新区是土地城镇化的缩影

第一篇：新区是土地城镇化的缩影

新区是土地城镇化的缩影

2013/9/2 解放日报

国家发改委的一个课题组对12个省区的调查显示，平均每个地级市要建约

1.5个新城新区，144个地级城市竟然要建200余个新城新区。

有关方面表示震惊，笔者对有关方面的震惊表示震惊。每个城市至少有一个新区，各级新区层层上报，多少年形成的惯例，有关方面居然重新调查引发全社会的热议，实在有装腔之嫌。各新区、开发区，绕不开发改委的审批之手，经过大力压缩2006年公告的国家与省级开发区加总还有1500个左右，现在省级、市级、县级的新区、开发区更是是如牛毛。

政府不笨，设立如此多的新区，虽然遭受土地城镇化人口没有城镇化的指责，但好处更多。

设立新区大多在城郊，可以扩张城市范围，更妙的是拆迁成本较低。省会城市老市区拆迁成本有可能每平方米上万，在一线城市最高已经达到4万以上，而在城郊结合部征收农民土地按照青苗钱征收，成本几乎可以忽略不计。城郊结合部成本上升，是近几年拆迁安置办法改变之后的事。以2009年公布的岳阳市征收集体土地上房屋拆迁安置补偿办法，采用货币安置的，由征地单位按合法的房屋占地面积650元/平方米的标准支付宅基地补偿和“三通一平”工程补偿费（其中云溪区、君山区及各县、市城市总体规划区内按230元/平方米补偿，其他地域按120元/平方米补偿）；按合法的房屋建筑面积250元/平方米的标准支付超深基础补偿费（其中云溪区、君山区及各县、市城市总体规划区内按90元/平方米补偿，其他地域按50元/平方米补偿）。并另行支付办理规划、国土资源、房产部门有关批准（权证）手续费用6000—8000元，最高每平方米不过1000多元，划算得很。

土地城镇化也好，设立新区也好，无非是让城镇化成本降到最低。设想一下，如果城镇化的过程中把常住人口纳入当地公共福利范围，得增加多少成本；如果以改造城市旧区为主设立新区为辅，又得增加多少成本。不仅如此，新区高楼林立才有政绩感与成就感，人口城镇化吃力不讨好，不到万不得已，地方政府才不愿意去啃这块硬骨头。

设立新区还有一个好处，在一张白纸上容易画出好画，在改革开放初期，深圳与浦东新区的建设之成功，现在郑东新区的火爆，烙印在官员心目中挥之不去的美梦，他们把本地的新区与上海、深圳看齐。

不可否认，有的新区具有可行性。在中国加入WTO之后，一些外贸与物流的集散地痛感到当初开发区规模太小，几十家企业入驻之后无处可去，想扩展规模，开发区边上已经建起配套设施，想拆也拆不动。2003年开始经过整顿，2006年开发区减少了七成。为了防止“悲剧”重演，比开发区规模更大、野心更大的新区随之诞生，一些城市的新区与老城区面积相等，这下，总不怕新区面积不够大了吧。

具体来说，以浙江金华的金义都市开发区为例，目的是接通金华与义乌的瓶颈，将两市经济融为一体，从小商品、物流到高端服务，结合在一起，为浙江中部的小商品之都增加新的发展引擎，让小商品走出传统低端制造、价格竞争、缺乏技术含量的泥潭。

构想很好，关键是市场是不是认帐。金义新区规划完成，大笔资金、大量造城的房地产商源源不断进入该地，说明提到了市场活跃资金的认可，而削山而成的另一个中部小城市，十年之后门庭冷落，外地流入人口为零，地价至今未涨，债务倒是不胜负荷。最悲催的当然是当然是鄂尔多斯康巴什新区，一座华丽的破产空城孤零零矗立在沙漠边缘。

同样是新区，有成功，有不成功，有半途被债务压垮，有熬过培育期最终见到光明的。

地方政府以新区造成，以房地产为资金抓手的城镇化发展模式，存在致命弊端，那就是风险不可逆。市场化造城之地，商人看到有利可图资金就会进入，无利可图或者亏损资金就迅速撤出，即使造城失败，也只是某些企业的失败，而不是某个城市的失败。而地方政府在巨债下的造成运动一旦失败，会成为该地几十年挥之不去的噩梦，资金链彻底崩盘，全体纳税人都得为此付出代价。这就像国企有成功的，但大型扼住经济命脉的央企一旦失败，结果就是不可逆的，风险是不可挽回的。这就是市场化的精髓所在，提高效率，分散风险。

新区也是审美的噩梦，笔者所到之地，只要城市中心有条江，地方政府大多会半强迫、半诱惑地让金融机构迁到江边的高楼里，目标是打造本地的金融中心，与黄浦江两岸的外滩与陆家嘴看齐。这些城市建筑与发展模式之缺乏想象力，简直令人发指。城市新区乏味到这种地步，说明已经到了发展的极限。

新区是城镇化的缩影，政府主导，债务与土地互相依存，房地产开发商成为急先锋。改变新区城镇化模式，就得改变体制，首先得改变户籍制度，让劳动力在一定范围内自由流动，否则，喊什么市场化口号都是白搭。

中国的城镇化必须尽快以人为本，地为人服务，人的发展、人的尊严才是核心。

第二篇：“土地财政”城镇化延续

“土地财政”城镇化延续

在今天，以“土地”为核心的发展模式已经问题缠身并发展到尽头。如新华社评论所言，房地产支撑着政府财政、经济发展、企业和个人财富增值利益，这样注册香港公司是不牢靠的，政府就应当果断剥离捆绑在其上的利益。

近日，经济学家吴敬琏透露，过去几十年来的造城运动中，政府获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。正是由于政府在土地政策中的利益，才会大力推动造城运动与发展地产业。

建立在垄断土地一级市场上的“土地财政”是中国特有的城市化道路的核心，是中国特有的现象。各个地方政府在过去十几年，通过土地融资，推动城市化，即“经营城市”。这一过程构成了过去20年发生在中国的所谓中国式的“城市化”。其本质是，地方政府为了政绩需要而不断地投资，这需要资金，通过“土地财政”以及城市建设，恰好可以实现个人“政绩”。当然，更大的推动力是其中普遍的巨大的官僚寻租机会，因此，每届政府都不遗余力地卖地，兑现政绩与个人利益，而不管后果。甚至即使没有卖出去的土地也拿去作为抵押的杠杆，借贷（债）搞建设。

这也是一个与民争利的过程，所谓“30万亿”的价差背后，就是对农民以及城市拆迁居民的。由于政府垄断了一级市场，即使农民的集体土地，也要先由政府征用后才能在市场上出售，这个环节形成的价差就是对农民的剥夺。在上世纪90年代末房改时，政府将公房几乎无偿划给了城市居民，这些房产在过去的十几年中获得了巨大的资产升值，但是，农民却无法拥有自己土地的产权，而且被城市化征用的增值部分被政府拿走。

但是，城市居民也并非都是获益者。今天回头来看，所谓受益者，应该主要是参与房改的体制内的公务员以及事业单位从业人员，而他们的获益程度也因为权力等级不同而不同。在房改后，这些部门继续以远低于市场的价格进行福利分房或者变现福利分房，并成为过去十余年房价上涨的最大受益群体。而普通居民则承担了不断上涨的房价，甚至有的家庭需要几代人的储蓄才能为孩子购买一套住房。

实际上，政府在地产业获得的好处不限于“土地财政”，还有巨额的税收。根据统计，过去十年间，仅针对房地产业征收的五大税种，其总收入从 2003年的900多亿元，暴涨至2012年的1.01万亿元，增幅高达十倍有余。土地与税负成本占房价的60%左右，如果再加上高额的抵押贷款利息，购房者基本上是为政府和银行打工。

对于房价上涨的调控屡屡失效，皆因政府在地产业中有巨大的利益，而体制内从业者因福利分房又不承担房价上涨的压力，反而因房价上涨获得资产升值。因此，各级政府对地产调控是“虚与委蛇”。

当然，一种观点是，地产价格上涨是货币贬值推动的，因为过去十年持续通货膨胀，鼓励了人民买房投资以抵抗储蓄贬值。一种估计是，中国有1/3的新增住房属于投资性质。可实际上，货币贬值除了政府控制利率处于较低水平之外，主要原因是政府的“土地财政”释放了过多的货币所致。孰因孰果，还是要搞清楚。

可以看出，过去十余年，中国货币贬值、房价等增速都是迅猛的，甚至是疯狂的。疯狂的主要原动力就是土地。政府近乎失控利用土地发展经济，也造成了通货膨胀、基于家庭资产的贫富差距、经济结构日益失衡、腐败等等问题，并透支了未来中国经济发展的动力和空间。

面对这30万亿，也有声音提出，为在“分税制”下，地方认为事权与财权不匹配，地方政府拿得少，做得多。因此，地方政府才不得不大搞“土地财政”，为城市化融资。如果不搞“土地财政”，地方政府则没钱做事，也没钱搞民生。

第三篇：土地流转改革是中国城镇化的新探索

土地流转改革是中国城镇化的新探索

左晓蕾

 2013-04-10 09:56:16

来源：《上海证券报》2013年04月09日

农村建设用地制度性改革，是中国农村改革的升级版，也是中国经济升级版的抓手之一。而我国在土地制度变革与城镇化发展的探索与创新，也将为发展中国家提供一种新的范式，更为发展经济学贡献新的思想。中国的企业和投资者要抓住土地制度改革释放的战略机遇。

李克强总理4月3日主持召开本届政府正式履新的国务院常务工作会议，部署现代农业综合配套改革试验。包括创新农业生产经营体制、深化土地管理制度改革、创新农村金融服务、健全农业科技创新和服务体系、创新农产品流通方式和流通业态、推进水利建设与管理体制改革、完善粮食主产区利益补偿机制、整合涉农资金，把专项资金集中起来由试验地区的地方政府统筹使用，以提高使用效益、加快城乡一体化发展九项内容。30年前，农村“包产到户”成了中国改革开放的突破口，今天的九项任务预示中国经济发展新版本将再次从农村“改天换地”破土。中国经济发展被“逼”走上了城乡土地“置换”的改革之路。这一土地改革新思路或将成为世界上在城镇化过程中解决土地问题前无古人的案例。

九项任务第二项提出“深化土地管理制度”。那究竟如何“深化”土地制度改革？据人民网的报道，“深化”意味着将“实行支持现代农业发展的差别化用地管理政策。规范推进集体经营性建设用地流转，逐步建立统一的城乡建设用地市场。严格农村集体土地征收管理，完善节约集约用地管理制度，创新耕地保护机制。改善农村宅基地有序退出机制。”“建设性用地流转”，就是农村宅基地即所谓建设用地的使用权将被允许“转让”；“统一的城乡建设用地市场”，就是十八亿亩红线不是简单地不改变的农田耕种面积，而是全国范围内的总量控制； “创新耕地保护机制”，就是农村宅基地可通过市场化方式转换为城市周边的建设用地。很清楚，如果土地制度有了这样的深化改革，将突破中国经济改革的多项瓶颈，释放经济持续发展的新动力。

土地流传将突破农民的收入瓶颈。30年前变集体生产为“包产到户”的土地管理体制的大胆变革开启了市场经济改革的大幕。但接下来的国企改革，对外开放、招商引资、世界制造业中心，以及20多年平均9%以上的增长，基本以城市为中心，改革红利辐射农村非常不充分。即使进城打工的农民工，仍受到各种制度障碍，也没能分享足够的经济成长。城乡二元化，最大是收入水平的“二元化”，造成生活方式的“二元化”，土地分割造成生产方式的“二元化”。中国要走出中等收入陷阱，首先是农民必须走出“低收入”陷阱。农村建设用地扭转的基本思路，就是通过转让农民唯一的有使用权的“财产”——土地，使收入有显著提高，农民将是土地扭转的最大受益者。

传统发展经济学的思路是，先有城市发展和工业发展然后反哺农村反哺农业。但全世界的实践证明，如果没有特别的制度安排，反哺和辐射不会必然发生，虽然城市和工业的发展曾牺牲农民和农村的利益。

所以，农村建设用地转让的资金，绝大部分将分别按照各自出让土地的比例支付给农民。有经济学家计算过，虽然不同的地方出让资金可能高低不同，但因为城市商业用地和工业用地与农村建设用地的价格悬殊，农民都可一次性得到在现在生产力水平下农业生产收入水平数十年甚至一辈子的收益。土地转让，是目前让农民进入中等收入的不二方式。可见，这是土地制度的改革，也是收入分配机制的改革的一部分，更是中国走出中等收入陷阱的途径、世界各国可能都不曾走过的必由之路。

农村建设用地转让，也解开了城镇化的土地瓶颈。安居工程、创造就业机会的工业和商业用地，都面对着城镇土地的需求增长。在未来每年以1%的速度增长的城镇化率过程中，合理比例的建设用地“置换”城镇郊区和周边的原来的农用地，将使整体土地资源通过市场化改革得到优化配置。

土地转让还将推进农业集约化、机械化和现代化进程，促使大规模整合土地和优化耕地成为可能，为“培育壮大股份合作社、专业合作社、龙头企业、家庭农场、专业大户等新型生产经营主体，发展多种形式的适度规模经营，引导和规范龙头企业与农民股份合作社建立紧密型利益联结机制”创造了基本条件。数亿农村劳动力变成城市居民后，必须有新的生产机制来保障农业生产活动。城镇化进程必须同步变革农业生产方式，这是农业战略和农村改革系统工程的一部分。

背负重大历史使命的土地流转制度，设计当然要非常严谨。比如，农村建设性用地合理转化比例的认定；分散建设用地需要集合转让；转让须通过政府批准的平台；价格通过拍卖；拍得者获得城市用地同样规模的使用招标权利；土地流转权转让是一次性的，避免了炒作和放大土地使用权规模。比如，“整合涉农资金，把专项资金集中起来由试验地区的地方政府统筹使用，以提高使用效益”，通过集中转向转移支付方式，支持农村改革发展的资金需求。显然，这也是一次打破部门之间利益制约，加强部门协同合作的重大改革。

重庆和成都已推行了城乡统筹概念下的农村建设用地流转试点。重庆有350万农民得到了城市户口，进城农民的土地通过地票形式转让。重庆在整体农村用地不变的情况下扩大了城市用地，为350万农民真正变成城镇居民提供了重要的基础保证。成都试点是以郊区农民的建设用地转让增加城市建筑用地。重庆和成都的试点，都为土地流转的重大改革提供了可操作的经验。

而全国范围的试点，则应从偏远农村着手。尽可能让30年改革最少受益的地区参与，首先让弱势人群分享土地转让改革的红利。所以，黑龙江成了这次国务院常务工作会议指定的农村改革九项任务的试点省份。

从中国改革的全局看，农村建设用地制度性改革，是中国农村改革的升级版，也是中国经济升级版的抓手之一。而我国在土地制度变革与城镇化发展的探索与创新，也将为发展中国家提供一种新的范式，更为发展经济学贡献新的思想。

中国的企业和投资者理应抓住土地制度改革释放的战略机遇。

（作者系银河证券首席总裁顾问）

第四篇：2013新城镇化与户籍土地

新城镇化户籍土地改革分析

户籍制度改革的基本思路是，国家将按照小城镇落户先行全面放开、中小城市落户有序放开、大城市落户继续严格控制的原则，制定公开透明的各类城市农业转移人口落户政策，有序推进农业转移人口的市民化。

其中，户籍改革最先受益的将是有稳定劳动关系、在城镇居住一定年限并按规定参加社会保险的农民工群体。

在推进农民工在城市落户的同时，《规划》中还明确，国家鼓励部分省市积极稳妥地推行居住证制度，解决好流动人口在居住地劳动就业、子女上学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面存在的实际问题。在今后较长的一段时间内，中国人口管理将会采取户籍制度和居住证制度有效衔接的制度，等到各方面运行成熟，再进一步实施全国统一的居住证制度，这样也就没有了“农村户口”和“城市户口”之分。

而《规划》中提出的土地制度改革路径是，国家对城镇建设特别是工业用地要严格控制，城镇建设的规模扩展要与农业转移人口落户数量相挂钩，以此来避免走城镇化摊大饼式的老路。目前中国人均城镇建设用地已经超过130平方米，未来人均城镇建设用地将被控制在100平方米以内。

城镇建设用地之外，《规划》还明确，对于农地征占补偿问题，要求在确保提高农民在土地增值收益分配比例的基础上，允许农民通过市场流转方式出让承包地、合规面积的宅基地并获得相应的财产收益，以此来消除农民进城落户的后顾之忧。

很多人关注的农村宅基地权益试点改革，知情人士表示，按照现行《土地管理法》，宅基地属于农民集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权，《担保法》也规定，农民所拥有的宅基地集体所有土地使用权不能用于抵押。对此，国家发改委、国土部等方面正在加快完善、修改相关法律法规的步伐。

要破解中国城镇化的改革难题，现行的土地、户籍、财税金融和行政区划等制度都是绕不开的障碍，这些或将需要更为详尽的城镇化改革配套政策。

了解更多我国农业发展现状

第五篇：以土地制度改革推进城镇化

以土地制度改革推进城镇化

全国人大代表、清华大学教授蔡继明谈城镇化问题。

十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。温家宝在《政府工作报告》中也指出，要遵循城镇化的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展。中国目前的城镇化进程如何？当中存在哪些问题？应走什么样的发展路径？就这些问题，新京报记者采访了全国人大代表、清华大学教授蔡继明。

城镇化水平实际只有36%

新京报：当前各地都在提城镇化。你怎么看待我国现阶段的城镇化水平？ 蔡继明：我国城镇化的水平到底是高还是低，大家一直有不同的意见。我注意到，在英国、法国、美国，他们的城镇化水平由25%提高到70%，大概花了80年、90年甚至120年的时间。而我国改革开放初期城镇化率是17%，30多年后提高到了现在的52.6%，但这只是一个宽口径的统计。我国有2.6亿的农民工，至少应该有2亿左右农民工“伪城镇化”了。事实上他们并没有享受城市居民在医疗、教育、社会保障、住房等方面的待遇，所以学术界把他们称为“半城镇化”。要是把这一部分水分挤出去，按全户籍人口算，我国大概只有36%左右的城镇化水平，还是偏低的。

新京报：当前城镇化存在的最本质问题是什么？

蔡继明：很多地方政府认为，城镇化就是城市建设、城市发展，这是一个误解，城镇化主要还是人口的城镇化，也就是农村人口向城市居民的转变。城镇化不能以牺牲农民利益为代价，不能以公共利益之名低价拿走农民土地。

比如说一些地方政府纷纷推出加快城镇化的投资计划，累计起来据说高达40万亿。有的城市千百年来的面积也就十几平方公里，最近两三年扩大了几倍，变成了30多平方公里。这种对城镇化的理解是有失偏颇的。

二元土地制度需要改革

新京报：你曾经说过我国的二元土地制度阻碍了城镇化发展，怎么理解？ 蔡继明：我国城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，二者在很多方面都有所不同，其中一个很突出的表现，就是征地制度。现在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把农村集体的土地先变成城市国有土地。但是，给农民征地的补偿又非常低，大量的土地一转手用于商业开发，地价要比补偿给农民的费用高出10倍甚至百倍。如此一来，地方政府就热衷于这样做，从而获得土地收入，以至于我们城市的空间不断地扩展。

但是另一方面，地方政府似乎没有积极性，对失去土地的农民加以妥善安置，尤其是把已经进城务工的农民尽快转变成城市居民。

新京报：如何改变这种现状？

蔡继明：土地制度必须相应的改革。按照有关法律规定，国家为了公共利益的需要，可以征收农民的土地，非公共利益就不能征收。从现状看，公共利益用地大概不会超过30%，这意味着绝大部分土地是非公共利益，如果这个土地不能征收，就要允许土地进入市场，这样农民就能获得相应的财产收入。

新京报：那在征地过程中，对农民的补偿标准该如何界定？

蔡继明：我国过去的补偿标准是不超过30年农业收入总和，这次把上限取消了。我认为，重点不是在补偿标准上，应该是在征地范围上：非公共利益不要征，然后再讨论公共利益的补偿标准。如果不划定这个范围，笼统地说补偿多少，是不合适的。

新京报：大量劳动力涌入城市，是否会形成农村凋敝？

蔡继明：我国粮食已经实现9年丰收，这说明农村的情况总的来说是好的。要实现农村现代化，肯定要靠青壮劳动力，这就需要发展到一定阶段后，城市的资源向农村回流，包括人才、资金等，让城市对农村进行反哺。

农民进城应享市民待遇

新京报：农民城镇化后，他们的就业等问题如何保证？

蔡继明：城镇化的本质是农村人口向城市转移，它的前提是工业化。我国不必担心进城农民的就业问题，事实上我们已经有2.6亿的农民进了城，而且找到了工作。现在的问题是，我们要把这些已经在城市里稳定就业的人群，尽快变成城市居民，让他不仅进城，而且让他落户。

新京报：户籍制度带来城乡各种福利差距，你认为农民是否应该在一定条件下享有市民待遇？是否应该进行户籍制度改革？

蔡继明：我认为这是最终的结果。要根据农民进城务工的时间、纳税记录等，让他们在保障房、子女上学、医疗保障等方面，享有市民待遇。其实户口本身没那么重要。只是现有情况下，户籍制度捆绑着各种城市福利，如果农民能够享有市民待遇了，户口就是一张纸而已。

新京报：为什么地方政府不热衷解决农民工的各种社会保障问题呢？ 蔡继明：有说法称，一个农民的社保解决，至少需要20万元。我不知道这是怎么算的，我反对这个算法。要深化体制改革，把那些户籍制度、教育制度、医疗社会保障制度，那种人为造成的二元结构，不平等的待遇逐渐消除掉。我想这个过程并不需要增加政府太多的财政负担，关键是能不能用改革来解决这些问题。

高房价是城镇化最大障碍

新京报：你认为城镇化应该是什么样的发展路径？

蔡继明：我主张中国的城镇化道路应该走大城市优先发展的道路。我不赞成小城镇遍地开花。我国最多的时候小城镇达到6万多个，现在也有1万多个。但小城镇很难有太大的发展空间，特别是工业很难发展起来。应该在大城市发展的前提下，带领周围的中小城市、小城镇一起发展，形成一些城市经济圈，这才是未来的方向。

新京报：当前已经出现大城市病，如果优先发展大城市，是否问题更严重？ 蔡继明：首先，当前出现的环境污染、交通堵塞等“疾病”，是由于我们的经济发展方式迟迟没有得到转变，高投入、高污染、高浪费这种模式没有改变所导致的。所谓的大城市病，并不是大城市本身不可避免的。

现在北京、上海、广州等是不是就没有发展空间了呢？事实上，上海的人口密度只相当于日本同样面积的土地人口密度的一半。我国东部一些发达的城市，加在一起占全国GDP33.64%，但是拥有多少人口呢？只拥有了13%。为此，大城市还是有发展前景的。

新京报：城镇化是否会引发新一轮的房地产热？

蔡继明：国家发改委城市和小城镇中心主任李铁曾说过：“如今的城镇化是热门话题，地产商琢磨怎么拿地，券商想着哪是投资热点，地方政府盼望着房地产调控赶紧放松。”

要想健康地推进城镇化的发展，高房价是行不通的。现在我国阻碍城镇化的最大障碍，就是高房价。在这种高房价下农民工怎么买房？不解决高房价的问题，城镇化的战略就难以落实。而要解决高房价，不是单纯地限制投资、投机需求，更重要的是加大住房的有效供给。