置效率低下。这是因为，几亿农民在比较效益驱动下，选择外出务工经商，无法兼顾农田的精耕细作。这一现象并非中国特有，在实行土地私有制的日本早就出现了，以至于从20世纪70年代起，日本就有了带嘲讽味道的“游玩农业”、“周日农业”等说法，指责那些以非农产业收入为主、农业经营收入

为辅的所谓“第二种兼业农户”对于农业生产经营的忽视。如果没有私有制对于扩大土地经营规模的制度性障碍，日本的农产品自给率还可以提高十个百分点左右。“私有学派”认为一旦土地私有，就可能通过土地流转实现农业的规模化生产，这其实是出于对自由竞争的迷信，结果只能是重蹈日本覆辙。

三、我国农民新的伟大创造：靠市场机制确权把集体变成土地所有者、经营者、劳动者的利益共同体

既然土地集体变成私有不利于经济发展，就理应受到农民的抵制；既然农村土地归农民集体所有具有制度优势，就理应受到农民的拥护。事实确实如此。

众所周知，眼下一些地方在做土地确权工作，却进展缓慢，激发不出当年农民搞大包干那样的热情。一些农村土地确权工作已经完成很长一段时间，仍然看不到任何经济发展的新迹象。

与土地确权的冷清形成鲜明对照的是，笔者近半年来在广东省清远市搞农村综合改革调研，了解到一些当地的农民自发改革案例，深受启发和鼓舞。这里仅举网络上容易搜索到改革基本情况的广东省清远市叶屋村一个例子。

叶屋村通过村民自治机制推动“土地改革”(注：村民就是这样说的)，从2010年起，改变了多年来各家各户土地七零八落的状况，主要劳动力外出务工的农户只承包一块旱地，主要劳动力在家务农的农户可以承包一块水田和一块旱地，总之，各家备户都实现了适度规模经营，土地撂荒和粗放经营问题彻底解决。同时，吸收四十多名青壮年劳动力回村务农，所有农户单纯靠从事种植业和养殖业，最低人均收入也已经超过了15000元，比改革前多出3—4倍。

叶屋村进行土地改革的直接动因就是要由穷变富：村长叶时通作为养鱼专业户早已过上了小康生活，2008年他想到，如果各家各户分散的承包地集中连片，选好种养项目，收入都能与自己差不多。对于叶时通的想法大家都认同，但要做到集中连片经营，必须调整多年未变的土地承包关系，对此的意见就五花八门了o最大的阻力来自那些人均占有较多土地和较好土地的农户，他们认为自己吃亏了。经过三十多次各户家长共同开会讨论，最终形成了大家都能接受的改革方案。用农村土地改革的常用术语概括叶屋村的经验，也可谓是明确产权的过程：

首先，明确土地的所有者是集体，不是私人，集体有权调整土地。这个集体不是行政村，更不是乡镇。

其次，明确集体土地的成员权，只有生活在集体土地范围内的人拥有集体成员资格，娶进来的媳妇和新生的孩子获得土地承包权。嫁出去的闺女和过世的老人失去土地承包权。

再次，用地租调节各户土地的多少和肥瘦。每人无偿承包1亩水田和2亩旱地，其余要付地租，内部没有人愿意承包的土地由集体来统一向外出租。

最后，集体租金收入的使用公开透明，主要用于改善生产条件，也拿出一些奖励学生和孝敬老人。所有水田旱地都由集体修通机耕道，所有水田都由集体修建完善的排灌设施。

叶屋村通过土地改革，既整合了各户分割细碎的土地，又破解了集体经济空壳难题。该村经验给予我们的启示是：租金既实现了集体作为土地所有者的权利，又调节了土地资源在经营者之间的合理配置，反过来帮助了劳动者改善生产生活条件。在叶屋，古典市场经济理论描述的地主、资本家、工人三者之间你多我少的利益对立关系不见了，代之以土地所有者、经营者与劳动者之间的利益共同体关系。这是继安徽小岗村大包干之后中国农民基于土地集体所有制的又一伟大创造，为农村土地改革做出有益探索。