公共管理学科的困境

第一篇：公共管理学科的困境

公共管理专业 是根据社会改革现实、高等教育发展趋势和借鉴西方国家对公共事务管理的先进经验，经教育部审批而开设的管理学二级学科。虽然我国共公共事业管理专业发展起步晚，但发展速度却十分惊人。1999年东北大学、云南大学两所高校率先招收公共事业管理专业本科学生后，截止2007年招收此专业的高校已增加到300多所。但在着公共事业管理热的背后，我们可以看出不少高校是在对公共事业管理专业并不十分了解也不具备开办条件的现实情况下，盲目跟从，纷纷设立该专业。而相对应的客观局面是，中国市场对公共事业管理专业毕业生的需求却并没有随之增加甚至没有完全地打开。因此，研究公共事业管理专业面临的严重生存问题，分析这些问题产生的原因，明确专业建设的任务，设计出适合中国特色和适合中国国情的专业，切实解决其就业难的尴尬局面，成为了摆在我们面前的一个重要任务。

一、公共管理专业学生的就业状况

公共事业管理是社会公共组织为了社会整体利益的协调发展，满足社会全体或部分成员的共同需要采取各种形式，对社会公共事务进行生产调节和控制的过程，事宜管理学为主，社会学、政治学、法学、经济学等的综合。

下面仅以作者所在的吉林师范大学近四年的公共事业管理专业本科毕业生的就业状况为例进行分析。

吉林师范大学的公共事业管理专业设立于2001年，是新兴设置公共事业管理专业的学校之一。2005年第一届毕业生就业率为91.8%，接下来呈现逐年下滑的趋势。

从数据中可以看出，近四年来我校公共事业管理专业整体就业率呈下滑趋势，并明显表现出以下几个特点：

首先，考研率逐年高升，且高于我校平均考研率。高校扩招直接导致毕业生人数增加，市场需求供大于求，岗位出现短缺。公共事业管理自身不愠不火的发展情况也间接导致了该专业毕业生就业难，缺少直接对应的岗位和部门。为了缓解就业压力，更好的探寻就业出路，学生只能通过考取研究生的方法拓宽就业渠道。但公共事业管理专业并不招收硕士研究生，学生只能通过考取管理类其它专业的研究生或直接跨专业考研，这在无形中给考研学生增加了很多困难。

其次，考取公务员人数并不高。根据公共事业管理专业培养目标，考取公务员应是该专业毕业生的重要就业出路和对接就业方向。但随着国家机构改革和公务员招录统一考试，加之招录公共事业管理专业毕业生的公务员岗位少之又少，本可以通过考取公务员实现就业的公共事业管理专业毕业生只能局限于在仅有的几个专项岗位恶性竞争。

最后，进公司企业工作的毕业生逐年增加。到公共事业单位就业，按理论上讲才是公共事业管理专业毕业生的职业生涯发展方向。可实际上，中国非营利性组织和民间组织由于不成熟、欠规范、规模小、机构少等限制因素，能够接受公共事业管理专业毕业生的比例也相对对较低，因此毕业生只能另辟蹊径，与其他专业毕业生到企业等就业面相对较广的单位竞争。从整体看，企业的招募方向多为文秘、人力资源管理、企业管理等与组织运行和发展息息相关的专业，很少有真正招收公共事业管理专业的毕业生。这也是的公共事业管理专业毕业生的就业渠道变得越来越狭窄。

二导致公共事业管理专业毕业生就业困难因素分析

公共事业管理专业毕业生就业困难并不是简单一个原因引起，而是多种因素共同作用的结果。根据当前情况分析，造成公共事业管理专业毕业生就业困难的原因主要体现在以下几个方面：

1、社会认可度差

社 社会认可度差，专业认知度低直接导致了公共事业管理专业的就业难。公共事业的改革及市场化程度比一般企业起步晚，发展要慢，社会对公共事业的认识需要一个相当长的时间。

2、课程设置与社会实际需要脱节

现各高校基本都按照《公共事业管理专业课程体系建设研究》课题组提出的“三级平台课”原则进行课程设置。三级平台课程设置既保证了该专业的健康、有序、规范发展，又充分展示各学校的办学特色，有利于 培养学生和提高学生的综合素质和能力。可在具体操作中的实际情况并不乐观，面对如此庞杂的课程体系，大多学生在经历长时间的学习后都无所适从，感觉自己什么都学了，但什么都不会，可谓“样样通，样样松”。

3、师资力量薄弱，培养模式单一

公共事业管理作为新生事物，各个高校都没有专门的师资力量，任课教师都是从相关专业中分离出来。直到今天，全国都还没有公共事业管理专业的博士点，而其他相关专业，如劳动与社会保障、公共经济与管理等专业的博士点也比较少，有的甚至是近几年才开办。缺乏专门培养机构和研究人员的现状，造成高学历师资引进困难，现有师资学历层次较低。

目前多数高校仍基本采用系统的“四年一贯制”的培养模式，他虽然有利于学生知识体系的系统性掌握，但在各高校师资力量单薄，办学条件有限，专业理论不成熟的条件下，传统的教学模式很难保证教学质量，不利于学生知识结构的扩充和各种专业技能的掌握，专业培养目标难以实现。

4、实践环节薄弱

据调查，各高校对公共事业管理专业毕业生的实习监督松散，缺乏规范要求。实习方案中的实习内容专业性、针对性及时效性不强，无法与时代发展和社会变迁接轨。加之建立专门有效的校外实习基地比较困难，在事业单位强调成本的情况下，大多数事业单位不愿接受实习生，长此以往，毕业实习论为学生完成学业而非发展自身综合素质的形式套路。

5、毕业生自身问题

由于公共事业管理专业发展较不完善，有的毕业生在就业过程中存在比较严重的自卑心理，职业选择中常畏首畏尾，参与硬拼时自信心不足，表现出紧张情绪、过度焦虑。也有的毕业生缺乏主动性，消极等待，听天由命，依赖父母、朋友、学校，缺乏进取精神、竞争意识和推销意识，没有把自己的命运掌握在自己的手中，没有看到公共事业管理专业的发展潜力以及此专业与其它相关专业的交叉性。

第二篇：公共管理学科综合复习资料

一、公共基础部分（公共管理学）

1、第二章

（1）公共组织的含义。P22是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。

（2）公共组织的类型。P29（1）集权制与分权制；（2）完整制与分离制；（3）首长制与委员会制；（4）层级制与机能制。

（3）政府组织。P33广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系，包括立法机关、行政机关和司法机关。

（4）非政府公共组织。P35在地方、国家或国际级别上组织起来的，独立于政府和企业之外的，具有非营利性、费政治性的社会组织。

2、第三章

（1）公共事务的含义。P38指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。

（2）公共事务的性质。P40公益性、非营利性、规模性、阶级性。

（3）公共事务的功能。P41公共服务、社会管理、市场规划、宏观调控。

（4）宏观经济调控与市场监管。P43宏观调控包括：总量、结构、规范性；

（5）文化事业、教育事业、科技事业与卫生事业。P46--48

（6）社会治安。P51

（7）社会保障。P523、第四章

（1）公共政策含义的解释。P541、公共政策必须是用于解决公共问题；

2、只能是由公共权威制定的；

3、表现为合法的命令、方案等规范和具体的法律文件；

4、在一定历史时期和环境条件下，必须能够解决某种公共问题；

5、公共政策的共识。

（2）公共政策的基本特征。P561、体现了主题的意志，具有法定的权威性

2、具有特定的价值取向，要实现特定的目的或目标；

3、是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系二而采取的政治行动；

4、是一种行为准则或行为规范。

（3）公共政策的基本功能。P561、作为政治控制或阶级统治的根据；

2、作为公共管理的手段；

3、作为利益关系的调节器。

(4)政策评估的意义。P611、是检验政策的效果、效益和效率的基本途径；

2、是决定政策走向的重要依据；

3、是合理配置资源的有效手段。

4、第五章

（1）公共伦理的含义。P64 用以规范公共管理主体行为、以保证公益事业的公正性、合理有效的实现公益事业目标的准则体系。

（2）公共伦理的基本内容。P65 公共伦理观、公共伦理的基本原则、规范和范畴、道德修养及养成习惯、制度建设、公共行为的伦理选择。

（3）公共伦理的基本特征。P66非强制性、广泛渗透性、义务本位性、灵活性。

（4）公共责任制度。P71 无限责任制、无责任制、有限责任制。原则：服务、公正、效率

（5）公共管理者职业道德的含义与本质。P73 是指公共管理者在从事公共管理活动中应当遵循的职业道德行为准则。本质：是主观与客观的统一、他律与自律的统一。

（6）公共管理者职业道德规范的作用。P73与法律规范一起共同规范、约束公共管理活动中的各种关系。

（7）公共管理者职业道德规范的主要内容。P74公共管理者职业道德核心是全心全意为人民服务，以依法执行公务、服务群众、奉献社 会为主要内容，树立良好的公仆形象，做人民满意的公共管理者。其内容有： 其内容有：（1）作为一个执行政治任务的特殊职业

群体，公共管理者必须有政治方面的职业道德要 求，即忠于祖国，忠于人民；清正廉洁，艰苦朴素；顾全大局，团结协作；忠诚老实，实事 求是。（2）作为一个公共服务的特殊职业群体，公共管理者必须有工作方面的职业道德要求，即遵纪守法，依法管理；忠于职守，勤奋工作；刻苦学习，精通业务；谦虚谨慎，文明礼貌。

5、第六章

（1）战略的含义。P76

（2）公共部门战略的含义。P76公共部门战略是公共部门在对自己所处的环境进行考察和审视的基础上，对组织的目的、长远发展目标、政策策略、实施步骤进行的谋划和安排，是对组织在社会中的位置进行的定 位。

（3）公共部门战略管理的特点。P77（1）公共部门战略管理是前瞻性的面向未来的管理；

（2）公共部门战略管理是着重于较长远的、总体的谋略；（3）公共部门战略管理是组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程；（4）公共部门战略管理是直觉和理性分析的结合；

（5）公共部门战略管理是持续性与循环性的过程。

（4）公共部门战略管理的功能。P78（1）公共部门管理的战略导向，关系到公共组织的兴衰存亡；（2）公共部门战略管理有助于应对现代社会公共管理更加复杂和不确定的环境；

（3）公共部门战略管理有助于应对公共部门角色的变化。

（5）战略计划的内容。P79战略范围、资源部署、战略说明、最佳协调作用

（6）战略规划的步骤。P80开始制定战略计划过程并形成共识；明确组织权限和使命；分析组织的内外环境；SWOT分析；提出组织面对的战略性问题；制定与选择战略方案

（7）控制战略实施过程。P84 建立控制系统，确定控制关键因素和控制标准；检查战略实施环境和工作进展情况，发现问题，找出原因；研究采取措施，纠正偏差，保障战略方针实施和目标实现。

6、第七章

（1）公共管理绩效评估的含义。P86就是对广义的政府组织、非营利组织以及公共企业等特定的社会组 织在履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政 治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出进行评审界定。

（2）公共管理绩效评估的特征。P86-内容方面的体征；要素方面的体征；程序方面的体征。

（3）绩效评估的功能。P87 是公共管理的必要手段，是一种有效的管理工具；有利于转变政府管理理念，提高公共部门的绩效；有利于监督公共部门的行为，改善公共部门的形象。

（4）公共管理绩效评估指标体系的原则。P89公平公正原则；系统全面原则；连续稳定原则；客观科学原则；操作简便原则；适用宽广原则。

（5）绩效评估指标体系建构的步骤。P90 明确目标、设计结构、拟定指标、设定权重

（6）公共管理绩效评估的程序。P92 评估管理机构的设立；评估主体的选择；具体的评估操作；

（7）公共管理绩效评估的方法。P95收集资料法；平衡计分卡法；

7、第八章

（1）公共管理改革的含义。P97公共管理改革是对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为，它涉及公共部门自身的改革和公共部门在整个社会的职能定位方面的改革两方面，其目的是 为了优化公共组织结构及其职能，提高效率和服务质量以适应社会发展变化的要求。

（2）公共管理改革的基本内容。P97社会、市场管理与政府职能的优化；社会力量的利用和公共服务社会化；公共部门内部的管理体制改革。

（3）公共管理改革的意义。P981促使公共管理更富有创新、开拓精神；2促使公共管理更为经济，降低人力、物力和财力投入；3促使公共部门更有绩效，提高公共管理效能；4促使公共管理提高效率；5促使公共管理系统更具有适应性；6促使公共部门更为负责。

（4）当代西方公共管理改革的主要内容。P100 以提高效率为目标的改革；以小型化与分权为目标的改革；以追求卓越为目标的改革；以公共服务取向为目标的改革。

（5）当代西方公共管理改革的基本特点。P101（1）引入私人部门的管理方法，探索建立“企业型政府” ；（2）广泛推行合同制，实现公共管理的市场化；（3）分散公共管理职能，实施分权改革；（4）推动公共管理信息化改革，逐步推行电子政务。

二、专业知识部分（行政管理学）

1、第一章

（1）行政管理含义三种不同的解释。P122 1）政府的组织结构。从政府的组织结构来考察行政管理，有小政府和大政府两种观点。从小政府的观点看，行政管理就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动。美国行政学者w．魏洛比是持这一观点的代表，他认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务”。从大政府的观点看，行政管理则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。美国行政学者菲利克斯·尼格罗认为，行政管理“包括所有三个部门——执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用”。2）从政治和行政的关系角度加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。这一著名的政治、行政二分法是从这一角度分析的典范。

（3）从管理角度加以考察。从这一角度出发，行政管理被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美国公共行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算，即著名的“POSDCORB”七功能说。H.西蒙认为，“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”。

（2）行政管理的精神。P124主权在民思想；法治精神；效率概念。

（3）行政管理的原则。P125法制原则、服务、效率、责任。

（4）行政管理学在中国的发展。P131必须处理好以下问题：政府定位问题、政府官员问题、制度建设和创新问题、依法行政问题、观念更新问题。

（5）研究的对象和范围。P132研究范围：人们把行政管理定义为国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动，行 政管理学的研究对象就是这一活动的规律。因此其研究范围就是构成这一活动因素：人、结 构和过程。这里的人指国家行政机关的行政人员，即政府公务员。

（6）研究的方法。P133规范方法、经验方法、案例方法、比较方法

2、第二章

（1）行政职能的特点。P134 执行性、整体性、多样性、动态性

（2）研究行政职能的意义。P135--136 对于合理地确定行政活动的方向和重点有主要意义；对行政组织建设；对于行政管理过程的科学化；对于促进行政效率和效能的提高。

（3）行政管理的基本职能。P137政治（统治、民主、军事保卫与对外交往）；经济；文化；社会（社会服务与控制、社会安全、环境保护）。

（4）行政管理的运行职能。P138决策职能、组织职能、协调职能、控制职能

（5）行政职能转变的必要性及其意义。P139--140是建立和完善社会主义市场经济制度的必然要求；是迎接经济全球化挑战的需要；是实现经济社会和人的全面发展的需要；是深化政治体制改革的重要内容；是机构改革的动因和基础。

3、第三章

（1）行政领导活动的要素。P146 领导者、被领导者、领导目标、环境。

（2）行政领导者的失败与独特性。P149--150失败原因：体制的失败、能力、性格、人生独特性：等级性、权威性、综合性、服务性。

（3）行政领导的结构。P151

（4）正确处理正式领导与非正式领导的关系。P153应做到：一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身；注意协调同非正式领导者的关系，注意使他们的作用有助于组织目标的完成；改善正式领导，消除潜伏在登记体制中的对抗性因素；在必要情况下，对那些妨碍正式组织目标实现的非正式领导者加以取代，促使非正式组织的瓦解。

（5）行政领导的过程。P154

（6）艺术化过程。P155

（7）行政首长负责制的主要体现。P158 全局性、超前性、超脱性

（8）行政首长负责制和集体领导的关系。P159 集体领导不能代替首长负责制；首长负责制是一种组织领导制度，二领导集体的分工负责只是一种运作方式。

（9）行政首长的领导类型。P160 独断型的领导行为模式、放任型、民主型

（10）行政领导活动的内容。P161 计划活动、组织、指挥、控制与监督、协调

4、第四章

（1）行政决策枢纽系统的任务。P173 组织领导整个决策过程；确定决策目标；选择决策方案；监督决策的执行。

5、第五章

（1）沟通的特征。互动性（是人与人相互交往的过程）、媒介性（必须借助一定的媒介完成）、期待性（是一种期待行为，中希望获得对方的某种回应）、目的性（是一种有结果的行为）

（2）行政沟通的基础理论。P194民主参与理论、决策制定、动能组织、人格尊重

（3）行政管理的组织功能。P194--195收集功能、维持、个革新、监控、协调

（4）行政沟通的过程。P201发送者意愿的形成、选择发送意愿的媒介、将意愿转化为符号、决定意愿发送的途径和时间、接收者注意并接受信息、接收者对意愿的了解、接收者采取配合行动

（5）行政沟通的障碍。P202 心理障碍、语言符号、认识和理解、意识形态与身份地位、组织规模与层级与专业化、非语言符号的模糊性引起的障碍

（6）沟通障碍的克服。P203--204 从以下几个方面改变：上行沟通、下行沟通、语言表达、沟通环境、沟通手段、沟通形式

（7）“良好沟通十诫”。P205 沟通前先澄清概念；明确沟通的真正目的；考虑沟通时的背景、环境及条件；在策划沟通时，应遵循他人意见；沟通时应注意语调；对信息接收者有帮助或有价值的事情，应把握时机，适时表达；追踪沟通的效果；沟通时不仅着眼现在，还应着眼未来；以实际行动支持沟通；不仅要使他人了解，也要了解他人。

6、第六章

（1）行政监督的功能。P207行政督察、行政纠错、行政防护

（2）行政监督的原则。P219合法性原则、行动统一原则、弹性原则、尊重下级原则、幅度原则、时效原则、经常性原则、公正原则

（3）西方国家的行政监察制度。P220议会监察制度、政府监察制度、监察院制度

（4）完善我国的行政监察制度。P223--224加强制度建设、构建行政监督网络（首先，我国的行政法制监督需要从体制上重新进行调整设计；第二，实行司法独立；第三，扩大监督范围；第四、建立广泛而普遍的一般行政监督；第五、完善行政监察和审计监督；第六，新闻监督的立法应提上议程；第七，建立渠道畅通的公民监督方式）

7、第七章

（1）人事行政的含义。P224人事行政 广义的人事行政是指国家人事行政机关依是指各级

政府、企事业单位的人事工作进行的 综合性管理活动，它包括对各类行政人员、专业技术人员以及机构编制工作进行的管理。狭义的人事行政是指各级政府的人事部门通过一系列法律、法规、制度和措施对政府公务员所 实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等 进行的管理。

（2）人事行政的地位与作用。P225作用：（1）人事行政是政府行政管理的核心活动之一；

（2）人事行政对社会和经济发展的推动作用： 人事行政是推动社会经济发展的重要因素； 人事行政是开发利用人力资源、加强人才队伍建设的重要保证；人事行政是推动经济市场化 和政治民主化的重要途径。

（3）人事行政的基本原则。P226 公平竞争原则、功绩制原则、依法管理原则

（4）公务员的条件、义务与权利。P232具有中华人民共和国国籍；年满十八周岁；拥护中华人民共和国宪法；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有符合职位要求的文化程度和工作能力；法律规定的其他条件。

8、第八章

（1）行政方法的主要特征。P242强制性、权威性、具体性、层次性、无偿性

（2）行政方法的利弊。P243利：运用行政指令方法实施行政管理，能够使国家的政策、法律和上级的意图快速地向下贯彻，有利于行政管理系统的集中统一。行政管理面广事杂，与之相适应，行政管理系统必然是多层次、多环节的。如果没有集中统一的意志、统一的指挥和统一的行动，一盘散沙，各自为政，根本不能完成国家任务，实现行政目标。而行政指令方法的运用，有效地解决了这个问题。它使行政系统内层层直接控制，各个环节都围绕行政目标统一思想，统一行动，保证政策、法令、决策指令得到迅速贯彻实施。另外，运用行政指令方法，上级可以针对下级的工作情况，及时地、灵活地发出各种指令，使行政管理中出现的新情况、新问题得到及时处理，尤其是对一些突发事件的处理，更显示出这种方法的灵活快捷的优点。弊：但是，行政方法以强制性的指令、命令支配下级的行为，下级处在被动服从的状态，长此以往，会压抑下级的积极性和主动性，造成下级对上级的过分依赖。另外，过分依赖这种方法，容易造成领导者个人专断，助长家长制、一言堂的不良作风，不利于参与式的民主管理。同时，行政指令是以垂直方向传达的，在指示、命令的下行传达过程中容易忽略横向的协调，有可能造成条块之间的矛盾，反过来制约了行政系统的高度统一。

（3）运用行政方法的原则。P244调查研究在先的原则；坚持具体指导的原则；思想政治工作领先的原则。

（4）经济方法的利弊。P246利：行政机关运用经济方法实施行政管理，可以充分发挥被管理者的自主性。经济方法是依靠经济杠杆为工具，以物质利益为核心实施管理，对被管理者发出的都是经济信息，被管理者对这些信息是极其敏感的，会很快接受并据此调整自己的行为，因而运用经济方法收效快。同时，由于经济方法触动的是人们最敏感的神经，人们必然会作出迅速反应，按行政机关发出的信号行动，因此，效果较为显著。这种方法特别适用于行政机关对经济的宏观调控和管理。弊：但是，经济方法仅以满足人们的物质利益为前提，因而作用范围仅集中在经济行政管理方面或与经济有连带关系的工作方面。因此，靠这种方法不能解决行政管理中的一切问题。同时，这种方法强调以物质利益为核心，掌握运用不当会对意识形态和政治生活产生副作用，如诱发“一切向钱看”的意识，置工作不顾而为蝇头小利向集体、国家讨价还价，只注重个人或小团体利益而损害国家利益等。严重的还会引起经济生活混乱，助长非正常经济行为的蔓延。

（5）电子政务的概念。P250就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。

（6）电子政务的特点。P251

1、在电子政务的概念中，核心内容是政务，即政府的两大职能—管理和服务，电子政务只是提高政府行政效率的手段；

2、电子政务是对政府组织结构和流程的优化和重组，而不是简单的流程电子化；

3、电子政务提供跨越空间、时间和部门限制的沟通和协作渠道，用于提高政府的管理水平和服务水平；

4、电子政府必须规范、透明，符合国际标准，它要求政府必须转变职能，符合WTO规范。

（7）电子政务的内容。P251政府间的电子政务（电子法规政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电子财政管理系统、电子办公系统、电子培训系统、业绩评价系统）；政府对企业的电子政务（电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务、为中小企业提供电子服务）；政府对公民的电子政务（教育培训服务、就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、公民信息服务、交通管理服务、公民电子税务、电子证件服务）。

（8）电子政务的功能。P252实行电子政务，能够简化行政环节和程序，提高行政效率，降低行政成本；实行电子政务，能够提高行政透明度，方便公众监督，有利于廉政、勤政建设；实行电子政务，有利于政府管理模式从集权管理型向集散管理型转变；电子政务有利于整合政务信息资源，发挥其巨大的社会效益和经济效益。

（9）电子政务对行政方法现代化的意义。P253电子政务有助于改善现有行政管理方法的信息基础和信息通信手段；电子政务有助于创立全新的行政管理方法和行政措施；电子政务为全面实现行政管理的自动化、信息化提供了技术手段。

请注意：行政管理、公共管理硕士两个专业的学员你们考试的内容是：公共基础部分（公共管理学）和专业知识部分（行政管理学）两个部分。其余的社会保障学、教育管理学、卫生事业管理学、土地资源管理学不是考试的范围。

第三篇：1204公共管理一级学科简介

1204公共管理一级学科简介

一级学科（中文）名称：公共管理学

（英文）名称：Public Management

一、学科概况

公共管理是人类活动的社会性需求使然，具有悠久的历史。作为一个专门的学术研究领域，公共管理学从公共行政学演变而来，经历了百余年的发展时间。对于公共部门的专门研究始于19世纪末、20世纪初，1887年威尔逊（Woodrow Wilson）在《行政之研究》一文中，确定了公共行政的基本研究方向，以怀特（Leonard D.White）的《公共行政学研究导论》和威洛比（William F.Willoughby）的《公共行政原理》两本著作的出版为学科建立的主要标志。从建立到现在，公共管理学经历了以下三个主要阶段。

第一个阶段（20世纪20-60年代），公共行政学阶段。研究对象定位于行政组织，重点对行政机构、过程和程序的管理原则进行研究，以提高行政效率为目标。

第二个阶段（60-70年代），公共政策阶段。研究对象从行政组织扩大到公共政策。为了满足政策实践的需要，注重采用定量研究方法，重点对政策制定和政策设计进行研究。

第三个阶段（70年代之后），公共管理学阶段。从关注政策执行效果出发，注重利用多学科的研究成果，重点对公共政策和行为的绩效进行研究，超越了公共部门与私人部门之间的界线，积极吸收私人部门的有效管理模式和办法，来改进公共管理的行为。

公共管理学产生于西方国家，从20世纪70年代开始被逐渐地引入我国，对于我国学科建设、人才培养和公共管理实践活动产生了积极的影响。在引进西方学术成果的过程中，我国研究人员也根据中国

1社会的特点和实际情况，进行了学科本土化的改造。

人类社会已经进入了知识经济、全球化和信息化的时代，过去那种传统的生产组织方式和管理形式，已经无法完全有效地满足现代社会发展的需要，建立一个富有灵活性和创造性、能够满足多样和动态需求、高效、透明和问责的政府，已经成为一种新趋势。这对于公共管理学科今后的发展也提出了相应的要求。

二、学科内涵

公共管理学是一门研究公共组织管理活动规律的学科。公共组织和非营利组织，特别是政府组织，是公共管理学的主要研究对象。研究内容包括组织结构、过程、功能，及其组织与环境之间的关系，具体来讲包括：公共组织行为、公共政策分析、公共预算与财政管理、公共人力资源管理、非营利与第三部门管理、公共管理的法律基础、司法行政、社会保障、教育行政、土地政策等。

在研究过程中，研究人员提出了多种理论，反映了人们对于公共管理规律不同侧面的认识，从提出的时间顺序，可以将这些理论划分为三种主要类型：第一种是传统理论，包括科学管理理论、程序管理理论、科层管理理论等，代表人物有：泰罗（Frederick Winslow Taylor）、法约尔（Henri Fayol）、韦伯（Max Weber）等人。它从理性封闭系统视角看待组织，探讨实现效率目标的有效组织形式；第二种是人性理论，包括人际关系理论、激励动机理论、团体动力学理论等，代表人物有：马斯洛（Abraham Harold Maslow）、麦格雷戈（Douglas M.McGregor）等人。它从自然系统视角看待组织，超越了“经济人”的看法，关注人的社会需求和社会特点，以及满足这种需求的正式和非正式组织形式；第三种是系统权变理论，包括系统理论、生态理论、权变理论等，代表人物有：卡斯特（Fremont E.Kast）、罗森茨韦克（James E.Rosenzwig）、高斯（John M.Gaus）、里格斯（Fred W.Riggs）等人。它从开放系统视角看待组织，探讨组织与环境之间的互动关系，特别是环境对于组织的作用。上面的理论分类，也反映了人们对于公共管理现象从简单到复杂的认识过程。当然，还有一些理论虽然不宜归入上面的分类体系中，比如公共选择理论、新制度理论等，但也是公共管理理论的重要分支。

公共管理学的知识基础是人类的全部知识，包括自然科学、社会科学和人文科学。公共管理学属于社会科学范畴，它与社会科学的其他研究领域具有密切的联系，包括政治学、经济学、社会学、法学、方法论等。公共管理学的知识基础，既涉及一般性的管理知识，也与公共活动本身的知识内容有关，比如卫生、社会保障、教育、土地等。

公共管理学所采用的研究方法，就是社会科学的普通研究方法，与其他社会科学领域的研究方法没有本质的区别。研究人员针对特定的研究问题，在特定的本体论和知识论的思想指导下，从一切可以利用的研究方法中，选择比较适当的方法或方法组合，进行系统和深入的分析，以促进知识的增长和实践的改善。可采用的研究方法包括：经验-实证研究、历史-诠释研究和批判性研究等多种分析方法和技术，具体而言包括：案例研究、比较分析、假设检验、实验、演绎论证、哲学批判、行政和政策过程分析、调查、资料（内容）分析等方法。

三、学科范围

公共管理活动涉及的范围非常广泛，从教育、文化、卫生、科学到社会保障、土地资源等。与此对应，公共管理学也有不同的分支学科。目前，在我国主要有以下6个研究方向：

1、行政管理学。以管理公共事务的公共组织，特别是政府组织为研究对象，研究其结构、功能及其与环境的关系，研究行政管理活动的过程，如组织、决策、沟通、协调、监控、评估。

2、社会医学与卫生事业管理。以医疗卫生服务的组织者、提供

者、支付者和消费者为主要研究对象，分析社会、经济、环境、生物、行为以及医疗卫生的基本结构和服务过程，以及医疗卫生体系对改善社会人群健康状况的影响。

3、教育经济与管理。研究教育发展与经济发展、社会发展之间的相互关系，教育系统和学校组织的运行机制，解决教育资源的合理筹措、分配、使用及其效果评价的问题。

4、社会保障。研究建立合理的社会保障制度和机制，以促进经济发展和社会进步，保障人们的基本生活权利。

5、土地资源管理。研究人地关系、土地资源的配置规律、土地资源与社会发展的内在关系，探索土地资源可持续利用的策略与管理技术。

6、公共政策。研究政策的制定、政策的执行和政策的效果评估等公共政策过程环节，探索有关公共政策的规律，以提高政府公共政策质量。

四、培养目标

各公共管理学科学位点按照国家学位条例的基本要求，根据学生的特点和学校办学目标，培养不同层次和类别的人才。达到相应培养标准的学生，分别被授予管理学的学士、硕士和博士学位。

公共管理学科具有理论联系实际的特点，所以也要求学生在学习过程中形成理论联系实际的能力，毕业后可以从事各种实践性的工作或者专门研究工作。教学工作要考虑社会发展变化趋势，培养学生掌握宽广知识基础和扎实的方法技能，毕业后要能够不断地学习新知识，开展创造性的工作，适应学习型和创新性社会发展的要求。

获得学士学位的基本要求是，较好地掌握本学科的基础理论、专门知识和基本技能，并具有从事科学研究工作或担负专门工作的初步能力。

获得硕士学位的基本要求是，掌握本学科坚实的基础理论和系统的专门知识，具有从事科学研究或高级专业工作的能力，并能比较熟练地运用一门外国语阅读本学科的专业外文资料。

获得博士学位的基本要求是，掌握本学科坚实宽广的基础理论和系统的专门知识，了解学科发展前沿与方向，具有独立从事科学研究工作的能力，并能在科学研究或专门工作中做出创造性的成果，能熟练地阅读本学科的外文资料，并具有较强的外文写作能力。

五、相关学科

公共管理学与其他社会科学学科具有广泛而密切的联系，例如管理学、政治学、经济学、社会学、法学、人口学、统计学、心理学等。

第四篇：公共政策研究中公共性困境论文

摘 要:[HJ*2]公共政策的公共性一直被视为公共政策的本质属性,并且正在成为公共政策研究的重要领域。而公共政策公共性的研究经常受到各种问题的困扰,从而使公共政策公共性的研究面临诸多困境,包括公共政策主体的自利性和公共性之间的矛盾问题、公共政策目标的虚无性和公共性之间的关系问题、公共政策问题的主观性和公共性之间的冲突问题以及公共政策价值中效率和公平的两难选择问题。科学梳理公共政策研究中的公共性困境,有助于加快公共政策科学化民主化的进程。

关 键 词:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:publicity has been regarding as an essential attribute and also an important domain of the public policy.However, the study on it was often puzzled by various problems and then forced to face many challenges to put it falls into an awkward position.The problems include the conflict between the public policy that it involves its own interests required and its publicity, the relationship between the indefinite target of public policy and its publicity, the discrepancy between the subjectivity in public policy formulating and its publicity and the dilemma where the efficiency and fairness is often hard to be compromised on each other in public policy formulated.All these imply that to reason out what causes the publicity to fall into an awkward position in the study on public policy is of importance and helpful to formulating public policy more scientifically and democratically.Key words:public policy;publicity;government;interest

公共政策作为“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”［1］,其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象［2］;第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性［3］。但是,当我们对公共政策进行深入考察时却发现,公共政策时常表现出与公共性相违背的特性,这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学梳理,将有助于理顺公共政策研究的思路,探明公共政策失效的症结,进而加快我国公共政策科学化民主化的进程。具体而言,公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

公共政策研究中的公共性困境(2)

三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”［6］。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

［1］宁骚.公共政策学［M］.北京:高等教育出版社, 2003:185.［2］张春梅,周树志.公共政策与私人政策之辨析［J］.西北大学学报:哲学社会科学版, 2002,32(3):56.［3］陈潭.公共性:公共政策分析的一般范式［J］.湖南师范大学社会科学学报, 2002,31(4):48.［4］Ackoff R L.Redesigning the future［M］.New York: Willer, 1974:21.［5］威廉·N.邓恩.公共政策分析导论［M］.2版.北京:中国人民大学出版社

第五篇：公共管理学科发展的背景和特征

面向21世纪的中国政策科学必须充分考虑公共部门管理研究（公共管理学）发展的背景与趋势，把它放在公共管理的大视野中加以考虑，这有助于把握政策科学发展的未来取向，拓宽政策科学的研究主题，引入新的研究方法，加快政策科学的知识创新。

一、公共政策学的缘起

政策科学又称政策分析、公共政策（学）和政策研究，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域。它的出现被视为“当代公共行政学的最重要的发展”、当代政治学的“一次最重大的突破”以及当代西方社会科学领域的一次革命性变化。论文发表政策科学的迅速成长以及它对各国政府政策制定和社会经济发展所产生的巨大影响，使它成为各国政界和学界共同关注的学科。现在政策科学已构成当代公共管理学乃至整个社会科学中的一个极为重要而富有活力的部分。

一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而这一概念在出版物中的首次出现则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书特别是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策研究方向，即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础，成了政策科学诞生的标志，拉斯韦尔因此成为“现代政策科学的奠基人”；政策科学作为一个独立学科的形成，则是60年代末、70年代初的事，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）和《政策科学进展》（1971）的出版为代表，这些著作构成政策科学发展的第二里程碑。“政策分析”一词则是美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先提出的。他在1958年发表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析类型。在西方文献中，“政策科学”与“政策分析”两个概念的关系颇为复杂，有的学者将两者当作同义词使用；有的学者将它们加以区别，用“政治科学 ”作为一个总的学科领域名称，强调它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析”看作政策科学的一个分支，强调政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征。

二、公共管理学的发展背景、特征及对政策学的影响

尽管拉斯韦尔和德洛尔等人所提倡的政策科学是一种全新的跨学科、综合性的学问，是一种“统一的社会科学”（元社会科学），但是政策科学既然主要以公共政策作为研究对象，那么它主要是关于公共部门管理尤其是政府管理的学问。70年代以来，政策科学与经济学、工商管理学、政治学以及公共行政学等学科日益相互融合，最终导致公共部门管理领域新范式或新途径的出现，即“新公共管理”的兴起。因此，要认识和把握政策科学，就不能离开公共部门管理学科（公共管理学）发展的背景与趋势。

政府及公共部门管理研究领域成为相对独立的学科分支是从19世纪末20世纪初开始的。在百余年的发展、演变过程中，该学科领域经历了三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共管理学三次重大突破。政策科学可以说是政府管理研究领域发展到一定阶段的产物。

1.传统的公共行政学

形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯•韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采用官僚体制模式）；（3）公务员的终身受雇和政府组织的稳定性；（4）以文官制度作为人事管理的基本制度；（5）对文官的控制（外部规制）；（6）要求结果的公平。

早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。传统的公共行政学范式由于公共管理学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。

2.新公共行政学和政策科学

在60年代末、70年代初的兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府管理研究新范式的出现。但是没有最终取代传统的公共行政学而成为公共管理研究的主导范式。新公共行政学学派的代表作是《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》（1971），它以公平为核心，因而拒绝了传统公共行政学的一系列基本观点，尤其是政治－行政二分法和官僚体制理论；它强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。因此，分权、权力下放、项目管理、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共管理分析组织问题的一些基本概念。论文发表新公共行政学强调以“公平”为核心，实际上是一种民主的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔顿•麦迪逊等人在《联邦党人》以及托克维尔在《论美国民主》中所表达的民主行政理论具有明显的师承关系。

与此同时，西方公共管理研究领域出现了另一个影响更深刻、更广泛的趋势，这就是政策科学或政策分析途径的兴起。针对传统公共行政学过分强调的组织结构（官僚体制）的研究，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。

拉斯韦尔、德洛尔等人所提倡的政策科学范式因自身的局限性而在70年代以后的发展中遇到了一些难题：一是将政策科学当作一种统一的社会科学（即它既整合多种学科的知识和方法，又超越了它们之上），这造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定研究范围边界、建立学科理论体系和形成特有的研究方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会的发展方向，回避各国的政治制度和意识形态的差别和对立，因此被斥为“披着科学外衣的意识形态”；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，而忽视了对政策过程的其他环节特别是政策执行和评估的研究。（德洛尔在《公共政策制定检讨》中将政策过程划分为元政策制定、政策制定和后政策制定）。这些困难一直困扰着政策科学后来的发展。在80年代中期，问题仍未得到解决。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中检查了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要在14个方面加以突破，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观

点，真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政策制定和统治设计；考虑政策制定途径的改善；探索政策制定的输入方法；加大学科基础；开发各方面的方法论、方法和技术等。

3.70年代后政策科学的发展及其特征

政策科学朝着新的方向发展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（将政策科学领域理解为一门应用性的社会科学学科）迅速成长壮大。其实，在50年代到60年代中期，政策研究领域成长的最大推动力并非来自于社会科学家，而是来自于运筹学家、系统分析家和应用数学家。运筹学、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成政策科学以及政策分析方法论的基础。70年代以后政策分析途径的成长引人注目，它的倡导者林德布洛姆、邓恩、奎德等人不再将一般的选择理论、人类社会的基本方向问题或一般的政策系统及过程作为自己的主要研究对象，而主要关注现实具体的政策问题，因而政策分析方法及技术在其中占有核心地位。与政策科学相比，政策分析的应用性程度更高，它以提供政策建议或备选方案为核心，有具体的当事人或委托者；其研究对象比较明确，研究范围的边界清晰，在学科共同体中较容易形成有关方法论和学科理论体系方向的共识，再加上各种分析方法和技术的成熟，使得政策分析比起政策科学来更容易取得突破，较快地建立起相对成熟的学科体系；再加上思想库的成功的政策分析实践的鼓舞，使得政策分析范式获得了众多的支持者。

其次，70、80年代，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。这种由政策制定向政策执行的研究重心转移，构成80年代末90年代初“新公共管理”范式出现的一个契机（公共管理在某种意义上可以说是政策执行的管理）。哈佛大学肯尼迪政治学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政的方面往往为人们所忽视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策形成和政策成功之间存在着一个忽略或错失了的环节－政策执行，必须加以补充，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基等则对奥克兰实验案例进行详细的跟踪研究，写成经典性的《执行》一书。该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效的执行，仍将导致失败。这一时期出现了种种的政策执行理论，如行动理论、组织理论、因果理论、交易理论、管理理论、系统理论、演化理论等。80年代中期以后，政策科学与公共行政学日益相互融合，并最终导致新公共管理范式的出现。公共政策与行政管理如同一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠行政管理来推行，而行政管理主要是对公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一书中认为，必须熔管理与组织行为以及政治与政策形成理论于一炉，才能有效管理公共政策。美国政策研究领域的最权威的组织——政策分析与管理学会的成立，目的之一是希望沟通政策分析研究与公共管理研究，促进组织政治与公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理论基础发生了变化。如果说，70年代以前政策科学的理论基础主要是政治学的话，那么70年代以后的理论基础主要是经济学了。70年代以前政策研究的基本途径如系统途径、过程途径、精英途径和制度途径都来自于政治学理论；70年代以后，经济学途径在政策研究上逐渐居于主导地位，其中公共选择理论的兴起是一个典型代表，该学派用经济学的假设、理论和方法研究非市场决策，即公共决策问题，在政策科学上产生了相当大影响。这种理论基础由政治学转向经济学也正是后来的新公共管理范式的一个基本特征。

最后，政策科学的视野及主题进一步拓宽，如加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究；比较公共政策研究的发展；社会、政治理性取代经济和技术的理性；政策管理以

及政策网络管理和战略研究的加强等等。

4.新公共管理学

到了80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在英美等国出现了一种“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关的知识和方法，创立一个新的公共管理尤其是政府管理的知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。新公共管理学者来自于公共行政学、经济学、政策分析、管理学等学科领域；它突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理之中；它在保留传统公共行政学、政策科学的某些主题基础上，在研究领域及主题上有重大的突破与创新，涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、多元组织等大量新主题；新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”；它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。“新公共管理”运动对传统的公共行政学和政策科学提出了严峻的挑战，它大大地改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共部门管理学科的又一次范式转变。这种范式正逐步取代传统的公共行政学和政策科学的范式而成为当代西方公共管理研究的主流。尽管从公共行政学到政策科学再到公共管理学是西方公共部门管理研究发展的三个阶段，但更准确地说，在目前西方公共管理学界中，传统的公共行政学、政策科学和新公共管理学三种范式共存，它们是公共管理研究领域的三种学派、三种研究途径。它们有着各自的支持者、学术团体、杂志、研究纲领和学术活动（甚至在美国公共部门管理研究的学院的名称也体现这一点，有的仍然称“公共行政学院”，有的叫“公共政策学院”，有的则命名为“公共管理学院”，而MPA（公共行政硕士）或MPP（公共政策硕士）则是该领域硕士的统称）。