第一篇：武汉市蔡甸区农村妇女参与村民自治的现状及分析
武汉市蔡甸区农村妇女参与村民自治的现状及分析
蔡甸区妇联
女性是农村经济社会发展的生力军，肩负着建设社会主义新农村的历史使命，她们在村民自治中发挥的作用直接关系到农村基层民主建设的未来，关系到农村稳定和经济社会的发展。近日，蔡甸区妇联对全区农村妇女参与村民自治的现状开展了调研。具体情况如下：
一、基本现状
蔡甸区共有12个街乡镇，278个行政村。村“两委”成员共1235人，其中女性339人，占27.4％。妇女进村委班子人数249人，有4名女性村委会主任。妇女进支委班子总人数174人，有9名女性任党支部书记。村妇代会主任进“两委会”比例达到100%。总体来看，我区农村妇女参政情况呈现出渐进性成长的态势，她们的参政意识不断增强，参与农村社会事务管理的能力逐步提高，参政的社会环境明显改善，广大妇女在基层民主政治建设中扮演着越来越重要的角色，发挥着越来越重要的作用。
二、主要做法
1、加强源头参与。随着村委会选举竞争性的日益增强，女性政治精英要想在选举中获胜，除了个人积极参与外，还需借助于妇联组织的力量。近年来，为了提高我区农村妇女参政工作水平，区妇联从源头上做了大量工作：一是多次向区委和组织部门进行汇报，就女性参选参政工作，提出了建议和要求，并以第七届村委会换届选举为契机，在《蔡甸区第七届村民委员会换届选举实施方案》（蔡村治[2008]2号）文中作出了“村民选举委员会成员、村民代表及村民委员会成员候选人中妇女要有30%的比例”;“坚持实行设岗定位，在选票上单独设立妇女委员职位，确保村民委员会成员中至少有一名妇女当选”等硬性规定，为女性参选打下了良好的基础。二是在成立换届工作领导小组时，将全区各街乡镇妇联主席列为成员，使妇联干部及时掌握工作动态，提出合理化建议，并予以采纳。三是积极参与区人大常委会《妇女权益保障法》执法调研，推动把农村妇女参与村民自治实践情况列入执法调研的重要内容。
2、营造社会氛围。加快推进男女平等进程，积极营造性别平等的社会氛围，是推动农村妇女参与村民自治的关键。一是塑造平等的性别文化。各级党委政府和妇联组织以“三八”、“母亲节”、“六一”等节假日和村级换届选举为契机，在全区广泛宣传马克思主义妇女观，普及男女平等、尊重妇女的进步理念，在村级换届选举中着重宣传提高女性参政比例的重要性和妇女参与农村基层自治组织的必要性，同时也对一些有竞争实力的女性进行鼓励，增强他们的自信心。二是努力树立女性良好形象。大力宣传女性在精神文明建设、和谐社会建设中所发挥的积极作用和重大贡献，宣传女性参与管理社会公共事务的先进典型，改变世人对女性“不能担当大任”的社会偏见和性别歧视，重新树立女性在政治生活中也能有一番作为的新时代女性形象，提高社会对女性参政的关注度，从而为女性参政赢得公平、公正的机会。
3、强化教育培训。一是明确培训目标。一方面，通过教育培训，提高农村女干部的思想政治素质；另一方面，通过培训，进一步提高女性的自我认知水平，引导女性重新审视自我，树立自尊、自信、自立、自强的精神，唤醒女性群体的角色意识，增强参政的自觉性和主动性。二是抓住培训重点。近几年来，针对换届后妇联干部新人多，业务不熟的状况，全区各级妇联组织加大了培训力度，着力提高妇联干部的履职能力。区妇联定期组织村妇代会主任（社区妇联主席）学习妇女工作业务知识、法律知识、十七大精神、科学发展观以及马克思主义妇女观和男女平等基本国策等，增强她们的政治意识、大局意识和女性意识。同时，选派200余名村级妇联干部参加省、市妇联举办的妇女工作业务培训和农村实用技术等培训。各级基层妇联组织纷纷组织村级妇女干部赴深圳、广州、上海、港澳等地参观学习，帮助她们开阔视野，解放思想、更新观念。
三、存在的问题
1、农村妇女参政的社会认同度不高。一是女性参政民意基础脆弱。在调查中，许多村民认为：“选妇女当代表，只是比例结构有要求，并不是我们要选她当的，实际上她也不能代表我们什么。”二是女性参政整体效果不明显。许多妇女干部和女性村民代表由于受主客观因素的制约，在村民代表会议上提出的意见和建议的质量并不是很高，进一步强化了社会对女性参政的偏见。
2、女性的参政意识、竞争意识欠缺。在村级干部经济待遇逐步改善的形式下，村民竞选意识大大增强，竞争异常激烈。相比之下，家庭妇女对于参政议政则意识淡薄，她们往往认为女性就应该主内，参与竞选应该是男人的事情。不少女性不愿展示自己，参与竞争，认为进不进班子无所谓，反正村里的妇女工作，计划生育还是自己干，一切顺其自然，导致一部分人最终落选。
3、农村妇女参政的后续力量匮乏。一方面，当前，农村女青年初高中毕业后一般都外出务工，留在家里的年轻女性比较少，且大多数文化低、能力弱。在“海推”及选举过程中，她们的选举权利往往得不到充分的民主，而是盲目的随从。留在家中务农的又基本上是年龄偏大，文化程度不高的家庭妇女，很难对她们讲如何去增强竞争意识，如何去参政议政等问题。另一方面，农村女党员少，能够进村支部委员会的候选人少；“两委”班子的女委员总量偏少，特别是各方面素质较高，能够担任正职的女后备干部偏少，这就导致在选配时常常有“捉襟见肘”的现象，不能满足新形势下，提高女性地位，发挥女性在经济发展和社会进步中 “半边天”作用的需要。
四、对策建议
1、大力倡导平等的性别文化，积极构建性别平等的社会氛围。要广泛宣传马克思主义妇女观，普及男女平等、尊重妇女的进步理念。充分利用报纸、电台、网络等载体，广泛宣传男女平等的基本国策，让女性在享有生活上的平等权的前提下，赋予女性政治上的独立人格，逐渐享有政治上的平等参与权，享有为自己所代表的利益群体表达意见的发言权。全社会都要努力摒弃“妇女不如男”、歧视女性的封建思想，给妇女的健康成才提供平等的社会环境，使妇女们参政时远离歧视、远离冷嘲热讽。
2、逐步改善农村妇女参政的政策和法律环境，为女性参政提供平等的参与机会。要通过政策和制度保障，进一步促进农村妇女参与民主管理，在提高农村妇女政治意识和管理水平的同时，也促进村规民约更多地体现社会公正，维护不同群体的利益。另一方面，要加强监督机制建设。各级人大作为法律法规实施的监督主体，要切实担负起监督职责，根据法律法规有关要求，加强对选举结果的监督检查，重点看女性进村两委的比例是否达到法定要求，女性村民代表的政治权益是否受到侵害，并及时提出一些促进女性政治参与的改进措施。要把好选举关，进一步完善选举制度，纠正选举中的各种违法现象，引导教育村民从大局出发，克服排挤女干部、歧视女干部的思想，正确行使民主权利，正确对待女干部。
3、积极实施巾帼培育工程，为农村基层组织输送优秀妇女干部人才。一是拓宽选人渠道，建立健全各类女性人才库。以构筑女性人才基地为目标，分别采取组织推荐、群众举荐、个人自荐等方式，广泛物色、推选思想觉悟高、政治素质好、文化程度高的优秀妇女，有重点、分层次地建立女性人才库。二是实行重点培养，加快女性人才的成长。在建立女性人才库的基础上，进一步明确培养重点，确保选准“苗子”，加强对她们的管理和跟踪培养。各级党组织要坚持在发展党员时向女能人、女入党积极分子、妇代会干部倾斜，培养村级后备干部时向女党员、妇代会干部倾斜，在评优评先时向女党员、妇女干部倾斜。三是从舆论上引导，即通过评选“优秀女村官”、“优秀女党员”、“优秀妇女干部”等活动，用身边的典型教育引导农村女性树立“巾帼不让须眉”的自强意识。四是加大推优工作力度。进一步加大村级女干部推荐力度，探索建立推荐机制，积极主动向党组织等有关部门推荐优秀女干部，为女性人才脱颖而出搭建平台。
第二篇：敦煌村民自治现状分析
中国社会政治分析（X+Y）
学院：行
学号：
敦 煌 村 民 自 治 现 状 分 析政 学 院1
敦煌村民自治现状分析
行政学院政治学与行政学（1）班武晓江200833010150 一，敦煌概况
敦煌市位于甘肃省西北部，隶属甘肃省酒泉市管辖。东经92°13′-95°30′，北纬39°53′-41°35′。东西分别与瓜州县、肃北蒙古自治县和阿克塞哈萨克自治县相接。全市总面积3.12万平方公里，其中绿洲面积1400平方公里，仅占总面积的4.5%，且被沙漠戈壁包围，故有“戈壁绿洲”之称。全市总人口18万人，其中农业人口9.3万人。总人口中汉族占绝大多数，回、蒙、藏、维吾尔、苗、满、土家、哈萨克、东乡、裕固等10个少数民族仅占总人口的1.06%敦煌位于甘肃、青海、新疆三省（区）的交汇点。人口18万多，全市经济主要以农业为主，旅游服务业次之，敦煌因曾经的辉煌和博大精深的文化内涵而闻名于世。敦煌市辖5个镇、4个乡：沙州镇、肃州镇、莫高镇、转渠口镇、七里镇、杨家桥乡、郭家堡乡、黄渠乡、阳关镇；国营敦煌农场、青海石油管理局生活基地。沙州镇为市委、市政府所在地，是全市政治、经济、文化的中心。城西7公里处的七里镇是一座新型的石油城，现为青海石油管理局所在地和青海油田后勤生活基地。其中肃州镇，莫高镇随着城市化的进程已有一部分成为城区，七里镇为青海石油管理局生活基地和机关所在地，转渠口镇为规划中的工业镇，目前全市60%中小企业位于该镇，同时该镇农业基础也较发达，杨家桥乡以旅游业为主，主要从事第三产业，阳关镇以产优质葡萄著名，仅次于吐鲁番，兼顾发展旅游业。其余乡镇已农业为主，有部分现代节水农业示范区。
由于近年来中央加强对西部的投资开发，对敦煌投资加大，敦煌进入快速发展时期，在建项目的敦格铁路（敦煌——格尔木），南疆铁路，北疆铁路正在积极建设中，完工后敦煌铁路可连通青海，西藏，新疆，甘肃。境内大型民用机场，可直达国内主要城市。同时引哈给党（青海哈尔腾湖水引入党河）工程正在积极筹备中。同时依托光电项目全面推进全市工业发展，提出旅游立市，工业强市，建设大漠光电城。
二，村民自治
“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。“四个民主”的提法始见于1993年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中。从“村民自治”到“四个民主”，我们对基层民主的认识是逐步完善、逐步提高的。
村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。
但是行政村不属于一级政府，是一种村落小范围的自治组织，自制内容仅限于自我管理。
村委会直选产生，一般3~7人，主要任务：制定和监督执行村规民约。协助党和政府贯彻落实国家的法律政策，组织村办经济，维护本地治安，发展公共福利，人民协解，乡村文化事业等。
三，敦煌村民自治现状分析
敦煌市的村民自治以行政村为主，为适应社会经济的发展于2009年进一步对所辖各行政村进行了合并。一般村委会以3人为主不超过5人。村委会主要负责协调解决民间纠纷，贯彻执行乡镇政策，组织公共事务。
1，村委会选举缺乏透明度。
村委会选举过程缺乏透明度，主要过程就是发派选票到个家，然后过两天后挨家挨户去收选票。但被选举人没有回避，发选票收选票时被选举人常常参与，甚至就是被选举人自己收发选票。使得村民不愿意选，为了不得罪人也得违心的选举不适当的人。选举违背国家相关的政策，而实际负责选举的政府工作人员却在被选举人家中吃喝。明显的存在贿选现象。具体的计票过程也没有让人民群众参与监督。
2，候选人应实行差额选举。
在村民委员会的选举过程中，通常情况候选人只有一个名额，并且并不是村民推举的，而是由乡镇直接提名的。选举过程中村民提名的候选人大多数情况下，被以各种理由拒绝。候选人也没有与村民进行很好的交流。应该适当的在村民面前制定宣读自己的施政纲领，办成几件事。
3，家族势力影响选举。
自实行村民自治以后村委会人选一般就有人数较多的家族所把持，在选举过程中村民不会选择合适的人，而是尽最大努力选举自己家族的人。他们认为自己家族的人掌权才能保证他们的权利不受侵犯并且方便自己获益和办事。也许还有提升自己家族地位的考虑。人数较少的家族中的精英很难再选举中当选。他们宁愿选一个自己家族的恶霸，也不愿选择一个能带动村民致富的能人。4，精英选举。
在村委会的选举过程中，乡镇领导天然的愿意提名那些乡村中的经济精英来担任，他们认为那样做可以使村民更加富裕，或者可以带动群众致富。但还有显而易见的因素，那就是经济精英更能为乡镇领导到来某些好处和收益。而不富裕的村民不能够带来那么多的好处。
5，村民参与度低。
由于经济的发展，村民大都不愿意参与选举等自治活动，一心用在外出打工或各个行业，从事第二三产业。村内的活动已经对于相当一部分人来说不再重要，因为这给他们带不来经济效益，反而耽误其时间。最关键的还是相当一部分村民认为上面已经定下来人选了他们参与不参与都不在重要，他们的选票实际上不会产生真正的意义。上届村委会的选举过程中就有部分村的选举人数不到二分之一，以致选举无效。经乡镇领导动员后才勉强凑够一半的人。
6，村委会成员素质低。
当选的村委会成员齐素质普遍较低，一般情况下都只具有初中学历，而缺乏高学历人员。其认知水平也相对较低，没有一定的专业技术与知识，仅凭经验办事，已经不适应社会经济的发展。而三支一扶派去的大学生在面对复杂村情时也不能很好的发挥作用，相反的遭到村委会的排斥。
7，服务职能弱化。
对于村委会成员来说其根本不清楚自己的职责，认为自己是当官管理的不是服务的，其最重要的工作就是完成乡镇领导的指示，接待好乡镇干部。这样就尽
职尽责了。而对于民间的纠纷也一般不由他们调解，家族的领导人占了这一重要角色，其次是派出所的调解。相当多的村委会成员不注重服务。
8，缺乏民主监督。
由于村委会是基层群众自治组织，一般情况下乡镇不重视对其监督，而群众也觉得自己没有监督权，而不去监督，这就无形造成了村委会成员滥用权力谋取私立的事件。我所在的村甚至发生了这样一件事。村主人没有召开村民大会就私自把二百多亩土地划给了一中的农场，而条件就是让自己女儿进入一中读书。直到其离任才有下届村委会发现，而他们之所以发现也是在打那二百亩土地的主意。
9，女性村民很难进入村委会，在选举过程中要适当的加入女性村民。四，改进措施
1，进一步完善村委会选举程序，使其制度化，透明化。有了制度就要去遵守而不要自己另搞一套，置国家法规于不顾。在选举过程中被选举人和其亲属要回避，不能参与可能影响选举公平的活动，和影响选举的活动。对于选举来说应当集中选举，而不应分散，否则就缺乏必要的透明度，造成操控选举的行为。
2，实行差额选举，不要总是提一个候选人的名字，要多加几个给村民选择的权利，同时重视村民自己提名的候选人，不要动不动就以合理的不合理的理由拒绝。否则带来的后果只能是村民对选举的失望，而拒绝参加选举活动。同时可以尝试竞选，让候选人提出其施政思路来供村民参考。毕竟，村民有权利决定自己的事务，而不需要过多的干预。要加入适当的女性村民。
3，提高村委会成员的素质。选举时应注重中堆出那些学历比较高的村民参与进去。加强对其培训提高职业技能，使其能够带领村民致富。并提高其服务意识。4，完善监督制度。对于村民自治性组织，要建立一个健全的监督机制。加强村务公开的程度，透明度。村委会的重大决定应当召开村民大会由村民集体决定。
第三篇：村民自治的现状分析
村民自治在中国农村的实施已经产生了轰动效应，短短十余年来，它不仅吸引了中国人的视线，而且也在一定程度上引起了国际上的关注；它不仅吸引了新闻媒体的注意力，而且也掀起了学术界的研究热潮。那么作为一种全新的农村社区制度，村民自治在我国实践十年来的实际运行状况到底如何呢？它存在哪些困难和问题，我们又应该如何认识和评价村民自治的成效和意义呢？本文就试图对于这些人们最关心的村民自治的一般问题作一简要分析。
一、村民自治运行的实际状况
村民自治在我国农村推行10余年来取得了很大的进展，到现在几乎所有的农村都建立了村民自治组织，各地都在进行村民自治的广泛宣传和深一步的探索发展。但是迄今为止，到底有多少农村的村民自治已经达到了《村民委员会组织法》中所规定的那种应然的状态呢？从有关专家学者和政府部门所作的调查来看，我国村民自治的实际运行距离我们所期望的标准还有很大的差距。尽管统计数字存在着较大的差距，但是基本结论都是一致的，那就是真正达到《村民委员会组织法》所规定村民自治的要求的农村仍然占少数。对于村民自治的实际运行状况，有以下几种代表性的分类：
1．张厚安的三分法
对于我国农村村民自治的实际运行状况，华中师范大学农村问题研究中心
2．欧博文的四模型说
美国俄亥俄州立大学政治学系的欧博文（KevinJ．O＇Brien）教授从村民参与和完成国家任务两个向度，将村民委员会和相关组织分为二种类型的四种理论模型：一类是达标的示范村。即达到国家民政部关于村民自治示范村标准，《村民委员会组织法》贯彻较好，村民自治的自身状况和客观效果较为理想。另一类是《村民委员会组织法》实施不完善的村。这类村又分为三种类型：（1）瘫痪村。村民委员会处于瘫痪状态。村民的制度化参与和国家任务完成均不理想。（2）专制村。村民的参与程度低，但完成乡政府任务较好，村组织高度行政化。（3）失控村。村民参与程度较高，完成国家任务不好，带有某种“独立王国”倾向。
3．徐勇的两分法
华中师范大学农村问题研究中心的徐勇教授，在他专门研究村民自治的著作《中国农村村民自治》中从村民自身状况与客观效果相统一的标准，将村民自治的实际运行状况分为规范型和非规范型两大类。
规范型是指《村民委员会组织法》等有关法律制度得到有效贯彻执行，村民自治的运作符合村民自治示范村的标准。在规范型的村，村民参与程度高，制度健全，组织功能强，经济和社会不断发展，村民自治与国家行政管理有效衔接。确定规范型村的主要依据是国家民政部制定的村民自治示范村标准。自1990年国家民政部发布《关于在全国农村开展村民自治活动的通知》以后，在政府推动和村民自我创造的双重行为下，全国出现了一批规范型的村。这些村主要是各地的村民自治示范村，其数量不是太多。
非规范型是指《村民委员会组织法》在形式上得以实行，但在实际上没有得到有效贯彻执行，村民自治的运作没有达到村民自治示范村的标准。根据国家有关部门的计划目标，到2000年，争取使全国15％左右的村成为村民自治示范村，即达到村民自治运作的规范性标准。这就意味着，在现阶段，尽管《村民委员会组织法》作为国家法律已在全国普遍实行，全国农村都已建立了村民委员会，但是大多数村的村民自治尚未达到一定标准，处于非规范运作状态。这一类型的情况较为复杂，主要有以下两种类型：
一是行政化的村，这类村在形式上建立了村民委员会这一群众性自治组织，但村的治理基本上沿袭着传统的行政命令管理模式。在相当一部分的村，村民自治尚停留在一般法律制度层面，人民公社时期遗留下来的行政化管理模式居主导地位。这类村估计占全国村庄总数的60％以上。行政化村的主要特点表现在两个关系方面：一是乡与村的关系。在行政化的村，乡和村的关系依然沿袭着人民公社时期的公社与大队间的命令－服从关系模式，村民委员会只是乡（镇）政府的下属机构，缺乏相对独立性，难以发挥其应有的自治功能。二是村民委员会与村民群众的关系。根据《村民委员会组织法》，村民委员会是村民群众性自治组织，村民群众是自治主体，村民委员会只是村民群众行使自治权的组织载体。但在行政化的村，村民委员会主要是乡（镇）政府的下属机构，村民群众难以通过村委会行使自治权，仍然居于传统的政治被动地位。
二是失控村，在这一类的村，由国家法律制度认可的村民委员会等正式基层组织不健全，或不能履行法律赋予的职责，村民自治处于放任状态，甚至扭曲变形。根据80年代后期的一项权威调查，当时全国有15％～20％的村，基层领导软弱涣散，不起作用，工作落后。1990年后，包括村民委员会在内的村级组织瘫痪、半瘫痪状况有所改变，但并不理想。据有关部门1994年统计，全国各省。市、自治区大都有3％～8％的村委会处于软弱涣散甚至瘫痪状态，广西，西藏、江西，新疆、浙江、安徽、四川、海南的比例更大，达到10％左右。农村基层组织软弱涣散和瘫痪的情况依然存在，严重地削弱了党和国家对农村的领导，已危及到农村的稳定与发展。
此外，其他专家学者的研究和调查也都证实，真正按照《村民委员会组织法》要求实行村民自治的农村只占一少部分，大概介于10－20之间，一般不会超过25。总之，我国农村的村民自治目前仍然处在一个从不规范走向规范的时期，在这个过程中还存在很多的困难和问题。
二、当前村民自治中存在的困难和问题
由上可知，从村民自治的实际运行状况来看，只有很少一部分农村从形式到内容都达到了《村民委员会组织法》的要求，绝大部分都是仅仅具有了一种形式，建立了村民委员会，但是村民自治并没有真正地发生。那么在当前我国农村的村民自治中究竟是哪些困难和问题羁绊着村民自治的实现呢？我认为以下几个方面是困扰当前我国村民自治的难点问题，它们也将会在今后继续影响我国农村村民自治的发展深化。
1．乡镇政府与村民委员会的关系问题
尽管对于乡镇政府与村民委员会的关系，《村民委员会组织法》作了专门的明确规定，指出乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在村民自治的实际运行过程中，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态，在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。乡镇政府在表面上不干预村内的事务，可是仍然对村干部发号施令，甚至在村民自治已经推行了10余年的时候，有的乡镇政府居然用红头文件任免村委会的干部，还有的乡镇领导对于村民自己推选的村委会候选人动用警力。不仅乡镇干部如此，就连村干部也认为“指导”就是“领导”，没有太大区别。
这其中最主要的原因还在于村民自治是一种全新的制度安排，在从来没有自治基础的中国农村，人们并没有真正理解它的精神实质。新中国成立以来对村一直实行行政控制的制度，尤其是人民公社时期对村一级的控制更加严密，在公社和大队之间是一种非常强的行政关系。而村民自治作为人民公社解体的替代制度，却要求在乡镇政府与村民委员会之间关系为指导与协助的关系，这使乡镇干部、村干部以及农民很难适应这种变化，真正领会村民自治所要求的乡镇政府与村委会之间关系的精神实质。其次，《村民委员会组织法》对于乡镇政府和村民委员会之间关系的规定也过于简略，使文化水平相对不高的乡镇干部和农民难以有效地把握。如对于“指导”关系，由于汉语本身含义的丰富性，可能不同的人不就有不同的理解，不要说乡村干部和农民了，可能汉语专家也会犯难。
2．村级党组织与村民委员会的关系问题
在村民自治的实践中，村级党组织与村民委员会的关系是一个更为难以把握的问题。《村民委员会组织法
》对此的规定是：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”可是什么是“发挥领导核心作用”呢？在现阶段，中国共产党无疑是我国各项事业的领导核心，党的领导通过政治领导、组织领导和思想领导体现出来。可是在村一级，党的领导核心作用如何体现呢？许多农村党支部书记就认为，坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导，那么党支部书记还是村里的一把手，村委会主任应该听党支部书记的。甚至在一次调查中，天津市某郊县的一个经济非常发达的村的党支部书记竟说，村民委员会是村党支部的一个下属机构。
我国农村很多地方的农村长期实行党支部“一元化”领导，现在这种惯性一直延续下来，大多数农村仍是党支部书记当家，甚至村支书几乎包揽了村委会的全部工作，有的甚至连财务批核权也都由村支书统揽起来。这些情况都造成了村委会与村党支部关系紧张，职责不清。如审批房基地这类问题，党支部认为，珍惜土地是国策，该由他们管；村委会则认为，建房属村镇规划，是村委会的职责范围，党支部不应干涉。
农村基层党组织和村民委员会之间的权限如何明确划分，才能既保证村民自治权得到实现、又能保证在农村坚持党的领导，是村民自治中必须要解决好的一个问题，否则它会一直困扰村民自治的进一步发展。
3．村委会自治职能与其它职能的关系问题
村民委员会作为农村基层群众性自治组织，其主要职能应该是自治职能，即村民自我管理、自我教育和自我服务，办理本村的公共事业和公益事业。当然，由于它还要协助乡镇政府完成一定的行政任务，因此也要履行一定的行政职能。但是在村民自治的运行中，村民委员会的自治职能却让位于行政职能和经济职能，使村民委员会的自治职能发生了异化。不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作，而没有精力去履行自己的自治职能，办理本村的公共事业和公益事业。除完成行政任务之外，还有一些村民委员会把自己的主要精力用于直接参与、从事经济活动。毫无疑问，发展本村的经济、管理村集体的资产是村民委员会的职责，也是村民委员会自治职能的组成部分，但是村民委员会直接参与、从事经济活动，则是重犯了类似于我国在计划经济体制下“政企不分”、“政府办经济”的错误。尽管村民委员会不是政府，但它是一个自治组织而不是一个经济组织，其主要职能是管理社区内的公共事务和公益事业，实际上主要是如何筹钱、如何花钱办事，而不应是如何挣钱。
明确村民委员会的主要职能，理顺村民委员会自治职能与其它职能之间的关系，也是村民委员会今后发展中要解决的一个问题。
4．自治权的异化问题
根据《村民委员会组织法》的精神，村民自治的自治权应该是由全体村民行使、为全体村民服务的。村民会议是村民自治的决策机构，而村民委员会是村民会议的执行机构，向村民会议负责并报告工作。也就是说，村民自治应是“村民”的自治而不应是“村民委员会”的自治。但是在实际运行中，由于村民委员会是村民行使自治权的自治组织，这就使得行使自治权的主体却往往演变成了村民委员会，而村民委员会的权力又往往集中于村委会主任一人手中，“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。一些地方的村干部一旦掌握了村委会的权力，便为所欲为、为非作歹，不仅肆意加重农民负担、侵吞集体资产,而且还横行乡里、欺男霸女，成了为害村民的“村霸”。
村霸的产生绝对不是村民自治的初衷，那么村民自治为什么会产生出村霸来呢？我认为目前的《村民委员会组织法》在这个问题上至少存在着两个缺陷：一是对村民委员会成员的资格问题没有做出严格规定，二是对村民委员会的监督和制约缺乏严格规定。
《村民委员会组织法》第十二条规定，选举村民委员会时，凡是年满十八周岁的村民，只要没有被剥夺政治权利，都有选举权与被选举权。普遍而平等的选举权，是社会主义民主的特色和优越性；但是对于被选举权，也就是候选人的资格问题，如果没有相对严格的要求，恐怕社会主义民主是没有办法保证的。因为政府官员也好，自治组织的负责人也好，他们要行使的都是公共权力而不是个人权力，而行使公共权力的人则必须要有个人品行的保证的，他们在个人品行方面应该优于其他人、或者至少不能低于平均水准。发达或较发达国家对于候选人资格通行的做法是，在法律上对候选人的财产状况、受教育水平、居住年限、年龄等方面做出比一般选民更高的资格要求，而在实际选举过程中，由于选民的相对成熟，个人品行不好的人作为候选人是很难被选民所接受的，因而实际也形成了对候选人资格的另外一重限制。而在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下，如果法律上再没有对候选人资格的相对严格的规定，就很难保证不选举出一些村霸来当村委会的干部。到目前为止，我国只有为数不多的省市对于村民委员会侯选人的资格作出了相对严格的规定。福建省在全国较早地对村委会候选人资格作出了较为严格和具体的规定，1988年它在村委会换届选举时限定了七种人不得成为候选人：选举前三年内本人或直系亲属违反计划生育正在处理期限的；村主要干部、计划生育专职干部在任期内没有完成计划生育任务的；选举前三年内有经济问题已结案的；因经济或其他问题正在立案审查的；部门确定的帮教对象或治安重点人员；长期外出不能回村担任工作的；选举前三年内受劳教以上（包括免于诉讼）处分的等。1999年在正式的《村民委员会组织法》颁布后，广东省也首次对于村民委员会成员的资格问题做出了严格规定，因经济问题或其它问题受党纪政纪处分不满两年，或正被纪检、监察、司法机关立案侦查的，不宜提名为候选人，更不能进入村委会。尽管这些规定还是过于宽松、或是还有不合理之处，但是毕竟是有意识地迈出了第一步，这在这个问题上是一个可喜的开端。
关于对村委会成员的监督问题，《村民委员会组织法》把它主要诉诸于村民，主要通过村务公开以及村民会议对村委会成员的罢免权。这确实是村民自治的内涵以及民主的当然要求，但是在我国农民目前政治上还不很成熟的情况下，把对村委会的监督主要交给村民恐怕是要冒一定的风险的。并且，《村民委员会组织法》规定的村民对村民委员会的监督，从程序上讲也存在着一定的问题，因为不论是村民委员会向村民会议报告工作也好，还是罢免村委会成员也好，村民会议都是由村民委员会来召集的，这就增加了村民监督村民委员会的难度。
三、村民自治的成就和意义
村民自治在中国农村的实施，无疑具有不可估量的历史意义，正如
第一，村民自治制度改变了数千年来农村地区的政治权力结构，权力运作的方向由过去的“自上而下”变成了“自下而上”。村干部不再由上级任命，而是要经过村民的选举产生；并且更重要的是，村干部是要对下向村民负责，而不再是对上向乡镇负责。这就是说，村一级的政治精英的政治权威不能再依靠自上而下的强制性的政府命令，而是必须要依靠政治生活最基层的村民的认可和同意。这在中国的基层社区制度中是一个亘古未见的根本性的变革，因而具有划时代的重大意义。
第二，村民自治的实践，不仅增强了农民的民主意识和政治参与热情，而且也提高了他们的政治认知和参政能力，使他们学习和掌握了政治生活的一些基本程序，促进了农村基层政治的制度化和法制化。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务，自己管理社区的事务和公益事业，并且明确规定了农民参与村民自治的权利、制度和程序，不仅把农民从传统的政治的受动者的角色推向了政治的主动者的地位，而且还把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者。尽管这个过程还没有完成，但是目前农民在参与村民自治的过程中，正在发生非常明显的积极变化。
第三，村民自治使广大农民对农村干部形成了有效的监督和制约，有助于提高农村干部的政治素质和业务素质，保证党和国家的方针政策在农村的贯彻实施。村民自治一方面把农民从政治受动者的角色推到了主动的政治参与者的地位，另一方面也赋予了农民对农村干部以普遍的监督权。农村基层干部因为人数众多、分布地域广袤，所以对于政府来说不仅监督成本很高，并且成效有限。村民自治把千千万万的农民都变成了无所不在的监督者，不仅节省了政府的监督成本，而且可以大大提高监督的成效。
第四，广大农民在村民自治的实践中，创造了许多民主的新形式，大大丰富了我国社会主义民主的实践和理论，并且已经引起了国内外各界的关注。如吉林省梨树县在选举村民委员会成员时采取的“海选”法，被国外学者看作是世界上的一种新的选举方式；山西省河曲县的“两票制”引起了国内政治学界的极大关注等。近年来，美国的卡特中心、国际共和研究所，以及加拿大、日本和欧洲一些国家的驻华使馆，都到中国农村观察过村民委员会的选举，福特基金会、亚洲基金会、联合国发展署和欧盟等国际组织花费了大量人力和财力，协助中国民政部把选举程序标准化，并对负责选举的地方官员进行培训。
总之，村民自治在中国农村的实施具有不可估量的历史意义，它是几千年来中国农村基层社区制度的一个根本性变革。但是我们也不可把村民自治的意义无限地上升，甚至直接上升到国家层次。如有些人认为，通过村民自治的实践，九亿农民必将成为一种无可抵挡的力量自下而上地重塑整个国家，村民自治是现阶段社会主义民主
第四篇：参与式民主和中国村民自治
参与式民主和中国村民自治
田飞龙*
内容提要：文章对于中国村民自治中的“代议民主论”提出了重要的理论批评，主张从直接民主原则出发，通过“参与式民主”的程序化改造，重构中国的村民自治制度体系。文章将村民自治与中国农村的现代化相联系，将村民自治的“参与式民主”方案作为农村现代化的突破口，从而与“新农村建设”的正面思维相呼应。关 键 词：村民自治 农村现代化 新农村建设 代议民主论 参与式民主
引言
村民自治是中国农村政治现代化的核心，也是“新农村建设”制度层面的首要问题[①]。然而，它还是“一个远未完成的体系”[②]。如果说改革开放以来国家层面的政治体制改革经常性地滞后于经济体制改革[③]，那么农村的政治体制改革其实几乎和经济体制改革同时酝酿，并且都明显先于城市[④]。标志着国家正式进行政治体制改革的事件是1997年前后“法治国家”进入党章和宪法，而此时村民自治已有10年的制度实践。虽然无论是农村的经济改革还是政治改革都具有为城市乃至整个国家展开改革的“试验”性质[⑤]，但规模往往可以标示本质的差异——在原理上以“直接民主”为导向的村民自治即便探索出一条真正有中国特色的“民主之路”，其对于整个国家层面的民主到底有多大的制度性贡献，值得怀疑。而且，民主的范围越大，微观民主经验的可适用性越小。因此，尽管村民自治制度也许曾经包含着城市从农村索取“民主经验”的意味，笔者仍然要指出，村民自治在本质上应该定性为一种区别于国家民主的自治民主，一种真正指向农民、为了农民利益并最终为了农民获得“合身”的制度保障以便进入现代中国不断扩展的政治体系与市场体系的民主制度。如果说，我们研究村民自治，研究“新农村建设”的制度保障，是真正地“以农民为本”[⑥]，那么我们就应对于村民自治二十年实践中占据主导性地位的代议式的国家民主思维[⑦]进行必要的反思，进而探索更加适合村民自治的民主概念。我们必须摆脱附着在村民自治上的过重期待和负担，必须首先明确村民自治是为了农民和农村自身，而不是为了城市和国家民主。
作为界定核心问题的前提，我们需要首先确认村民自治的民主方向。由于二十年来以“选举”为中心展开的村民自治并没有能够很好地起到民主训练和权利保障的作用，一些学者开始质疑民主作为村民自治基本方向的正当性[⑧]。问题的根本其实不在于民主是否可行，而在于我们指导村民自治的整个民主思维存在局限，即在村民自治领域简单地“复制”国家民主的思维，以选举为中心，却忽视了调动广大村民参与日常的村级治理，以及在村级层次上展开真正的直接民主试验。无论是直接选举还是间接选举，都是指向一种代表议事的政治体制，因而都不是直接民主。作为村民自治直接民主形式的村民会议受到长期压抑，未能有效获得实践空间。狭义的选举民主当然难以促进农民的“政治现代化”，农民的民主意识与能力，农村治理的民主化当然不可能通过简单的“选举”就大功告成。因此，面对以选举为中心的村民自治民主实践的有限效果，我们需要做的不是从民主的基本立场上后退，而是反思既有的民主思维，转换指导村民自治的民主概念。村民自治中的民主问题，不是民主太多了，而是民主形式太单调，民主参与的时空太狭窄，这直接限制和损害了村民自治的“民主前景”。一直从事村民自治选举问题研究的学者王禹即逐步认识到选举对于村民自治的不充分性[⑨]。与选举导致的村民自治的不理想前景相对照，一种“参与式民主”的理念和制度实践已经在中国的局部地区展开，如浙江的协商民主试验，以及重庆开县麻柳乡的“八步工作法”等[⑩]。仝志辉的“后选举时代”概念和高新军的“后选举治理”概念直接挑战了指导村民自治二十年的“选举民主”思维，尽管他们并非专业的公法学者。在笔者看来，村民自治研究经过二十年的实践观察和检验，需要逐步走出代议式的国家民主思维，开始一种面向治理过程的“参与转向”。于是，我们大概可以接受这样一种共识：村民自治是面向农民的微观民主体制；自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。因而，笔者界定的核心问题即为“中国村民自治需要一种什么样的民主概念？”本文将在反思村民自治的“代议民主论”模式的基础上，系统论证一种更加有效回应中国村民自治若干层次基本需求的参与式民主理论，提供思考中国村民自治体系的另样民主视角。
一、村民自治：直接民主还是间接民主？
村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。
传统村民自治的内在逻辑是“为了国家的民主试验”和“消极目的观”，前者指村民自治背负着自治范围之外的国家民主试验的历史任务，后者指村民自治的消极功能设定——简单的秩序维持。[11]这必然在理论研究与实践上导向一种以选举为基础的“代议民主论”,其基本内容为：村民自治模仿国家民主的范型，以村委会选举及管理为中心，后期转向重视村民代表会议制度建设，从而完成对于村民自治中的管理机构（执行机构）和代议机构的制度建构；村民代表会议实际上可以“置换”村民会议[12]；司法已经完全国家化，因此没有必要在村民自治中建立司法系统，人民调解功能被村委会吸收，它更多地属于一种行政调解而非司法调解。那么，对于以村民会议为主要载体的直接民主原则，又是如何解释的呢？实践者以及立法者的解释一般为——村民会议召集难，效率低；理论家的解释有相当一部分不加反思地接受实践者及立法者的解释，也有一部分在理论上作出回应，如王禹认为“所谓民主自治原则主要是指直接民主。”“村民自治中的民主自治原则也包括间接民主原则”[13]，这种以法条为基础的文义解释实际上并没有认真对待这里的问题，即没有在原理上指明村民自治中直接民主与间接民主到底何者为原则，何者为例外以及这种原则区分在制度安排与程序保障上到底具有何种规范意义。这样的理论认识无法解释比如“并村联组”本身对于村民自治的影响评价问题——按照现有的理论认知，村子大了有何关系，反正我们可以选出村委会和村民代表会议，村民会议可开可不开。如果我们在理论上有关于村民自治中的直接民主原则的独立论证，而不是简单地迁就实践者和立法者，我们就可以提出富有价值的批评意见：“并村联组”这样的行政化管理给村民自治的直接民主原则制造时空困难，因而违背了法律规定的村民自治的直接民主原则，应当加以控制或纠正，确有联合需要的可以通过村庄独立谈判完成——这才是村民自治。
本来在原理上，直接民主是村民自治的灵魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度贡献的地方，但由于缺乏原理性的认识和论证，整个村民自治的实践在告别“直接民主”，走向“代议民主”。村民自治是我国直接民主的最后落脚点，现在来看，它已经逐渐接近日落的地平线。笔者理解立法者及理论研究者对“直接民主”的忌讳心理，“直接民主”在现代民主发展史上也确实没有留下多少好的名声，并且在民族国家层次的民主方案竞争中整体性地让位给代议民主。但事实上一个共和国并非只能有一种共和方案——代议民主，它还可以在最基层的微观民主中以自治构造直接民主的原则体系。村民自治本来可以有这样的实践机遇和前景，但现在却可能整体性地丧失。
1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位，在原则上明确坚持直接民主原则，立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年，村民代表会议制度正式确立，再加上村庄规划中的行政化思维，导致村民会议的直接民主形式最终被“边缘化”[14]。
“代议民主论”逻辑下，我们可以看到从实践者、立法者到理论研究者的作业重点——以选举为中心，选举对象为村委会委员和村民代表；在议事规则上重视村委会和村民代表会议；村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利[15]。这样，我们看到的中国村民自治的实践形态、制度形态与理论形态在“代议民主”的载体上已经高度同构，这种状况直到现在仍然维持着。[16]
二、村民自治的“代议民主论”的局限性
“新农村建设”是关于中国农村整体现代化的建设布局，在基本思维上已经超越了传统的“消极目的观”，以积极的、现代化的视野与要求重新规划农村问题[17]。但是，由于中国农村在经济和文化上的整体落后及深刻危机，以及在政治民主化方面的思路限制，中国农村的现代化进程严重滞后。中国农村的现代化实际上需要一个“加速度”，以使在未来的城乡发展中，中国农村能够逐渐发育出一种不同于城市现代化的农村现代化图景，特别是在农村社会重建和个体农民的主体性重建上能够与城市处于大致相当的水平。在“积极目的观”下，村民自治显然将带上促进农村现代化的目的，并且村民自治不可避免地被期待来为农村的整体现代化提供一个“加速度”。那么，我们来看一下，现行的村民自治的“代议民主论”思路是否能够有效地促进中国农村的整体现代化，并提供一个可欲的“加速度”。
首先，“代议民主论”背后的逻辑是精英民主论，它一般性地排斥农民个体对于集体决策的参与和决定。农村决策体制在“代议民主论”指导下必然走向某种集中模式，由少数村庄精英来决定村庄的重大事项。这不利于在城市化背景下农民保护自身的土地及其他集体权益。
其次，“代议民主论”无法起到对于农民个体的民主训练功能。代议民主强调代表议事，通过选举将农民个体的决策权“阻却”，且由于农村不成熟的政治文化，农民在选举之外根本就不可能有效地参与村庄政治过程。这样，1987年试行法确立的“自我教育”的民主功能就难以落实。
再次，“代议民主论”不利于建构村庄的公共生活与公共文化，不利于培养农民个体的平等观念与自主意识。
“代议民主论”无法为中国农村的整体现代化特别是培养平等[18]文化与参与理念提供充足空间。农民的主体性在“代议民主论”下仍然受到日常性的压抑，他们本身在国家民主层面基本上被排斥，在最有可能参与并决定自身事务的村民自治领域实际上又被“代议民主论”所隔离。如果坚持村民自治的“代议民主论”，农村也许可以保持稳定，但是作为其真实主体的农民将没有机会通过参与实现自我教育和意识上的现代化。“代议民主论”的合适空间绝不在最微观的村民自治领域，而是中观的地方民主及宏观的国家民主领域。我们需要对于“自治”原则有正确的理解，需要认真对待1987年试行法承诺的“直接民主原则”，需要在原理上认真思考如何将直接民主原则纳入一种真正适合村民自治的民主概念之中。这构成本文最为核心的理论关切。
总之，已经走向“代议民主论”的村民自治需要一个“参与民主转向”，才能给中国农村的现代化提供一个“加速度”，才能通过政治民主化方面的突破带动农民的经济组织化与民主管理，以及重建农村的公共生活与公共文化。
三、村民自治中的参与式民主需求
对村民自治中的“代议民主论”及其局限，其实从实践者、立法者以及理论家各方面都已经有一些质疑。出于对“代议民主论”模式的村民自治民主的矫正，1998新修订的《村民委员会组织法》对村民自治民主做了更加体系化的设计——提出“四大民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，并将村务公开和民主管理作为1998年以后村民自治的一个重要方面。2004年中央的第17号文件又重申了这一点。在实践上，一些发达地区的农村开始在有关官员推动及学者参与下进行“协商民主”的试验，其中以浙江的试验较为典型。此外，重庆开县麻柳乡的“八步工作法”也是参与式民主在村民自治中的重要创新，而且涉及了直接民主原则的应用。正因为麻柳乡较好地运用了包括直接民主原则的参与式民主模式，有关的决策与信任危机得到很好的解决，涉及公共利益的工程与事务得到高质量的完成。正如专门关注此事的高新军研究员的评价，这是“危机管理和后选举治理的成功范例”[19]。理论界，仝志辉教授提出“后选举时代”，高新军研究员提出“后选举治理”，何包钢教授在中国推行“协商民主”，王锡锌教授将公众参与理论引入行政过程并进行了长期持续的实践，其相关的理念和制度建构对于参与式民主在村民自治中的应用具有重要启示。当然，在“代议民主论”内部，也有一些具有实践背景的学者对于村民自治中的选举民主提出了一些修正，如熊伟的“村民会议召集人制度”、“村委会印章保管人制度”以及“二次法”的选举程序创新对于改善村民自治中的选举民主及管理民主具有重要价值。总体而言，村民自治领域已经逐渐呈现一种超越“代议民主论”的“参与民主转向”，下面即对于这种转向进行典型的介绍、评述，并指出其不足。
（一）立法者的实践转向：从以选举为中心到以管理和监督为中心
就法律文本而言，至少在逻辑上，立法者并没有明显偏离村民自治的直接民主原则。1988年的试行法就只规定了村委会和村民会议，并无村民代表会议的设置。村民代表会议是后来的实践的结果。立法者在对待实践经验的方式上存在原理性的偏离和立法技术上的疏漏，特别是没有在法律技术上认真对待直接民主原则，比如没有考虑“村民会议保留事项/禁止授权事项”[20]或者授权限度的问题。这也是造成村民自治走向“代议民主”的根本原因之一。尽管如此，立法者基于其最朴素意义上的关于村民自治的直接民主理念，还是在1998年新法律通过之后，在传统的“选举中心”模式之外，增加了村务公开和民主管理的内容，具体体现为中央[1998]9号文件以及[2004]17号文件。笔者试以中央[2004]17号文件[21]为分析对象，从中读出立法者对于村民自治基本走向的判断。
该文件出台主要基于两个基础：一是中央[1998]9号文件关于村务公开和民主管理的规定；二是十六大关于“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”的要求。该文件在村务公开部分增加了新的法定公开项目，同时确定了村民的要求公开原则；要求村务公开从结果公开向事前、事中、事后全过程公开延伸；设置村务公开监督小组及群众意见处理程序。尽管这种村务公开的设置可能包含便利群众监督之外的便利行政监督的目的，但却因此确立了村级公共信息公开的基本原则和具体形式，并且确认了村民知情权作为村务公开的法理基础。但在村务公开的基本程序建议仍存在缺陷，如最终公布方案没有村民代表参与，村务公开的责任机制没有明确。在民主管理部分，该文件实际上涉及了1998年法律确定的“四大民主”的后三项，即民主决策、民主管理和民主监督。在民主决策部分，文件确定了村民会议和村民代表会议作为村级民主决策的基本形式，并规定了民主决策的程序。但缺点仍然存在，如对于村民会议和村民代表会议仅以没有具体内容的“授权原则”相联系，无法有效保证村民会议的自主性；村民会议中仍然保留了户代表制；以及由党组织统一受理议案的妥当性等问题。民主决策部分并不一定能够保障农民直接行使民主权利。在民主管理部分，“参与权”被明确提出，但却只涉及到村民自治中的建章立制问题上的参与，没有关于具体事项的参与程序及其权利配置。民主监督部分主要是关于民主评议会的问题，但民主评议会由乡级党委、政府具体组织的规定似乎不符合村民自治的基本原理，且可能给乡镇一级干涉村民自治制造制度入口。真正的民主评议会应该由村民自治体本身组织和进行。
从该项文件来看，立法者非常关注村民自治中的民主决策和民主监督问题，村务公开在很大意义上即被设定为便于监督的功能。“参与权”被明确提出。这些都表明立法者开始体系化地思考村民自治作为治理过程的问题，而非简单地局限于民主选举。尽管民主选举永远是一个需要不断更新和操作的自治议题，但立法者对于“民主决策、民主管理和民主监督”的重视及其相关的理念与制度准备，实际上已经在“代议民主论”内部孕育了一种“参与民主转向”。只是由于实践便利和思维习惯，立法者并没有能够真正坚持直接民主的制度承诺，典型表现为没有实质区分村民会议和村民代表会议，没有为村民会议设置保留事项及创造便于村民会议运作的时空条件；在参与权上也没有真正地将参与权利化，即没有提供关于具体事项参与的程序框架和权利框架。但无论如何，1998年法律确定的“四大民主”已经大大拓宽了村民自治的法律视界，立法者也在实践上对于村民自治中的村务公开和民主管理加强重视，为村民自治从“代议民主” 转向“参与民主”预留了理论和制度空间。
与立法者思维相关的还有“新农村建设”的提出。“新农村建设”是明显的“积极目的观”，它改变了二十几年来农村改革背后隐藏的“消极目的观”。稳定虽然还具有其不容置疑的根本价值，但是立法者对于农村发展的现实焦虑已经使农村改革逻辑中的发展价值第一次真正超越了稳定价值。2007年底的十七大在规划民主时，将“参与”提到了极高的位置[22]。农村改革内在逻辑由“消极目的观”向“积极目的观”的转变，有可能使立法者在2004年文件的基础进一步推动“民主决策、民主管理和民主监督”的体系化，其基本方向即为笔者下文将要详细论证和建构的“参与式民主”。
（二）实践者的地方经验：以浙江和重庆为个案
其实，“代议民主论”导致的选举疲劳，以及在村民自治中对于村民参与权利的压抑效果，已经逐渐地表现出来。我们阅读中国村民自治史的一个最大可能的感叹就是：一部村民自治史就是一部中国农民的民主创新史。当然，这种创新也并非完全属于“自发秩序”，而是受到开明官员的权力支持和学者的知识支持——这注定是多方力量的共同结果，且基于各方对村民自治中的参与民主需求的共识判断。因此，在“代议民主论”导致村民自治的民主实践日益偏离直接民主原则时，一些地方的制度创新又朝着“代议民主”的反方向进行试验和探索，并积累了宝贵的经验。笔者在此选取代表发达地区的浙江的协商民主试验和代表落后地区的重庆开县麻柳乡的“八步工作法”的例子，这样的选择是为了说明民主不分贫富，甚至贫穷地区因危机深重反而可能迸发更强的民主想象力与创造力。
1、浙江的协商民主试验（1）一个总体的情况 协商民主在中国村民自治中的试验源于对村民自治中“代议民主论”下的选举中心主义的反思与超越。徐楠认为，20几年来，就政府的政策推动和农村的实际进展而言，村民自治的发展侧重于村委会民主选举方面，而《组织法》规定的后三项民主，即“民主决策、民主管理、民主监督”的发展仍不太协调、不太平衡，因而中国基层民主需要迈入“后选举”门槛。[23]浙江省即为率先跨越这一门槛的省份。这种跨越源于1999年浙江温岭的“民主恳谈会”。
“民主恳谈会”1999年诞生于浙江省温岭市松门镇。“农业农村现代化教育建设论坛”是其前身，该论坛的本来目的是宣传政策、普及观念，是作为政府推行其政策法规的工具。该论坛在设计上偶然性地安排了群众的发言环节，结果出现了意想不到的效果，群众感叹：“都20年没有这样说话的机会了！”这句意味深长的话也深刻揭示了传统村民自治模式的重要弊端：排斥参与。温岭方面有关领导从中受到启发，将该项活动坚持下来，并且逐渐推广到其他乡镇。据景跃迁的概括，民主恳谈会经历了三个发展阶段：第一阶段侧重于改善干群关系；第二阶段出现了“决策咨询”功能；第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型。[24]郭宇宽总结为，“民主恳谈会”是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。[25]经过政府部门的支持与制度化的努力，“民主恳谈会”逐渐发展为一个民主的“文件包”，主要包括四种形式：一是乡镇、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。“民主恳谈会”在制度上一般由相应层级的党组织主持[26]。在具体的制度化方面，“民主恳谈会确立了四项制度：民主恳谈工作例会制度、民主恳谈重要建议决策和论证制度、民主恳谈挂牌销号处理制度、民主恳谈反馈监督制度。在操作程序上，根据不同层次的民主恳谈会，程序也有不同的版本。[27] “民主恳谈会”实际上远远超越了村民自治的范围，已经涉及到更加深广的乡镇民主的领域。由于村民自治与乡镇民主之间毕竟存在原则性的差异，所以笔者只关注“民主恳谈会”中涉及村民自治范围的经验。这里选取村级民主听证会为例，即所谓的“玉环经验”。
村级民主听证制是民主恳谈制的另外一种变种，是对民主恳谈制选择和优化的结果。[28]在1999年6月浙江温岭首创“民主恳谈会”之后的一年多，玉环县开始以“两议三公开一监督”[29]为基础探索“民主听证会”的机制。根据王应有的介绍，“民主听证会”的基本做法是：在村党支部和村委会的统一领导和组织下，召集本村18周岁以上的村民参加，乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导。会上，村两委报告党务、村务等工作，村民就重大问题当场质询并可进行提议，两委当场予以解答。会后，两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实，并建立结果反馈制度。[30]“玉环经验”得到上级领导的高度重视，并在浙江其他地方大力推广[31]。各地在学习过程中又有不少的改进与创新，比如宁波将“玉环经验”纳入村级事务决策体系，发展出四种制度，即“重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公开制、干部工作报告制”，更加规范和制度化，并且像“重大村务公决制”很好地体现了村民自治的直接民主原则，值得特别重视。“玉环经验”在浙江的成功引起了国家的重视，并被吸收入中央[2004]17号文件，在全国推广。
村级民主听证制在程序上的要点有：（1）听证议题方面：一般由村两委根据上级或村有关规定确定，但福建的一些试点村通过公开征集或群众联名点题的方式确定，更加民主和符合参与原理；（2）听证方式方面：根据议题范围和规模的不同，采取不同的听证形式；（3）听证代表方面：根据内容不同，选择不同的听证代表；（4）听证程序方面：村两委确定议题——公告议题并征集意见——召开听证会，现场报告、接受质询和解答——会后研究听证会意见，在村两委会或村民代表会议上讨论确定听证事项的实施方案及及时向村民反馈。整个听证为村民会议或村民代表会议决策服务；（5）责任机制：违背村民意愿不听证或听证组织不力的，将受到责任追究。[32]但是民主听证会也存在一些重要的缺陷，如制度的“外在性”[33]问题，即整个听证制度体系由上级组织部门提供和具体指导实施，听证会的命运不仅依赖于组织部门的兴趣，也依赖于组织部门的能力。在村民民主听证会的“故乡”玉环县就出现过随着组织部门的淡出，听证会陷入尴尬的局面。显然，这里还必须探寻民主听证会的长效机制，而这种机制必须从培养村民自身的民主参与意识和参与能力，以及给村民参与留下更多的权利空间等角度切入。王应有总结村级民主听证会时指出下列不足：（1）民主听证中的“官方本位”，如垄断议题设置、安排听证参与人员等；（2）听证代表的代表性不足；（3）商议过程中的不平等与支配；（4）民主听证会的制度化缺乏；（5）信息披露的机制不健全。[34] 还有一些专门从事协商民主研究的学者选择性地在浙江进行协商民主试验，如何包钢等在浙江温岭泽国镇扁屿村的协商民主试验。这是学者们在浙江已有的“民主恳谈会”的基础上，将协商民主的程序和理念进一步嵌入其中，从而检验协商民主在中国农村的可行性。参与设计和观察的何包钢教授总结认为，村民通过参与协商过程，讨论和达成共识的能力都得到了明显增强，试验过程同时证明建立独立无涉的会议主持人制度、代表随机抽样制度、信息先行公开制度以及问卷调查表决的决策机制对于村民自治中引入协商民主具有重要价值。[35]笔者更加关注的是扁屿村试验中的决策机制，即“问卷调查表决的决策机制”——议题最终的处理意见取决于每个参会人员对问卷的回答，“在小组和大会的讨论过程中，每个参会人员相互讨论和影响，然后影响他们对问卷的回答，由此最终影响村庄处理重大事件的意见出台，这就是恳谈会的影响路径。”[36]这种问卷调查的决策机制颇有新意，如果引入村民会议程序，并且很好地衔接小组和大会这两个阶段的协商过程，将能很好地解决村民代表会议“驱逐”村民会议的现象。另外，由于代表是随机抽取，并且可以包含利益相关的外来人员代表，这将使参与面得到扩大，协商过程将容纳更多的利益群体，因而协商将可能更富价值和更为深入，其结果也可能将更容易被接受。
（2）对浙江经验的一个小结
浙江的协商民主经验走在了中国的前列，这是村民自治民主模式的转向与深化。以往希望靠搞好民主选举就能解决好村级治理所有问题的想法被现实证明是片面的。浙江的协商民主，从最初的“民主恳谈会”到后来较为规范的“民主听证会”，再到有学者规范指导的协商民主试验，积累了不少经验，当然也看到了协商民主中国化的诸多限制因素，比如制度的外在性问题导致内部动力不可持续、精英支持作为启动协商民主的关键以及协商过程反映的中国传统文化与社会结构的消极影响。为此，何包钢等提出“有限协商民主”的概念，试图整合协商民主的规范程序与中国农村实际情况之间的差距，使得协商民主的改进程序更有利于中国农村治理上的接受与应用。他们提出的“有限协商民主”包括以下几方面的涵义：一是要嵌入到中国的社会现实中去，不可能完全按协商民主理论设定的条件去做；二是应用于重大事件的讨论与决定上；三是渐进性，即需要一个不断完善和改进的过程。为此，他们特别推荐以下制度：主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度以及重大事件民主协商制度。[37] 应该说浙江的协商民主试验获得了一定的成功，但也存在不少问题。有关官员的支持和学者的努力在其中发挥了重要的作用。村民自治的决策过程确实需要“协商”，但是“协商”与“参与”之间到底是一种什么样的关系？“参与”是否像在宏观政治过程的协商中一样需要让位于“协商”？协商民主如何整合村民会议程序和村民代表会议程序？进一步，协商民主所提供的民主图景是否能够完整回应村民自治的直接民主需求？也因此，在特别关键的决策程序上，村民行使民主权利的“直接性”体现在哪里？这些都需要我们在思考协商民主在中国村民自治的“参与式民主转向”时加以更深入的思考。
2、重庆开县麻柳乡的“八步工作法”
“八步工作法”是中国村民自治过程中对于农村公益事业如何决策、管理和监督的一种系统性制度创新。这一创新根源于传统农村治理体制的深刻危机。
重庆开县麻柳乡原是有名的贫困乡和“闹事乡”，1999年前后，由于多种原因，干群关系紧张，群众上访量大，甚至出现围攻政府的“99·6·14”事件。当时的麻柳，秩序不稳，环境不顺，民心不齐，干部精神不振，工作推进困难，形势异常严峻。[38]这种情形在中国农村具有相当的普遍性。由于管理方式的不民主以及对群众利益的长期忽视，麻柳乡从村到乡发生了深刻的“合法性危机”，基层组织缺乏威信，基层工作难以推行，而且遭遇到群众的直接抵抗。越级上访本身从上、下两个方向逼迫麻柳乡改革传统的乡级治理和村级治理。修建双河口大桥是“八步工作法”制度创新的突破口。修桥初期，由于涉及筹款等问题，尽管修桥本身绝对属于公共利益，但该项目仍然受到群众的普遍抵制。信任危机不解决，即使是公益项目也难以得到群众的支持。在此情况下，乡党委政府作出两项富有创新意义的决定：一是充实领导小组，每村推荐一名群众加入，并由3名群众分别作会计、出纳和保管，由群众管钱，干部只管事；二是将方案交由群众讨论全民公决，同意的签字盖章。结果95%的群众同意该方案，大桥在4个月内即修建完成，由于群众管钱，工程款结余3万多元，结果按人均9.4元退还群众。双河口大桥项目中的民主化试验获得了意想不到的政治与社会效果。类似的经验后来在其他许多农村公益项目上得到应用，效果良好。制度创新成功的一个直接证明是：从2000年到2006年，麻柳乡无一起上访事件。
麻柳乡的民主治理经验被概括为“八步工作法”，即：
（1）第一步：深入调查收集民意，征求群众意见的面要达到60%以上（弄清大多数群众需要办什么）；（2）第二步：召开会议初定方案（展开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）；
（3）第三步：宣传发动统一思想和认识；
（4）第四步：民主讨论确定方案（多次召开党员干部和村民代表会议，在初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上；为避免干部财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有财务均由群众代表管理，村民干部管事不管钱）；
（5）第五步：户户签字进行公决（赞同的达到85%，才予以实施。否则暂缓）；（6）第六步：分解工程落实到户；（7）第七步：各村民小组组织实施；
（8）第八步：竣工张榜公布（由群众财务管理委员会清理财务）。[39]
领导“八步工作法”制度创新的麻柳乡党委书记李红彬总结认为“八步工作法的实质在于：民主决策，让群众自己决定自己的事情；民主管理，让群众自己管理自治的事情；民主监督；让群众自己监督自己的事情。其间处处细节体现了基层民主政治精神。”[40]笔者以为这样的总结非常精确地解释了村民自治民主体系中“民主决策、民主管理和民主监督”的本质含义。
“八步工作法”以“项目管理”的结构，将普通群众吸纳入决策和管理体系，在群众和干部之间形成项目（而非日常）上的分权，确立了真正的“人民主权”模式，这既没有冲击日常的行政管理，又将群众的参与和决策权力合理纳入。在笔者看来，作为落后地区代表的麻柳乡却创造出了甚至比浙江的协商民主更加符合基层民主原则及富有实效的民主制度。“票决制”这种被精英民主论者横加批评并避之唯恐不及的直接民主形式，由于被整合进一个设置了丰富的公共协商程序的体系之中，被假想的“暴民政治”没有出现，出现的是真正获得实现的、健康的村级和乡级民主。当然，规模本身就是对民主的一种限制，在乡一级采纳票决制对于中国的乡级治理也许并非常态（“八步工作法”的危机性起源可以佐证），那么整合了直接民主形式的“八步工作法”在村级治理中则不仅直接符合村民自治的直接民主原则，而且同时加进了协商民主的合理成分。如果说在乡一级，协商民主是作为代议民主的补充，那么在村一级，协商民主应该成为直接民主的补充。实际上，“八步工作法”已经在村级治理中得到了重要应用。更重要的是，我们发现“八步工作法”有可能很好地解决所谓的“两委矛盾”以及村民会议和村民代表会议之间的矛盾，因为在“八步工作法”中，村委会、党委会以及村民代表会议都可以被归入协商过程，而决策权仍然由全体成员占有并行使。这对于我们重新思考村民自治中的直接民主原则及其实现具有重要启示。
3、经验的地方性与需求的普遍性：一个小结
经验总是具有地方性。比如浙江的协商民主试验颇有新意和成效，其他地方却没有普遍地建立起来；麻柳乡是一个穷乡，山穷水复之际“逼”出的“八步工作法”在我看来却代表了中国基层民主的最高水平。两地的经验显然都具有一定的可移植性，但又不可能完全照搬，还必须在其他地方“本土化”。而是否移植及本土化程度如何，在相当大的程度上取决于各地自身的人文社会条件以及制度需求。也许很多地方还没有麻柳乡那样严重的社会合法性危机，也许很多地方也没有浙江那样的商业平等精神作为基础，因而也常常是“维持现状”为最好。但是，中国农村正面临整体性的“历史三峡”问题，已经没有任何一个地方只是作为“一个地方”而存在了。因此，笔者在此关心这一总体性命题下中国农村存在的普遍性需求，以及在原理上村民自治如何完成符合其本性的论证。
在笔者看来，富裕的浙江和贫困的麻柳尽管人文社会条件差异极大，制度创新的背景与压力也各不相同，但是却至少有着共同的参与民主需求。民主是合法性的来源，参与是民主的推动力。没有民主的治理是暴政，没有参与的民主是“弱民主”[41]。特别是在中国农村的政治转型过程中，由于合法性资源的奇缺，因此特别需要一种“强民主”[42]来建构中国农村新的合法性基础，并整合传统合法性资源。制度创新之前的麻柳乡，经济和政治一样的落后，甚至民主选举也出现了危机。社会危机之中没有谁会是真正的受益者，秩序混乱，公益无人问津，这是“丛林化”的前兆，是对“政治文明”的反动。麻柳就是通过“强民主”的形式，通过具体的个案实践，给群众足额的参与权和表决权，结果不仅创造出了“八步工作法”，更重要的是大大提升了麻柳乡的政治文明与经济发展。在政治与经济获得发展的同时，由于“八步工作法”对每一个人的尊重，赋予每一个人平等的参与权和表决权，因此有利于培育一种平等、理性和负责任的公共文化，这可能是麻柳乡历经近十年制度实践的最重要结果。笔者认为，“八步工作法”在总体上优于浙江的协商民主经验。因此，笔者对麻柳乡的未来持乐观的态度，因为就像资本家对原始积累的资本珍惜如命一样，普通农民对亲手创造的、真正有利于自己的村级民主制度也一定会万分珍惜。民主制度是普通民众的“政治财产”，它甚至比普通财产更加的“神圣不可侵犯”。
当然，我们也必须看到，麻柳乡是危机之后的“幸运”，浙江的协商民主则是该省商业文化的一个可能结果。对于更加普遍的中国农村村民自治，目前在理论认识上还存在一些严重的误区，改革传统思维与制度的动力还不够充分。因而，浙江经验与麻柳经验就显得特别具有冲击力。我们借鉴两地的具体做法固然重要，但更重要的是从两地的经验中读出我们时代村民自治中普遍存在的“参与式民主需求”，这种需求也不是宏观政治过程中的“弱”参与（指缺省决策权），而是整合协商民主原则和直接民主原则的“强”参与，并且公共协商需要指向直接民主的目的。我们需要站在整个农村面临的“历史三峡”的危机之前，从经验观察中拓展我们对于民主的想象力，给中国村民自治开出在原理上扎实、在实践中可行的理论与制度方案。
（三）理论状况、回应及不足
理论界对于中国村民自治的直接民主原则及其实现形式、村民在村级民主过程中的参与权利和程序等重要的议题严重缺乏理论关注和深入研究。特别是1987年试行法之后，法学界跟随“选举为中心”的实际工作任务，将大部分理论资源应用于村民自治中的民主选举研究。[43]结果，以选举为中心的村民自治研究逐渐迎合并事实上促进了村民自治偏离直接民主以及参与的本性，走向一种“代议民主论”。如同笔者在上文的认识，这至少是公法学术“不自治”与“不自觉”的体现。大部分研究者对于村民自治中民主选举的研究尽管也对于村民自治做出了重要贡献，但却不可能给村民自治提供一个符合本性的证明，以及真正使村民自治起到1987年试行法许诺的“自我教育”的目的。毕竟，选举只是片断，参与才是生活。然而，时至今日，理论界对于自1987年试行法以来，以选举为中心进而走向“代议民主论”的村民自治研究模式依然没有进行原理性反思，以致对于1987年之后理论研究与实践重点严重偏离直接民主原则的现实状况缺乏问题意识和理论化的能力。
当然，在旧的研究模式内部也已经有一些学者认识到单纯的选举存在局限并提出改进，以熊伟为典型。熊伟长期致力于推动村民自治及乡镇民主，由于选举是最热的“话题”，因而他的研究和实践重点也在选举。如熊伟主张制定一部《村民委员会选举法》，使得现行的《村民委员会组织法》中的选举程序的缺陷能够得到弥补。然而，从“组织法”到“选举法”实际上仍然是一种“代议民主论”的思维。但是，熊伟结合自己丰富的实践观察经验，提出建立村民会议召集人制度和村委会印章保管人制度，以及集中体现其选举新思维的“二次法”。“二次法”是一种方便的称呼，具体指“召开两次全体选民参加的村民会议，第一次会议选举村民选举委员会、村民代表、村民会议召集人、推荐村党支部成员候选人、确定村民委员会人数；第二次会议选举村民委员会成员、村务公开监督小组成员，并决定村委会印章保管人由村民代表会议负责推选，决定村集体财物帐簿由村民理财小组负责管理。”[44]熊伟注意到1987年试行法即建立起来的村民会议由“村委会”负责召集的制度极其不利于村民直接行使民主权利，因而提出设立专门的村民会议召集人，这是对于村民自治直接民主原则的确认。印章保管人制度则是为了解决村委会换届之后的权力交接问题。这些功能性机构的设置本身并不服务于选举及代议过程，而是指向了村民的直接民主权利及其行使。但是作为其主要贡献的“二次法”及关于《村民委员会组织法》的修改方案[45]仍然是“代议民主论”的间接民主思维。不过，由于熊伟主要是一个实践者，主要是对具体问题提出对策性建议，故不在原理上反思“代议民主论”也是可以理解的。[46]而且，关注选举和代议民主本身在村民自治中也仍然具有重要价值，独立的村民会议召集人和村委会印章保管人以及更加完善的村民自治民主选举程序，对于村民自治的发展显然是有利的。
但这显然又远远不够。因此，理论界一部分人对于村民自治的传统研究模式与实践模式均提出了较为深刻的理论反思和一定程度的建构。这体现在一系列关于“后选举”的理论论述之中。仝志辉明确提出“后选举时代”的概念，认为选举使得村级治理中的问题得以真正凸显，如村庄公共物品的提供、农村经济发展的问题、农民流动带来的村庄精英流失问题；同时，选举也没有解决村民自治中的权力制约问题，选举改善治理的效果在减弱。[47]他进而提出作为理论核心概念的“后选举时代”的三层含义：村民自治中的选举制度框架已经完成，下面应该研究选举之后的问题与制度；村民自治的首要事务不是选举，而是治理；村民自治外部的制度与社会环境。[48]笔者完全同意仝志辉的这三点判断，但对仝志辉进一步提出的从“一人一票”原则向后退的主张[49]则不敢苟同。仝志辉还进一步质疑传统的以选举为中心的村民自治研究实际上是以城市知识为中心，他对自己的研究任务设定为使“乡村知识”进入书面表达系统（当然也包括法律）。[50]这一点笔者也深为赞同，因为笔者在上文已经揭示了传统的研究模式企图将国家民主套用到村民自治之上，不仅缺乏民主的想象力，而且缺乏对农村的想象力。但是笔者对仝志辉所禀持的民主概念——选举民主，甚至对选举民主也仍然存在原则性疑问——不敢苟同。仝志辉的“后选举时代”的问题判断基于其政治社会学的知识传统是准确的，因而也给笔者很重要的启示。但是就法学而言，不应从选举民主后退，而是从选举民主前进，发挥民主的想象力，建构一种更加生动、丰富和切合村民自治的民主概念及体系。高新军提出“后选举治理”的问题，这与“后选举时代”具有问题意识上的一致性。但高新军的“后选举治理”并非从民主立场后退，而是肯定并进一步阐释其所观察到的重庆开县麻柳乡“八步工作法”中所包含的基层民主创新价值，并发现了与美国地方政府治理中共同的“公决制”。[51]何包钢教授对于村民自治也有很深的研究，而且直接深入实际指导实践，如何包钢教授直接参与了浙江的协商民主试验，并给扁屿村的协商民主试验具体提供程序设计和操作指南。[52] 王锡锌教授是一个行政法学家，其将参与民主理论引入行政过程，并以北京大学公众参与研究与支持中心为依托进行行政过程的公众参与理念传播与制度建设的支持，其所建构的行政过程公众参与的理论与制度体系对于我们思考村民自治的民主空间问题具有重要的启示。[53]但是，村民自治与行政过程又具有基本的不同，行政过程属于国家民主的一部分，因而公众参与权必然受到正式国家权力（行政权）的限制，在决策体制上不可能让渡最终决定权，因而行政过程的公众参与只能是一种有限参与、弱参与和缺省决策权的参与；而村民自治则在原则上不受无论是三权分立还是人大制度建立的国家正式权力的直接限制，以直接民主为原则建构村级民主体系，因而决策权公众化在村民自治领域就绝对不是参与不能涉足的“禁区”，而恰恰是参与的题中之义。村民自治领域的参与式民主因此具有更加开阔的想象与建构空间。
有限的学者们，并且主要是法学界之外的学者对于村民自治摆脱传统的“代议民主论”作出了重要贡献，行政法学界因为对行政过程公众参与的重视与研究，也能够对此提供问题意识和理论启发。这些研究的重要价值在于在理论上凸现了中国村民自治的“参与民主转向”。但是，他们或者基于政治社会学的传统而轻视民主的原则与制度建构；或者囿于协商民主的宏观政治背景而不能直接论证村民自治中的直接民主原则，因而也难以为村民自治提供新的整体性民主概念；或者因为研究领域设定为行政过程而不能够使已经基本成熟的公众参与理论与制度应用到村民自治领域。笔者还没有看到任何一位理论家对中国村民自治的民主概念提出整体性的反思与建构。这是村民自治的“参与民主转向”最大的遗憾与问题，也是本文最核心的问题意识。自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。更重要的是，没有独特的自治民主概念及其制度，中国农村就难以顺利跨越“历史三峡”以保持城乡协调平衡及中国整体现代化的节奏和谐。
面对中国村民自治中日益增强的“参与民主需求”及农村自治民主与现代化之间的紧密联系，笔者在下面将为村民自治引入参与民主方案，试图给中国村民自治提供“合身”的民主概念。
四、参与式民主视野下村民自治的制度重构
现在进入村民自治体系的制度性重构。需要说明的是，这里的制度性重构仍然是框架性的。
（一）为村民会议“松绑”：村民自治决策权的重排
决策权重排遵循共和民主原则与事项分权原则，兼顾权力原理与自治效率。这里以1998年的《村民委员会组织法》为基础展开讨论。
1998年的法律确立了村民会议作为村民自治最高权力机关[54]的地位，其享有村民自治领域非常“显赫”的权力：重大事项议决权（第19条）、村民自治章程的制定和修改权、对村民代表会议职权的授予控制、对村民委员会的监督权。从这些重要权力来看，村民会议是村民自治体系中真正的“主权者”，是村级共和的核心。但是1998年法律在两点上根本性地限制了村民会议的能动性：一是村民代表会议制度的“置换”作用，通过没有实质限制的授权原则将村民代表会议日常性地提高到村民会议的地位，配合“并村联组”后村民会议客观上的召集难，逐步“理直气壮”地将村民会议边缘化；二是村民会议的召集程序，法律规定由村委会负责召集，结果是村委会常常不召集村民会议而自己独立决定，至多和村民代表们一起决定村庄全部的重大事项。由于村民会议是全体会议，尽管法律赋予了至高权力，但其力量却只能通过“会议”来显示。可是，1998年法律的设计使得村民代表会议“以假乱真”，村委会垄断召集权“扼”住村民会议的喉咙——于是，村民会议便常常沉默，其直接结果是村民们集体沉默，没有合法的途径理直气壮地发言和决定事项，只能在个体实际受害时或单独、或联络，三五成群，因各种事件，越级上访，进入“彼此陌生”的国家体制环境。
因此，我们在村民自治的体系上急需为村民会议“松绑”。这显然涉及到修改1998年法律，要点即针对上述两点。
首先是村民代表会议的问题。村民代表会议是村民自治在不成熟的发展历史阶段，继村委会之后探索出的一种实践制度，并体现了一定的效果，因而被写入1998年法律之中。笔者以为这种制度对于村民自治是必要的，因为即使满足直接参与的时空条件，村民也难以经常性地举行会议讨论重要性参差不齐的“村务”，故除重大事项之外的一般性事项，甚至对于村委会的日常监督事项，可以授权给村民代表会议。但是，村民会议和村民代表会议之间的权力界限必须划清。故针对村民代表会议的修改重点应为：由法律明确规定村民会议的保留事项，这些事项以实践经验及理论原则为基础产生，由法律明确列举，作为村民会议最基本的权力和责任，并禁止将这些事项授权给村民代表会议；法律同时可以规定村民会议在这些列举事项之外具有广泛的权力讨论村庄一切事务，但需以村民自治章程的规定为准，即村民会议可以通过村民自治章程在法定事项之外添附议决事项，但不得减少或变相减少法定议决事项；法定议决事项和村民自治章程添附事项之外的事项议决权即在原则上由村民会议“一次性”授权给村民代表会议，但村民会议保留通过村民自治章程进行回收和调整的权力；村民会议一般不能干预已经授权给村民代表会议的事项议决权，只能通过修改村民自治章程加以制约；村民代表会议可以授权村委会决定自身决策权范围内的部分事务；村委会主要作为村民自治的日常执行与管理机构；村党支部不掌握具体事项的决定权，但可以指导和监督村民自治决策体系的运行，并可作为一种特殊的力量参与到各个层次的决策程序中去。这样的权力设计可以兼顾共和民主原理与自治效率，使得村民会议既能掌握重要事项的判断权与决定权，较为灵活地调整自身决策事项范围，追求高质量的讨论和决策，并超脱村庄一般性事务的干扰；同时，村民代表会议和村委会能够各司其职，稳定村民自治的日常秩序。
其次是关于村民会议的召集程序问题。为彻底解决村民会议“召集难”的问题，笔者注意到一些从事实践工作的研究者已经提出了“村民会议召集人制度”[55]，主张由村民会议选举村民会议召集人，由村民会议召集人负责召集村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组会议。笔者以为这种设想非常好，但基于这里“参与式民主”的要求，以及兼顾权力原理和自治效率，需要做些改造：村民会议召集人只负责召集村民会议，村民代表会议和村务公开监督小组会议由其自主决定召集程序及召集人安排（但不能由村委会召集）；村民会议召集人不得兼任该村任何其他公共职务；村民会议召集人兼任村民会议主持人；村民会议召集人怠于行使职责[56]时，半数以上村民可以联名推举村民会议临时召集人；临时召集人可以在村民会议上提议罢免原召集人，经出席村民会议人数的半数以上通过，罢免之后，临时召集人自动成为村民会议召集人。村民会议召集人制度的完善是村民会议作为村民自治决策权核心的直接保障。
在通过法律及村民自治章程明确了村民会议的权限范围之后，村民代表会议和村委会等自治机构的权限也相应明确。明确的实体决策权配置体系既是村民自治体系的基本内容，也是村民自治体系得以有序运行和村民进行有序参与的基础。
（二）村民自治的程序制度
如果说村民自治的实体决策权是其“灵魂”，那么程序制度则是其“手脚”——通过便利的“手脚”，村民自治“灵魂”的高贵与创造性才能够得到充分展示和实现。在“参与式民主理论”看来，村民自治的程序设计必须要便利于村民的有效参与、表达、沟通和决定。这里需要区分村民自治中的强形式参与和弱形式参与：强形式参与指村民拥有投票表决权的参与，以村民会议为载体；弱形式参与指村民缺省投票表决权的参与，以村民代表会议和村委会为载体。
在强形式参与的村民会议部分，最后的全体平等投票决定权是重点，必须保障。但为促进理性与高质量的决策，并通过村民的实质性参与实现“参与式民主”期待的教育功能和社区重建功能，协商民主的程序可以引入。为此，我们可以借鉴前面提及的麻柳乡的“八步工作法”经验，因为“八步工作法”即为强形式参与的试验，包含了公决制。在“八步工作法”中，党员干部和村民代表会议程序成为最后的村民公决之前的“协商过程”的重要组成部分。这启示我们，尽管在决策权体系上按事项分权将村民会议、村民代表会议、村委会甚至党支部会议严格分开，但在村民会议的具体程序中，其他自治机构及其议事程序都可以被整合进村民会议的“协商程序”中——即其他会议只协商，不决策，有关方案经协商完善后由村民会议投票表决。这样做的好处在于充分调动村民会议之外的自治机构的积极性，同时也可利用后者的协商程序扩大村民会议程序中村民参与的层次、形式和深度，这些过程都带有村民自我教育和重建社区的丰富价值和意义。除了利用村民会议之外的常设自治机构展开协商程序之外，村民会议还可决定举行村民听证会。如何包钢等在浙江试验的协商民主经验就可以借鉴。他们于2006年先后四次围绕四个重要的公共议题（村庄重建计划；外来人口、社会治安和环境卫生；垃圾处理和公共厕所建设；村庄经济发展），通过随机抽样选出一定的代表，进行讨论，并通过问卷调查的方式探询村民意见，结果所选议题得到了很好的协商，最后的决策也因此被引向理性与高质量的方向。[57]何包钢等人的协商民主试验中，通过吸收外来务工人员参与，以及讨论“新民之家”等问题，已经涉及到未来开放环境下村民自治如何与外部交流以及处理外部人权利的问题，具有积极的意义。虽然就村民会议最后的决策而言，只有村民有投票权，但在投票之前丰富的协商民主过程中，参与却可以不限于村民，只要利益相关就可以。由于明确了村民会议的实体决策权，协商民主理论内部的协商原则与参与原则的紧张实际上已经不存在，协商民主可以更好地为村民会议的高质量参与和决策服务。
在弱形式参与的村民代表会议和村委会部分，由于决策权主体的变化，相应的参与程序可以也会发生一些变化。不过，由于协商民主具有“重协商，轻决策”的形式特征，因此反而具有普适性，可以广泛地应用在不同决策权体制的议事程序之中。上述协商民主的程序在这里仍然可以得到应用。笔者这里关心的是村民在弱形式参与中的权利问题。随着城市化及农村发展，村庄的公共事务会越来越多，而且很多事务虽然属于一般性甚至个别性事务（因而不处于村民会议的议事范围之内），但却可能对个别村民或部分村民的实际利益产生重要影响。在这种情况下，村民获得最基本的参与权显然是必要的。这些程序中并不要求如同村民会议那样高强度的参与，甚至可以没有人参与，但在程序制度设计上必须赋予利益受影响的村民以参与的权利和平台。
（三）村民自治中“参与式民主”的基础性制度
在村民自治中，参与区分为强弱不同的形式。强形式的参与需要村民具有高度责任感和对实际事务的判断能力，因为最后需要他们投票表决。为最终产生有利于自己利益和判断的决定，村民们显然需要事先获得充分的与决策事项有关的信息。村民会议本身是强度很高的政治过程，其中必然涉及复杂利益的博弈，而政治活动显然需要一定的组织中介和机制，所以村级社会组织便显得必要。甚至由于兴趣或职业利益的关系，跨村的村民也可以成立独立的社会组织，在相应的村庄决策中可以通过组织动员的方式进行参与，这样将会使参与更加富有效率和意义。即使是弱形式的参与，及时获得信息及以组织化的方式参与都是使参与富有意义的基础性条件。这里就很自然地涉及到村民自治中“参与式民主”的两项基础性制度，即村务公开和农民的组织化问题。[58] 关于村务公开，以往主要定位在监督功能上，因此仅仅要求事后公开。中办发[2004]17号文件尽管仍然主要是从监督角度着眼，但已经要求村务公开向事中和事前扩展。在“参与式民主”理论看来，村务公开具有丰富的“参与式民主”意义。应该将决策事项及其相关信息的事前公开作为村民自治中参与民主的基础性制度和环节进行建设。“信息”是参与的眼睛，对信息的垄断就是对理性与权力的垄断，因此我们需要保障村民知情权，将村务公开与村民参与紧密联系起来。独立的村务公开小组是必要的，其由村民会议选举产生，直接对村民会议负责，有权要求村委会提供与村民会议决策事项相关的一切信息。
关于农民的利益组织化，以往关注最多的是农会问题。在革命时代，我们曾经实现过“一切权力归农会”，那时的农会具有特殊历史条件下的政权组织或自治组织性质。学者们往往从宪法上结社权的角度支持中国农民建立农会，而政府可能担心农会的普遍建立会影响农村稳定和政治控制。其实这样的困局是完全可以化解的。现在要建立的农会，其内涵显然已经很不相同了，不可能再作为基层的政权组织或社会组织（已经存在受控于国家宪法与法律的村民自治系统），而应该是分散的、以兴趣和分化的农业职业为基础的各种协会或组织，类似大型公民社会中的非政府组织。因此，这些村级社会组织的出现不仅不会破坏农村稳定，而且有利于活跃农村生活与文化，为村民自治中的参与民主提供组织化的社会基础。农民的利益组织化应该面向农民具体利益的诉求来讨论，所以，这本不应该再成为一个敏感问题。实证的调查与研究也证实了农民的组织化对于村民自治及农村发展的重要性。[59]
五、结语：中国村民自治走向“参与式民主”时代
村民自治应该是一种共和民主，应该从直接民主原则出发推演整套体系——这既是民主原理的要求，也是立法者一以贯之的政治承诺。但是，由于实践的便利和缺乏对民主的丰富理解，理论研究和制度实践在村民自治20年间逐步偏离直接民主原则，走向了一种“代议民主论”。这种代议民主论在国家层面是优越的，但在微观的村民自治层面却可能与村民自治的直接民主原则发生冲突。更重要的是，“代议民主论”有可能根本性地限缩村民自治作为共和型自治民主模式的正当空间，并导致在理论上无法正确评价对村级建制的行政规划。由于种种历史与文化的限制，如果没有真正的共和型自治民主，中国农村的现代化将不可能获得自主性，只能永远成为城市的附庸。中国农村现代化的突破口因而历史性地落在了政治民主化之上。
我们期待着中国村民自治的“参与式民主”时代！
*作者系北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生，北京大学公众参与研究与支持中心助理研究员，本文系作者硕士学位论文的一部分，感谢导师王锡锌教授的理论启发与悉心指导，但文责自负。
[①] 张千帆教授在其新近主编的《新农村建设的制度保障》一书的“前言”中明确提出农村土地制度“可能是新农村制度建设的首要问题”，参见张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，“前言”第3—4页。笔者理解农村土地制度的重要性，但不认为其构成“新农村建设”制度层面的首要问题——一则作为西方产权理论规范前提的土地私有制在中国目前体制下是不可欲的，二则现行土地公有制更加丰富的政治与经济价值还没有被充分地重视和挖掘。真正的首要问题应该是村民自治，它关系到农村的社区整合与农民的组织化，以及整个农村如何在“权力下乡”和“资本下乡”的双重压力下被安全地整合入现代国家体系和现代市场体系的根本性问题。对农村来说，保障交易安全的重要性并不低于一般理解的交易自由，村民自治具有保障农民交易安全的重要功能。
[②] 参见田飞龙：“公法与新农村建设：一个历史性的起点”，载法制网http://。
[18] 孟德斯鸠提出“在民主政治下，爱共和国就是爱民主政治；爱民主政治就是爱平等”，参见孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1976年版，2006年7月北京第1次印刷，第27页。以笔者的理解，平等显然需要生活化的参与来提供。[19] 金鹏：“后选举治理的成功范例——就麻柳乡„八步工作法‟制度创新专访高新军先生”，载《中国改革》2007年第2期。[20] 村民会议就相当于“村级共和”范围内的“主权者”，因而需要保持必不可少的根本权力以维持“主权者存在”，授权过多违背主权的基本原理，也违背共和的一般假定。关于主权的基本特性，参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第二卷第一、二章。
[21] 该文件的官方版本及其阅读指南，参见全国村务公开协调小组编著：《健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本》，中国青年出版社2004年版。
[22] 田飞龙：《权力的公共性与“参与式”民主社会的形成》，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心主办）2007年第4期。
[23] 徐楠：“中国基层民主迈入„后选举‟门槛”，《南方周末》2004年8月12日。[24] 景跃迁：《行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示》，载《浙江社会科学》2003年第1期。
[25] 郭宇宽：“聚焦浙江县级市温岭的„民主恳谈会‟”，载《南风窗》2004年2月18日。
[26] 这是基于党组织的传统权威而进行的设计，具有现实意义。但是，这也可能同时是一个缺点，因为这将导致“民主恳谈会”的启动、运行及其结果在很大程度上并非“民主”而是“党主”。因此，“民主恳谈会”的长效机制应该是实现主持人由党组织向村民代表转移。
[27] 关于浙江“民主恳谈会”的一般情况及其经验总结，参见台州市委宣传部编：《基层民主政治建设：浙江省台州市民主恳谈创新研究》，中国社会科学出版社2003年版。关于浙江“民主恳谈会”的一个协商民主角度的理论分析，参见郎友兴：《商议民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第204—216页。
[28] 萧楼：《载体：通向制度抑或回归事件——“民主恳谈”个案与东南沿海的有限政治市场研究》，载《开放时代》第6期。
[29] 所谓“两议三公开一监督”即村民代表议事会、党员议事会、财务公开、政务公开、党务公开和民主监督小组。
[30] 王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第243页。[31] 如2000年7月，浙江省委组织部和省民政厅联合发出《关于印发玉环县推行村级民主听证会经验的通知》。
[32]王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第245——246页。
[33] 即制度并非内部需求的有效表达，而是外部的权力建构，制度经济学认为“外在制度的有效性在很大程度上取决于它们是否与内在演变出来的制度互补。”，参见[德]柯武钢、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2004年版，第36页。
[34]王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第251—252页。
[35] 关于扁屿村的经验及其分析，参见何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。
[36]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。
[37]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。
[38] 关于麻柳乡制度创新之前更加详细的情况，参见高新军：《危机管理和后选举治理的成功范例》，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第428—431页。
[39] 转引自高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第433—434页。
[40] 转引自高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第441页。
[41] 这是美国学者巴伯对精英民主排斥大众参与的批评，参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”，第10页。[42] 同上注。
[43] 关于法学界对村民自治的研究状况，王禹博士有过细致的考察与整理，参见王禹：《我国村民自治研究》，北京大学出版社2004年版，第10—17页。但王禹博士本身对于这种以选举为中心进而导向“代议民主论”的村民自治研究模式缺乏原理性反思，只是就其中的具体制度与问题进一步深入研究，[44] 熊伟：《制定〈村民委员会选举法〉，改革和完善我国村民自治组织制度》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第458页。
[45] 关于熊伟的《村民委员会选举法》的基本内容，参见熊伟：《制定〈村民委员会选举法〉，改革和完善我国村民自治组织制度》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第458—461页。[46] 笔者曾与熊伟就村民自治问题单独讨论过，作为法学研究者的“原理性敏感”与作为实践推动者的“问题化倾向”得到凸显，这或许可以算作一种分工。但笔者与熊伟的基本共识在于，现行的村民自治理论研究和制度实践都还远远不够，不能够使法律规定的民主权利真正得到落实。
[47] 仝志辉：《后选举时代的村民自治和乡村政治研究》，载于中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第225页。[48] 同上注，第225页。[49] 同上注，第226页。[50] 同上注，第226页。
[51] 有关介绍及研究参见金鹏：“后选举治理的成功范例——就麻柳乡„八步工作法‟制度创新专访高新军先生”，载《中国改革》2007年第2期；高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第425—446页；高新军：《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005年版。
[52] 何包钢曾与陈剩勇一起主编过协商民主的论文集，其中所收集的文章较为全面地体现了研究者对中国农村基层协商民主的研究状况与水平，参见陈剩勇、何包钢：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版；何包钢参与的扁屿村试验及其分析，参见何包钢、王春光：“中国乡村协商民主：个案研究”，载《社会学研究》2007年第3期。[53] 王锡锌教授关于行政过程公众参与的理论与制度体系在其专著中有详尽的论述，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版。[54] 注意，这里的机关与村委会、村民代表会议之类的机关具有根本的不同，它是成员直接参与议事和决定的一种组织形式。
[55] 熊伟：《村民自治的制度创新——村委会选举与“二次法”》，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，“附录”，第490页。[56] 这种情况的出现有很多原因，比如村委会控制等。
[57] 何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。
[58] 笔者这里的判断受到王锡锌教授的启发，他在研究行政过程的公众参与时明确地将信息公开和利益组织化作为两项基础性制度，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第二、三章。
[59] 王习明：《中国农村的NGO与乡村治理——基于湖北洪湖渔场老年协会实验的研究》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第430—437页。
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（本文原载姜明安主编：《行政法论丛》（第11卷），法律出版社2008年12月出版
第五篇：村民自治的制约因素分析
村民自治的制约因素分析
摘要：村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度，是中国民主政治发展的重要创新。新形势下，在村民自治过程中还存在包括经济、政治、文化、法律方面的制约因素，阻碍了村民自治的健康持续发展。关键词：村民自治；民主政治；制约因素；分析
Analysis of the Restrictive Factors on Villagers′ Autonomy
Abstract: Villager autonomy was that farmers directly performed their democratic rights in accordance with the law，which was a grassroots democracy of administered their own affairs，practiced self-management，self-education，self-service.Chinese democracy was an important innovation in development.At present，in the process of villager autonomy also existed including economic，political，cultural，legal constraints，hindered the healthy development of villager autonomy.Key words: the autonomy of villagers;democratic politics;restricting factors;analysis
村民自治始于20世80年代初期，是具有中国特色的农村基层民主制度和农村治理的有效方式。胡锦涛总书记指出：“建设社会主义新农村是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务[1]。”当前和今后一个时期建设社会主义新农村，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家做主的权利[1] ”。村民自治是建设社会主义新农村的重要内容和政治保证，是广大农民直接行使民主权利的一种基本形式，也是中国基层民主建设的重要内容之一。但由于种种制约因素的存在，在现实的实践中，村民自治还面临着很多问题，致使出现村民自治愿望日益强烈与不能满足村民自治的现状构成了基层民主政治体制的一大悖论。经济因素
马克思主义认为政治发展水平最终是由经济基础决定的，经济关系和经济发展水平是政治发展的第一决定因素。村民自治作为中国民主政治发展的基础工 程，同样也不可能脱离我国农村现阶段经济发展的现实水平。在80年代初中期农村经济体制改革迅速发展和农村经济实力迅速增长的背景下，农村基层治理形式实现了平稳转换并且村民自治运作效果也比较好，农村社会的许多问题和矛盾都被淹没在了大好形势之中。从80年代后期开始，随着改革重心由农村转向城市和农村经济发展逐渐减慢，农村经济体制改革对村民自治的推动作用已不如改革初期那样巨大，原本隐藏的许多问题矛盾也日益突出起来，干扰和制约着村民自治和其它多项农村工作的顺利推进。
实践证明，经济基础决定着上层建筑。从许多西方国家民主政治的发展历程来看，现代意义上的民主政治都必须建立在社会化大生产的经济基础之上。任何一种政治现象及其形成发展的动因都深深地根植于经济社会之中，村民自治作为一种基本的社会政治制度，同样会受到经济条件的限制。1.1农村集体经济实力欠缺
农村集体经济利益的存在是诱使村民参与本村公共事物的重要原因，而村民个人只有从村民自治组织获得利益,才会对自治组织产生向心力。所以村民自治组织要想有效地运作,必须具备一定的经济实力。然而，我国的实际情况却与之相反。在农村经济体制改革之初,许多地方将集体资产分光,形成了许多“空壳村”。据国家统计局对全国11056万个村抽样调查,1993 年底,每个村委会拥有的资金为人均141191 元。这是全国的平均数,如果扣除东南沿海发达地区所占的份额,那么,中西部地区的“集体经济”已经成为“空壳”的就占绝大多数。在缺乏“集体经济”的地方,村民自治组织难以为群众提供良好的服务,因而凝聚力不强,运作效果不好。现在农村集体经济的衰弱，导致了大量青壮年外出打工，以及农村政治精英为了更好的生存而脱离乡村政治，使得农村的村民自治越走越艰难。
1.2农村经济的市场化程度不高
农村市场经济水平比较低，对村民自治实施的支持作用比较薄弱；虽然长期改革开放显著推动了农业的市场化、产业化、现代化进程，但却并没有为农村的小农经济基础带来本质性的变化。在农村,农业生产资料基本实现市场化,但农产品仍然受“定购”等政策的制约难以走向市场,计划经济和商品市场经济并行的 局面使村民自治组织经常面临乡政府的行政干预,使村民自治权难以真正落到实处。
1.3 农村地区经济发展不平衡
改革开放以来,东部沿海地区的经济获得了长足的发展,农村的工业化和城镇化速度加快,经济实力不断增强,城乡差别逐步缩小；而中西部地区农村发展相对滞缓。一般来讲,经济发达地区的农村,农民的利益关系比较复杂,需要农民决断的事务较多,民主氛围比较浓厚，使村民自治组织的服务功能得到有效的发挥。相反,在经济欠发达地区,与农民自身利益相关的事务较少,农民较少参与社会事务的决策，影响了欠发达地区的民主化进程。1.4乡村居民收入差距拉大
农村分配不公和农民职业分化使农民收入差距拉大。部分富裕起来的农民利用自己占据的更多的社会资源,在民主选举中谋求政治权力,富者为官成为农村的一种倾向。对此,会存在以下两种情况：一部分具有市场经济头脑和较高政治素质的富裕农民成为农民群众致富的带头人,将极大地改善现有的村级干部队伍的结构,但另一方面,也有部分富裕农民借助手中的权力进一步增加自己的财富,追求个人的私利。另外,贫富差距拉大使部分农民处于贫困之中。经济收入低的村民，往往生活拮据，甚至仅还处于温饱水平，为了生计，而不得不疲于奔波应付，其主要需求是物质，而不是民主。他们不关心村民自治事务，也没有时间和能力参与村民自治事务，容易因一些蝇头小利而放弃自己的政治权利，政治立场不坚定，制约了村民自治的发展。2 政治因素
2.1国家制度供给的制约
我国的制度变迁是政府主导型的制度变迁,政府不仅在政治力量的对比中处于绝对的优势地位,而且还拥有很大的资源配置能力,能够通过行政、经济和法律手段约束非政府主体的行为。我国村民自治制度的建立主要是国家大力推动的结果。党和国家是制度供给的主体。1987 年《村民委员会组织法》(试行)的颁布使村民自治走向了制度化运作。乡村民主能否进一步发展,取决于权力中心是否及时提供进一步的制度供给。而权力中心是否提供和何时提供进一步的制度供给,取决于权力中心所确立的社会发展总目标和当前的中心任务；取决于对政治稳定 值的判断,对综合国情的分析；取决于现行的宪法秩序,意识形态；取决于权力中心的成本收益和利益集团的约束。推行更高一层的政治民主有赖于我国经济实力的进一步增强和政治稳定性的进一步提高。我国尚处于现代化起步阶段,经济发展速度快，但发展水平不高,深层次的社会矛盾日益凸显,如国有企业问题、腐败问题、失业问题等。冷战后国际环境又出现了许多不利因素。这些都决定了我国的政治民主进程是渐进的、缓慢的,权力中心的进一步制度供给是逐步的。2.2 现行政治体制的限制
村民自治是基层社会民主形式,它是民主政体不可缺少的基础性结构和社会支柱。基层的初级民主可能比民主的其他方面更有价值。但是,国家形态的民主和整个政治体制的民主是其他民主或各民主目标的必要条件。在我国,权力结构层面的政治体制改革还没有大的举措,权力过分集中的政治体制还没有成功转换为民主法理型政治体制，这就严重制约了基层社会民主的发展。2.3 各级国家政权态度和作用存在差异
村民自治作为国家制度安排下的民主实践活动，其运作状况在很大程度上取决于各级政府的态度和组织推动力量。“大致来说，在国家内部组织的层级结构序列中，层次越低的组织对村民自治构成阻力越大；相反，中央政府更多关注和帮助的地方，民主选举成功的可能性就越大”。中央政府和地方政权在村民自治问题上有着不同的利益考虑，中央政府大力推动村民自治主要是为了节约对于农村社会的管理成本和重振国家统治能力，并通过乡村自治权利的兴起对地方自治权力进行制衡；地方政权则因为村民自治要求依法办事限制了其权力权威的任意行使，使得一些在农村不受欢迎的国家政策难以贯彻执行，所以对村民自治有些漠不关心甚至制造压力和阻力。以村委会民主选举问题为例，广大村民希望选出能够代表自身利益的村干部，地方政权则希望那些能够完成政府任务的人当选，地方政权希望任“亲”为用，从中便于自己谋取私利，地方政权的这种做法严重侵犯了广大村民的民主权利，在一定程度上造成了农民与政府之间的关系紧张。2.4 乡镇政权与村民委员会之间存在矛盾冲突
现阶段农村社会管理体制中存在着两种相对对立的权力，一是乡镇政权代表的自上而下的国家权力，功能是在党的领导下将国家行政管理传递到农村社会；一是村民委员会代表的村民自治权力，功能是在有关法律规定范围内对农村社会 进行自我管理、自我教育和自我服务。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡镇政权和村民委员会之间的关系作了较为明确的规定，但在实际运作过程中两种权力之间却存在着许多矛盾和冲突。由于村民自治的实施给乡镇政权权威的任意行使带来了许多障碍，村委会干部为维护群众利益难免就会抵制乡镇政权的不合理要求，因此乡镇政权对于推进村民自治总是持有事实上的抵制和消极态 度。许多乡镇干部纷纷要求缩小村民自治权力范围，将村民委员会下沉到自然村，并在自然村之上设立村公所作为乡镇政权派出机构,以强化对农村社会的行政管理。与此同时，许多村委会干部则对乡镇政权过度千预乡村事务相当不满，认为法律制度规定的村民自治权力并没有落到实处，希望能够进一步扩大村民自治权力范围。正是在不同的利益背景影响之下，乡镇政权和村民委员会“这两种权力”在运作过程中构成了一种此消彼长的博奕关系，并制约着村民自治的运作。
在乡镇政权和村民委员会之间矛盾、冲突的影响下，村干部由于同时扮演政府代理人和村民当家人的双重角色，经常陷入左右为难的困境之中。一方面，乡镇政权希望村干部们能够有效完成国家任务，另一方面，村民们则希望村干部们能够保护和发展本村利益。随着经济发展和需要政府管理的农村事务日益增多，乡镇政权要求村干部完成的行政任务也大大加重，许多村干部实际上已经沦为乡镇政权的“腿”，真正为本村村民服务的时间和精力很少。特别是在如今国家宣布取消农业税后，村干部的公务员化趋势日益明显，村民自治组织对国家财政依赖程度加剧，村民自治组织的群众自治性能在弱化，其行政化倾向却越加明显。这种自治组织的行政化倾向与开展村民自治的精神实质是相悖的，很不利于村民自治发挥正常效能，客观上对村民自治的发展构成了很大制约。2.5 村民委员会与村党支部关系尚未理顺
党的领导与基层民主建设的关系，落实到农村最基层就是村委会与村党支部的关系。在人民公社时期，实行政社合一和党的一元化领导，村的政治权力主要由村党支部执掌，生产大队只是单一的生产管理组织。人民公社体制解体后，实行政社分开和村民自治，在村一级，除保留村党支部外，还建立了村民委员会。与生产大队不同的是，村民委员会不是生产管理组织，而是群众自治组织。由此决定了，在实行村民自治的中国农村，同时存在着两种不同性质的村务管理组织一村民自治组织和村党组织，即村委会和村支部，并由这两种组织组成农村社区 权力结构，直接影响农村社会。从理论上说，这是两个性质和功能完全不同的组织。按照宪法、法律和党章的规定，村民委员会是农村群众性自治组织，由村民直接选举产生，其功能是实现村民的自我管理、自我教育和自我服务；村党支部是党在农村的基层组织，由村民中的党员组成，承担着对农村的政治领导责任，居领导核心地位，包括村委会在内的其它村级组织都要接受它的领导。有农村生活经验的中国人都知道，在当今农村的多数地方，村党支部书记才是拥有实权的领导者，是真正的“一把手”。在广大农村，在相当部分地区和相当长的时间里，党政在组织上分开了，在具体的工作职能上并没有明确的划分。在村一级组织结构中，党组织仍掌握村中大权，村里大小事情还是由村支部决定，甚至是党支部书记说了算。村委会在某种程度上成了党支部的执行机构。有些农民对村委会选举的热情不高，关键一点就是村委会拥有的不是实权，无法为他们谋利，因此农民不愿意花太多时间在“无用的选举”上。由于村里仍由书记说了算，村委会很难独立地办理自治事务。有的村委会也制定办理自治事务的计划，但工作上没有主动权，经济上没有决定权，办事花钱都要找书记批，有些事想办也办不成。有些村主任干脆裸挑子。据媒体报道：广东省2000年就有807个村主任因无法工作而辞职(羊城晚报，2000年)，山东栖霞市有57个村主任集体辞职(崔士鑫，2001年)。另一方面，在某种情况下，村委会自主性的增强也削弱了党在农村的领导地位。有些村委会干部错误地认为自治就是不要党的领导，甚至要求村党支部在村委会的领导下开展工作。上述两种情况都会危害村委会和党支部的正常关系，使得党和政府政策难以在农村顺利贯彻实施。2.6 村官腐败制约着村民自治的长远发展
村官腐败严重影响了党和政府在基层中的形象，严重影响了村民参与村民自治实践的积极性。从不少报道来看，目前“村官”违法违纪现象十分突出，尤其是那些在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计。据2005年8月2日《中国青年报》消息：2003年以来，湖南省共立案查处村干部违纪违法案件2996件；2004年以来，辽宁省共立案查处村干部违纪违法案件2975件。村官是村民自治组织的主要参与者，是村里的“当家人”，是党和政府传达贯彻落实农村各项方针、政策和工作部署的重要依靠力量，是带领广大人民群众脱贫致富奔小康的“领头雁”，为保障上下政令畅通，发展农村经济,维护农村社会稳定，推 动“三农”持续发展发挥了下可替代的作用。村干部是国家庞大行政机器中的“末梢神经”，直接面对着基层的农民，其一言一行直接关系党和政府的形象。“村官”虽小，面广量大，一旦蜕变，危害不小。由于种种原因，当前“村官腐败”现象己经成为农村“内伤”，制约着农村的经济发展和社会文明，给正在发展中的村民自治蒙上了一层阴影。时下，在农村流传着这样的口号；“要想富，当支书；当村长，就是爽，亲戚朋友都沾光。”尽管这话有些偏激，但它从某种方面折射出“村官儿”以权谋私搞腐败的“阴暗面”。村官一旦走上腐败，就会出现理想泯灭，信念丧失，思想退化，立场动摇，导致办事不讲纪律，不讲原则，不讲党性，不公开公平公正，以私利私欲为中心，打自己的“小算盘”，什么“三个代表”、为民谋幸福全抛到了九霄云外。
村民自治在我国的发展己有20多年的历史，这是一个不断完善、逐步成熟的发展过程。村民自治的实施，主要靠的是基层干部的积极配合和广大农民群众的积极参与，作为农村基层民主发展的带头人，村干部行为得好坏、得失，将直接影响着党和政府政策在农村的实施情况和村民对于党和国家政策的响应态度。自实施村民自治以来，我国出现了一大批的村干部精英，带领着自己的村民走上了小康之路，反过来，在强大经济实力的支持下，这些富裕村的村民自治能力又有了新的提高，新的模式。不可否认的是，另一方面的村官腐败现象，又给村民自治的深入发展抹上了一层阴影，使得部分社会力量对村自治能否继续进行下去产生了怀疑，无疑这些情况的存在，对村民自治的长远发展是不利的。文化因素
3.1中国农村人口文化素质偏低
“文盲是处于政治之外的。”由于长期的历史原因，中国农村人口的文化素质尚不高，农村人口素质相对于农业现代化的发展需要，相对于城镇人口的文化素质更显落后。虽然我国大力开展九年义务教育以及各种职业教育，但农村人口的文化程度仍然偏低，尤其是受国家政策的引导和经济利益的驱动，农村青年人向城市转移、外出打工的现象较普遍，留守在农村的人口多为年龄偏高者，这些人的文化程度相对更低一些。这成为村民自治向纵深发展的滞障。3.2 农民价值观念在向现代化转型中出现紊乱
中国农村社会正处于由传统农村向现代农村转型过程中，各种价值观念相互交织。传统的差序格局、社会的传统观念如自我主义、重人情关系等仍然存在。随着市场经济的发展，在农村又滋生了个人主义、放任主义、享乐主义、拜金主义。这严重影响了一些村民自治组织运行的规范性和稳定性。3.3 农民参与意识淡薄
中国有着两千多年的君主专制历史，封建传统思想根深蒂固，始终较为缺乏民主法制的传统与经验，农民往往习惯于接受“自上而下”的“被”管理。从目前农村村民自治的运作情况看，“无论农民的民主参与目标、民主参与形式，民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离，我国农民的民主意识和民主观念都很不健全，他们的参与目标在很大程度上仍然是为了解决经济利益，缺乏现代民主‘政治人’所应具备的权利主体意识以及由此决定的权利实现的主动性，他们的参与形式不是通过现代意义上的组织团体，而多数是停留于历史上的个体性参与。在村民自治的实践过程中，民主意识的淡薄使村民往往对自治置若罔闻，无法激发起亲身参与的热情。
虽然文化程度高度不是制约民主进程的决定性因素，但文化程度较低必然会造成农民对法律知识的不了解，对国家政策方针的漠不关心，对自身利益和权利义务关系的无知，也就谈不上形成积极的公民资格，不具备村民自治所要求的知识基础和意识前提条件；且文化程度较低，也必然导致农民对村委会性质和职责的不熟悉，将村委会当作是政府机构，而不是村民自治组织，这就影响到村民参与乡村公共事务的态度和方向，无法正确地看待自身与村委会的关系问题；同时，文化程度较低也制约着农民掌握现代化的技术和手段，不熟悉政治参与和利益表达的渠道和技巧，难于以平等的身份和能力来参与村民自治活动。法律因素
目前，我国村民自治的法制建设已基本形成了一个以宪法为基础、以村民委员会组织法为核心，以法规、规章和其它规定性文件为补充的较为完善的村民自治的法律体系。这些法律制度，一方面为广大村民广泛参与政治生活，表达政治愿望提供了制度化渠道；另一方面，将村民自治纳入法制轨道，将广大农民的政治参与成功地导入国家秩序允许的范围，避免了可能出现的混乱，保障了村民自治的健康稳定发展。但是，总体审视我国村民自治的法制建设的发展历程和现有 法律体系和制度，我们会发现，在目前基本完备的法律体系和制度中仍存在不少问题。主要表现在：
4.1 法律层次断裂，村民自治的法律体系结构不完善
我国现有的村民自治法律体系不是以村民自治为起点并围绕这一原则展开，而是以村民自治组织委员会为起点并由此展开的，使得与之配套的法律体系也不健全。表现在：首先，现行法主要是针对自治组织的，而涉及到村民自治的一系列规范很难涵盖进去，如村民的地位、权利和义务，村民会议的性质、权限等；其次，现行法以实体规定为主，强调自治组织的地位、任务及与其它组织的关系，缺少程序方面的规范：最后，缺乏中间层次的可操作性、专门性的行政法规或规章，使得村委会组织法的实施性法规一直处于空缺状态，它的缺位必然对村民委员会组织法在全国范围内实施的统一性产生影响，甚至成为各地村民自治发展不平衡的原因之一。
4.2 步调不一，地区之间村民自治的立法发展不平衡
尽管中国是一个历史悠久、长期统一、民族认同感极强的国家，但同时也是一个地区差异很大的国家。这一特点决定了我国村民自治的法制建设，呈现出多样化的倾向，各地法制建设进程不一，内容各异，发展很不平衡。4.3 内容缺陷，部分法规、规章内容与现行宪法精神相冲突
从国家立法层面上说，现有的《村委会组织法》对村民的地位、权利和义务、行使自治权的方式等规定不够，同时，缺乏对组织或个人任意制定、委派、撤换村民委员会成员等侵犯村民民主权利的行为的处罚规定。从地方立法层面上看，在我国一直缺少国务院或民政部基本法实施细则的情况下，各级地方机关制定了大量的地方性法规、规章，规范本地区的村民自治活动，且有一部分也比较完善。但很多地方性法规、规章基本是照葫芦画瓢，内容笼统重复，缺少符合本地区特点的实施细则，更严重的是一些规定直接与现行宪法和法律的基本精神不一致，如，有的省的实施办法规定，村民委员会主任出缺时，可由乡镇人民政府征得村民同意后指定代理人选，在我国农村“熟人社会”的背景下，这实际上赋予乡镇政府过大的权力，必然导致对村民自治权的侵犯，与法律规定的直接民主原则也是直接相悖的。特别值得一提的是新的村民委员会组织法对试行法作了重大变更和修改，但目前很多地方的立法还是按照原来的试行法制定的，虽然有些地方已 按法律进行了修订，但仍有相当多的地方尚未完成这一工作，这无疑也是我国当前村民自治法制建设中存在的一个重要问题和紧迫任务。4.4 延伸失控，一些村规民约和自治章程内容不规范
村规民约和自治章程，不是严格意义上的法律、法规，但它是村民自治法律、法规在农村最基层单位的延伸。由于自治章程和村规民约都是由村民自治组织和广大农民直接淑定的，因而在村民心中具有了法律般神圣的地位和权威。然而，也正是由于自治章程和村规民约是由村民直接制定，而我国村民的政治、文化素质又普遍低下，所以，村规民约和自治章程在很大程度上又存在着问题，有些甚至是明显的缺陷。这势必会对村民自治的进一步深入发展造成一定负面的影响。
结 论
村民自治是我国广大农民群众履行自己基本民主权利的重要机制，是我国新时期农村组织管理体制的重大创新，贯彻实施村民自治对我国农村的发展有着重要的意义。尽管在其发展过程中存在许多制约因素，但只要我们不断总结经验，努力解决村民自治实践中出现的各种问题，实现村民自治各个构成元素之间的协调发展，整个村民自治系统就能更好地朝着理想的方向发展，不断向前推进我国社会主义新农村建设，实现农村富裕、社会安定和政治文明的和谐社会。
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