我国投资体制的问题与改革方向

第一篇：我国投资体制的问题与改革方向

我国投资体制的问题与改革方向

2003-07-03 09:3

3为了使国家能有效地对全社会固定资产投资进行调控，达到充分利用社会资源，提高投资项目效益的目的，首先需要对目前我国投资管理体制进行改革。

一、切实落实国有单位投资主体之间的分工

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》就明确提出，要把国有单位投资项目划分为公益性、基础性和竞争性三大类，并分别由中央政府、地方政府和企业承担。由于各种原因和条件的限制，并没有真正得以实现。当前应该借国家机关行政机构改革以及对国有企业改组、改造和加强管理之机，明确各国有投资主体的职能和分工。

1、政府投资管理和项目管理职能分离

无论是中央政府还是地方政府，都承担着社会和经济发展多方面的责任，固定资产投资建设仅是其众多职能的一个组成部分。由于政府中直接管理建设资金的人员数量及专业、时间、能力有限，不可能对种类众多的大量国有单位投资项目进行具体的管理，尤其是在需要精简政府机构的背景下，政府摆脱繁琐的项目管理是提高政府工作效率的重要改革措施。因此，政府的投资管理职能和项目管理职能分离是必要的，即政府部门只对投资的总量、结构(投向)进行管理和调控，而把建设项目从决策到实施的工作交给由国家授权的机构(企业)去完成。

2、非经营性投资与经营性投资分离，组建对经营性国有资产承担全过程管理的政府部门

为国家和社会公众服务的公益性投资与有经济收益的投资性质不同，在管理上也存在较大的差别，将两者分开管理可以根据各自的特点进行管理，防止顾此失彼，互相制约，有利于相关行业的发展。

对于非经营性领域的建设项目，如科技、文教、卫生、城市道路、国家和省级公路(这些公路都不应该收费)、桥梁、江河湖泊的治理、政府和事业单位办公、国防、治安等方面的建设项目，应该由政府投资建设。具体由政府中制定计划和规划的宏观调控部门，根据国民经济和社会发展计划、各项事业发展的实际需要及国家的财力支持能力等，每年将相应的建设资金划拨到职能主管部门，如教育、文化、卫生、交通、国防、公检法等部门，由这些部门负责建设。

目前我国国有单位经营性固定资产总量达到7万亿元以上，分布在十几万个国有企业之中，并每年以近万亿元的速度不断增加。为了管好这么庞大数量的固定资产，避免部门分管造成的投资、建设、管理与资金回收之间的脱节，提高国有资产的运行效益，新组建的国务院国有资产监督管理委员会应承担国有资产从投资决策到资产回收全过程的管理。

国资委作为国家股东的总代表，对改组后的国有企业执行资产负债管理。负责任命由国家管理的企业国有股董事和董事长，并与国有企业(董事会)签订5—7年的国有资产管理和经营计划合同，合同中规定企业资产保值、增值和经营的目标，作为定期对企业进行考核的依据，而对企业的日常经营和利用自有资金和从市场融资进行的项目建设不予干涉，但可以对投资方向和规模进行指导和规范。该部门作为国有股的代表统一收取国有资产股的利润，作为产业发展的资金，资助不能完全自我发展行业(如一些基础设施)的投资建设。

3、分级管理，地方政府承担国有资产投资管理的相应职能

我国是个人口众多的大国，为了提高由地方管理的经营性固定资产的效益，应该发挥地方政府的积极性。为此，要尊重地方的利益和要求，对国有企业采取分级管理的体制。即采取一级(中央)调控，两级(中央和省级)管理的办法，在各省级单位(包括计划单列市)设立相应的地方政府国资委，代表国家管理隶属于地方的国有企业。

在非经营性投资方面中央和地方政府也要有分工，即分别负责其各自管理的范围。但中央政府有责任资助相对落后的地区，尤其是支持“老少边穷”地区各项事业的发展。

4、国家授权企业承担国有单位经营性投资主体的责任

经营性国有资产的投资应该由国有企业承担，但是，我国有十几万个国有企业，不但在规模上相差悬殊，而且在管理上也有很大的差别。如果每个企业都有投资权，国有单位的投资决策和管理权过于分散，不利于国有经济的发展。比较好的办法是选择和组建大的企业集团和专业资产管理公司，由国家授权其为国有单位投资主体，负责国有资产的投资、保值、增值和回收。

国家授权投资主体可分为三种类型：

一是企业集团(公司)，其领导层(集团公司)是国有资产所有权转让的受体，承担由国家或地方国资委以契约形式授予的国有资产管理和经营的责任，是承担民事责任的法人。企业集团内部应按我国的《公司法》实行董事会或管理委员会领导下的总经理负责制。董事会和管理委员会是所有者的代表，行使企业集团资产所有权主体的职责和权力，具有投资决策权，决定集团范围内用自有资金和商业银行贷款兴建的投资项目。企业集团(公司)按现代企业制度管理，根据市场发展情况运作。除了国家对企业集团有特殊要求的投资项目，国家在固定资产投资和贷款等方面一般不应再给企业集团特殊的支持。

二是适用于自然垄断或国家需要重点掌握行业的国家公司。如国家电力公司、国家铁路公司、国家电信公司等。这些公司是以行业为主组建的大型企业集团(公司)，总公司与其下属企业不是行政关系，而是按现代企业制度，以资产为纽带的所有者与经营者之间的关系。总公司的董事会是国家授权的国有资产的代表，行使国有资产所有者的职责和权力，具有投资决策权。考虑到我国土地辽阔和有利于引入竞争机制，可以按地域或其他原则，在同一行业中可以同时存在多个国家公司。如国家火电公司、国家水电公司、国家核电公司，或南方电力公司、北方电力公司等。

三是专业资产管理公司，亦可称为投资公司或控股公司，是由国家或地方国资委直接指挥的担负投资职能的资产管理公司。其主要任务是根据国家和地区的发展规划和产业政策，按国家或地方国资委的指令和指导性信息，制定关系国家或地方发展的项目建设计划，确定具体项目并选择合作的地区和企业集团，筹集用于项目建设的国家或地方国有投资，作为国家或地方国有资产的股东监督项目的建设及项目建成后的经营，并收回经营利润。这类公司只对建设项目参股或控股，一般不参与项目建成后的具体生产、经营和管理活动。

5、对国有企业进行规范化改组，组建强大的国家队

我国目前国有资产的数量虽然庞大，但由于国有企业的平均规模小、数量多，使国有资产过于分散，不利于管理，利用效率不高，也容易流失。为了适应市场经济的发展要求，需要对国有企业进行规范化改组。通过改组、改造、联合、兼并、出售等办法，优化国有企业的资产构成，提高国有企业的平均资产规模，减少国有企业的数量。对达到标准的上述三类国有企业，赋予国有资产投资主体的职责和权力。国务院国资委直接管理和授权的企业以300家左右为宜；每个省、自治区、直辖市国资委管理和授权的企业以100家左右为宜；每个计划单列市和副省级城市管理和授权的企业可在50家左右；加上其它一些特殊的企业，全国的总数在4500家左右，平均每家企业的资产在10亿元人民币以上。

在具体操作时，应对各种企业应根据其实际情况进行改组和改造。对目前已经成为经济实体的行业总公司庞大机构要进行精简，按高效的原则和企业运行的要求设立机构和配置人员，彻底改变行政管理的模式，以产权关系为纽带，明确总公司与其下属企业之间资产管理与经营的责任，逐渐向规范的企业集团过渡。

对中小型的国有企业，采取自愿和双向选择的原则将其逐渐纳入企业集团。对于设备陈旧、产品和技术落后，各企业集团都不愿意要的中小企业，则可采取向社会拍卖的方式收回

资金或采取招标租赁的方式由租赁者经营。对于那些不适宜纳入企业集团，效益还可以的国有企业，可将其国有资产转入专业资产管理公司，由后者控股并负责其发展的资金投入。对国有企业进行规范化改组是一项复杂而且政策性强的工作，要搞好这项工作，不能急于求成，切忌采取“搞运动”或“一刀切”的办法。在组建企业集团时，不能搞“拉郎配”，应该让企业在市场竞争中双向选择、自愿组合，以经济和产权关系确定各自的位置。

二、改进政府部门对投资活动的管理

改革开放之后，随着国家在财政上的放权，以及投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多元化的发展，我国在固定资产投资方面的指令性计划逐渐减少，尤其是2003年国家决定不再对商业银行的固定资产投资贷款规模下达指令性计划之后，国家宏观调控部门对固定资产投资的指令性管理，其范围只有国家预算内用于固定资产投资的部分和国家开发银行的政策性贷款。这两部分资金加上采用合资等方式调动的资金，只占全社会固定资产投资总量的20％左右。在这种情况下，国家应该如何对固定资产投资进行管理才能对全社会的投资起到调控作用呢?

从科学决策的角度出发，在讨论政府对固定资产投资活动的管理时，首先要明确政府部门对固定资产投资活动该不该管?如果要管的话，应该管哪些方面?具体又应该由哪些部门来管，怎么管才能使固定资产投资取得好的效果?

上述第一个问题的答案是肯定的。因为固定资产投资是一个国家社会和经济发展所不可缺少的物质条件，任何国家的政府都不能对本国的固定资产投资不管不问，任何现代国家对政府预算中用于固定资产投资的部分都有一套必要的审批程序；而当全社会投资不足或投资过热，影响到国民经济正常发展时，各国政府都要采取措施调控甚至直接出面干涉。我国目前还是以投资作为推动经济发展主导因素的发展中国家，担负国家和地区发展责任的政府，更需要利用固定资产投资去实现多方面的发展目标，不能对固定资产投资放任不管。

1、明确政府管理的范围

目前我国的固定资产投资按所有制划分，可分为国有、集体、个人和外资共四大类，按投资主体(决策主体)可分为中央政府、地方政府、国有企业、其它企业、个人、外商等六个部分。其中前三个是国有资产投资主体，使用的是国有资产，作为国有资产所有者代表的政府对其使用有优先决策权。后三个投资主体使用的是非国有资产，政府没有对这些资金的使用的支配权，其他企业中包括有国有资产投资的股份制企业，其投资决策权归企业董事会，对国家控股的部分，政府有一定的决策权。非国有单位的投资总量近几年以高于全社会固定资产投资平均速度增长，目前占全社会固定资产投资的比重已接近1／2，对国民经济的发展影响作用越来越大。

因此，从总的原则上讲，政府是国有资产所有者的代表，对国有资产投资有决策权，必然要对其进行管理；非国有资产与政府没有所有权与决策权方面的联系，但由于非国有资产投资在全社会经济和社会发展中起重要的作用，政府对其发展应进行必要的调控。例如投资属于国家所有的矿产、水利、森林资源的开发项目，必须在国家的统一规划下，经过国家有关部门批准，才能进行。另外，在环保、规划、土地使用等方面还要政府有关部门审核批准。虽然政府对国有单位投资有决策权，但由于国有单位投资数量庞大，政府的职能的重点在于宏观管理和社会服务，但有必要对各国有资产投资主体在投资管理中的职能进行分划，明确各自的分工与协调方式。对于非经营性投资，应该完全由政府部门决策和建设；对于经营性投资，由政府部门确定投资方向和总规模，由国家授权的国有企业具体决策和建设。

2、理顺政府部门在投资管理中的分工与合作关系

固定资产投资是与国民经济和社会发展密切相关的活动，因此，负责制定国家发展规划和计划的国家发展和改革委员会应该承担起对全社会固定资产投资进行调控的职责。具体的工作包括：根据国民经济社会发展规划、产业调整的发展方向和市场变化的信息，制定全社

会固定资产投资的总量和结构发展计划；需交国务院或全国人民代表大会批准的关系国计民生的特大型项目的审核；特大型外资项目的审批；用于项目建设的国际金融机构和外国政府贷款使用方向和数量的审批等。

作为国有投资重要来源的预算内资金和其他财政性资金由财政部提出年度的供给总量，并根据国家发展和改革委员会的资金分配计划予以拨付。

承担国家金融运行和调控职能的中国人民银行应根据国内资金的情况，确定年内可用于固定资产投资的贷款总规模、政策性贷款规模、建设债券的发行规模和利用国际金融组织、外国政府和金融机构的贷款规模。

专门负责经营性国有资产投资和经营的国务院国有资产监督管理委员会，代表国家承担国有资产投资和经营管理的具体工作，其在投资方面的职责应包括：代表国家与获得投资主体授权的企业签订国有资产保值、增值和经营目标的合同，并监督和检查合同的执行情况；审批需要国家预算内投资资金、各种专项建设基金和政策性贷款建设的项目，并根据国家发展和改革委员会确定的这些资金年度使用方向及数量，在被授权的国有企业之间进行分配；作为企业国有资产的所有者代表，回收企业国有股的利润，并根据国家的产业发展政策，将这些利润用于国家鼓励和需要大力发展的行业建设等。

作为国家建筑业主管部门的国家建设部，其在固定资产投资方面的主要职责应该是：负责房地产业开发的指导和管理工作；与城市规划有关的各项政策、标准和相关法规的制订、发布和监督执行，大中城市建设规划方案的审批或审核上报；各类城市基础设施和居民住房的建设标准及配套标准的制订、发布和监督执行；与投资建设有关的设计、施工、监理及各类咨询行业资质标准的制订、发布和评定监督。

三、加强中央政府的投资调控能力

要通过投资体制改革，建立一系列适应社会主义市场经济的投资管理方法和调控手段，来提高中央政府的投资调控能力。

1、提高投资规划的权威性

对固定资产投资调控起作用的投资规划可分为两类，一是宏观计划，如国民经济和社会发展的年度计划和五年计划、产业发展计划、地区发展规划、固定资产投资计划等等，这些计划可以使投资主体知道国家经济和产业发展的重点，国家对投资的调控目标，国家未来经济的走向等等；另一类是微观的，是政府与得到授权的国有企业(企业集团和专业投资公司)签订的企业发展计划合同，在企业和国家签订的计划合同中，要有对企业固定资产投资的计划。例如，在5年之内某电力公司要增加多少装机容量，完成多少公里一定规格的电网改造等。

2、重视使用经济手段

合理利用税收、价格、利率、证券发行、信贷等杠杆，调控投资主体的投资行为。利用税收调控主要是通过设置与投资有关的税收，或对现有的一些税实行减收和免收的办法去调控投资主体的投资行为。如：征收投资方向调节税；对企业为进行技术改造而进口的高新技术设备，减免进口环节的一些税收；对企业利用盈利投入国家鼓励建设项目的资本金和还贷资金，退还部分或全部企业所得税；对高新技术产业的风险投资项目，在其投产后一定时期内减免企业所得税等。这些都是对调整投资结构有一定作用的措施。价格调控是国家通过对其控制价格的产品制订优惠性价格的办法，提高投资主体对国家鼓励建设项目投资的积极性。如：可在一些铁路新线上继续执行过的新路新价等。利率调控可分为两个层次，一是用于对全社会固定资产投资规模进行调控，提高或降低金融机构的贷款利率以抑制投资规模的过快增长，或投资总量的增加。二是用于投资结构的调整，主要是对国家鼓励发展行业的建设项目在贷款利率上给予优惠，由政策性银行对该项目发放软贷款，或者由国家财政为商业银行提供贷款贴息。

国家掌握的建设债券发行和企业股票上市的批准权，都可以用来支持国家鼓励发展的项目建设，增加投资主体向这些项目投资的积极性，达到调整投资结构的目的。

3、实行严格的法律约束

固定资产投资和项目的建设涉及到经济和社会的多个方面，因此，许多方面的法律和法规都能对其起到约束作用，如：关于土地和其它资源的开发与利用、环境保护、产业政策、筹资和融资、城市规划、企业组建、招投标、合同执行、设计、施工、监理、审计、统计等方面的法律和法规。目前我国在这些方面基本上都已建立了法律或法规，对投资的调控效果很明显，问题的关键是有法不依或执法不严，起不到预期的约束作用。在市场经济发达国家中，一般没有人专门地研究投资体制，也没有制订专门的《投资法》，但几乎毫无例外地都是利用环境保护、土地和资源利用、产业发展、货币金融、企业组建、合同管理等方面的法律和法规，对投资者的投资行为进行法律约束。

考虑到投资建设涉及的方面和领域太多，无法用一部《投资法》来解决投资建设领域的可能遇到的各种法律问题。因此，当前我国不应该追求制订一部对全社会固定资产投资都能起调控作用的《投资法》，而是应该制订对国有单位投资主体有约束作用的《国有资产投资管理条例》或《国有资产投资法》。

4、建立有效的投资信息导向制度

对投资者有引导意义的信息主要有两大类，一类是与未来资源和市场条件发展变化有关的信息，包括国家的经济和社会发展信息、总需求与总供给信息，国家产业政策变化信息、产业发展和调整信息、行业的需求和供给信息、地区市场发展和变化的信息、国际市场发展和变化的信息、产品的价格走向以及各种对投资者建成项目的效益可能产生影响的信息等；另一类是产品技术信息，包括新技术、新产品在产业中的应用前景和对市场的影响、国外同类技术应用效果情况、国内同行对技术的看法和采用计划、产品更新换代的时间周期等。政府的信息导向方法有两种，一是信息发布制度，即由国家和地方政府有关部门，在其管理范围内定期公开发布有关的行业、地区、技术发展和应用信息，如国家计委(现国家发改委)从2002年开始推出的产业信息发布会那样。这种制度应该扩大到其他有关部门和地区，同时要不断改进，提高信息的数量和质量。二是培训制度，即由政府或政府委托有关单位定期举办企业领导培训班，向他们传达有关的信息。一些发达国家，如法国、瑞典都有以中小企业为对象的技术服务中心或类似机构，定期培训企业领导。

为了做好投资需求和市场信息的发布工作，国家和各级政府还应建立项目开工和投产登记制度，这是关系到各种产品供给和需求在短期、中期、长期变化的重要信息，在国家只对国家出资的项目和特大型项目进行审批之后，掌握建设项目信息的情况主要依靠项目开工和投产的登记。应该由国家统计部门来承担这项工作并把统计口径扩大到全社会。

四、建立投资项目的效益保证制度

1、应落实投资决策者责任制

(1)执行谁出钱，谁审批项目的制度。国家有关部门只审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金和政策性贷款的建设项目；地方政府和国家授权企业审批自己投资范围内的项目；当有多个出资的主体时，应共同协商审批。使用银行贷款的项目，应该让贷款银行参加可行性论证会，让其了解项目情况，决定是否贷款，但没有审批权。

(2)贯彻执行建设项目法人责任制。对于建设项目较少，缺少有经验的项目管理人员的单位，如学校、医院等的建设项目，上级主管部门或建设主管部门要帮助搞好项目建设的管理工作。

(3)国家主管部门要严格考核授权投资主体和项目法人的业绩，并酌情给予奖励和处罚。

(4)严明法纪，对因个人失职、失误、以权谋私而给国有项目建设带来重大损失的，不但要给予行政处罚，还应进行法律制裁。

2、严格投资项目可行性论证的制度

(1)规定凡有国有资产投入的项目，都必须进行可行性论证，认为可行之后，才能投入建设。对未经可行性论证就开始建设的项目，要追究有关负责人的责任。对经可行性论证认为不可行的项目，坚决不能建设，并应给得出“不可行”结论的论证单位一定的支持。

(2)坚决杜绝“首长项目”和“政绩工程”。这个问题是把可行性论证变成可批性论证的主要原动力，也是多年以来难以解决的问题。建立相应的限制制度并通过改革实现“政企分离”和“政资分离”是防止这类事件发生的有效措施。

(3)改变可行性论证费用由建设单位从项目建设费用中直接支付的办法。应从国家和地方政府的投资中划出一部分项目前期论证费，由投资主管部门掌握，项目立项后，由主管部门选择可行性论证队伍，并根据工作的数量和质量支付论证费用。如果论证可行并批准建设了，再从建设费用中扣除这部分费用。

3、完善各项外部监督制度

固定资产投资涉及许多部门的管理权限，如土地、环保、资源管理、工商管理、城市规划等，这些部门认真履行职能，对各类投资主体的投资行为都会有一定的制约。

审计是督促国有资产投资决策和建设管理人员合理使用建设资金，并及时发现资金使用问题的有效手段。国家审计署和各地的审计部门要统一安排对国家重点建设项目的定期审计，内容应包括立项审计、建设执行审计和竣工审计等；国有大中型项目的投资方应对项目的建设定期进行审计；对审计中发现的问题要及时处理，才能起到审计监督的作用。

4、建立项目后评价制度

后评价是在项目建成运营之后的若干年(一般是2—4年)内根据项目实际运营的结果，对项目的决策、设计、施工等方面的质量进行的评价。进行后评价主要是总结经验和教训，为以后的建设项目提供借鉴。同时主管部门可据此对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，评定可行性论证的质量，并予以公布，作为评定可行性论证单位业绩的主要依据。

5、规范投资项目社会咨询服务体系

投资主体往往会因为人力、时间、专业、信息资源、经验和水平等方面的限制，而难以正确地决策和管理好项目的建设。社会上的规划设计、项目评估、财务、法律、信息、监理等投资咨询服务单位，可以成为投资主体提高决策水平和项目建设质量的好帮手。

一是严格从业登记和资质评定制度。工商部门和有关的资质评定机构要根据有关的规章制度和标准审批每个咨询服务单位的从业资格和水平等级；并要建立咨询业绩和质量档案制度。

二是咨询服务单位要与政府部门真正脱钩，这是使其保持咨询评估客观公正的必要条件，也是使其在市场竞争中不断提高水平的压力和动力。

三是制订合理的服务收费标准，使其既能体现知识的价值，又要使被咨询单位能够承受，认为物有所值。这也是使咨询服务单位能够保持客观公正，并注意不断提高咨询服务水平的重要条件。

第二篇：我国医药改革方向

三部门明确我国医药改革方向

根据国家发展和改革委员会、卫生部和人力资源和社会保障部23日联合发布的文件，到2011年，我国医药市场价格秩序要逐步好转，药品价格趋于合理，医疗服务价格结构性矛盾明显缓解；到2020年，医药价格能够客观及时反映生产服务成本变化和市场供求。

为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》精神，三部门发布的《改革药品和医疗服务价格形成机制的意见》提出了上述医药价格改革的近期和长期目标。《意见》明确提出，到2020年要建立起科学合理的医药价格形成机制和完善的医药价格管理体系。

《意见》确定了由政府制定价格的药品和医疗服务范围。国家基本药物、国家基本医疗保障用药及生产经营具有垄断性的特殊药品，由政府制定价格；其他药品实行市场调节价。非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，由政府制定价格，营利性医疗机构提供的医疗服务和非营利性医疗机构提供的特需服务实行市场调节价。

《意见》明确，政府制定药品价格要遵循“补偿成本、合理盈利、反映供求”的基本原则，同时考虑社会经济发展水平、群众承受能力、药品临床价值等因素；逐步降低政府指导价药品流通差价率水平，保持药品之间合理差价或比价关系；政府制定基本医疗服务价格，要在合理补偿医疗机构成本基础上，按照扣除财政补助、医疗机构销售药品和医疗器械（耗材）差价收益核定。

《意见》提出，在合理制定药品零售指导价格的同时，要按照“医药分开”的要求，改革医疗机构补偿机制，逐步取消医疗机构销售药品加成。公立医院取消药品加成后减少的收入，可通过增加财政补助，提高医疗服务价格和设立“药事服务费”项目等措施进行必要补偿；要进一步改革医疗服务定价方式，加快解决医疗服务价格结构性矛盾，适当提高临床诊疗、护理、手术及其他体现医务人员技术和劳务价值的医疗服务价格，降低大型医用设备检查和治疗价格；加强对高值医疗器械价格的管理，引导价格合理形成。

《意见》要求进一步加强医药价格评审制度建设，健全药品和医疗服务成本核算方法；建立和完善医药市场价格调查、监测和信息采集分析系统；完善价格决策程序；探索建立医药费用供需双方谈判机制；加强价格监督检查，探索建立医药价格监督长效机制，规范生产经营企业、医疗卫生机构价格行为。

第三篇：我国林业存在的问题及其改革方向

我国林业存在的问题及其改革方向

本文摘要：本文中分析了中国林业建设的突出的几个问题，主要有“两危”问题、林业管理体制存在的弊端，由于长期以来否认森林资产的价值管理和森林产权制度上存在的种种缺陷，使林业发展战略和林业政策走上了各种认识误区。误区使森林产权缺乏稳定感，这一切都引发了在占有使用森林资源上的纠葛和矛盾，也正是导致林业“两危”的本质原因。本文还提出可以从三个方面解决我国林业问题，首先可以让林业产权制度与资产化管理制度改革作为突破口，实现林业产权明晰化；其次，把政府职能的转变作为政企分离的林业管理体制改革的切入点；第三，大力引入市场化利益机制进入林业建设的各项工作。关键词：中国林业、两危、管理体制、问题思考

1、我国林业中存在的突出问题

1.1 重点国有林区的“两危”问题积重难返

重点国有林区的“两危”问题积重难返，由此带来的企业生存、职工生活、劳动就业、社会稳定等一系列问题尚未从根本上得到解决。解决林区“两危”问题正成为林业行业一个跨世纪的重大难题。回忆历史，林业建设在以木材生产为中心的经营思想指导下，造成了国有林区的“两危”问题，表现在：（1）重取轻予的政策。单纯向森林索取，不承认林价，只计算采运成本，加上木材价格偏低，使资源消耗得不到必要的投入和补偿。由于林木生长周期长和林业产业的特殊性，以及林业企业社会负担过重的实际情况，企业无力进行简单再生产，更谈不上扩大再生产。这种“重取轻予”的政策，实质上是一种掠夺政策，违背了资源再生产规律。（2）长期以来，实行以木材生产为中心单一的产业结构，资金与物资挂钩，木材采运业管理办法，收入只扣除采运成本，利润上交财政。忽视森林的保护培育和多种资源的综合开发和利用的投入。（3）条块分割，产销脱节，责权分离。国有林区的木材生产计划是国家安排下达的，而企业归地方管理。为了完成向地方财政缴纳利税的任务，总是要靠多生产木材来增加收入，从而造成计划外采伐；加上企业安排职工家属和知识青年就业，又必须扩大采伐量。这种多头领导的体制，在世界各国也是少见的。（4）采伐与更新方式不当，林区生态失调问题日益明显。多年来主伐方式采取大面积皆伐，尽管强调了采育结合，但迹地更新树种单一，大多形成针叶林的单层林分。林木生长率低，病腐率高，虫害严重。野生动植物减少或消失，不能形成复合的生物群落，很难维持生物多样性。同时，土壤肥力下降，导致每公顷蓄积量和森林质量在持续下降，特别是由于整地不当，加上针叶纯林涵养水源的能力减弱，导致林区水土流失日益严重，气候出现异常，旱涝灾害加剧。森林在气候和水文方面的作用日益减弱。[1][2]

1.2 对林业认识不够全面

在植树造林、绿化荒山的群众运动中，由于指导思想上的急于求成、急躁冒进，形成面积不实、成活率不高、造林质量不好等许多问题。

据国家林业局资料显示，.671 8.677年全国造林+292.: 6+ 千;<1，计,: ++ 亿;<1，但资源调查统计结果表明，森林面积只增加,:., 亿;<1，差值,: 2+ 亿;<1；.676 8.662 年造林1---,: ,-千;<1，计,: 17 亿;<1，森林面积只增加,: ,6 亿;<1，差值,:.6 亿;<1；.66+ 8.667 年造林1/161: 92 千;<1，计,: 1/ 亿;<1，森林面积增加,: 1/ 亿;<1，无差值。.6+6 8.666 年造林1.+19,: 26 千;<1，计1:.+ 亿;<1，这些数字应该是使森林覆盖率增加22.33%，如果加上原来的基数，森林覆盖率更一些。这些差值的存在，充分说明林业建设的问题，不在于造林本身，而在于林业管理体制的弊端。规划应该是有正确的理论为指导，从实际出发，通过大量的调查研究，运用系统工程的方法，统筹规划，因地制宜地合理安排林种树种和林下植物配置，确定林业生产建设布局、建设重点，以及切实可行的措施。因为重近利轻远谋，重局部轻全局，是不可取的。对过去决策上的失误，究其原因，是由于缺乏经验，有政治上与经济上的原因，实

质是对林业的认识不全面。[2]

1.3 林业市场化改革进程慢

林业市场化改革的进程缓慢，与党中央确立的在新世纪初初步建立社会主义市场经济体制框架的要求还有很大距离，市场化改革中的一些重大问题还未解决，如在确立市场主体的权利地位方面，林业生产者缺乏对自有财产的支配权和对自有收入的处置权，税收制度和各方面的多项收费制度都不同程度地剥夺或限制了林业生产者的应有权力。在建立林业市场体系、加强宏观调控方面也都有待进一步加强。[3]

1.3 长期忽视森林的生态效益

林业部直到20世纪90年代初才提出生态效益问题，这足以说明这一问题的存在。分析以上问题，我们不难发现无不与林业的管理体制密切相关。如上所述的几个脱节问题，根源就在于林业管理的利益机制与竞争机制的不完善，激励与约束机制不够固定持久造成人们的短视行为。而林业“两危”问题直接就是过去的林业管理体制下的产物，其他问题也与林业管理机制的不完全和制度的不合理性有关。[4]

2、我国现存林业管理体制的弊端

我国林业管理体制存在的根本性弊端，是森林资源产权主体不定位和非资产化管理，这是造成林业建设中突出问题的根本缘由，具体表现在：（1）否定森林资产价值管理存在，只把森林看成天赐之物进行实物管理，而不承认森林资源也是价值和使用价值的统一。这样就从理论上否认了森林资源再生产的商品经济价值规律和等价交换原则，为“只取不予”和“重取轻予”的产业政策奠定了理论依据。（2）单一行政划拨方式，形成了森林产权运行上的模糊性、随意性和短时性。任何经营者无端关心资产运行的风险和责任。这种高度垄断和统一的运行机制必然在实际运行中发生形变和失真，造成资产产权界定上的模糊性、不规范性和随意性。（3）森林的非资产化经营，客观上使人们视森林为无价之物，从而加剧了产权界定和划拨上的随意性，诱发了实际存在的产权利益矛盾。当生产力落后，森林资源的商品性被掩盖或得不到充分显示时，这种随意性造成的产权纠葛和利益被大一统的低水平的物质利益政策掩盖着和淡化着，然而一旦森林资源的商品价值被显露，或者社会经济环境发生改变，不同经济利益主体争夺森林权属的纠葛和矛盾就会骤然激烈，甚至形成对抗。而森林产权界定上的模糊性和行政权力界入市场经济的客观存在，更使这种纠葛和矛盾火上加油，急剧转化为森林环境的剧烈动荡，转化为人类与森林和谐关系的全面破坏，加速森林资源系统的衰变，这一辩证法已为我国森林资源的几次大破坏得到证明。（4）森林资产不能流动，不能进入市场交易，这就从根本上剥夺了林业企业成为市场主体的条件。森林资源是林业企业最重要、最基本的生产资料和经济资源。如承认森林资源也是具有价值的有形资产，并是凝聚社会大文化的一种资产，那应当认为是可以流动的，森林产权既可拆开，也可重组，更可以进入市场进行交易。在这一条件下，林业企业就不再是资本脆弱的“小企业”、“穷企业”，而是有一定资本力量和发展潜力的竞争性企业。正是由于巨额的资产不能流动和重组，才使林业企业普遍表现为“穷”和“小”的社会现象。同时，森林资产不能流通也违背古今中外的共同规范。[5][6][7]

正由于我们长期否认森林资产的价值管理和森林产权制度上存在的种种缺陷，使林业发展战略和林业政策走上了各种认识误区。误区使森林产权缺乏稳定感，这一切都引发了“东西南北中”都在占有使用森林资源上做文章的纠葛和矛盾，也正是导致林业“两危”的本质原因。[8]

3、我国林业管理制度改革的方向

3.1 以林业产权制度与资产化管理制度改革作为突破口，实现林业产权明晰化

产权明晰化是所有机制和制度实现的前提，必将为整个林业管理体制的创建奠定坚实的基础。林业产权制度不是单个的制度安排，而是一系列的制度设计体系，前提是产权明晰，目标是提高经济效率，达到运作高效，因此，要做到这一点，必须进行三方面的改革：一是对林业分类经营制度改革，对不同经营目的的产权主体采用侧重的收益评估原则，对其生态收益进行替代补偿，主要体现在分类经营制度与生态林效益补偿制度建设中。二是积极完善林地、林木、环境资产的评估方法体系，建立林业产权主体交易、发挥收益的技术基础，主要将体现在森林资源资产化管理制度中。三是进行林业产权登记，并建立健全林业产权交易市场，明晰产权，构建产权交易的基础，只有交易才能进行产权的分离、分割和重组，才能达到配置高效的目的，主要体现在林业产权制度改革中。[9]

3.2 把政府职能的转变作为政企分离的林业管理体制改革的切入点

政府职能转变主要包括三方面的改革： 一是将市场机制缺位的部分由政府承担起来。二是退出政府越位的职部分。三是承担起政府应尽的三方面的职能。即（1）建立和健全各项制度，包括制定规划、检查落实各项制度并将检查制度化，以及制度的服务工作和制度的系列化工作；（2）政府的宏观导向功能，包括机构体系的设置、制定林业的发展规划、政策导向以及林业科研管理工作；（3）政府的管理、监督和服务职能，服务功能主要包括林业产权信息提供、土地评估、代理、咨询以及技术服务、市场服务和便捷服务。[10]

3.3 大力引入市场化利益机制

大力引入市场化利益机制进入林业建设的各项工作，要总结出一套引入市场利益机制的具体运用办法。在林业管理体制改革的实际操作过程中，首先应作好总体规划，进行科学的设计；然后进行一些小范围的试点工作，在实践中获取经验和教训；最后，在设计好各方面的配套措施后，全方位地同步进行改革，才能达到事半功倍的改革效果。[10]

参考文献

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[2]国家林业局编，年中国林业发展报告 北京：中国林业出版社

[3]史新辰，实行森林资源资产化经营，推进林业资产的重组与整合 林业经济问题

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[6]孔祥智,郭艳芹,李圣军.集体林权制度改革对村级经济影响的实证研究[J].林业经济,2006(10):17~21

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[10]廖远宁，张正周，何冬梅.云南省林业分类经营现状及完善措施[J].林业调查规划,2006,31(3):82~85

我国林业存在的问题及其改革方向

林学院

08级林学二班

学号：20080078

姓名：熊利

第四篇：我国研究生教育制度的历史沿革、现存问题与改革方向

我国研究生教育制度的历史沿革、现存问题与改革方向

摘要：我国研究生教育起步较早，自民国时期诞生以来，先后经历了初创阶段、规范发展、恢复和稳步发展、快速发展等4个阶段。当前，我国已成为研究生教育大国，但研究生教育仍存在与经济社会发展脱节、入学选拔难以适应高层次人才培养需求、培养质量不高、学位授权制度尚待完善、经费投入保障机制不健全、社会评价机制缺失等诸多问题，改革势在必行。今后，要落实高校招生自主权，提高人才选拔的多样性、有效性；加快学科设置与学位授权制度改革。引导各校研究生教育准确定位和特色发展；优化研究生教育结构，增强对经济社会发展的适应性：加快以导师制为核心的培养模式改革，全面提升研究生教育质量；改革成本分担机制，建立稳定的经费保障机制；进一步完善研究生教育质量评价体系，建立客观公正的评价机制。

关键词：研究生教育，历史沿革，现状问题，改革方向

自上个世纪末实施高等教育大众化发展战略以来，我国研究生教育进入了快速发展轨道，在校生规模从1997年的17.6万人增长到2010年的153.8万人。其中博士生从4万人增长到25.9万人，规模可比肩美国。总体上看，研究生教育规模不足问题已基本解决。但值得注意的是，在研究生教育规模扩展的同时，质量不仅未同步提升，还遭受了更多指责，改革势在必行。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》已明确提出要“大力推进研究生培养机制改革”。笔者认为，当前推进研究生教育改革，需对我国研究生教育制度的历史沿革进行梳理，对当前存在的问题进行深入分析，明确改革的方向和策略，以促进我国研究生培养质量的提高。

一、我国研究生培养制度的历史沿革

把握研究生教育的历史沿革，是改革研究生教育的逻辑起点。关于我国研究生教育的发展历史，已有许多学者进行了梳理。综合已有的研究成果，大致可以 分为4个阶段：

第一阶段：初创阶段（1935年至新中国成立前）

1935年4月，南京国民政府政府颁布《学位分级细则》和《硕士学位考试细则》，对学位授予的级别、学位候选人资格和学位评定的办法等做了规定，研究生教育随之产生。这一时期的研究生教育主要是借鉴美国的做法，招生制度多采用个人申请入学、院校自主招生的办法，学校享有较大自主权。应当说，民国时期我国研究生教育制度的框架已初步形成，但由于政局不稳、战乱频繁等原因，这些制度未能得以施行[1]。从实际情况来看，民国高等教育仍以本专科教育为主，研究生教育规模极小。直至1949年新中国成立前，全国仅有232人获得硕士学位。

第二阶段：规范发展阶段（1949年至1966年）

新中国成立后，百废待兴。国民经济发展和国防建设对高层次人才的需求日益迫切。新政府高瞻远瞩，随即制定了大力发展研究生教育的方针。1951年，颁布了我国第一个研究生招生办法[2]，1953年高等教育部发出《高等学校培养研究生暂行办法（草案）》，明确招收研究生的目的是培养高等学校师资和科学研究人才，将研究生通称为“师资研究生”，要求研究生毕业后能讲授本专业一二门课程和有一定的科学研究能力。1951年至1954年间，研究生招生以个人申请、学校推荐为主，招生学校和专业十分有限。

1956～1962年间，国家先后出台了若干规范研究生教育发展的文件，如1957年高等教育部制定的《关于今年招收4年制研究生的几点意见》、1961年中共中央印发的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》等。其中，1961年的草案对研究生培养目标、招生对象、录取方式、学习年限和培养方法等都做了具体规定，这是新中国的研究生教育走向规范化、制度化的有益尝试。从1962年起，我国开始正规培养3年制研究生。

1963～1965年，我国研究生教育改革在政策层面获得重大突破。1963年，教育部召开了新中国成立后的第一次全国性研究生教育工作会议，讨论通过了《高等学校培养研究生工作暂行条例（草案）》（以下简称“暂行条例”）以及5项配套文件。这些文件针对研究生招生、培养、领导与管理、待遇与分配等都做出了明确规定。暂行条例的颁布标志着我国研究生教育制度、特别是培养制度已经初步建立。

遗憾的是，1966年“文化大革命”在全国范围内开展，高等教育遭受严重破坏，刚刚建立起来的研究生教育制度也难免浩劫，研究生教育停滞长达10年。

第三阶段：恢复和稳步发展阶段（1978年至1999年）

由于“文化大革命”的影响，从1966年开始，我国的研究生教育中断了12年之久。1978年，我国恢复招收研究生，当年全国报考研究生人数达6.3万人，经过严格考试，录取1万人。到1980年，全国在学研究生已达2.1万人。1980年，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国学位条例》，规定我国实行学士、硕士、博士三级学位制度。1981年，国务院批准了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》，进一步明确了学位授予的负责单位、学位申请的原则程序、学位的课程学分要求、论文答辩的流程规范等。该文件标志着我国学位制度正式确立，研究生教育在学位制度的支撑下获得进一步发展。

1982年，教育部颁布了《关于招收攻读博士学位研究生的暂行规定》，明确了博士研究生的培养目标、培养单位、招生计划拟定程序、报考博士生资格条件、招考工作程序原则等。在此文件的影响下，我国博士生招生渐成规模、培养工作步入正轨。1988年，原国家教委制定了《国家教委关于高等学校招收定向培养研究生暂行规定》，将定向培养在职研究生作为“研究生招生和就业制度改革的重要内容，扩大优秀在职生源，按照社会实际需要培养研究生的有力措施”，明确了在职研究生的招收范围、招生计划编制、在读期间工资福利待遇、人事关系、毕业去向等，该规定标志着在职研究生培养制度已初步形成。

1996年，原国家教育委员会发布了《国家教育委员会关于招收攻读硕士学位研究生管理规定》，将硕士生分为国家计划培养硕士生、国家计划定向培养硕士生、委托培养硕士生和自筹经费硕士生4类；招生选拔办法则分全国统一考试、单独考试、推荐免试3种。该规定进一步明确了中央、省市及招生单位在研究生管理工作上的权责，对招生计划拟定、考生报名、考试录取、作弊处罚等具体工作进行了详细的补充完善，它标志着我国硕士研究生管理体制走向成熟。

值得注意的是，在这个阶段，我国开始重视并试点推行专业学位研究生培养制度，初步形成了学术学位研究生和专业学位研究生共同发展的格局。1988年，国务院学位委员会第八次会议首次讨论了设立专业学位的问题。1990年，国务院学位委员会第九次会议听取了《关于设置专业学位调研工作的情况汇报》。1992年国务院学位委员会第十一次会议批准了黄达等学位委员提出的“关于按专业授予专业学位证书的建议”，自此，我国学位类型被分为两类，即学术学位和专业学位；授予方式也分为两种，即学术学位按学科门类授予，专业学位按专业学位类型授予，该文件标志着专业学位制度正式建立。1996年，国务院第十四次会议审议通过了《专业学位设置审批暂行办法》，对专业学位设置目的、特点、层次、审批、培养、管理等方面做出详细规定，为专业学位研究生教育的发展搭建了稳定的制度平台。1999年教育部和国务院学位委员会召开首次全国专业学位教育：工作会议，下发了《关于加强和改进专业学位教育的若干意见》，进一步明确专业学位的地位和作用，有力地促进了专业学位研究生教育快速发展r3）。

总体上看，这一阶段我国研究生教育发展平稳，研究生规模随着我国高等教育和经济社会的发展逐步扩大，研究生教育在我国高等教育体系中的重要性逐步凸显。全国在读研究生从1978年的1.1万人增加1988年的11.3万人，到1998年进一步增加至19.9万人，在读研究生数占全国普通高校在读学生数的比例从1978年1.26%递增至5.51%。

第四阶段：快速发展阶段（1999年至今）

为加快实施中国高等教育大众化发展战略，1999年国家科教领导小组决定，高等学校包括本专科和研究生层次在内要大幅度扩招，我国研究生教育规模出现大幅度增长（见表1）。根据《教育部、国家发展计划委员会、人事部关于下达1999年全国研究生招生计划的通知》，1999年研究生招生计划总额为8.5万名，博士生招生总规模为1.8万名，硕士研究生招生总规模为6.6万名，而当年实际招生人数超过9.2万。到2000年，我国研究生总规模就超过了30万人。教育部在“十五”发展规划中提出，到2005年使在校研究生达到50万人左右。2002年，教育部又进一步提出3年内使研究生的招生规模翻一番的目标。实际上，2005年我国研究生规模已接近百万（97.9万），顺利完成了2002年所确定的目标。到2010年，全国在读研究生规模达153.8万人，占全国普通高校在校生数的比例超过6.45%。可以说，我国仅用10余年的时间就实现了研究生教育规模的跨越式发展。当前，我国研究生教育规模扩展的任务已基本完成，站在了新的历史起点上。

二、我国现行研究生教育制度存在的主要问题

1.研究生教育发展与经济社会发展存在脱节。主要表现在3个方面：一是从培养规模来看，研究生数量的快速增长，直接推动力并非来自劳动力市场，而是行政干预的结果。研究生规模在短期内迅速膨胀，随之带来了过度教育、文凭贬值等诸多问题。研究生教育的经济社会效益不仅没有充分发挥，还带来了严重的人力、物力资源浪费[4]。二是从类型结构来看，主要以学术型研究生为主，专业学位研究生发展滞后，被边缘化。无论规模还是专业，都无法满足产业结构升级对多层次、多种类高级技术型人才的需要。在专业学位研究生培养中，还存在培养目标与学术学位研究生同质化，培养过程存在培训化、商业化倾向，培养质量普遍不高[5]。三是从学科和专业结构来看，许多经济社会发展急需的学科专业以及交叉学科、边缘学科不能及时设：立，导致学科体系僵化老化等问题，脱离了经济社会发展的实际需求。研究生教育与经济社会发展的脱节问题，在就业环节突出表现出来[6]。近年来，高学历人才供大于求，研究生就业难的问题日益凸显，挫伤了社会公众接受研究生教育的积极性，“读书无用论”等错误思潮有所抬头。

2.入学选拔难以适应高层次人才培养需求。研究生入学考试是研究生教育质量保障的第一个环节。目前，我国研究生入学选拔制度存在诸多问题，主要表现在3个方面：一是行政权力过度干预研究生入学考试和招生，学术人员在确定选拔方式、制定考试标准等方面的作用得不到真正体现，不利于高校办学自主权的落实。二是研究生入学考试存在“重初试、轻复试”，“重笔试、轻面试”的倾向，导师在人才选拔中的作用有限。特别是近年来，教育、心理等学科实行全国统考，加剧了研究生入学考试的应试倾向，冲击了本科教学的正常开展[7]。三是考试内容难以真正有效考核学术潜力、创造性等高层次人才必备的素质，特别是公共考试科目外语和政治理论占据了很大份量，加重了考生负担，挤占了专业学习的时间，不利于拔尖人才脱颖而出[8]。当前，扩大高校和导师在研究生入学选拔环节的自主权，已经成为研究生考试制度改革的重要方向。但在扩大自主权的同时，如何建立有效监督和制约机制，确保研究生入学选拔的公平公正，至今尚未 6 找到行之有效的办法。

3.培养环节存在诸多问题。研究生培养是研究生教育质量保障最为关键的环节。该环节涉及培养目标、课程体系、教学方法、考核评价机制等诸多内容。目前，主要存在以下问题[9]：一是培养目标单一，过分强调培养“坚实的理论基础、深厚的专业知识、从事科研的能力”，研究生的理论素养与实践能力发展极不均衡，存在重理论轻实践的倾向，未能真正掌握工作岗位所需要的知识和技能。专业学位研究生培养，往往简单移植或套用学术研究生培养的目标，特色不鲜明。二是课程体系建设滞后，有的教师至今还沿用多年前的教材，学科前沿的成果未能及时引入教学。对人才的素质结构缺乏深入研究，课程设计缺乏系统性，学生虽然学习了许多支离破碎的知识，但难以融会贯通。三是教学方法落后。许多高校没有充分考虑研究生学习的特点，课堂讲授仍是最主要的教学方法。受主客观条件的限制，探究式学习没有得到真正重视，教学效果不理想[10]。四是考核评价方式单

一、僵化，不少学校简单以论文发表数量为考核依据，不利于学生创造力的挖掘。五是人才培养和科研的关系没有很好协调，许多导师的主要精力放在科研上，人才培养的中心地位没有真正确立。

4.学位授权制度有待进一步完善。我国现行学位授权制度同时存在“放得过宽”和“管得过死”的问题。“放得过宽”主要表现为：《中华人民共和国学位条例》未规定高校学位授权的期限，这意味着高校一旦争取到学位授予权，将永久保有，缺乏对其学位授予权重新审核和监督的机制。尽管2005年进行了首次学位点的定期评估工作，但离形成学位点真正“能上能下”的动态监督与调控机制还有一段距离[11]。

“管得过死”主要表现为：政府对学位授予权实行严格控制，高校难以根据办学规模扩展、层次结构调整的实际需求开展学科建设，办学自主权受到限制[12]。这些问题产生了诸多负面影响。一方面，致使高校片面重视学位授权审核，忽视授权后办学质量的提升。特别要注意的是，在现行制度之下，高校能否获得学位授权与其资源获取机会存在密切关系，这就诱使高校争先提高办学层次，盲 7 目追求院校升格，内涵发展往往得不到真正重视。另外，根据学位条例，高校一旦成博士、硕士学位授权单位，便可进一步开展所有学科门类的博士、硕士生教育，导致部分高校在学科建设上存在“广种薄收”、求多求全的现象，有限的教育资源被分散到多个学科领域，难以形成合力、办出特色。

5.经费投入保障机制尚待完善。目前，我国研究生教育经费投入保障制度主要存在4个方面问题：一是成本分担机制不合理[13]。一般而言，在各级各类教育中，研究生教育的私人收益率最高，理应由个人分担部分培养成本。但目前，仍在绝大多数研究生实行免学费制度，明显有失公平。二是学生资助制度不合理。专业学位研究生没有资格享受补助，不利于专业学位研究生教育质量的提升和社会吸引力的增强。以入学成绩作为界定免费生和公费生的依据，明显有失公平。对研究生的奖励性经费偏少，不利于研究生创造力的挖掘和优秀研究生的脱颖而出[14]。三是投入结构不合理。对研究生教育的投入，主要用于学生资助环节和教学环节，对研究生从事科学研究和社会实践的投入严重不足，多数研究生难以获得独立从事科学研究和深入参与社会实践的机会。四是研究生教育经费分散在多个部门，缺乏有效统筹，存在浪费和使用效益不高的现象。

6.对研究生教育的社会评价机制缺失。建立一套持续、公开、客观的研究生教育的社会评价机制，有利于政府及时把握、引导研究生教育发展方向；有利于社会公众、学生家长对研究生教育施加有益影响；有利于大学自身对研究生教育的质量进行持续改进。纵观美国研究生教育的发展，国家、社会、院校三级联动的研究生教育评价机制在规范研究生办学、促进培养质量提升方面功不可没[15]。目前，我国尚未建立公开、写实，以数据为支撑的持续社会评价机制。一是缺乏一套社会公认的可以科学评价研究生教育质量、效益的指标体系，研究生教育评价的理论建构薄弱：二是缺乏一套持续采集研究生教育投入、过程和产出等相关数据的机制，研究生教育评价的数据支撑不充分；三是缺乏大量中立的第三方评价机构，实施评价的主体仍以政府机构或所辖事业单位为主，研究生教育评价的客观性难保障。以上问题导致政府对研究生教育的指导存在滞后性，社会舆论对研究生教育的监督缺乏客观性，高校发展研究生教育存在盲目性。

三、研究生教育制度改革的方向

1.落实高校招生自主权，提高人才选拔的多样性有效性。招生权是高校办学自主权的重要内容。目前，我国研究生入学选拔基本还是行政主导，高校和导师自主选拔的空间十分有限。完善研究生教育制度，必须确立高校和导师在研究生人选选拔中的主体作用，尽可能避免行政权力的过度干预，为更多具有学术潜力和创新能力的人才开辟成长的空间。落实高校研究生招生自主权，必须要对现行研究生统一考试制度进行重新评估。一些学科实行专业课全国统考的做法，不宜简单推广。基于人才多样性的考虑，研究生入学选拔，不仅要考核一般性的知识和技能，还应设置一些相对个性化的考核评价方式。尤其要加大复试、面试成绩在研究生入学考试成绩中的权重，探索申请入学等多样化的选拔方式，给予研究生导师更多更大的自主权。在扩大高校和导师自主权的同时，需进一步完善研究生入学选拔的程序和标准，实行信息公开，主动接受广大师生和全社会的监督，形成外部监督和自我约束相结合的良性机制，既要保证高校和导师享受更多招生自主权，又要确保公平公正。

2.加快学科设置与学位授权制度改革，引导各校研究生教育准确定位和特色发展。必须转变政府在学科设置与学位授权工作中的职能定位，实现由单方主导走向多方引导、由行政审批走向共同治理。一是尊重并落实高校学科设置自主权，全面下放二级学科设置权，逐步分批下放目录内一级学科设置权。二是因应时代发展和科学进步的需要，建立修订学科目录的长效动态机制。三是监督各培养单位尽快制定学科设置办法和规则，以教授为中心调整方向、优化结构、重组资源，在夯实传统优势学科基础的同时，兼顾学科交叉融合与特色创新。四是在放权的同时加强监督，确保高校学科设置工作的公开透明与责任落实，可将学科设置过程与方法在网络上公开，接受社会监督。在学位授予改革方面。一是要明确规定学位授权的有效限期，探索学位授权复审办法和汰选机制；二是要取消学位授权申请单位的办学年限限制，以增强学校办学灵活性；三是要加强学科建设对社会需要的适切性，通过间接政策扶持与直接财政资助，引导学校科学规划，优先发展与国家、社会、经济发展急需的学科。

3.优化研究生教育结构，增强对经济社会发展的适应性。一是调整研究生教育的类型结构，学术学位研究生和专业学位研究生并重发展。学术学位研究生和专业学位研究生的培养目标各有侧重，前者主要培养学术型人才，后者主要培养应用型人才。这两类人才都是高层次人才，同等重要。当前大力发展专业学位研究生教育，必须进一步解放思想，充分认识专业学位研究生教育的重要性，在招生名额、经费投入等方面予以保障。同时，要强化专业学位研究生教育的质量控制，避免成为在职人员获取文凭的“便利通道”，助长“文凭主义”。二是调整学科和专业结构。在赋予高校更多学科和专业设置自主权的同时，要根据科学研究的规律和经济社会发展的实际需求，加强宏观指导，引导高校有计划地开设经济社会发展急需的学科专业以及交叉学科、边缘学科。

4.加快以导师制为核心的培养模式改革，全面提升研究生教育质量。导师制在我国研究生教育中已被广泛推行，但作为研究生培养制度的重要内容，导师制亟待完善。一要在导师资格认定和选拔上严格把关，改善导师工作条件，建设高素质研究生导师队伍。二要进一步明确导师的权力和职责，既要扩大导师的自主权，使其真正成为育人活动的主体，又要建立健全导师考核评价和问责机制，敦促导师切实履行育人的职责。三要完善导师培训和学术休假制度，鼓励导师利用培训与休假，开展国际学术交流，提高自身水平。此外，还可探索实行双导师制或导师团体负责制。总之，要以完善和落实导师制为纽带，切实改善研究生培养这个薄弱环节，全面提高研究生培养质量。

5.改革成本分担机制，建立稳定的经费保障机制。一是建立健全以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本、培养单位多渠道筹集经费的研究生教育成本分担机制，进一步提高研究生教育的生均经费水平。可考虑逐步取消研究生收费双轨制，学术学位研究生和专业学位研究生一样收取学费，学术学位研究生不再区分自费和公费。对纳入招生计划的学术学位和专业学位研究生，都统一按综合定额拨款，并逐年提高生均拨款标准。二是进一步完善研究生资助制度。需特别指出的是，学费制度的推行必须以完善的研究生助学贷款制度为前提。要通过财政贴息等形式，保证所有的研究生都有机会申领多样化、低利率的助学贷款，以 10 免研究生中部分弱势群体因学费制度失去进一步升学的机会。建立研究生助学金随物价同步增长的长效机制，所需经费按照隶属关系由中央和地方分担，中央财政对经济困难地区予以补贴。三是进一步完善研究生奖励制度。国家设立研究生国家奖学金，奖励学业成绩优秀、科研成果卓著、公益活动表现突出的研究生，推动研究生培养质量的提升。四是要进一步完善企业参与研究生培养的机制，通过产学研合作、专利转让、订单式培养等方式，让社会分担一部分研究生培养成本。

6.进一步完善研究生教育质量评价体系，建立客观公正的评价机制。建立健全研究生教育质量评价体系，是研究生教育质量保障体系建设的重要内容，是政府管理和调控研究生教育的重要手段，也是高校发展研究生教育的重要依据。一是加强研究生教育质量标准的理论与实践研究，建构科学合理的评价指标体系。特别是要引入多元评价，既要评价发表论文的数量、级别、参与课题数量等内部指标，也要评价研究生社会服务、就业质量、雇主评价等外部指标。评价指标既要反映研究生教育的共性，也应更好体现不同类型、不同学科专业研究生教育的个性差异。二是在构建科学合理研究生教育质量评价指标体系的基础上，开发和建设全国性的研究生教育质量动态监控数据库，充分发挥网络媒介的作用，向全社会公开研究生培养过程与质量的相关信息。三是以研究生培养过程与质量数据库为支撑，通过科研项目资助等方式，扶持多个第三方机构开展研究生教育质量评价，定期发布研究生教育质量报告，不仅为民众选择研究生教育提供依据，也对高校研究生教育质量控制形成有效监督和制约。

参考文献：

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作者： 北京师范大学高等教育研究所博士研究生 洪煜 北京师范大学校长、教授 钟秉林 北京师范大学高等教育研究所讲师 赵应生 北京师范大学教育管理学院硕士研究生 张筱茜 来源： 《中国高教研究》2012年第07期

第五篇：我国金融改革的方向

我国金融制度的改革方向

近年来，我国经济持续高速的增长，在全球范围内引起了举世瞩目的关注。这种经济增长的背后离不开金融的支持，但近几年来，我国金融发展在取得巨大成功的同时仍然很不完善。所以我国的金融制度急需改革。对于我国的金融改革方向，可以借鉴那些国际经融发展中的发达国际，尤其是美国的先进经验，同时予以革新，可以从以下几个方面努力。

（一）建立一套完整的适合我国国情和有利于我国经济发展的金融体系。完善的金融体制不可或缺的是一个健康良好的金融环境。对此，我国可以通过设置专门的部门建立包括各类企业的信用数据库，以完善我国的征信制度和信用评估体系；通过制定和完善相关法律、建立并发挥民间金融行业协会的自律功能、建立专门针对民间金融的机制或监管机构等方式，以完善我国的民间金融监管体系；另外则需要建立多层次的担保与再担保体系。

（二）推进国有银行改革。

我国的商业银行特别是国有银行，在全国 各地网点甚多，但是各分支结构经营的自主性却很小，主要表现在两个方面：一方面，一般分支机构的贷款权限很小甚至没有，一旦放贷或是数量较大的贷款都需要向所属的分行甚至总行申请，这无疑加大了银行的贷款成本和交易成本；另一方面，绝大多数银行的经营管 理政策，都是由总行统一制定，然后下放到各分支机构再贯彻实施，这十分不利于银行的因地制宜。

（三）实行灵活多样的融资方式运用多种金融工具。

目前我国的融资方式呆板、简单、金融工具单一。强调 一切信用集中于银行一切借款通过银行融资的模式。结果造成很多企业出现买难卖难的现象。实践证明仅有国家银行信用形式是不能适应我国经济发展需要的。除实行国家银行信用的融资方式外还必须充分发挥商业信用、消费信用、集体信用、私人信用的积极作用实行租购贷款、房产抵押贷款、期票抵用贷款、银行贷款、租赁贷款、票据承兑、贴现、买卖等融资方式。与此同时还要变单一的金融工具为多样化的金融工具。

（四）积极发展非国有金融机构。

改革开放以来，我国在发展非国有金融机构的问题上，一直是采取限制的态度。这与国民经济的发展是极不相适应的。众所周知，这些年在国有经济大力发展的同时，集体经济、个体经济和私营经济乃至合资、外资经济都得到了迅猛发展。而在金融领域，非国有金融机构无论是在机构数量，还是在资产规模上所占的比重都很小。从适应社会主义市场经济的要求出发，金融组织体系的所有制形式也应多元化，要打破国有金融机构“一统天下”的局面，大力发展非国有金融机构。