城镇化过程中的三农问题(陈锡文讲稿)

第一篇：城镇化过程中的三农问题(陈锡文讲稿)

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http://www.jy365.net 城镇化过程中的“三农”问题

陈锡文

中央财经领导小组办公室副主任

非常感谢50人论坛安排了今天这个长安讲坛，而让我有机会对我国城镇化的三农问题，关于对这个问题的思考，和大家做一些交流。也非常感谢大家抽时间，在这个春寒料峭的时候还挤时间来听，那我想题目很大，我国城镇化过程中的三农问题。

课程前言：我国城镇化进程中的成就和问题

当前正是各方面都关注的一个大问题，一段时间以来我想在我们国家基本形成这样一个共识，就认为中国的城镇化将是拉动中国经济内需增长的一个强大动力，同时在全面建设小康社会的过程中解决三农问题是我们所面临的最艰巨最繁重的任务。因此我想处理的好，能把城镇化这个强大的动力用在解决三农问题上，那么很可能会事半功倍。可能使我们在小康社会和现代化的进程中走的更加顺畅，那么反过来也是一样。如果这个关系处理的不好，那么带来的后果也会很严重，它就有可能延缓我们的全面小康社会建设和现代化的进程。所以我想当前最关键的问题对这样两个重大的方面，关于推进城镇化和解决好“三农”问题，我们一定要从思想理论一直到体制制度，一直到具体政策方面，研究怎么去把他们结合好，这是当前我们面临非常重大的现实问题。

那么改革开放到今年已经第三十四年了，今年是第三十五个年头，过去已经三十四年了。应该说这些年来，中国城镇化进程确实取得了巨大的成就。特别是数据显示出来的看，这个成就是非常明显的。1978年的中国的城镇化率为17.9%，去年的数字大家已经知道了，去年的城镇化达到了52.6%，也就是在过去的三十四年中，中国的城镇化率提高了34.7个百分点，平均每年是一个百分点以上。这应该说是非常非常了不起的数据，因为就这么一个一年一个百分点的增长，实际上中国推进了人类历史上规模最大的城镇化，所以从这个成就来说是非常了不起的。

当然，于城镇化的快速推进，创造了更多的非农就业机会，这就给了农民进城务工经商的很多机会，两亿多农民从耕地上解脱出来，转到二、三产业中去就业，这本身就是一个非常了不起的事情。

至少两个方面，第一大量农村劳动力向二、三产业的转移，就给农村逐步推进规模经营创造了条件。据我们了解，现在全国农村流转的土地已经超过2亿7千万亩，那么占农民承杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 包合同土地大概在21%左右。那么这个21%，实际上是一部分人离开了农业，使得另外一部分人增加了经营的土地面积，使农业能够提高它的效率。

那么另外一方面就是，大量农民到城镇来务工经商，给他们创造了增收机会。大家都知道，去年我国农民人均纯收入是7917元，那么统计局调查的数据，在这7917元中，44.5%是来自于农民的工资性收入，就是农业以外的收入。我相信大概再过两三年，农民收入中的半壁江山将来自于非农产业的工资性收入。所以说，城镇化它自身取得了巨大的成就，同时对为解决 “三农”问题也给出了有力支持。但正向大家都了解了一样，我们自己城里都能体验到，城镇化付出的代价也是巨大的，同时它带来的问题和挑战也是非常严峻的。所以下一步城镇化到底怎么走，这确实是全国人民思考的一件大事。那么去年召开党的“十八”大明确提出，要走新型城镇化道路，要着力提高城镇化的质量，我觉得这两句话含义是深刻的。

什么叫新型城镇化道路，什么叫提高城镇化质量，我想要从两个方面去看。一个有大量的城镇建设发展过程中自身的问题，比如说怎么更好地进行城镇规划、城市建设和城市的管理，以及在城市中给广大市民提供均等的基本公共服务，这一系列问题是城市自身面临的问题。那么另外一方面就涉及到城镇化进程中如何去解决好“三农”问题。因为城镇化不可能是孤立的，冒进的城镇化、孤立的城市化它是不可能持续的。

年龄大一点的同志可能还有点记忆，在我国历史上曾经出现过两次逆城镇化的现象。第一次逆城镇化的现象出在上世纪六十年代初，就是我们经常讲到的“三年困难时期”。由于农业的凋敝和农业衰弱，能够供给的食品满足不了城镇居民的需要，所以当时中央不得不采取措施关停并转的策略，关停并转城市的企业，大约让两千多万城市居民回到他们的乡村再去过农民的生活，以解决他们的吃饭问题。这件事我想很多的历史文献都有记载，它也反映比较深刻的问题，在中国这样一个人口大国中，如果农业不能支撑，城市发展，那么城市就不得不退回去。

第二次逆城镇化现象，刚才主持人给我介绍，我自己就经历了，1968年下乡，那时候我初中毕业留在城里，学校都在搞文化大革命，所以有两年实际上不学习，在那儿搞文化大革命。突然之间要上山下乡，当时也没有多想就去了。毛主席号召，那就去了。都是毛主席号召知识青年到农村去，接受贫下中农再教育，很有必要。我很坦率的跟大家讲，我走的时候毛主席这个号召还没出来，我9月份走的，他老人家是12月份才说的。所以真正上山下乡的高潮是在1968年底到1969年这个阶段，那么这个事情一直持续到上世纪七十年代初还在下乡。开始都是满怀热情去了，逐渐去明白了，最主要的就是当时城里没有就业机会，城里也没有那么多粮食可以养活你，所以也是让将近2000万的城镇青年到农村去自己从土里杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 抛食，解决问题。所以我当时印象很深的就是，毛主席让知识青年到农村去接受贫下中农再教育，但是贫下中农开始的态度也非常复杂，主席的号召他不能不听，也要欢迎。但是背地里跟我们说，地还是这么点儿地，又来了这么多人，所以城里的知青是到农村来抢口粮、抢工分去了。那么这个事实也说明，经历了文化大革命的十年内乱，我们当时的城市在经济上，在食品的供应上是支撑不下了当时这个水平的，那么就像我刚才讲到的，那时候到1978年改革之前，城镇化率只有17.9%，就这样还支撑不住，还要让城里人到农村去找饭吃。因此，城镇化进程能不能处理好“三农”问题，这是城镇化生死攸关的大问题。到底能不能顺利的推进，那么这次提出，这十八大提出的两句话，意义是非常重大的。要从中国的实际国情出发，要我们的历史经验教训中，来总结怎么走新型城镇化道路。

那么前几天，全国人大选举出李克强同志担任国务院总理，他就任召开的那么发布会上，大家都听到了，他专门提到了这个问题。我觉得这句话讲的是意义非常重大，他就讲新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，保证耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。我觉得他讲了城镇化和农业发展的关系，讲了城镇化中必须注意的三大问题，耕地、粮食、农民。所以这个三宝可以说是，我们进一步推进城镇化进程中必须遵循的一大原则，或者讲重大原则。我想结合我们已有的城镇化当前面临的情况和问题，面临的一系列挑战，讲这么三个方面的情况和看法，供大家做参考。

一、城镇化进程中的粮食问题

（一）必须高度重视粮食和其他主要农产品的供求关系

第一点我觉得要顺利的推进中国的城镇化，就必须高度粮食和其他主要农产品的供求关系问题。那么这些年来，特别是党的十六大以来，党中央高度重视农业，因此粮食获得了“九连增”、农民收入增长“九连快”。可以这么说，十六大以来，这些年是我国历史上农业发展最快，农村面貌变化最大，农民得实惠最多的一个时期，特别是粮食产量的增长，确实出乎很多人的意料，也包括我们这些搞农业的意外。连续九年增长，历史上是没有过的，更不用说是世界上。过去我们的粮食生产周期是四年一个轮回，通常情况下两丰一欠一平，两个丰收年，一个欠收年，一个平产年。那么连续九年增长，中国历史上没有过，自有统计资料以来，中国没有过。所以这是一个非常了不起的成就。

那么九年之前，2003年，我国粮食总产量是多少呢？是8614亿斤，那么去年就是经过九年的努力，去年的粮食总产量是11791亿斤，年度的产量提高3177亿斤，这是非常非常了不起的事情。但是很多人也在问，一方面是 “九连增”，另一方面以粮食为首的一些重要杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 农产品的进口数量却在不断增长，到底怎么回事？产量数字实不实？准不准？进口到底因为什么？我觉得产量实不实准不准还可以有很多方法来检验，但是总体来讲，我自己感觉到的不过从供求关系的直观反映和市场粮食价格的角度去看，我觉得离真实情况差的不远。因为这几年的粮价上升，很大程度是政府采取了最低收购价格的措施。为了保证农民弥补生产成本，能够有所获利，所以近几年年年都在提高粮食的最低价。就是粮食上市之后，市场价格达不到政府规定的最低价格，那就由政府的储备部门出面按照政府最低价收购。这样市场粮食流通的数量会减少，价格就会上升。所以当市价高于最低价的时候，政府部门就可以退出，就可以让市场的主体去经营粮食。但是当它下滑到跌破最低价这个底线，你还可以再用这个办法。所以农民很形象就把最低价叫“托底”价，由政府在那托着。所以这些年来，并没有出现过粮价不正常的大幅度上涨，所以我认为粮食产量的数据基本上是可靠的。

那么为什么一面丰收一面大幅度的进口？我想这个原因非常复杂。随着经济技术的发展，粮食的用途多样化。比如说是很多能源产品就来自于粮食，那么有了新的需求。很多化工产品来自粮食，也有新的需求，等等其他各种各样的原因。那么在我们过去，至少在在七、八年之前当时有一个基本判断，中国的人口进入21世纪之后平均大概每年增长600-700万净增，所以加上人口的净增，加上生活水平有所提高，一年就需要增加70亿到80亿斤粮食。但是我刚才讲的是，我们现在的情况九年年产量就提高了3177亿斤，所以每年要提高300多亿斤，它为什么不够。我想这个原因还可以在去分析，因为讲的是今天这个题目，所以我就扣着这个题目讲的，就是城镇化对其他粮食及其他农业产品的需求，快速增长的一大原因。

这么多农民进城，当然他在农村也要吃，在城里也要吃。但是吃法不是一样的。但进城后的吃法是不一样的，首先农民进城收入要高的多，但是进城之后生活方式改变了很多，都得买。如果在家里，在村间地头房前屋后他都可以种点瓜果蔬菜，养点鸡，他就基本上把吃的问题解决了很多。进了城就没有了，就必须全都买。而买他在农村的消费结构也不一样，很多同志知道农村很多地方还是延续了赶集，五天的集、七天的集、十天的集、半个月的集。农民要买点荤腥的菜基本都是在赶集的时候吃，很少在农民家里看到，曾经郊区有一些，很少在传统的农民家里都放个冰箱，把肉冻在里面，天天吃一点，这个很少。但是进了城就不一样，进了城就基本上天天都有的吃。所以整体上的消费结构发生了很大的变化。

那么去年的统计资料，是国家统计局对2011年城乡居民食品消费中对农产品的消费来看，差别是非常大的。大到什么程度，一方面是城镇居民的口粮消费确实比农村居民低，2011年大概折成贸易粮，就成品粮的话，农民的人均消费的成品粮大约120公斤一年，城镇居民低三分之一，80公斤。但是其它消费的农产品，城市居民明显高于农民，新鲜蔬菜高出28%、杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 食用植物油高出24%、我讲的肉类包括猪牛羊肉都在里面，这三大肉类合在一起，大概城市居民比农民高出51%，家禽高出更多，要高出136%，禽蛋要高出87%、水产品高出两倍以上。那么你可以想象大批的农村人口进入城镇以后，他的消费结构是像城镇看齐的。我前些日子跟咱们中国农业大学的校长柯炳生在商量一件事，我说现在统计局这个统计，它只有城乡居民两个的群体的对比，现在缺一个，缺一个进城农民工以及他的家属对食品消费，这个没有。所以直接拿城乡两个对比呢，可以不完全反映进程农民工要多消费多少？当时我在农大开那个座谈会，好几个教授就跟我说，当然没有规范抽样调查的数据，但是凭直感来说，高脂肪高热量的农产品的消费量，可能农民工的消费比城市居民还要高，因为他体力劳动强度大，但是具体情况我们安排了下一步做调查。但是可以想象，我刚才提供的数据你可以看出来，伴随着城镇化的发展，伴随着大量农民进城，我们过去的经验数据已经不管用了。增加一百万人，就增加十亿斤粮。在现在看来，已经不管用了。就是饮食水平没有提升，结构没有变化，你用这个可以，但现在很不一样。那么主要是由于消费的增加，比供给的增加涨的更快，所以才出现了尽管丰收但仍然需要进口。当然这是我的分析判断，大家还可以再去做研究。

（二）我国农产品产量增速低于需求增速

进口了多少，这几年是年年在增加的。粮食我们去年是创纪录进口了7223万吨，历史上进口突破7000万，其中谷物，我们讲的谷物就是小麦、大米和玉米，这三样进口1393万吨，大豆进口了5838万吨。所以进口的粮食实际最主要的就是大豆，但是这里跟大家说明一下，就是我们这个国家历来的统计口径在粮食问题上，和国际上是不一致的，国际上没有一个整体的粮食概念，食物，完了就是谷物。你说粮农组织也好，国际市场也好，把我刚才讲的那三大品种叫谷物，大豆计算在油料中。大豆它归在哪里，它是归在国际贸易中，把它归在含油种子，植物的含油组织，是油料作物。但是在中国，大豆是算在粮食里面，所以如果不算大豆，按国际口径去统计，那么我们进口的谷物应该说比重很低，大约在2%-3%之间。但是把大豆算进来这个量就大了。那么去年我们进口的7223万吨粮食，相当于国内粮食总产量的12%左右，那个量是不小的。因为我们过去讲，我们要保持95%的自给率。

那么除了进口粮食之外，还进口了845万吨的植物油，还进口了糖335万吨，乳制品107万吨，另外还有像棉花，去年进口了430万吨，这个增长的量都是比较快的。都是在两位数以上，有的甚至翻番。那么尤其是大豆，大豆我们现在的对外依存度已经86%。刚才我们讲了，我们去年进口5830万吨大豆，自己产了多少呢？产了1300万吨，也就是说我们杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 对大豆的总需求，国内7000万吨以上，到我们自己只能生产1300万吨。那么进口大豆干什么？第一个是榨油。因为它是含油种子嘛，但是在我国，国产的大豆含油率不到20%，所以我们没有把它算做油料作物上。那么5000多万吨大豆进来，出油率在大概在17%、18%、19%的样子，剩下的就是豆饼；油是给我们日常消费了，豆油。那么饼粕就作为植物蛋白的饲料，添加在畜禽的饲料里面。那么所以我们现在面临这个问题，显示出来的是，第一我们植物油不够，第二我们饲料中的蛋白质不够，这是我们当前不足的大问题。

当然你进口量达到了这个程度，全球正常年产量，大豆一年产量为2.5亿吨左右，能够用于国际贸易出口的没有超过1亿吨，大家看9000多吨的大豆出口，中国就进了5883吨，全世界出口的大豆差不多有60%运到中国了。到了这个程度很显然的，你进口依存度那么高，你想宏观调控或者价格调控，是没有办法对付的。国际市场在决定你的价格，国际的价格涨国内肯定要涨，大豆价格涨了，植物油价格，大豆价格涨了，饼粕的价格也要涨、饲料价格也就要涨，饲料价格涨了，肉禽蛋奶这些畜产品价格都会涨。所以这几年大家也有明显感觉，从2008年以来植物油和畜产品价格波动很大，很大程度上原因是大豆市场的调控以及对它价格的控制失去了主动权。现在大概基本就是这样一种情况。

那我刚才讲到了城镇化无非意味着两个最大的东西，一个就是大量的农民要进城，第二个就是进城为什么？他的收入水平会大幅的提高。因此城镇化也意味着人们对农产品的需求会有更大的涨幅。但是目前来看，中国的农业在眼前实际上还赶不上这种快速的增长。因此进口在明显的增加。所以放在城镇化面前的第一大认为就像克强总理讲的，新型城镇化必须和现代农业化相辅相成，如果那块跟不上，你可以想象城里食品的价格一定会居高不下，甚至有些产品价格会飙升。就会使得相当一批进了城镇化的人，生活不下去，他可能就不得不退回去。所以第一个问题我想讲的是在城镇化的建设中，必须高度重视中国农业现代化的进程。

中国农业坦率的说现在已经是很不容易了，我们现在18.2亿亩的耕地，占全球的235亿亩耕地里面不到9%，但是我国13.5亿的人口在全世界71亿的人口里面大约占到19%。我们现在年产11791亿斤粮食，那么接近5.8亿吨这个水平，大概占全球25 亿吨的粮食产量的22%。所以你可以算这个帐，不到9%的地，19%的人口拥有了22%的粮食，我们如果不进口的话，总体上的生活水平，当然社会上不是那么平均的，但你从这几个数来看，第一它的产出是很高的，第二整体的居民消费水平比全球平均水平是不低的，这是我国农业迄今为止已经创造的奇迹。但他现在还满足不了城镇化人们对农产品的快速增长，所以必须加大力度推进中国农业的现代化进程，怎么推进我具体就不去讲了，就是不能有更高的产出的话，杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 那么很难能维持续推进。

同时也得实事求是讲，既然是经济全球化，那么我们也不要死守着这块地，采取着各种各样甚至破坏生态、损害长远的手段从自己的土地上抠饭吃，适当增加进口，不影响我们的安全，我想也是要考虑的，所以应当更加积极的采取农业“走出去”战略，更充分去利用国际市场和资源，来满足中国城镇化过程对粮食等主要农产品快速增长的需求。那么怎么去实现这两个，又是很大的题，我这里就不展开讲，这是第一个问题。

二、城镇化进程中的土地问题

第二个问题我想讲一讲，城镇化进程中的土地问题。这是个很纠结人的事，这个反映到处都很强烈。就觉得中国城镇化过程中的土地矛盾非常突出，但客观讲，世界上没有一个国家的城镇化可以不占用农村的土地，所以既然要推进城镇化，就一定还有占用一部分农村土地，这是我们必须面对的事实。

（一）关于土地矛盾问题

那么重视从这个角度去看，在土地问题上其实我们至少面临着三大挑战：第一大挑战就是粮食安全。已经显现出赶不上需求这样一种危机，那你怎么想办法能让粮食有持续增长，那么粮食增长无非是两个，一个是面积，一个是单产。城镇化要占用耕地，那就有可能使得粮食的播种面积下降，这就是一个挑战。

第二个就是宏观调控。因为中国正处在快速的大规模的阶段，所以宏观调控和供地的数量，有着密切的关系。建设用地的供地数量在相当程度上，同学们可以算一算，函数关系。供多少地，银行的m2要增加多少？增加多少贷款。供多少地，我们整个产业里面需要多少钢材，需要增加多少水泥，增加多少玻璃等等，你现在又处在产业结构调整、发展方式转变的阶段，所以供地和宏观调控是紧密相连的。因此从2003以来，党中央、国务院也很明确提出，这在国外是没有听说过的。明确提出土地是宏观调控的闸门之一。供多少地，刚才说了要花多少钱，花多少物质，经济增长速度，带动物价怎么样等等这一些问题。

第三大挑战在城镇化进程中，占的地是农民的地，因为我们宪法规定，农村土地除法律另有规定外，都属于农民集体所有。那么农民要失去他的土地，在这个过程中怎么保障农民的利益。所以这三大挑战是土地上，城镇化建设中城镇化发展过程中，土地必然给我们提出的挑战。

那么要处理好这三大挑战，难度确实很大，现在各种各样的议论，关于土地制度改革的杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 议论，各种具体的办法，各种各样的实验层出不穷。这当然是个好事，百家争鸣，事就不怕议，越议越清楚，但是事在这么多纷繁复杂的观念，那说明土地的复杂性。怎么解决好这样的问题，我想至少我们面对着五方面的具体问题。结合着实际，结合着理论，从制度层面去讲，现在大家都能看到，每天打开报纸，翻开各种各样经济学、经济类杂志，你都能看到关于土地制度改革的文章、言论，而且一般都能反映出对当前的中国土地制度很不满意，需要进行改革，我也赞成。而且觉得确实到了要下大力气推进土地制度改革的时候。但是，我也发现土地制度本身是一个非常复杂的问题。

因为什么呢？就全世界来讲，不管土地的所有制怎么样？经济的社会制度怎么样？有两点是共同的。第一种就是土地是一种有限的自然资源，对任何国家都是这样，所以它显得特别宝贵。第二土地的利用不仅仅是权益者的事，而且关系到公众、关系到社会、关系到国家和民族的未来。这两个问题在全世界看，土地所有制就脱不开这两点。但是我感觉到我们现在对土地讨论中，我的看法不一定对，提出来，我感觉到有一些偏颇。这种偏颇也不是没有历史原因的，甚至不是没有现实原因的。

我说它是什么偏颇呢？就是对于土地制度两个方面，任何国家，只要讲土地制度它都有两个支点，或者叫两个基本的问题。一个是土地的产权问题，怎么去清晰产权，怎么去保障产权人的合法权利，这是土地制度必须考虑的一大基本问题。但是第二大问题就是我刚才讲到，由于土地是有限的，由于土地的利用，不仅仅关系到土地权益人，而且关系到社会公众吗，整个社会。所以世界各国的土地制度一定还有一层内容叫做用途管制。你的地不假，怎么使用并不完全由你自己说了算，这就是土地制度的复杂性。之所以有这样的复杂性，是开发刚才的特性表现出来的。很多人我觉得跟他们讨论的时候，没有后面那层概念，非常强调保障土地产权权利人的权益，似乎我自己的地怎么用由我说了算。那么讲到后头一层的时候，我也见识到很多同志就说，觉得他很不理解，他说管制不是计划经济了吗？其实你到最发达的市场经济国家去看，市场经济体制最完善的国家去看，土地的用途管制不知道要比我们严多少。地是你的，怎么用，得听规划的。举个不恰当的例子，不一定这么比。比如说刚才进来车很多，找到这里的停车场也很难找，总算停下来了，这个跟车一样。车是你买的，不管是你是拥有者也好，占有者也好，你的合法权益国家必须保障。谁无缘无故侵犯你这个车的权利，那是要受到法律惩处的。但是你的车，你绝没有权利想怎么开就怎么开，你只要上路就不能逆行，你就不能闯红灯，就不能超速。所以一个车的市场的发育，它是靠这两个规则在起作用的。那么同样一个土地市场的发育，它必须有这两个规则相平衡。

那么刚才讲到，我感觉到我们现在的讨论中，对于土地制度的讨论有一段偏颇，这个偏杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 颇就是比较多的着眼于土地权益人的权益。为什么会这样？我想这有历史的原因，也有现实的原因。因为我们太不注重对权利人的权益保护，失地农民得不到合理的补偿，长远的生计没有保障等等这些，甚至包括城市里面居民的房屋被征收也有这样的问题。反映一个突出的问题就是公权对私权的侵犯过多，所以较往就要过正，于是更多的人谈论怎么保障土地所有人的权利去了，这时候就容易产生对公权力的政府机制土地管制的这种职能，但也如果为了保障土地权利人的权益，放弃或者放松了土地权利人的管制会是使得什么状态。我想这个大家就不难想象，所以把这个问题把它放到纯经济学中讨论，往往讨论不清楚。土地它就是一个要素，要素进入市场自由交易，由市场决定价格，这些在经济学中都是常识。为什么说到土地了，就不行了。我刚才讲到了那些理由。所以从这个角度去看，讨论土地制度的改革，不管他将来的方面怎么样，甚至你说把它改成私有制怎么样，那么其实你到国外去，到发展中国家，到发达国家去看，私有制是个基本的现象。基本都是私有的，私有就不需要用途管制了吗？同样需要的。所以我们讲保障土地权利人的权益是必须的，但是任何土地权利人权益的实现，只能是在符合用途管制的框架之内，这一条非常重要。

那么回过头来就讲，能够使这两者平衡，土地权利人的权益和政府对土地用途管制，这两种权力的平衡，客观上是私权和公权之间的平衡，它又需要一个非常重要的条件，就是规划是必须科学、合理、公开、透明。因为人们都是在规划确定了我这个土地的用途，从而决定了这个土地的价值。所以很多人在现在的社会讨论，土地的价值到底是什么决定的。马克思用了大量的篇幅在资本论当中研究土地，研究地租，研究地价。但你从现实情况来看，很多情况不太一样，他讲了土地的肥力，讲了土地的位置，讲了土地的稽查地等等这些。当他那时候没有接触引进，我觉得那时候已经有了关于土地用途管制，这是规划问题。

那么现代社会当中，相当大的程度土地的价格是由规划来决定的。我这个红线划下来，你这个土地不能用于建设，那么你只能用农地。农地卖一千遍规划不改还是农地，所以价格的升值是有限的。除非你对农地进行投资，修了水渠打了井，改良了土壤等等。但是过去不能用来农业生产，完全是不毛之地，但是规划下来它可以搞建设，土地价格马上升值不知道多少倍。因此规划是现代社会中对土地价格一个非常重要的东西，那么这么重要的东西怎么来决定。当然应该要广泛征求社会的意见，任何人都要参与规划制定，那么在这个规划制定中显然有一部分人会突然之间暴富，也有一部分人会非常沮丧，因为我的地仍然在红线外面，不许搞建设。当时更多的人不是这样理想规则，更多的人是通过规划使他的生活生产收益了。

你比如说2006年我专门到美国和加拿大去考察土地问题，土地制度，从征地、到规划、到物业税就是财产税。我在美国西雅图，西雅图是农业大州，我在那了解到，我在一个县里杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 具体看他规划的形成过程和具体的审批过程。那我了解到最好的土地如果作为农地来卖的话，5000美元一英亩，一英亩合我们六亩，但是如果这个规划红线过来，把农地可以改为建设用地，那么底价可以20万美元，可以涨40倍。所以这样的利益格局变化要让少数人来搞，那么这个社会非出问题不可，而且非出大问题不可。因此县政府是很清楚的，请了各方面的专家来制定初始规划，制定出来之后放在县议会大厅公布两个月以上，任何人都可以来提意见，任何人都可以提出要这么修改那么改。当然也有比如说我的地在外头，我过来要求要在红线，把我的地框进去，框进去我的地一下就增40倍的钱。谁都可以提意见，但最后经议会投票决定，一旦投票决定这就成事实，没有什么好说的了。那么由此可以看到，那么你同样也可以看见在美国，如果有了规划，规划是经法定程序批准的，人人都要遵循。那么你是土地权益人不假，但是规划确定你的土地是农地，是不能搞建设，所以你的土地只能是农业；也许由于那一次规划的修编，使我的农地可以变为建设用地，那我下一子可以赚很多钱。当然你赚那么多钱，政府可以税收进行调节，绝对不会都归了你。那么我想当前关于土地制度的讨论非常热烈，我觉得这对推进土地制度改革非常有必要。

当然我想提醒的，就在讨论土地制度改革的过程中，尤其是经济学界，既要看到土地的一般商品属性和它投入生产要素的基本特性，又要看到土地作为一种非常特殊的自然资源，它必须接受用途管制来关系，这两种是不能偏废的，所以在相当程度上就决定土地利用中的这两个权要均等，也就决定了私权和公权之间要有一个均衡机制。而这个均衡机制能不能实现，归根到底最重要的是体现在规划的制定过程是不是科学，是不是合理，是不是公开透明。这是土地制度中的一个问题。

（二）关于土地征收

土地制度中讨论的比较多的第二个问题就是关于土地征收，这是被诟病最多的问题，关于土地征收。大家打开土地管理法，翻开它第47条，你看这已经改了三次才改成这样，那么它规定农民得到土地各种名目的补偿，比如说土地所用权没有了、土地的使用权没有了，土地上的房屋也没有了，我的工作也没有了，现在种在地里的青苗也长不成了农产品，这些损失都在里面。给他的补偿是多少呢？按照这个法律的规定，最高限额是这块土地被征收之前平均3年年产出的30倍。比如一块粮田，中国种粮食最好的土地可以打1吨粮，但是这个很少很少。就按这个来算，一吨粮2000斤，那么你按现在的价格算2000斤大概是2500元，平均价格。一年产出2500，30年多少呢？7.5万元，如果是农地用它的原用途来征收，那么按照现有的法律，最多最多是补你这么多。但实际上绝大多数土地达不到这个产出水平。杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 所以大部分的农民能补到2-3万这个水平差不多了。那么2-3万怎么能保证他的生活水平不下降，怎么能保障他的长远生计有保障？所以这样的征地制度公平很多，很多人批评侵犯农民权益，批评政府就是为了趁机搞土地财政，于是要求改革征地制度。于是更多的提出来是，能不能让农民的集体土地直接进入建设用地市场，也不要征收了。这也是非常重要的好的思路，那么这里你必须联系到我刚才讲的第一点，用途管制。即使实现了将来某些土地可以不像农民征收，但是不是说农民自己想把地进入市场就进入市场的，进入建设用地市场必须要符合规划。不符合规划进去就不行。那有人说这是不是对农民的土地所有权或者是对农村集体的土地所有权有歧视。我觉得不是的，这是用途管制。这个全世界都是一样的，到农业最发达的美国你去看，它那也是一样的。农场的土地这么多，但是政府只能批准你在自有的土地上兴建你自己生产、生活必须的自有建筑，这可以。你如果要在农场上盖个旅馆，完全另外回事，这审批制度就不一样了。所以我想，即使是我们有朝一日实现，土地不通过政府征收，让农民集体的土地直接进入市场和开发商交易，有没有这种可能，也有。但是你还是要清楚，绝大部分农民集体的土地是进不了这个市场的，因为规划不允许，因为你那个不是用来搞建设的。你就进不去，这是一个基本前提。

第二世界上有没有国家说是在城镇化建设中对私有的土地，对自然的农民土地不征收的。有，而且相当多。但是我也做了认真的考察，它有一个阶段性的问题，就是到了什么阶段可以这样。一般来说现在已经出现工业化城镇化的国家，就是城市基本很快扩大了，各个城市基本形成这种格局了，比如城镇化率到了75%、80%甚至更高的地方，这个城市基本上定形了，这个时候居民还会向市政府提出各种各样的要求。比如我们这个地方缺少个小学，孩子们上学很不方便。我们这个地方缺少个医院，我们这个地方缺少个商店等等，提出要求那市政府会通过研究，叫规划做了调整。批准这个地方可以盖个什么，这个时候征用土地的用途非常明确，医院就是医院，学校就是学校，商店就是商店，工厂就是工厂。那么这个性质明确就是反过来又决定这个地是征还是不征。

全世界举行的制度都是一样的，公益性用地政府要征收，非公益性用地可以不征收。所以我刚才讲到了这个阶段，这些国家的城市建设完全可以做到，有的地要征收，有的地可以不征收。但征收也好不征收也好，价格基本都由市场来决定。这是一种类型。

第二种类型更多的是发展中国家，就是城市化处在初始阶段，或者方心未艾的大踏步推进阶段，这个时候的城镇化和已经在成熟阶段的发达国家有很多区别。城镇化的推进，有大量农村人口进城，城镇建设面积扩张是成倍成倍的扩张。

我们1980年国家整个城市加在一起，乡镇不算，全部城市加在一起建成区面积5000杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 多平方公里。到2011年就达到了43000多平方公里，扩大了八倍半。那么这个城市的扩张是呈几何级数的，一下涨起来。它有什么特点呢？成片成片的土地划到城市建设规划区里。这个时候的征收就非常困难，因为什么呢？你比如说二十平方公里的地征下来，这二十平方公里的地你不可能单一用途。二十平方公里的地里面要安放多少人，有多少人在里面，他会有各种各样的需求。要上学就要有学校，要看病就要有医院，要工作就要有企业，要购物就要有商店，各种各样都要有。而且你不能是整个钢筋水泥的楼，我要有绿地，我要有水面，我要有休息的地方，我还要有居住的地方。所以大规模城市化建设中，离不开城市区片的综合规划。你把地从农民手中征过来了，我们先不说这个价格，首先这个地怎么用。你要有道路，地下要有基础设施，要有水，要有绿地，要有工厂，要有学校，要有医院，要有写字楼，要有商店，要有住宅，都要有。否则你这一片过来都没有办法生活了，在这里面。那么这个时候地价怎么定这是非常复杂的事，因为土地不同的用途决定不同的价格。我经常在报纸上也看到一些，记者们也很同情农民，农民抱怨前两天的地王一亩地卖了多少钱，他征了我的地，才补了多少钱，所以人们会很气愤。但实际情况是什么，实际问题地王出在什么上，地王往往是出在商业用地或者住宅用地上，因为它的价格高。但是你为了增加就业，还需要建企业，企业用地的价格就相对住宅用地和商贸用地就要低的多。但你不能说是我建在这个地方，就只给大家购物，给大家居住的，你们可以不就业，这是不行的。是有在城市大规模扩张的过程中，是大面积征收土地，要综合性的规划，于是它一定要形成对农民土地征收的综合区片价格。否则这没办法补的，北京发展过程中我也接触到很多农民，他征了地，一些老农民他还有点印象，现在地标都没有了，新地标起来了，他还有印象，原来这个楼的地方就是我们的家。前两年你看高档写字楼，它租一平方米一年要租多少钱，补才补了我多少钱。所以他感叹，很气愤。但是还有人没说话的，隔壁没多远的农民过来看了看说你家在这儿，那我家就在这里。过来一看我家地是草地嘛，现在是绿地嘛，种了草。多少钱？或者我家地已经变了马路了，那多少钱？我家地变了学校了，公益性的，多少钱。所以这个事一定要非常理性的看到，确确实实。

你比如说十七届三中全会2008年召开的，那个决定通过了有那么一项，就是城镇建设用地范围外的非公益项目可以不征收农民土地。这单一项目是清楚的，非公益性的，而且城镇规划以外的，你可以让开发商和农民谈，只要规划定了，你这个地可以搞建设。但是城市规划区以内的，我们现在处在城市快速扩张的时候，你要讲你征这个地盖写字楼，我是给了，你这个地要是修马路，我是不给的。那这个城市怎么发展？所以它就面临这样一个复杂的问题，征收土地于是在很多国家，其实在这个阶段某种程度上都是要征收的。因为只有统一征杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 收过来，它才可以进行综合性规划，才可能最后确定综合性的区片低价。也就是说你这个土地被征收了，你不要去管它是什么用途，都搞成城市建设了。也可能是大商店，可能是幼儿园，可能是政府办公机关，也可能是公园。你要一对一的，你这个地的用途是什么？那么有的人可以暴富，有的人可能不仅拿不到钱，还可能要倒贴。所以在这个过程中，基本采取这个办法。那比较典型像韩国、像我国台湾省，至今这个过程还没完，还在推进中，所以它那里叫区片征收。

区片征收就是为了形成合理的规划为了能够产出综合区段地价，每亩地是多少钱。但是要有一个底线，人家为什么愿意把地给你，那你这个价格要和市场价格差不多，因为你得保障这个农民的生活水平不下降，长远生计有保障。甚至你要在一定程度上作为这样一个过程，就是农村土地被征收为城市建设用地的过程，是一个富裕农民的过程，这事就好办。那么据我了解，台湾的相关法律就明确规定，区段征收农民的土地，农民都统一给你了，农民获得的补偿不能低于地价增值之后增值部分的40%，就是你至少付给农民增值的40%。基本上在台湾目前的经济发展这个阶段，它接受了，农民还愿意的。韩国要比它略高一点，是40%-50%。就是一半要还给农民。那么我们征地制度要改？我觉得要改，补偿标准要不要改？要改，但是怎么改，要从我们现在这个阶段的出发。那么有朝一日觉得这个北京城再也不能扩大了，边界就画死了。

十七届五中全会就是“十二五”规划里面明确提出要合理确定城市发展边界，你不能铺大饼老铺下去，到大家认可也不能扩大了，那就内部改造。这个时候事就来了，见缝插针，安排这个项目什么性质也是清楚的，用谁的地也是清楚的，这个地需要政府要征收，还是通过市场去交易，这个事就可以出来。但是你还是在扩张阶段，我可以简单的说，可以不征，这事大家做不到，为什么呢？我刚才说了最贵的低价，盖写字楼、盖商店的老板来了，农民都愿意卖你。完了，我说搞公共设施的，搞公园，搞道路的来了，农民说都不卖，那你这个城市怎么建设。没有办法建设。

所以在征地过程中最重要的是，实际上我们当前就是要处理农地经批准转为建设用地之后，它的增值收益部分到底怎么分配，这个对我们当前是最重要的。当然我前头需要规划，不许突破这些都要有，完了，才能提到增值部分的收益问题，这是征地制度。而且一个城市的发展还远不止一个区片问题，它是整个城市的问题。你要像现在讲北京，那么郊区县不算。你说往北，顺着京藏高速到昌平了，往南，顺着京开高速要到大兴了。往东，朝阳区，通县，通州那么大一块，你说各种各样区块，各种各样的板块都在发挥它个字的作用。作为市政府，我相信我们的市政府，作为一个政府，一个整体来讲，它没有说我设立这个政府就是为了贪，杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 就是为了自己活的更好，不管老百姓，我想不会这样，但是它确实面临着很多难题。

大难题我刚才已经和大家讲了，我查了一下比如说去年上半年我们全国的土地供应价格。2012年上半年，全国平均，北京要高的多，全国平均商贸用地价格，就是写字楼、商店、各种各样的娱乐场所，商贸用地的价格平均每平方米5728元，一平方米的价格。住宅用地价格，当然北京现在不让搞别墅，有地方还可以，高档的，一般的，都在里面。住宅用地每平方米4522元。但是工业用地才多少呢？659元，就是每平方米工业用地的价格只相当商贸用地价格的11.5%，相当于住宅用地价格的14.6%。所以你去问所有的政府，供应工业用地政府全部要亏本，每一块工业用地政府都要赔钱。660平方米一亩地，每平方米600多块钱，你算一下，你还要七通一平它才会来。所以凡公益性用地政府都要贴钱，从哪里贴？那就是原来的做法是压农民的补偿，把农民补偿压的很低，来给工业用地很低的价格。那么搞了多年，现在农民不干了，这么低的价格要不他就不给，弄不好就是群体性事件。所以只能逐渐提高了。

大家也看到，北京郊区这几个地方经常是一夜暴富，几千万几千万的补偿，拿了都不知道怎么办？有些农民因为地没有了，给他安排了工作，清洁工，扫马路。他补的钱很多，工作也得要，没工作日常收入没有，生活保障也没有。工作他要了，扫马路。扫马路地段离他家远，他买个宝马车，买个奔驰车，完了后盖打开，大扫帚在后面晃悠晃悠，他去上班了。这当然是很个别的。

而且我们知道地价非常高居住型城市比如杭州，我知道杭州曾经对郊区农民土地征收，我刚才讲法律讲不超过30倍，最高。杭州在100倍以上，要不然拿不下来。不是全国都这样，但是总体上对农民的补偿在不断的提高，那么对农民补贴提高，那就对政府对工业用地补贴的能力就下降，降到一定程度就平衡不了了。那就第二个办法，提高城镇商贸用地和居住用地的价格。

我想大家能够理解，2009年以来这一轮房价上涨和供地价格的提高是有直接联系的。为什么要提高，就是农民的价格降不下去，而工业用地价格又提不起来，提起来人家不来，于是有的地方才是，我在这儿还说是659一平米。

大家知道有多少实际的工业用地，也就是世界五百强来的也不少，多少用地是零地价给的。所以我说这个征地制度很难再搞下去的原因，是你把农民都得罪了，现在又把城市居民得罪了，房子贵到买不起了。我有时想想也是可怕就是，四环路周边的房子要四万多块钱一平方米，一般的，谁买的起这个房子呢？这个房子到底是在给谁造呢。那么我觉得和这个有直接关系。所以改革征地制度的同时还必须改革用地制度。如果老是这样以超低价格向工业杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 企业用地，就我们培育不出来好的企业来。这一块投资它省了多少钱，它再粗放企业再活不下去，我这个地价在升，于是工业企业第一点，就是一个拼命压你地价，第二个拼命的压土地的规模越大越好。如果将来城市发展了，过去开发区慢慢变成市边上了，要调整规划了，一调规划你知道这地要值多少钱。因为我们面临了很多紧迫改革的问题，我到上海调查我知道，在上海市级工业园区，企业入园时候平均存活期是多少时间？是八年半，我们批给它的土地使用期大概是40年。它活不下去，但是地是它的，你想把地再拿回来，这个代价就不得了。所以我也接触到，当然也不是大多数，我知道有一些企业，我去接触过，去问过。办厂能不能赚钱是次要的，地拿住了是保证不会赔钱，这是主要的。因此超低价格的工业用地，我觉得对于工业的转型非常非常不利，培养不出世界一流的竞争企业来。而且一打国际贸易官司，人家就提这一条，你这个企业是非市场经济的，因为企业拿的地是超低价格，甚至是没有付低价的，你打不赢这个官司。

那么客观再反过头来就是，一定会对征地的补偿，对城镇居民的生活用地的补偿会产生非常大的制约作用。所以制度一定要改，而且要两头改，既要该征地补偿这一块，还要改用地利益调整这一块。当然这个事情很复杂，我要再一遍的强调征地制度要改，我是觉得至少近中期的目标不是说，培养农民谁愿意进建设用地市场，谁进，是不行的。第一你不符合规划才能进，很多同学讲到小产权房，看到很多大教授给小产权房打抱不平，很多。但是说了半天为什么说小产权房不合法，不是因为它是农民建的不合法，是因为它违反规划。这个地方不让建房，你建房，所以它不合法。而同样的道理，小产权房也不止农民的违规建房，任何人违反规范建房都是不合法的。如果没有这一条，我跟你说清华大学也未免在这里呆的住，大老板来了看到你这块地好，值多少亿，我把这个大家买出去，你搬到昌平，搬到怀柔。我搞房地产，发大了去了。那北京这种所谓风景名胜区，都保不住。幸亏有这个规划用途管制在这里控制着，知道不敢，你要敢的话，大家去看，到海南岛你去看，什么大东海、亚龙湾，我看再过几年就更脚盆一样，中间一汪水，四周都是高楼，跟洗脚的脚盆一样。为什么颐和园没有出现这个情况，有规划控制，没有规划控制，老早就不知道是什么样子了。

所以这条，我觉得一个规划是最重要的，第二个城市化的阶段。城市化初始阶段、快速发展阶段和到了它尾声，乃至它最后阶段，土地征不征的必要性是很不一样。第三就是一定要理解，土地征下来，你不是要一对一的，我是原来这块地的主人，我原来那块地盖了什么了，你就按它什么价格补给我，这事永远做不到。因为楼盖的再好，边上没有马路，没有自来水，没有绿地，没有公寓等等，这个楼是个死楼，没有用的。因此一定要让农民也要意识到，合理的补偿是综合区片价格。否则这事搞不下去，这是第二点。杭州精英在线系列课件

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（三）关于农村集体建设用地问题

第三点就是农村集体建设用地问题，这也是当前理论界、学术界讨论一大热门话题。因为什么呢？所有的城镇没有一个地方不在喊，给我的指标不够。给我的指标不够，怎么办呢？又没人敢自己去擅自乱占用耕地来弄，于是都把眼光转向了农村集体建设用地。各种各样的办法都有增减挂钩、地票啊等等什么，由于时间关系我不展开说了。那么这件事到底可为不可为，就是拿农民的集体建设用地来发展城镇，我农村把指标卖给你，或者说我的土地直接给你用，这里涉及到很大的问题。就是农村集体建设用地在我们国家它是一个法定概念，不是像我们大家说的这个农民盖的房，它是一个法定概念。法定的内涵是什么呢？就是经过批准、农民和农村集体经济组织利用自己所有的土地建设自己使用的建筑，这叫农民集体建设用地。要件是两个，一是土地是自有的，二是建筑是自用的，这叫农民集体建设用地。现在我看到很多人都在谈，农村集体建设用地流转。但是流转这个概念很含混，不知道是什么意思？它的意思就是要给人家用。那给人家用，“自有自用”的概念就被打破了。“自有自用”的概念如果不存在，那么农村集体建设用地本身也就不存在了。那么现在我觉得地指标不够是件事，怎么去解决？我觉得通过认真研究之后，该改的法律要改法律，但是最后大家研究讨论从社会角度认为这个法律是不能改的，那一定要纠正行为。违法的现象绝不能长时间大面积存在。

而我们现在出的问题恰恰在这里，以改革试验的名义，让违法长时间大面积存在。农村集体建设用地就是这样，你到农民那里去讲是非常清楚的。不是我这个村的人，怎么可以到我这里来申请宅基地，它跟国有建设用地的概念不一样。国有的是我是公民，到那里我就有关系。但农民的集体，你的集体和我的集体不是一个集体。你只能占用你自己集体的土地，不能占用到我这里来，这样一个概念现在要把它变成这样的名义去开放给社会用，这件事关系就大了。如果我刚才讲了“自有自用”的概念被打破，那么谁都可以来用农村集体建设用地的指标，以示农村集体建设用地本身就没有这个概念了，跟我们讲建设用地就是一个概念。那么以后农民还可不可以经批准在自有土地上建自用建筑呢，这是一个大问题。如果允许以后还可以批农村集体建设用地，那就等于把前后门都打开了，这头我批你，那头你就可以流出去。这事怎么管的住，这地不是都盖了房子了吗。同时它倒过来最根本就原来集体自用的农村建设用地，现在变成不是本集体经济组织的，别的人，社会上的人也可以用了。

那么我直接简单点，我申请到农村，去卖地盖房行不行？我直接买农民的住宅行不行？这一堆问题都会出来。所以这件事情关系之大是不得了，但现在各地都在轰轰烈烈推进。因为这件事情对农民和政府是两全其美。对政府来说，我们额外得到了计划外的建设用地指标；杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 对农民来说，这个地本来不值钱，因为按规划是自由自用，不值钱，你要卖只有在本村卖。本村人人都有宅基地，干嘛要买你的房子，外村人不能买。现在一弄，光一个指标就值十几万甚至几十万元，农民也愿意。于是如火如荼，所以大家到各地都能看到，现在建筑工地不是光是城市开发区，你到村里面去看，也拆的轰轰烈烈。那么这是关于土地制度，这种非常大的问题，当然叫了集体建设用地有点特别，但是我刚才讲到，全世界都一样。农村在理念上，在规划上看它就不是搞建设的地方，因此农村的建设就是自由自用，这在全球都是一样的，人家比我们管的严的多的多。你到欧洲、日本、美国，我坦率说句实话，就是当农民，你家里就是要给小狗盖个房子，你也得报批。不是说你的地，你就可以怎么样。

很多在座的朋友可能知道，前年2011年底，台湾所谓大选出了一个大丑闻，叫苏嘉全豪华农舍案。我听完这个案子过程，看完材料之后，我是很受震动的。台湾的农地法是从日本移植过来的，2000年以前农地法规定，农村土地可以买卖，自然人、法人都可以，法人就是盈利性法人不行，公法人就是农业科研机构、农民合作社盖仓库，这个可以。自然人可以自由买卖，但是非农民身份买农地种地可以，盖房子不行。那这事就是死路一条，昌平买块地，只能到哪儿去种地，在哪没房，你怎么搞。所以实际就是买不了，而且它也不愿意卖。那么苏嘉全，因为2000年这个法律改过来，任何人都可以买，城里人非农民买农地，可以种不能盖房。那么苏嘉权是屏东县的县长，他当过两届屏东县县长，当过一届内政部部长，当过一届农委会主任。所以农村政策、农民政策他滚瓜烂熟。那么2000年法律调过来允许私人买卖土地之后，他和他老婆就在屏东县买了一块地，2000平方米。为什么买2000平方米呢？台湾农地法管理的非常细，在农村用自有的土地盖房，这只许农民。农民自有的土地盖房是可以的，但也不是所有的地都可以盖，只有大于2000平方米的地块，才可以盖房。为了防止土地被分割，所以土地不管是继承也好，买卖也好，被分割的最小单位不能低于2000平方，你分家也不能最后几块地只有一亩、两亩。你买卖也是一样，它为了保持地块的完整性。于是在农村盖房子就要自有土地大于2000平方米是农民的，就可以了。盖了2000平方土地，经规划批准是允许的。房屋占地面积不能超过十分之一，就是你只有拥有2000平方米以上的土地，你才有申请盖房的权，同时你要是农民身份。但是你盖的房子还不能大于200平方米，其他的土地必须用于耕作。

苏嘉全等于在屏东县是个地头蛇，熟的已经一塌糊涂。所以就买了，四周围墙一做，盖了一个很漂亮的豪宅，别的地变成花园了。平时大概也就算了，因为台湾这个现象也不少，很多有钱人总是梦想着年老以后，学学陶渊明到风景好的地方买块地盖个房，只是现在法律不允许。所以很多人都是先买着，但是要买就买2000平以上。因为2000以下，买了没用，杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 改不了房。他等着你或许什么时候法律变了，允许我盖了呢，都搁着。但是苏嘉全不怕，就盖了。平时也就完了，但是到大选了，他想当“副总统”，这下完了，媒体就给他曝光，于是叫苏嘉全豪华农舍案。违法了，夫妻俩在台湾都是公务员，没有资格在地上盖房，第二盖个豪宅，盖那么大，远远超出十分之一，这也是违法，两条违法。媒体爆出来，竞选时间，这个事就是当头一棍。于是屏东县就出证明，就说他不违法，就不提他农民这个事。它就说他这个地是合法的，盖得房子也没有超出十分之一。人家把照片都照下来了，那么竞选的策略就是希望，因为苏嘉全是民进党，他们希望政府说苏嘉全违法，但是政府是谁？政府是国民党。竞选时间你这个党派人说那个党派人违法，这也是很犯忌的。回头棒打过来，是对国民党不利的，屏东县出了公函，报到南方的农委会，说苏嘉全没有违法。你违不违法就等于叫你农委会来判断，他是否违法。那么农委会判断就等于国民党说法，那么国民党不想说这个话，于是农委会就会玩很高招的手法。回了个函给屏东县说不违法最好。那么你讲清楚，它还有1800平方米农地，这几年来都种了什么？产量如何，卖了多少钱，把单据报过来，我们向媒体公布，这就是不违反了。他除了房就是花园，一点产出也没有。

但是毕竟到了这会，把苏嘉全逼上绝路，最后自己上电视台讲，既然我是公众人物，就要做守法的模范，于是宣布把这2000平的地和带着间房都无偿捐献给当地乡村的区政府给他们做公益性使用。捐掉了，最后当然也没有选上，所以是鸡飞蛋打。那么这件事给我的震动是什么呢？就是这个土地制度不是对苏嘉全这个人的，它是对台湾2000多万人的农地制度的管理就是这样的。你说这种事，到我们这去查查，我估计是随手可以找出来，多少都可以有。

所以我讲这个故事是为了什么呢？就说明在农村搞建筑坚持建设用地自有自用的原则，是非常重要的。一旦突破这个原则，农地是守不住的。没人觉得城市里钱多的人更是要逃离城市，那么美国城镇化后来走到郊区化，因为城市空气不好，拥挤，交通也不便，什么问题都来了，他愿意出去。如果像我们国家就这么点地，那么多人，你如果在农村的建设放弃了自由自用的原则，那我觉得对整个国家的土地制度管理是危害无穷。所以具体的很多改革我就不去管它了，不去说了，我就觉得这个原则，你到全世界去考察。农民自有自用的建设用地是审批是一种程序，如果用做社会的商业性使用的土地，必须经过另外一种审批程序。所以我刚才讲到的，为什么说小产权房是不合法的，讲的是第三个问题。

（四）关于农地经营制度

第四点问题就是农地的经营制度，这也是一个争论很大的事。这些事情太复杂，我在这杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 就不具体展开了。我要想的是农地的经营制度，从总体上讲，历史、现实以及已经实现现代化的国家，都告诉我们最基本的一个规律就是农业是最适合家庭经营的产业。道理讲起来太复杂，我这里不讲了。你只要去看事实，那么你一定会得出结论。凡是不搞家庭经营的地方，大概不仅现代农业搞不成，连传统农业都守不下去。我们的人民公社就是这样，苏联的集体农庄也是这样，因为它违背了一个什么东西呢，就农民的本性而言，非常重要的农业和别的产业最大的不同是什么，是它的产品全部都是有生命的东西，是活的东西，而这个特性在任何产业里是没有的。活的东西，有生命的东西，它是有需求的。而且每时每刻，它生产的每个阶段都有它的不同需求；而且农业就本质来说，绝大部分的产品它是在大自然里生长的，而自然环境每时每刻又是变化，所以农业生产过程极其复杂生产，为什么，它两个变量是活动的。气候、环境是在天天变化的，而庄稼畜禽是天天在变化的。你怎么伺候好它，是农业必须解决的一个大问题，也是农业非常难实行的一个大问题。

就是工业中很多问题解决了，流水线设计一分钟5米，那你熟练工就跟着走，5分钟你做不下来不合格就培训去，工资就没了。这个产品到流水线到头下线了，检验人员在那，各种仪器一查，不合格，返工，扣工资，这都清楚。农业上不行的，种子种下去，种的对不对、好不好、下没下功夫，得等庄稼长出来才知道，长出来了一看不行，返工就得明年，节气过了，你种下去，中间的管理，施肥、除草等等如果不是你在管，不是我从头管到底，最后一个产量不好，谁的责任，没有人承认，你也找不出来是谁，于是想到最后，只有一个办法就是让他从头管到底一个人管就好了，一个人管就到家庭了。所以到了家庭，农民就不用监督，他一定尽心尽力自己干，因为我家的地种我家的粮，你不用人来管费大劲，使劲干都会干好。但是如果农民意识到这地不是我的，打了粮不是我的，那么我一定是出工不出力，拿我没什么办法，农民搞不上就是这事。那么现在又有一些同志要想，家庭这不好，家庭那不好，公司制。

我告诉你，要是公司制行，美国早就不搞家庭制了。美国的家庭也有注册公司的，我也专门去调查，有一半家庭农场注册的公司。什么原因呢？很简单就是为了规避税收，规避遗产税。美国中西部地区的标准的粮种农场一般为三、四千英亩土地，四六二十四，24000亩地，还有草原、森林、河流、道路，实际面积要大的多。如果你要继承的话，它值多少钱啊，几千美元一英亩，你说它是有四五钱英亩，这农场得值多少钱？没人继承的起，一收你的税，那农场就得分割。那农场分割不是它的发展方向，于是美国农业部提出来叫它注册公司，一注册公司。老爷子是董事长，老太太是总经理，儿子是总农艺师，儿媳妇是总财务，其实就他们四个人。等到老爷子去世儿子接班当董事长，就是更换法人代表，它跟遗产没有关系，杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 他是为了这个，但你去看他还是家庭经营。所以从这个意义上讲，我在这里暂时不展开讲，说很简单道理，为什么最发达国家的农业仍然保持农业家庭经营，它是有它道理的，我们不要在这些方面自作聪明，自作聪明最后带来的后果非常严重。

我跟大家稍微超点时间，前年我在一个地方调查。有件事情跟老板交谈，他深受教育。我觉得这些话怎么没有和我们的老板讲清楚过，有一个老板到农村去要租三万亩地在一个乡镇种猕猴桃，雄心勃勃。县里说，你不要搞太大，先种一万亩吧，他答应了，就安排这个事。通过这个镇，通过这个村，帮他弄了一万亩地种猕猴桃。他的想法是猕猴桃是我的，地是我从农民手里租过来，再雇农民来种树管树，我付你工资，这不是很现实的。结果一上手就发现就不是这么回事。教农民，猕猴桃的树苗运来了，这个坑挖的规矩是什么样，四十公分宽，八十公分长，五十公分深，再规定要放什么肥放什么料，最后栽好种好。培训的时候，农民挖坑种树当然一学就会。训练好了，技术员领着大家扛着树苗到丘陵地、山坡地种树去了，走出去几十米就看不见人了，都是山坡技术员看不见人了，农民种的飞快，马上种完，很快就回来了。技术员想不对，说肯定没按照我的要求种，但农民坚持说是按你的标准种的，你不信就去看。种好的树你怎么看，一棵棵都拔出来？不仅费工很大，这树弄得不好还会死，没办法看，只能这样，就算认了。完了进行管理，管理无非是除草、打虫、施肥等等这些，除草大家都知道，我是当过农民，我在东北除大豆、除高粱、除玉米都除过。除草你认不认真得查大分，你认真一点胳膊得使劲，把锄头按到地里头去。按下去二三公分，使劲拉，草根都断了，草根死掉了。你要糊弄也很简单，只要锄头一出去往回一拉，地标以上的草就没了。完了锄头背把土往回一推，土都盖起来了，什么都看不出来。但是问题是一下雨草又长出来了。那地方农民采取的就是我刚才说的办法，你叫我除草，四十块钱一天，大家就这么除草。除完了，大家挺好。第二天下雨了，草又长出来了。老板就非常生气，我付了钱的。于是找农民理论，农民都在那打麻将，老板说我付了钱了，你除草这么可以这样除，草根都没有除掉，农民乐呵呵的说，草根怎么能锄掉呢，草根除掉了，否则明天谁雇我除草，谁给我发钱呢。老板要气昏过去了，他眼看这事是弄不下去了，很痛苦去找乡镇找村里的干部说这怎么办呢。乡镇和村里的干部说这很简单，这块地从谁手里租的你再反包给他，你不用管，让他自己管，你在技术上把控好，规定什么药不能用，技术上应该怎么做，到头猕猴桃长出来符合标准你就收走，不符合标准你就不收。采取这个办法以后，老板说整天优哉游哉没事可干了，农民辛苦啊，起早贪黑的弄树，不用人去管了。结果那个地方猕猴桃是农业部定点的国家级猕猴桃生产中心。所以这件事我无非说明，在农业这个特殊领域中，采取公司制经营是要有非常多的条件。符合条件你可以搞，不符合条件，你还是老老实实搞家庭经营，最杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 省事。当然家庭不是万能的，美国农业之所以能搞的好，很重要的除了坚持家庭经营之外，它有非常完善的农业社会化服务体系，给它技术、物质、各种各样的指导，我们也是，这是农地。

（五）关于土地金融问题

第五个问题就是理论界、学术界，实际部门也非常关心的问题，土地金融问题。说白了就是农地能不能抵押，这是事你从一般道理讲都是可以的。但我们的法律不许可，担保法明确规定，农民的土地承包经营权、农民的宅基地不能用于抵押，什么原因，这和很多经济学家的常规判断差的太远。你这是限制农民这，限制农民那，完了，农民希望能抵押，现在很多银行也在希望。我看银监会专门发了通知，今年两会前刚发的通知说，法律关系清楚的地方可以搞，人家来问我，允不允许，人家问我赞成不赞成，我说我不赞成，不赞成是基本原因有两条。第一条是法律规定不许搞，那我就不可以违法。第二是最简单不过的道理，进入金融领域可抵押的东西一定是有充分流动性的东西，没有流动性的东西你怎么可以抵押呢？大家看农地、农房怎么样？你不要看北京城郊区，不要看经济发达地区，愿意去的地方，你抵押，经营失败可能会有人来接受，但大多数农村有谁愿意去？那些地方的房子坦率说白给可能也没几个人要。要了你也没法去，没法住。所以最重要的问题是农地农房不具有充分的流动性，因此作为抵押物难度是很大的。那么人家说杨白劳、黄世仁怎么回事，那是当地的人要当地的人，所以跟现代金融相比这是个很大的问题，但是人家说你反对咯，我也没说反对。这事连银行都有积极性，我反对什么呢。将来出了不良贷款是银行的事，不是我的事，你愿意给它抵押贷款，你就抵押吧，不出事最好，出了事，第一你要上法院违法，所以这个抵押贷款无效，拿到法院判一定是这样，《中华人民共和国担保法》的规定判。那么你还不遵守吗，第二就算当地的法庭就地方主义出发就判了，那农民抵押的财产由银行去拍卖，你到去试试看弄一个陌生人，外地人不认识的人跑到他们村了去住，住我们家堂兄弟的房子，种我们家堂兄弟的地，我告诉你天天晚上就等着玻璃窗被人砸。根本没有人敢去的，所以这个事，我坦率说，但是确实反映出中国的农村金融体系不完善。但是如果要靠如此小块的土地，小地方也抵押，我觉得是解决不了这个问题的。

大家都知道，2005年高法对城市居民购买房屋如果按揭还不上怎么办，都有过司法解释。按揭还不上，银行可以查封你的房产，可以拍卖，但是有一条，必须得保证让他有住处。你不能让他流离失所最基本的。所以当时央行的两位副行长都在说，这个事你得去讲，那我们这个房子，现在很多人还不太清楚，都清楚了说买个房子我换不上，我本来就没房，那我杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 还不上倒要解决我的住房来了，这是好事。你说城里还做这样的规定，你跟农民说你来抵押我怎么着，那出了问题不知道是怎么样的。所以很多情况要从实际出发，当然我知道现在银行在弄，不弄，就老批评他们对农业服务不好。但是批评它，它又决定风险很大，老说农民没有抵押物，然后现在人家那抵押物来抵押了，抵押了第一采取什么办法，去调查。你比如像温州的农民盖了很多房子，就在当地的价格没有三四十万，根本弄不下来。

抵押这个房子给多少钱，最高是十万。那么这事要我说难听的话，真的有点脱裤子放屁，为什么呢？因为银监会已经非常明确规定，不需要抵押的小额信用贷款最高限额三十万，结果你弄个抵押贷款最高限额十万，你在搞什么呢？对吧。所以这事我说银行要弄，你就自己弄，某种程度我就觉得是演戏。

因为全世界的农村，特别是像中国这样东亚地区典型这种亚细亚似的农村，非常典型的一条都是小农户，都是熟人居住在以个村庄，流动性非常差。在这样背景下，农村金融究竟应该怎么搞？更多依靠政策性金融支持下的合作金融来搞，因为合作金融可以最充分利用农村传统的信用资源。我说其实农民的信用比城里人更好，因为农村是个熟人社会，丢不起这个脸。城里人一拍屁股走了，找不着了，你怎么办。农民跑得了和尚跑不了庙，你几乎信在这个地方，所以人家都是采取这个办法来解决。而唯独我们坚持要用商业银行的办法去解决，那么没有有效抵押物不能贷款，这确实是商业银行的规则，不是整个金融体系的规则。金融体制很多是不要抵押的，为什么不去开发不去用，所以我说到今天这件事情上，今天农村金融我们还是放着富矿不去开发，在这个贫矿里头费老劲在里头挖。要想叫商业金融解决小农户的问题，天底下做不到。你去看日本、韩国以及我们的台湾省，都可以做到商业金融基本上连农村都进不去，因为农民不需要你。农民合作金融在财政支持下，它条件比你优惠多了，所以你商业金融去干吗，赚不到什么钱。所以我讲了比较多，讲了那么一串就是土地问题太复杂，但是城镇化中不可回避，这五个方面还是最基本最重要的方面，别的可能还有，但是时间关系我就不展开讲了。

三、城镇化进程中“人”的问题

最后一个问题再讲个十分钟，最后一个问题就是人的问题，农民城镇化、城市化、市民化的问题。也是限于时间我就不展开讲了，我刚才讲到，我们现在说的城镇化率52.6%，就去年年底公布的数据是城镇总人口7.1182亿人，占全国总人口52.6%。但是大家又很清楚，这个七亿一千六百多万里面大约有三分之一的人没有城镇户口。所以把他们抛掉，按公安部的户籍统计，我们真实的城镇化率35.2%，那就差多少。那也就是说我们实际有城镇户籍的杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 人口不到4.8亿，那么就是有将近2.4亿的城镇人口只是常住城镇却没有城镇户籍，所以咱们就不去研究下一步人，城镇化在底下农民还要来。那就先研究已经进的城的那拨人怎么办？这是迫在眉睫的事情，因此整个社会对于推进户籍制度改革的呼声非常高。当然大家非常理性的知道，这不是换张纸、换个本的事，没那么简单，需要解决的问题远比我们想像的复杂。就我看来，最起码要解决四大问题。

一是就业问题。他不稳定就业，他怎么呆得住啊，那么从中国的实际情况来看，农民工的就业主体是靠民营中小企业、微小企业来解决的，甚至是个体户。那么我们现在大家都知道，我们的私营企业、个体户相当多相当多是依靠农民来经营，依靠农民来创业，来就业的。因此我们的政策一定要向民营经济，向民营经济的中小企业和微小企业亲近。现在全社会就业的增量90%以上是靠民营经济的，对这一条一定要有清醒的认识。我们国有企业最最重要的是一定要有作为中国这样一个大国，它跟一般发展中国家、小国家不一样的就是，如果没有足够的竞争力在世界上是挺不起胸来的。所以国有企业最大的责任在一些重要领域要有国际竞争力，扩大就业不是它的责任，要有民营经济来承担。那么我们的政策对民营经济显然是不够公正的，这方面要下大工夫。

第二问题要解决是进城农民工要让他转为市民，得住下来，住房。那么去年为了十八大国务院很多部门做了调查，我讲的这些数据都是有关部门的调查，去年年初的调查，2011年，全国进城农民工的住房有52%是依靠用人单位提供集体宿舍，包括工地上的工棚，集体宿舍就是一个床位，至少你是安不了家，这是肯定的。47%是租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，这就有99%了。在城镇拥有自有住房的农民工0.7%。所有农民工中缴纳住房公积金的人还不到3%。现在农民的住房是这个状态，那么你想去解决它，当然各地都在呼吁，要让农民跟市民一样，具备了条件，农民工有稳定就业、稳定住所，稳定收入来源的，要想享受当地市民的同等待遇，购房、租房，但是你总得要有房子，那现在是这个状态，缺口相当大。

第三是社会保障问题。这几年农村社会保障制度也在建，但是和城市的差距非常大。进了城的农民工他的社会保障是什么样。2011年基本状态，农民工加入了城镇养老保险的比例为16.4%，加入城镇医疗保险的为18.6%，加入工伤保险的为27%，加入失业保险的为9.4%，扯平了算不到20%，那么也就是缺口是80%。这个80%是多少钱，去年调查中专门对一个中部地区省会城市做了一个典型的调查，在这个城市的调查结果。因为中部是沿海最发达的，最发达的不知道要多高了，按照这个城市来测算，什么情况？一个农民工按照当时市政府的规定五金全交，那么这个农民工自己每月缴纳各种保险要166元一个月，而用人单杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 位要交的是516元，那么两者合计起来一个月682元，一年就是8184元。刚才说比例就是20%，缺口是80%，这个8184缺口80%，6500多块钱。你算一下多少，我算了一下一年10500亿。一年是10500亿，多少年了？那么要交够15年，你才可以领养老的等等这些。你说要补齐，需要多少钱，大部分还没有。

那么第四个就是随迁子女的入学问题。这也是吵的不得了的，那么基本情况大家知道，我国现在算大数义务教育阶段的孩子1.5亿人，其中2500多万是城镇户籍，1.25亿多是农业户籍人口。那么现在基本状况怎么样呢？总理做的政府报告里，首次用了这个数。到去年年底教育部的统计，随农民工父母进城到城镇就读的义务教育阶段的孩子有1260万。我希望大家有机会到城近郊区那些学校，北京、上海、深圳、广州大城市的区县去了解一下，分管教育的副县长、副区长头都要爆了。为什么呢？那个学校第一，百分之三、四十甚至接近一半的学生都是农民工子女。这些孩子原来的家长们很愤怒，他觉得我的孩子都跟农民工子女在一起，小学生们、初中生们也很不满意。因为来了那么多外地的，口音也不一样，习惯也不一样，他很不满意。更重要的是像北京、上海、深圳这样，这个区县一年盖十个、八个新的学校都供不上，来不及。所以好几个区县长跟我说这个事，我说还是要有点心胸有点眼光才行，他说怎么着呢？我说我现在告诉你，1亿2500万农村义务教育的孩子才来了十分之一，但是占了城镇孩子的一半，它2500万才来了1650万，那不是城里义务教育的学校里你可以看到，三分之一就是农民工子弟。所以你面对的问题非常紧迫，教育资源怎么配置，再来十分之一，加起来百分之二十的话，那么出来的人就跟你一样多，农民工随迁子女和现在城市义务教育阶段的孩子数量就一样多的。所以你整个涉及到，现在还老在讨论农村学校怎么布局怎么办，赶紧讨论城市怎么弄吧。而且这事你解决了，一点也逃不掉，马上就要讨论高中阶段怎么办，考大学怎么办？这些问题都在后头跟着。所以从这个角度去看，我觉得我们的城镇化虽然取得了巨大的成就，但是也有非常大的欠账。下一步还要继续推进，那么我们有经验也有教训，所以下一步面临的任务会更加艰巨，一手要持续推进城镇化，另一手必须把刚才说到那些该解决但没有解决好的事认认真真解决好。没有什么捷径可走，不要单纯去追求那个城镇化率。我坦率说一句，我觉得很多包括领导的讲话、专家的比较，我觉得很不科学。一弄就说发达国家城镇化率到了80%以上，我们才多少，空间很大。我觉得这有点盲人摸象，人家的口径和方法是什么你都没有搞清楚，怎么跟人家比。比到最后是赶上人家了，才知道人家根本不是那么算法的，那你最后怎么弄，对吧。所以一定要警惕。

第二篇：陈锡文解读一号文件

陈锡文解读一号文件：今年存在生产滑坡风险 2009年02月03日11:25

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直播回放:陈锡文解读2009年中央一号文件

稳粮 增收 强基础 重民生（政策解读·解读中央一号文件①）

连续第6个中央一号文件 稳定农业发展促进农民增收

2月2日，国务院新闻办举行新闻背景吹风会，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（以下简称一号文件），并就保持农业稳定发展，促进农民持续增收等有关问题回答记者提问。

今年存在农业生产滑坡、收入徘徊、发展逆转风险

在介绍2009年农业农村工作的中心任务时，陈锡文表示，党中央、国务院在把握全局工作的基础上，决定今年的一号文件以促进农业稳定发展、农民持续增收为主题，并围绕“稳粮、增收、强基础、重民生”对今年的农业农村工作进行了全面部署。主要考虑有以下几点：

一是全面贯彻落实党的十七届三中全会精神的要求。今年是贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神的起步之年，将《决定》提出的要求落实为具体的政策，是推进农村改革发展的重要保证。

二是由于国际金融危机的发生，使得经济情况变成了一种复杂的局面。为了应对这个局面，必须保持农业稳定发展、农民增收，所以中央采取了一系列有针对性的政策措施来指导2009年的农业农村工作。

三是保持农业农村经济平稳较快发展的要求。综合分析国内外因素影响，今年确实存在农业生产滑坡、农民收入徘徊、农村发展势头逆转的风险。在这样的背景下，必须采取强有力的政策措施，进一步加强对“三农”工作的领导，大力强化强农惠农政策，平抑农业生产风险，拓展农民增收渠道。

约两千万农民工因金融危机失去工作返乡

在回答过去一年间有多少农民工在城市失去工作被迫返乡的问题时，陈锡文表示，在一亿三千万外出就业的农民工中，总量来看有15.3%，大约两千万的农民工由于经济不景气失去工作或者还没有找到工作就返乡了。

陈锡文指出，党中央、国务院对农民工就业问题高度重视，去年12月20日，国务院办公厅专门发出了关于做好当前农民工工作的通知，其中有六条大的政策：一是鼓励城市和沿海发达地区企业尽可能不解雇或者少解雇农民工；二是对暂时没有工作的农民工，各级政府都要给他们提供更多的职业技能培训机会，以增强他们的就业能力；三是凡政府投资的公共设施建设，都要尽可能地多吸纳农民工去就业，对于已经返乡的农民工，政府要采取以工代赈的办法，鼓励他们去参加农村的基础设施建设；四是政府采取一系列支持和补贴的办法，帮助农民工回乡以后自己创业；五是要求各地切实保障外出农民工的土地权益，农民工回来以后如确实没有其他工作可做，家里的承包地还可以保证他的温饱；六是各地党委和政府要重视农民工工作，特别在当前，要做好监督企业对农民工工资的发放以及农民工社会保障经费的缴纳等等工作。

三条政策落实农村基本经营制度

陈锡文表示，今年一号文件对于十七届三中全会提出的毫不动摇地坚持农村基本经营制度有三条大的内容：一是要落实和保障农民的土地权益。要做好两方面的工作，第一，对于集体所有土地的所有权进一步界定清楚，并且保障其权益。第二，是对承包地地块的确权、登记和颁证工作。

二是进一步规范农村土地承包经营权的流转。所谓要规范，就是要重申过去的法律和政策，必须让农民自愿地选择，任何人不能强迫农民流转土地，或者阻止农民自愿地流转土地。按照这个要求，在土地流转中，像文件里强调的主要是要做好两方面的工作：第一就是要严格地落实十七届三中全会提出的土地流转必须做到三个“不得”，土地流转不得改变土地的所有权，不得改变土地的用途，不得损害承包方的利益。第二方面工作就是有关部门要加强给农民土地流转服务和管理，让农民知道谁需要转让出土地来，谁需要有承包别人土地的愿望和要求，并且依照法律规范地签订合同。

第三项大的政策内容就是强调必须落实好三中全会决定提出来的实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。今年的一号文件强调农村土地制度的改革，要按照三中全会决定的要求，等待具体的政策措施出台之后再稳妥地推进。

多项措施缓解农产品价格下行压力

关于如何保持我国农产品价格合理水平的问题，陈锡文表示，农产品价格下行压力加大，是今年农村经济增长面临的一个巨大的困难，党中央、国务院对这个问题高度重视，已经反复研究，陆续地提出了一些有针对性的政策和措施。概括起来有：

一是加大对农业的基础设施和科技服务这些方面的投入以降低农民的经营成本。二是要进一步加大对农业的各项直接补贴。去年的补贴水平是1029亿元，今年预计会增加到1200亿元左右。三是提高政府对粮食最低收购价格。政府基本上有一个初步考虑，今年的各类粮食最低收购价格每斤提高0.11元左右。按去年10570亿斤粮食产量算，如果每斤提高0.11元，农民在粮食上的收益就可以增加1100亿元。第四项政策就是增加政府的储备，如果说市场上供给的粮食多了，相对于需求来说供大于求价格就会下跌，政府会采取增加储备的办法，减少市场的流通量，价格就会处于合理的水平。

最后一项，政府要合理地调控进出口。目前，国内粮食供给比较充裕，如果国际上有需要，中国会按照合理的价格适当地增加一部分粮食的出口。

总体来看，只要粮价能够保持在合理水平上，应该说其他大多数农产品也就都能够有一个合理的价格水平。

农民关心下乡后的家电质量和售后服务

陈锡文表示，过去农民购买一些耐用消费品，包括家用电器，出于质量方面的考虑，往往是到城市里面来买，特别是到县城买。自从实行家电下乡政策以来，在1月31日以前全国有14个省区实行了这个政策，从2月1日开始，全国31个省区全部实行了家电下乡，给农民补贴13%的政策。

实行家电下乡政策中，到农村去销售的家用电器的质量以及售后服务是农民最关心的，所以中央政府特别强调，销售到农村去的电器质量必须要过关，同时要搞好农村家用电器的售后服务。

发生群体事件领导干部要到一线

关于个别地方发生群体性事件问题，陈锡文表示，由于一些地方经济发展中科学发展观贯彻得不够，单纯地追求GDP，损害农民利益，处理不好，就引起了突发性的群体性事件，会造成很大的损失，也会造成很不好的影响。党中央、国务院对处理这类问题的原则历来都是非常明确的，主要是这样几个方面：

一是必须坚持以人为本、执政为民这样一个理念。要事前化解一些容易产生矛盾的问题，防患于未然，未雨绸缪。比如像今年的1号文件就明确地提出，高度重视农村的社会稳定工作，很关键的是要妥善解决好农村的征地、环境污染、移民搬迁以及集体资产的处置这样一些比较敏感的和农民切身利益密切相关的矛盾和问题，平时就要依照法律和政策处理好这些问题，避免这些矛盾的激化。

二是一旦发生了突发性的群体事件，各级领导干部一定要到第一线，直接到群众中去面对面地做解释和说服工作，不能领导干部躲着不出来，就让公安部门、警察到第一线去，这样容易激化矛盾。除了发生打砸抢烧这些不幸的情况外，原则上不能动用警力。

三是事态平息之后，要迅速地总结教训，该追究责任的要追究责任，同时要制定出整改方案，给老百姓一个满意的答复。（作者： 宁启文）

来源：农民日报

第三篇：陈锡文：中国农村的五大问题

陈锡文：中国农村的五大问题

中央财经领导小组办公室副主任、中农办主任陈锡文今年是中国农村改革的第26年，26年的改革使中国农村发生了深刻变化，当然也有许多问题没有解决。同时，解决了老的问题也会生出许多新的问题，有些还相当尖锐。如果历数这些矛盾和问题，可能会排出相当长的单子。我想最主要的有五个方面。

农民收入的增长问

题

提高农民收入有很多制约因素，但最主要的是两个问题：一是如何扩大农产品市场，使农产品在市场上有一个稳定的价格；二是如何转移农民的就业，使农民能够从非农产业中、从城镇中获得更多的收入。

近一段时间来农民收入的增长非常困难。从1997年到2003年这7年时间中，农民的人均收入每年平均增长4。如果从全球的角度来看，增长4是很不错的水平了，但是从中国的实际情况来看，就会引出很多矛盾。

首先，增长4就没有实现国家《十五计划纲要》提出的农民增收目标。《十五纲要》规定：“十五”期间，农民人均收入增幅每年达到5，但是三年过去了都没有实现。

第二，过去六到七年之中农民收入只增长了4，但是城镇居民的收入却每年增长8，因此城乡居民之间的收入差距是在不断地扩大。如果从1998年算起，6年时间里农民的人均纯收入总额增加了532元，但是城镇居民在这6年中人均可支配收入增加了3312元，也就是每年增加了552元，这就是说农民6年的收入增加总额比城镇居民平均一年收入的增加额还要少20元，这当然是个非常尖锐的矛盾。

但是更突出的问题是这几年农业没有让农民增收，不仅没增收，而且减收。中国农民的人均收入目前大概有45是来自农业，这个比例比8年前大概下降了18个百分点，也就是农业收入在农民收入中的比重在不断下降，而且绝对额连续7年来也是在减少。中国农民收入来自农业部分最高的是1997年，那一年平均达到了1276块钱，但是从1998年到2003年，就没有一年再达到过这个水平。从这个角度去看，在农民收入中制约农业收入增长的一个非常大的问题就是农产品的市场问题，其中粮食价格到去年10月底为止连续84个月是下降和低迷的，也就是粮食市场很难扩大，其他的农产品也有类似的问题。我们曾经做过一个分析，把2001年的指标和1996年的指标相比，城镇居民的人均可支配收入在这五年中平均增加了2020元，但是每个人用于粮食、植物油、肉类和蔬菜的开支2001年却比1996年人均减少了131．2元。在这样一个背景下，农民要想从农业中增收是非常困难的。于是就一定要考虑向非农产业、向城镇的转移。

但是，被寄予很大希望的乡镇企业在过去这几年中，尽管生产、产值、利税都在增长，但是就业却很少增长。1996年中国乡镇企业中从业人员的总数是1．3508亿，到2002年为止，就业水平一直没有达到过1996年的这个指标，到了去年略有增加，比1996年增加了63万人。所以可以这么说，乡镇企业在过去的7年中几乎没有增加就业。于是大家就看到了越来越汹涌澎湃的农民进城的民工潮。

提高农民收入有很多制约因素，但我想最主要的是两个问题：一是如何扩大农产品市场，使农产品在市场上有一个稳定的价格；二是如何转移农民的就业，使农民能够从非农产业中、从城镇中获得更多的收入。这两方面确实都存在很多的矛盾，要想解决，是一件难度非常大的事情，所以不可能指望短期内农民收入很快就会实现突飞猛进的增长。

粮食问题

当前的粮食问题开始凸显，并不是说现在的供求有问题，而是指中国现在到底还有多少粮食生产能力。

从90年代后半期以来，中国曾经经历了5年粮食丰收的可喜局面，因此到90年代末就整个国家来说，实现了粮食总量供过于求的局面，库存明显增长。由于有了巨大的库存，所以在过去几年中持续四年粮食产量下降并没有影响市场的供给，甚至粮价都没有回升。在这个背景下，很多人认为中国没有长期粮食问题，或者粮食不是个大问题。但是我觉得从去年年底粮价开始上涨实际上又使得中国长期存在的粮食问题凸显出来。一个非常重要的指标是去年的粮食总产量只有8613亿斤，而去年各个方面预测的总需求是8760亿斤，所以，粮食的产需缺口是非常大的，必须动用库存、增加进口，否则市场马上就表现出来了。

我知道经济学界都说当粮食短缺的时候价格就上涨，价格上涨农民就会多种粮食，因此粮食矛盾自然就会很快地解决。这种判断的基础是在我们有足够的粮食生产能力这一点上。我觉得这个逻辑是对的，但客观上很多实际问题不一定这么表现出来，我之所以讲当前的粮食问题开始凸显，并不是说现在的供求有问题。我想需要认真研究的是我们现在到底还有多少粮食生产能力。

90年代后期我们确实曾经有过3年粮食产量超过1万亿斤，在很多人的印象中，中国有1万亿斤的粮食生产能力，但是我说现在可能没有那

第四篇：陈锡文：推动城乡发展一体化

推动城乡发展一体化

陈锡文

在城乡二元结构和计划经济体制基础上形成的城乡二元经济社会管理体制，是影响我国从根本上解决“三农”问题的一大体制性障碍。对此，党的十八大报告明确指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。

一、我国在逐步改变城乡二元结构体制、推动城乡发展一体化方面已经积累了宝贵经验 党的十六大以来的10年，是我国农业农村发展最快、农民得实惠最多的10年。这固然是由于我国整个经济的持续快速增长，使国家具备了实施一系列前所未有的强农惠农富农政策的经济实力，但更主要的，还是因为党中央明确了要把解决好“三农”问题放在全党工作重中之重的位置、着力统筹城乡经济社会发展、加快形成城乡发展一体化新格局的指导思想。世纪之交，我国实现了总体小康，在这个基础上，党的十六大报告明确提出要在21世纪头20年内把我国建设成为全面的小康社会。为了实现这个宏伟目标，党的十六大报告明确把“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入”作为全面建设小康社会的重大任务。尔后不久，胡锦涛总书记对“实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村”、“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作重中之重”的判断和要求作出了深刻阐述。此后，就有了一系列以前难以想象的强农惠农富农政策的密集出台，农业农村发展和农民增收状况都有了明显改观。在总结十六大以来经验的基础上，党的十七大报告进一步提出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”在党的十六大、十七大报告精神指引下，近10年我国农业和农村发展取得了举世瞩目的成就，城乡之间的经济社会关系也开始发生积极变化。

我国粮食连续8年增产，年总产量从2003年的8614亿斤增长到2011年的11424亿斤，年均增产350多亿斤。农民人均纯收入连续8年较快增长，从2003年的2622元提高到2011年的6977元，年均增收540多元，尤其是近两年连续出现了农民人均纯收入增幅高于城镇居民人均可支配收入增幅的可喜局面，城乡居民的收入差距由此有所缩小。同时，农民进城务工经商乃至举家外出到城镇定居的种种束缚正在加快解除。到2011年底，全国农民工数量已突破2.5亿人，其中举家外出的农民工数量已突破3000万人，农民工已经成为我国诸多行业产业工人中的主体力量。农村劳动力的大规模流动和进城务工经商，不仅为城镇和工商业的发展带来了新生力量、加强了城乡之间经济社会的交融，更为发展现代农业和促进农民收入较快增长开辟了新的空间。与2002年相比，我国农业劳动力的数量减少了7000多万人，乡村中从事农业的劳动力比重降低了12个百分点以上，平均每个农业劳动力实际经营的耕地面积由此扩大了20%以上。2011年，全国农民人均纯收入中的工资性收入达2963.4元，占人均纯收入总额的42.5%。与2000年相比，农民人均工资性收入增加了2261.1元，在人均纯收入中的比重提高了11.3个百分点；同期农民人均家庭经营的收入增加了1794.7元，在人均纯收入中的比重下降了17.2个百分点。工资性收入已经成为新世纪以来我国农民收入增长的重要支柱。

近10年来，农业农村的发展和农民的增收，主要得益于党的一系列强农惠农富农政策的密集出台。从彻底免除农业税到推进乡镇机构改革，从实行对种粮农民生产的直接补贴到建立粮食最低收购价制度，从提出把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放到农村，到农村义务教育经费保障制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度的建立，从全面推进集体林权制度改革到明确农村土地承包关系要保持稳定并长久不变，从大幅度提高农村扶贫标准，到分类指导城镇户籍制度改革政策的出台等，广大农民在这些方面多少年的期盼开始得到实现，这使得蕴藏在亿万农民群众中最丰厚的发展动力得到了极大调动，由此也就造就了我国农业农村发展的这个新的黄金时期。党的十六大以来我国实行统筹城乡发展、推进形成城乡经济社会发展一体化新格局的成就鼓舞人心、经验弥足珍贵，是我们继续推动城乡发展一体化的宝贵财富。

二、坚持中国特色农业现代化道路、不断提高粮食等主要农产品供给保障能力，是推动城乡发展一体化的必要基础

我国人多地少，解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦、实现稳定和发展的基础，对此在任何时候都不能掉以轻心。

近些年来，我国粮食等主要农产品连年快速增长，基本满足了市场的需求。但同时也要看到，这些年也是我国经济发展、人民生活水平提高和城镇化推进速度最快的时期，社会对粮食等主要农产品的需求在快速增长。我国农业基础薄弱的状况尚未根本改变，农业生产力的发展仍然明显滞后。在近年农产品需求旺盛的背景下，粮食等主要农产品供给的增长，赶不上经济社会发展需要和人民生活水平提高速度的迹象已经开始显现。粮、棉、油、糖、肉、奶等主要农产品的进口数量在逐步增加。据有关专家测算，如按我国农产品单位面积的产量计算，目前进口粮、油等主要农产品的数量，已相当于我国在境外利用了6亿亩以上的农作物播种面积。在经济全球化背景下，合理利用国际国内两种资源、两个市场，对于弥补我国农业资源的相对不足、加强与农产品出口国的经济合作都有利。但我国作为人口大国，对粮食等主要农产品的进口必须有度，否则就会影响国家粮食安全，影响经济、社会改革发展稳定的大局。因此，在推进工业化、城镇化的进程中，必须按照党的十八大报告所要求的那样：加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。

发展我国农业，再靠增加水土资源和化肥等投入，不仅余地已经很小，而且还会加重对生态环境的不利影响，因此，必须走中国特色农业现代化的道路，在工业化、信息化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。要在坚持实行最严格的耕地保护制度和不断完善国家对农业支持保护体系的基础上，用现代生产条件装备农业，用现代科技手段改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代发展理念引领农业，用现代组织形式经营农业，用培育和造就大批新型农民来发展现代农业。要增加各方投入，大力改造中低产田，全面提升农业的水利化、机械化、信息化水平，通过提高农业的土地产出率、资源利用率、劳动生产率和市场竞争力，来保障我国粮食等主要农产品有效供给持续增长的能力。

三、坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，是推动城乡发展一体化的必然要求

农业是受市场和自然双重因素影响的产业，也是经济效益相对较低而社会效益重大的产业。我国农业目前总体上经营规模狭小、科技含量不高，绝大多数农户缺乏快速积累资金的能力，仅靠农民的力量难以加快我国农业农村现代化的进程。因此，党的十八大报告明确要求：坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

当前我国的城乡发展差距主要体现在三个方面：

一是农业科技含量、劳动生产率低，这必须通过加快发展现代农业来解决。

二是农村基础设施建设和社会事业发展滞后，农村生产生活条件差。对此，党的十八大报告明确要求：坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。党的十六大以来，随着社会主义新农村建设的深入推进，国家不断加大对农村路、电、水、气等基础设施建设的投入。2002年至今，全国新建改建农村公路271万公里，经改造后的农村电网已覆盖95%的农户，解决了3.26亿农村人口的饮水安全问题，新增农村沼气用户3000多万户，改造农村危房460万户，农村的生产生活条件得到明显改善。推进城乡基本公共服务均等化也取得实质性进展，免费义务教育惠及1.3亿农村学生，新型农村合作医疗制度已覆盖97%的农民，农村最低生活保障制度覆盖了5300万贫困农民，新型农村养老保险制度将在2012年底对农村实现全覆盖。但总的看，国家投入的农村基础设施存在着建设等级低、缺乏有效管理养护机制等问题。农村基本公共服务和社会保障的制度虽已经建立，但其服务和保障的水平与城镇仍存在较大差距。因此，必须长期坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村的方针，使公共财政支出进一步向农村倾斜，让农民能够更充分享受经济发展和社会进步的成果。

三是城乡居民收入总体上还存在较大差距。2011年，我国农民人均纯收入为6977元，当年的收入增长额达到了1058元，是历史上农民人均纯收入增收首次超过千元的一年。而同期城镇居民人均可支配收入为21810元，是农民人均纯收入的3.13倍。这个差距虽比2009年的3.33倍、2010年的3.23倍有所缩小，但仍显示出缩小城乡居民收入差距的难度之大。党的十八大报告要求：着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。这就要采取综合性措施，多渠道解决农民增收中的难题。当前制约农民增收的突出矛盾有三个，一是农民家庭经营的生产成本在不断上升。农民家庭经营费用占总收入的比重，2000年为36.6%，2010年为42.6%，2011年为45.8%。要有针对性地采取加大生产补贴力度、完善农产品价格形成机制、降低农产品流通成本、大力发展农业政策性保险等措施，提高务农收益、增加农民收入。二是农民创业和扩大生产面临资金、技术、人才短缺的困难。要在财政、金融、税收等方面采取有效措施鼓励有条件的农民创业，并在提供技术和培养人才等方面向农业农村倾斜，支持农民发展各种开发式农业、规模种养业、设施农业、农产品加工业和旅游休闲农业等，帮助农民从合理利用农村多种资源中增加收入。三是农民向非农产业转移就业仍面临一系列困难。要进一步拓展农村劳动力外出务工经商的空间，保障农民工的合法收入和各项合法权益，降低他们在外的生活成本，着力提高农民纯收入中的工资性收入比重。

农村最低生活保障制度全覆盖后，尽管农村贫困人口的温饱问题已基本解决，但离脱贫致富仍有相当大距离。国家在公布新的扶贫开发纲要的同时，大幅度提高了农村的扶贫标准，并把11个集中连片特困地区和实行特殊政策的西藏、新疆南疆地区和四省藏区确定为今后10年扶贫攻坚的主战场。要增加扶贫开发投入，加大对口帮扶和社会扶贫力度，努力完成新纲要提出的各项扶贫开发任务。

四、坚持改革创新，是推动城乡发展一体化的强大动力

推动城乡发展一体化的实质是破除城乡二元结构的体制。党的十八大报告要求：要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。显然，要实现这一目标，就必须在城乡两方面都大力推进改革创新。

深化农村改革，要适应工业化、城镇化快速推进中农村经济社会发生深刻变化的新形势，要针对农业劳动力大规模转移、市场经济的观念和机制在农业农村中不断深化、现代农业技术和装备更普遍应用等新情况，在切实保障农民各项合法权益的基础上，大力推进农业的组织和制度创新。党的十八大报告对此提出了明确的方向和总体要求：坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。要在稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上构建新型农业经营体系，要在切实保障农民合法财产权益基础上提高农业生产经营的组织化程度、发展多种形式的规模经营，要在增强农村集体经济组织实力和服务能力的同时发展各类农民专业合作组织、农业社会化服务组织和农业产业化经营体系，提高农业生产的专业化、集约化、规模化、社会化、组织化程度。

2011年，我国第二、第三产业的增加值在国内生产总值中已占89.9%，城镇化率已达51.3%。在今后工业化、城镇化的进程中，不仅要尽快改变从农业农村中提取发展资金的做法，而且要加大反哺农业、支持农村发展的力度。党的十八大报告明确要求：改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。只要我们认真贯彻党的十八大精神，坚定不移地按照十八大报告所指出的方向推进城乡改革和发展，就一定能够实现形成城乡经济社会发展一体化新格局的目标。

第五篇：“三农问题”与城镇化道路

“三农问题”与城镇化道路

摘要：当前，解决三农问题已经成为全党工作的重中之重。在分析当前中国农业、农村、农民现状的基础上，提出有计划、有步骤地积极推进城镇化无疑是解决三农问题的关键。加快城镇化进程，应该坚持在政府引导下主要发挥市场机制的作用，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍。发挥优势，突出特色，增强城镇可持续发展的能力。

关键词：三农；三农问题；城镇化

中国是一个农业大国，拥有七亿三千万农民，如此庞大的数量也决定了这是一个世界级的问题。可以说，解决三农问题就等于解决了关系整个中国前途乃至世界发展的大问题。作为这七亿三千万分之一，我在观看《国情备忘录：农字当头》之后，也想谈谈自己的一些想法。

一、中国三农问题的原因

农业、农村、农民问题始终是中国改革、发展和稳定的根本问题，是全面建设小康社会的重中之重。胡锦涛同志指出“建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。” “三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。在新世纪新阶段，推进农业生产的现代化、农村社会的现代化、农民生活的现代化，是从根本上实现我国社会主义现代化建设宏伟目标的必由之路。

然而，当前，中国面临着农业经济和农民收入增长严重减缓；农民就业严重不足；农村发展严重滞后；城乡之间收入严重不平衡；农民对土地、对政府的预期严重下降；农业、农村和农民的持续发展能力严重降低等等问题。造成这一系列问题的原因主要在于以下几个方面：

第一，历史上中国是农业大国，在封建土地所有制下，广大农民以小农经济的形式进行简单再生产，大多数农民从来没有富足过。近代外国资本主义势力入侵后，在商品经济的冲击下 传统农业经济逐渐解体。解放前夕，中国的广大农村仍然处于小农经济的汪洋大海中，形成了封建主义经济与资本主义经济，传统农业与近代工业，传统农村与少数较繁华的工商业城市并存的二元结构。在这种二元结构中，城乡之间的关系实质是剥削与被剥削的关系，是压迫与被压迫的关系，使得农民创造的大量财富转移到了城市资本家及国外资本家的手中。加上不断增加的人口与有限的耕地形成的尖锐矛盾，以及战乱和自然灾害的发生，农村经济几乎处于停滞的状态。

第二，在严格的户籍制度下，农民被限制在狭小的土地上生活，压制了农民生产的积极性、主动性和创造性，这不仅造成了农村的愚昧和贫困，而且也阻碍了农村剩余劳动力向城镇的流转，延缓了城镇化的进程。如果二元户籍制度及由此带来的二元经济结构是形成三农问题的本质根源，那么使农民回复到小农经济的生存状态，造成农业生产效率低下的联产承包责任制则是三农问题产生的经济根源。中国几十年来的偏向城市的财政体制使得农村成为过度的“输血者”，兼之农村公共产品供给的严重短缺，直接加剧了三农问题的深度。金融机制对农业和农民的歧视，以及社会保障制度在农村的缺失使农业和农村的发展缺少了强有力的外围支撑。

二、城镇化道路和三农问题的关系

日益严重的三农问题引起了党和各级政府的高度重视学术界也进行了比较深入的研究，并提出了解决三农问题的各种具体路径。

（一）加快城镇化发展，可以优化农村产业结构，推动农村经济增长方式的根本转变

人类社会发展的历史表明，一个国家工业化、现代化的过程是城镇化的过程，一个国家城镇化的过程，也是农村人口非农化、农业生产现代化的过程，城镇化与非农化、农业生产现代化相互推动、共同发展，这是人类文明进步的必然趋势。所以，加快城镇化进程，一方面有利于把中国分散的农村工业适当、合理地聚集起来，以工业取代传统农业生产，推动农村工业化的进一步发展，提高农村经济运行的质量，解决粗放型增长方式带来的一系列问题；另一方面有利于加快农村人口集聚到城镇的步伐，促进第三产业的发展，促进农村产业结构优化与升级，形成聚集效应，实现农村经济增长方式的根本转变。

（二）加快城镇化发展，可以转移农村剩余劳动力，增加农民收入

第三产业是劳动密集型产业，是解决劳动力就业的根本途径，而第三产业的发展与城镇化水平存在着正相关关系。2003年，中国三次产业的增加值占GDP比重分别为14.6％∶52.2％∶33.2％，第三产业增加值的比重比低收入国家低近10个百分点，比中等收入国家低近20个百分点，比高收入国家低近30个百分点。三次产业就业人员比重分别为49.1％∶21.6％∶29.3％，第三产业就业人员大大低于世界平均水平与发达国家差距更大，其原因就是城镇化发展滞后。所以，发展城镇化，一方面，使一部分农村剩余劳动力转移到城镇，可以提高农村人均劳动力的土地拥有量，逐步实现农业适度规模经营，提高土地的产出效率和农业劳动生产率，从而增加农民收入；另一方面，可以带动第三产业的发展，吸纳农村大量剩余劳动力，解决农村剩余劳动力就业问题。

（三）加快城镇化发展，可以缩小城乡差别，促进城乡协调发展

城镇是人类文明和文化荟萃的集聚体，城镇文明是构成现代社会文化的重要组成部分，城镇还承担着创造和传播人类先进文化的重任。只有当一个地区的城镇人口占总人口的比重达到70％以上时，城镇文明的普及率才能达到90％～100％，才能真正消除城乡差别，使城乡居民共同享受城镇的现代文明。根据1998年统计资料计算，中国城镇化率每提高1个百分点，中国文盲率降低约0.25个百分点。

三、加速城镇化发展的对策

（一）加快城镇户籍制度和城乡管理体制的改革，从根本上改变二元社会结构

以传统的户籍制度为基础的城乡分割体制，是中国农村城镇化进程面临的最大的制度性障碍。改革开放后，附着在城镇户口上的各种利益不断地消失，市民享有的特权在逐渐弱化，原有的户籍制度所形成的城乡壁垒开始松动，农村人口不断向城市流动。这就要求改革传统的户籍管理，建立新的户籍制度，以适应社会主义市场经济发展和城镇化建设的需要。（1）取消非农业户口和农业户口的登记制度和统计办法，代之以身份证管理和按居民固定居住地登记的户口分类统计制度。（2）放开小城镇的户籍制度，废除各种不合理的入城壁垒，准许在小城市生活数年又有稳定职业和生活来源的人申请与普通市民一样的常住户口。（3）松动大城市户籍制度，为两地分居夫妻、异地子女父母入城提供方便；对于在大城市有大量投资，拥有房产、稳定职业和收入来源的人，允许其在城市落户。

（二）进一步加速农村土地承包权的流转，推动农业劳动力向城镇转移

随着农村经济的发展，许多农民已经“离土离乡”，到城镇找到了一份稳定的工作，他们的身份由农民转变成了市民。而农村土地制度却没有随着农民身份的转变而发生变化，许多农民在城市有了工作，农村的责任田就抛耕、荒芜。为了避免农业土地资源的大量浪费，促使农民真正“离土离乡”，必须加快农村土地承包权的流转，改革现有农村土地制度。从实践经验来看，农村土地制度的改革可以采取以下几种方式：一是在农村土地所有权与经营权分

离的前提下允许农户将承包的土地转包、转让、互换、入股和合作开发，以实现土地使用权的流转。二是允许农村集体土地折股参与城镇开发，以土地入股参与小城镇建设的村、乡有进入城镇居住的优先权。三是成立国土资源开发公司，专门进行土地的开发、征用和管理。

（三）大力发展乡镇企业，加快城镇化建设步伐

乡镇企业是小城镇发展的支撑点，是农业产业化发展的依托，大力发展乡镇企业对于小城镇的建设具有十分重要的意义。政府应采取积极的产业政策，引导乡镇企业进行技术改造，明确乡镇企业的产权关系，通过兼并、联合、合资、股份化等形式扩张企业规模，并制定相应的优惠政策促使乡镇工业和第三产业向县城或县域内城镇集中。乡镇企业要在结构调整中，提高经营管理的水平，注重新技术的运用、新产品的开发，以适应市场竞争需要。乡镇企业的大发展一方面可以吸纳大量的农业剩余劳动力，促使农村人口向城镇转移；另一方面，农村工业的发展可以加速农业现代化发展进程，缓解城乡二元结构强度。

（四）建立多元化的投资体系，推进城镇化发展进程

中国城镇化建设往往需要大量的资金投入，这就要求广开门路，寻找资金来源。由此，必须改革原有投资体制，建立以政府投资为主体，吸引社会力量广泛参与的多元化投资体系。

（1）中央政府应该拿出一部分财政资金支持小城镇建设。（2）加大地方政府对小城镇建设的投入，地方财政对小城镇基础设施建设的投入应占总投资的20%～30%。（3）通过银行发行建设债券等直接融资的形式吸纳社会上的游资。（4）商业银行、国家开发银行给予中长期信贷支持。（5）积极吸引社会资本和民间金融资本向小城镇流动，以增加小城镇建设资金投入量。（6）按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励农村集体经济组织和私营企业以及农民个人向城镇建设投资。