中国行政法制监督机制平息与改革 张立荣

第一篇：中国行政法制监督机制平息与改革 张立荣

中国行政法制监督机制:评析与改革

张立荣

行政法制监督作为依法享有行政监督权的监督主体对各级国家行政机关及其公务员行使

国家行政权所实施的监督①，是我国国家监督体系中的一个重要组成部分.党的十一届三中全

会以来，随着社会主义民主与法制的不断发展，我国初步形成了由执政党监督、国家权力机 关监督、国家司法机关监督、人民政协及民主党派监督、群众团体及公民个人监督、新闻舆 论监督以及政府内部监督构成的多元化行政法制监督机制②，对于促进政府依法行政，防治腐

败和部门、行业的不正之风，维护“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳 定”的全党全国大局，发挥了重要作用。但也必须看到，现行行政法制监督机制的生成发育还

很不成熟，其内在结构、运作机理和功能释放都还存在明显的不足和缺陷。这种不足和缺陷主

要表现为如下数端:

(一)监督结构离散，功能紊乱，缺乏有序性和整合性。在我国现行的行政法制监督体系 中，监督机构有政治的、经济的、法律的、社会的，可谓不少，但它们之间尚未形成有序的 关联结构。这主要表现为:一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复，责任不清;在监督 运作过程中彼此之间缺乏沟通和联系.二是整个监督体系未能形成“主辅匹配、环形封闭”的系统(见后图2)，群龙无首，缺乏关于监督的决策力、规划力和协调力，从而导致诸多不合 理现象的出现。如对一些跨部门、跨行业、跨地区、多层次、多构成的公职不法案件的处理，要么几路兵马同时“兴师问罪”，弄得发案单位无所适从;要么相互推读“踢皮球”，长期拖 延不办;要么撤手不管，造成监督的“真空地带”。其结果，既损害了社会主义行政法制监督 的权威和效率，又削弱了行政法制监督的整体功能。

(二)监督对象不全，制裁不力，缺乏均衡性和威摄性。从法理上说，行政法制监督所作 用的对象应当是均衡的。它既作用于行政工作人员，又作用于行政工作机关;既作用于一般公

务人员，又作用于中高级领导干部;既作用于行政执行，又作用于行政决策;既作用于具体 行政行为，又作用于抽象行政行为;既作用于内部行政，又作用于外部行政;等等。但在我国 行政法制监督的实践中，监督对象的非均衡性问题比较严重，往往监督行政工作人员多，监 督行政工作机关少;监督一般公务人员多，监督中高级领导干部少，监督具体行政行为多，监

督抽象行政行为少;监督滥用权力者多，监督失职不作为者少;监督内部行政多，监督外部 行政少。这在现实形态上表现为琉而有漏的“失监”现象。这是其一。其二，在我国行政法制监

督实践中，监督制裁不力的问题也比较突出。有的监督主体仅有督办功能而无裁决权力，如信

访监督部门;有的监督主体虽有制裁权力，但权力太小，如行政监察、审计部门;而某些拥 一40一

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有较大制裁权力的监督主体，在处理一些案件时，不是以事实为依据，以法律、法规为准绳，往往考虑“背景”、强调“客观”、照顾“情绪”，因而处理起来一味放宽，有的以罚代法，有的以纪代刑，使不法分子得不到应有的惩处，造成消极、负面影响。

(三)监督规则不完备、不具体，缺乏系统性和可操作性。以现代法制监督的要求而论，行

政法制监督主体对国家行政机关及其公务员的监督行为，必须以系统、完备的监督规则为依 据，并通过明晰、具体的监督方式和程序来实施③。近年来，党和国家虽然在建立、健全行政

法制监督规则方面做了大量工作，出台了诸如《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《行政监察 条例》、《党和国家机关必须保持廉洁的规定》、《党和国家机关领导干部廉洁自律五条规定》、《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等法律、法规，但是，由这些法律、法

规所构成的行政法制监督规则还很不完备、很不具体。一是一些重要的监督规范如“国家公务

员法”、“行政程序法”、“行政行为监督法”、“人民监督法”等未能推出，使一些重大的监督 活动缺乏法律依据，无所适从;二是既有的一些监督规则措词笼统，缺乏清晰明确的标准和 可供操作的细则，使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为。

(四)监督机制单向运行，环节单一，缺乏双向性和全面性。科学、有效的监督机制运行 过程，应当是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行过程。但从我国

政府内部监督机制的运行过程来看，自上而下的下行监督比较易于实施，而自下而上的上行 监督难于进行。这样，下行监督一般可以做到有力、有效，上行监督则往往成为有名无实的 “虚监”和疏而有漏的“失监”，从而使一些本应避免或查纠的违法、不当行政行为得不到及

时预防和查纠，以至酿成行政工作的某些重大失误。这是问题的一个方面。另一方面，在我国

行政法制监督的运行过程中，还存在对被监督对象所作用的环节过于单一的问题，即把监督 的着力点放在“纠偏于既遂”上，漠视甚至放弃了“防患于未然”的工作。其结果是使监督主

体陷入头痛医头、脚痛医脚的窘境，监督的路子越走越窄。

(五)监督渠道不畅，信息不灵，缺乏开放性和透明度。在我国现行的行政法制监督体系 中，较之于专门监督，统摄群众监督和舆论监督的社会监督十分薄弱。我国宪法虽然赋予了人

民对国家行政机关及其公务员进行监督的诸多权利，并加强了党政机关的信访工作，但监督 信息仍不灵敏，监督渠道仍不通畅，使人民群众所实施的社会监督难以落到实处、产生实效。此外，国家政务活动的民主化、公开化程度不高，一些大众传媒的报喜不报优、报虚不报实，也是制约社会监督发挥作用的重要因素。

行政法制监督机制的上述缺陷和弊端，与加强社会主义民主和法制建设，深入开展反腐 败斗争，为改革、发展和稳定创造更有利的社会政治环境的客观要求格格不入，必须进行改 革。

笔者认为，我国行政法制监督机制的改革和建设，应当本着积极慎重的精神，总体设计，分步实施。在当前，应当着力抓好以下几个环节:

(一)明确一条要求。我国行政法制监督机制的改革和建设，必须以邓小平同志建设有中 国特色社会主义理论和党的基本路线为指针，以宪法为根据，以保障人民的根本利益为目的。要结合人民群众实行公开监督、民主监督的有益经验，从深化改革、扩大开放、促进稳定和

加速发展社会主义市场经济的实际需要出发，不断铲除滋生腐败现象的土壤，使各级国家机a《社会科学》1995年第8期)一41一

关及其公务员自觉保持清正廉洁的本色，切实做到“依法行政，依法办事”④。我国宪法载明:

“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“中华人民共和国公民对于任何国家机 关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失 职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。„„对于公民的申诉、控告或者

检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这些规定，既

是我们建立健全行政法制监督机制的法律依据，也体现了社会主义行政法制监督机制改革的 基本要求。

(二)遵循三项原则。1.法制性原则。它是指行政法制监督主体权力的确立及其行使，都 应有明确、具体的法律规定。其基本要求是:(1)加强立法。即要为监督主体制定充分而完备 的监督法规，其内容包括监督的职能目标、机构设置、权责划分、作用对象、裁量标准、惩 处手段、运行程序、协调方式等，以使行政法制监督有法可依并逐步纳入法制化的轨道。在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新的历史条件下，要及时制定监督 政府调控经济和维护市场经济秩序行为的法律规范，尽可能避免新旧体制转轨过程中的法律 空白和法律滞后。<2)严格执法。即各监督主体在对国家行政机关及其工作人员实施监督的过

程中，都要严格依照法律的规定办事，任何监督上的失职、读职和干扰监督权利行使的违法 行为，毫无例外地要受到法律的追究和制裁。诚如邓小平同志所强调的那样:“任何人都不许

干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外.”⑤

2.公开性原则。这里的“公开性”，系指监督活动本身应当是完全公开的，即公开地而不

是秘密地检查工作，公开地而不是遮掩地宣布结果，公开地而不是仅在狭小范围内批评缺点。列宁指出:没有公开性而谈民主监督是可笑的⑥.历史经验昭示我们，没有公开性或者公开性 不强，只能给专制政治和干扰监督活动者以有隙可乘。长期以来，有些人以“内外有别”为借

口，欺上瞒下，将大事化小，小事化了，从而逃避监督和惩处。应当明确，只要不涉及国家机

密，就无内外之别，法律面前人人平等。在增强行政法制监督的公开性方面，我们大有工作可

做。比如，尽快建立国家公务员财产申报和稽核制度，强制规定公职人员定期将财产向指定的国家机关申报，如有不申报或申报不实者，给予相应的制裁;强化对政府重点部门、重点行 业的监督，实行招标公开、项目公开、决策公开、审批公开、程序公开;采取切实措施，大 力推进社会政治生活的民主化、公开化进程;等等。

3.有效性原则。政府的管理活动应当遵循有效性原则。同样地，行政法制监督机制的改革

和建设也应当遵循这一原则。即是说，监督主体要根据得到的有关信息，及时组织调查研究，发现并查明可能导致或已经导致违法失职行为产生的原因和条件，不失时机地实施监督，迅 速消除其原因和条件，避免和纠正因此而产生的违法失职行为。要实现行政法制监督的有效 性，必须创设以下两个基本条件:(1)监督机构要有独立性。中外监督机制的改革和建设实践 证明，监督机构的依附、从属性质，使其作用的发挥受到重大限制。如果监督主体受制于监督

客体，抑或置于监督客体的压制和打击报复之下，那么，这种监督的有效性就无从谈起.鉴此，政府内设的监督机构(主要是指行政监察机构)应当变双重领导体制为垂直领导体制(条件 成熟时，可以建立独立于政府的行政监察系统);专职监督人员应当变委任制为选举制，并为 其提供行使职权的法制保障(如专职监督人员具有行使职权的免责权，非故意枉法不得免职 等)⑦。(2)监督目的与监督手段之间要构成封闭回路，如图1所示。唯其如此，方能实现有效

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监督。任何缺口或脱节，都将导致监督的无效。

图1:行政法制监督机制的运行封闭回路

FAIR亘亘」—匝亘T 7A-巫〕-----------P.{

l纠正偏差}—}分析原因{—}发现偏差{

(三)实现五个转变,1.变缺乏规则、过于笼统、约束不力的软性监督为标准完备、程序严 密、约束有力的硬性监督。健全、有效的行政法制监督应当是硬性监督。一般而论，硬性监督具

有如下基本特征:监督标准具体、完整;监督程序合理、配套;监督制裁从严、有力。为此，我们在改革和建设行政法制监督机制的过程中，需要从腐败不止、足以亡国的高度认识和强化监督的建章立制工作⑧，营造健全、有效的廉政规则体系。

2.变自上而下的单向监督为自上而下与自下而上科学结合的双向监督。前已论及，政府内

部的双向监督既包括上级机关及其领导者对下级机关及普通群众所实施的下行监督，又包括 下级机关及普通群众对上级机关及其领导者所实施的上行监督。诚然，在社会民主政治发育程

度还不高的今天，实施上行监督有一定难度，但“让群众和党员监督干部，特别是领导干部”⑨，却能有效遏制和消除政府领导层的权力腐败现象，减少和避免全局性决策失误。因此，我们改

革和建设行政法制监督机制，必须着眼于行政权力运行的合法性和行政决策的科学性，变单向

监督为双向监督，特别是要实行下级机关及普通群众对上级机关及其领导者的监督。

3.变偏重于自我约束的内部监督为内部监督与外部监督有机统一的全方位监督。历史和 现实都表明，旨在自我约束的内部监督由于要受所在组织的领导和控制而难以真正充分发挥 作用。唯有将政府内部的监督与政党监督、权力机关监督、司法机关监督、群众监督、舆论监督

等外部监督有机地统一起来，对国家行政机关及其公务员实施多角度、全方位的监督和制约，才能最大限度地弥补政府内部监督的缺陷，防治行政权力的腐蚀与异化。有必要强调的是新闻

舆论的监督。国外的多数重大权力腐败案件，都是由新闻界首先揭发的，一些案件还是由记者

克服重重困难跟踪查证，为执法机构提供了立案依据和关键证据，最终追究了腐败官员的责 任。因此，我们要通过借鉴国外的有益经验和切切实实的改革，建立起内部监督与外部监督有

机统一的行政法制监督机制，“使各级国家机关及其工作人置于有效的监督之下”.o

4.变耽于事件后果检查、惩戒的单环节监督为注重行为因果、事件始终的全过程监督。历

史和现实还表明，旨在对监督对象事后行为进行揭弊纠错的单环节监督，是一种迫不得已的惩

治性监督，难以形成必止微风于青萍之末”的有效防范与控制机制。有鉴于此，我们在改革和建

设行政法制监督机制的过程中，应当变单环节监督为全过程监督，即不仅要对监督对象进行事

后的惩治性监督，更要紧的是对监督对象进行事前的防范性监督和事中的控制性监督，以创造

禁于未萌、止于未果的最佳监督功效。

5.变各自为战、缺乏联系的离散监督为主辅匹配、密切协作的整合监督。由前述可知，我国

现行的行政法制监督虽已形成一定的体系，但各监督主体尚处于离散状态，彼此之间常常政策

不配套、标准不统一、行动不协调、工作不配合，引起种种矛盾，造成能量内耗。为了从根本上改

变这种状况，建立起结构有序、功能优化的整合监督机制，以下三个方面应是我们工作的切入

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点:(1)组建主干的全国性监督机构。它应是一个由监督中心、职能机构、综合协调机构、智囊机

构和信息机构构成的主辅匹配、环形封闭的系统(图2)。其主要职能是负责各监督主体的纵横

联系和总体协调，统一制定全国性监督规划与政策。(2)各监督主体应在明确分工、突出重点的基础上，求得监督原则、衡量标准和政策界限的共识，使之互相衔接，互相补充，消除监督的“空

档”和“死角”0(3)加强不同监督主体在处理跨地区、跨部门、跨行业案件中的联系和协作，使之

统一行动，联手作战，形成“'1+1>2”的整体功能。

图2:主辅匹配、环形封闭的监督系统

监督中心

职能机构

合协调机构

智囊机构

信息机构

接受单位

注:

①参见《中国大百科全书，法学》，中国大百科全书出版社1984年版，第674页。②这里的“机制”，系指我国行政法制监督体系的内在结构、现实功能及其相互关系.③美国着名法哲学家博登海狱认为，现代社会的行政法制监仔机制应当具备三个要家:“该国的执行管理机构在展行其

职贵时遵守正常秩序”，“它的活动为那些对无限裁t权的行使设定了某些限制的规则所调整”。“存在某些措施防止这些机

构谧用权力”。见〔美〕博登海狱着:《法理学—法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第353页.④《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干间题的决定》，《人民日报》1993年11月17日.⑤⑧《邓小平文选)(1975-1982年)，人民出版社1983年版，第292页.⑥《列宁全集》第15卷，人民出版社1959年版，第115页.⑦法国启蒙运动杰出思想家和法学家孟德斯鸿指出:“在性质上，民主政治的监察官也一样是独立的.诚然，在监察官任

职期间，对他们的行为不应该迫究，对他们应该信任，绝不要挫伤他们的勇气.···”一切官吏都要对自己的行为负责，只有监

察官例外。”见《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第53页。

⑧笔者认为，腐败归因于游离监仔。而不立章法，则无从监任，恶性循环，长此以往，就很难避免黄炎培先生在半个世纪

前指出过的危险:“因为历时长久，自然地惰性发作，由少数演为多数，到风气养成，虽有大力，无法扭转，并且无法补救。”到

那时，也就难以跳出“人亡政息”周期率的支配了(参见黄炎培:《八十年来》，文史资料出版社1982年版，第156-157页).0江泽民:《在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，《人民日报》1992年10月21日.(作者单位，华中师夭管理学院责任编辑:陆萍)(上接第47页)“综合治理”这个概念的提出，是我国政治学、法学、社会学的一个重大突

破。针对当前经济纠纷涉案面广、涉案人多的特点，采取综合治理的相应措施，可以减少司

法、执法的难度，避免不应有的社会冲突，保

证社会的安定团结。

注:

①《马克思恩格斯选集》第4卷，第483-484页.(作者单位:上海市第一警官学校，上海社会科学院法学研究所

责任编辑:陆萍)

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第二篇：全球行政改革浪潮与中国行政现代化 王强

全球行政改革浪潮与中国行政现代化

——从官僚制的角度思考

王强

七十年代以来，世界上多数国家的政府，无论身处发达国家，还是发展中国家，无论信奉资本主义，还是坚持社会主义，都开始酝酿一场面向未来的改革运动。“改革”成为全球范围内最流行与最富感召力的词汇与口号。而兴起于八十年代的行政改革风潮由于发端于英美等先进国家而备受世人瞩目。其中最为著名的大规模改革包括英国的续阶方案（The Next Steps）、美国的政府再造（Reinventing Government）、加拿大的公共服务两千计划（Public Service 2000）、欧洲共同体会员国倡导的公共服务革新（OECD, 1987）、新西兰的财政与人事改革、澳大利亚的财政管理改进计划，等等。一般说来，发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应，因而，行政改革从观念的产生，理论的提出到实践层面的运作，不仅在发达国家内部引发诸多检讨与争论，而且在政治制度、行政体制面临从传统型向现代性转变的发展中国家，亦得到积极与广泛的回应。近年来，希腊、马来西亚、南非、纳米比亚、智利、加纳、加勒比海诸国均明确提出了本国行政改革的行动计划与具体方案。

在这一场声势浩大的行政变革浪潮中，曾被证实为普遍有效的组织模式棗官僚制（在行政学领域，科层制、官僚制、文官制的概念差别不很明显）受到前所未有的激烈批评。现代官僚制是以理性严谨著称的德国式社会科学与强调规则及精确性的美国式工业主义的完美结合，马克斯·韦伯（Max Weber）强调：“„„纯粹的官僚体制的行政管理从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”并且“在所有的领域里，‘现代的’团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的：例如，它的产生就是现代西方国家的胚胎。”[1]不过，越来越多的人似乎不以为然，他们指责在迅速变化的环境面前，科层制繁复、僵化、压制创新，官僚气十足，象个呆头呆脑挺立着的大烟囱。美国组织理论家沃伦·本尼斯（Warren Bennis）在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他说：“从60年代开始算起的50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。” [2]

中国新一轮政府改革在全球一体化的背景中无疑受到这一风潮的极大影响。但是，中国的处境颇为特殊：一方面，作为长期实行计划经济的社会主义国家，国家之于社会，公共之于私域，政府之于市场，都需在新的理论视野中重勘界域；另一方面，作为发展中国家，在全球化趋势高歌猛进的壮阔图景中，无法释怀“赶超”的战略目标，因而世界先进国家的一举一动皆成为关切的内容，借鉴欧美行政改革之最新举措遂成为理论界的时髦话题。两方面的压力加在转型时期的中国身上，对于社会的改革与发展进程，毕竟极为艰难与沉重。计划向市场的过渡与传统向现代的转型，本是两组不同的历程，却由于历史原因纠集在一起，发生错综复杂的关系。而更为复杂的是，当大多数发展中国家拼命地把自己的国家从传统落后的农业社会拖入梦寐以求的工业社会的门槛时，却又发现，发达国家已在信息社会的新空间筹划谋取优势与霸权的格局，于是所谓的“现代化”便增添了向更高一级信息社会过渡的涵义。于是我们必须思考，发达国家为适应新的社会 棗贝尔称之为“后工业社会”棗而进行的行政改革对于我们这样一个尚在工业化的道路上负重前行的国家到底有多大的启示作用。从表面上看棗无论时间，还是内容（如职能调整、机构精简、人员分流、层级压缩等），中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性。但是，一国政府所在的国情与面临的特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。就官僚制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚至是彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，又能否成为中国改革的先导，确需结合中外两个向度进行反思。

发达国家行政改革的考察：官僚制走向末日了吗？

梳理西方行政改革的脉络，各国在具体措施上各有千秋，但归纳起来，内在相通之处不难觉察：

一、精简组织与人事。

二、压缩官僚层级，倡导低层公务员参与决策。针对官僚制金字塔型的严密控制体系带来的弊端，改革后的行政组织减少了中间层次，扩大了管理幅度，压平了组织结构。

三、分散权力：传统中央政府统筹一切全国性事务的原则，已逐渐由地方政府、相关利益团体及服务对象直接参与并执行公共政策的模式所取代。

四、营造“顾客导向”的行政文化：把市场经营的理念引入政府管理，强调政府的公共服务职能，并把服务对象的需要放在首要位置。

五、以民营化策略提高政府资源的使用效率。大力提倡多种途径，如公共工程外包、BOT、公营事业民营化进行大型的公共服务。

六、实行绩效管理。为了确保有限的资源用在政策所规划的方向，发挥预期的功效，各国政府改革的重点之一便集中于所谓的绩效管理棗制定组织的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，最终检验评估结果。

简言之，西方政府改革所努力实现的行政新范式以组织结构企业化，权力控制分散化、运作过程灵活化、组织文化人性化为特征。

改革的矛头对准官僚制似乎是理所当然的，因为正如本尼斯如言，组织的“内环境”与“外环境”发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化：其一，官僚制所倡扬的理性化与制度化漠视组织成员的人性、自由、创新及作为非正式组织的感情交流，而这些因素在后工业社会越益受到人们的重视；其二，科学技术特别是信息技术的高速发展使得经济和社会生活的节奏加速，照章办事，循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求；其三，经济与政治的联系日益紧密，全球一体化的趋势不断加强，对变革具有被动接受之特性的官僚制承受来自国内外各个向度的影响、压力与挑战，第一反应常常是天然的抗拒；其四，官僚制的组织建构与新时代的价值观棗建立在主体交往、文化多元与公共哲学基础上的交往实践观格格不入。因此现代的科层组织在“内适应”与“外适应”上均出现了足以致命的症状。[3]

但是，类似的批判在很多方面似乎似是而非。韦伯在经典意义上提出的官僚制是一种“理想型（Ideal typus）”，作为理想型的官僚制是组织结构、管理方式与组织文化三位一体的结合。

从组织结构上看，由于金字塔式的严密层级是官僚制最为表象的特征，因而也最易遭致抨击。层级是一个性质概念，而非数量概念，对层级过多的非议不引致对层级的根本否定，扩大管理幅度，压缩层级是寻求合理数量范围的必要手段，与取消层级是两回事。另一方面，在许多组织中兴起的工作小组、特别委员会、项目小组等构成的网络化模式从宏观上依然处于科层制的框架内，并且一般在小规模的组织中才可能有效，因而要以这种模式取代更为普遍的官僚制，未必有现 实的可能性。真正重要的也许是多种模式的共存，而并不是模式间的替代。

从管理方式上看，现代行政组织虽然有突显人性化和灵活性的要求，但并没有超越“强制性协调”的整体格局棗以权力为中轴的计划、组织、人事管理、指挥、协调、报告、控制。任何有组织的团体，唯其实行“强制性的协调”方能成为一个整体，而官僚制的行政管理方式以专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化为基本特征，被证实为有史以来最合理的管理方式。“一旦充分实行的官僚体制，就属于最难摧毁的社会实体”[4]。行政改革风潮中广为流行的绩效管理方式，本质上依然是一种行政控制，只不过这种控制维度的优先性由职权让位于效果。至于分权模式，与其说弱化了官僚制，不如说是一种强化，因为权力的分散确保了基层获得与其职能相适的权力，基层职权的到位必然带来科层秩序的稳定化，其实，组织学家塞尔兹尼克（Selznick）早就在官僚体系内部讨论分权的问题了[5]，可见分权与官僚制并没有矛盾。

理解现代官僚制最为重要的切入点是其组织文化，即“官僚制精神”：

1、契约任命即自由选择，是现代的官僚体制的本质。[6]

2、形式主义的非人格化的统治：没有憎恨和激情，因此也没有“爱”和“狂热”，处于一般的义务概念的压力下；“不因人而异”，形式上对“人人”都一样。[7]

3、可预计的规则，这对于现代官僚体制来说，也具有真正决定性意义。[8] 如果从“官僚制精神”来看西方各国的行政改革，官僚制末日论显然言过其实。对契约、形式、规则的重视是西方理性主义一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台，行政改革不可避免地要在这一平台上展开。仍以绩效管理为例，它首先是以共识为基础的契约式管理，其次要求行政使命、战略、价值明确化，绩效管理的全过程包含着极为严格与细致的规则和依据规则进行的计量，不但没有淡化西方的理性传统，反而是理性传统对人际团体领域的进一步渗透。又比如，情绪上热衷于改革的人经常会提到美国最典型的官僚机构国防部的军事基地管理手册从400页减少到4页的案例[9]，可是，4页终究是4页，减少并不是取消，减少的目的是为更有效地执行规则，规则在这里依旧是改革最为倚重的方面。

行政改革风潮中有一个风靡全球的新观念棗企业化政府。许多人把它当成官僚制的替代物，然而把官僚制与企业管理方式对立起来显然是一种错觉，因为现代官僚制随着资本主义的发展渗入社会的许多组织，企业，特别是大中企业，不但不例外，而且往往是官僚制最为典型的地方。官僚体系不必然等同于僵化的组织结构，它也可以具有灵活性[10]，以市场为导向的企业常常显现后一特性。当人们把政府作为改革对象时，官僚制莫名其妙地成了替罪羊。政府、官僚制、企业化三者，焦点在于政府与企业化的对立上，而政府与作为其管理方式的官僚制是两项事物，两个概念，如果把同样在企业内广泛存在的官僚制与企业化运作对立起来，命题建构的逻辑冲突就十分明显。

当然，这仅仅是概念辨析的层面，进一步作理论思考，问题似乎更多：企业活动的目的是获利，政府活动的目的是公益服务，管理的具体内容和做法都是由目的决定的，既然两者活动目的各异，内容和做法也就不同，因而企业与政府难于相通。市场经济在全球推进的过程中是否正在造就一种市场神话，以至于“市场”、“企业化”成为包治百病的灵丹妙药。企业化政府很可能将市场本身所具有的矛盾和紧张关系带到政府中来，在政府中产生新的弊端。[11]

对官僚制的批评往往易于滑入对官僚主义的批判，事实上，两者在理论上的区别远比实际生活中清晰。的确，人们经常不自觉地把官僚制与官僚主义等同起 来，只要对官僚主义的责怪稍稍过了头，便连同官僚制一起否定掉。韦伯的现代官僚制作为理想型，即逻辑的抽象，在现实中很难企及。各个国家的行政常态，要么是官僚化不足，要么是官僚化过度。前者是一切从传统向现代转型的发展中国家行政领域的明显特征，而后者则是发达国家或称现代性国家面临的迫切问题。卡夫卡的《城堡》和“帕金森定律”开启了讽刺现代官僚主义的先河，当下盛行的行政改革风潮无疑是继承了他们衣钵的一场更广泛的运动。在美国，“给予政府猛烈的一击，已经成为全民最热爱的运动。”[12]，在英国，人们“总是以挑剔的眼光观察国家机器，认为国家机器是诸多罪恶的根源”[13]。英美的行政改革带有激进主义的色彩，即使在激进的气氛中，美国改革“在某些方面仍保留了韦伯式的传统”[14]。而英国学者的告诫则更有理论意义：“传统上为整个统治体制提供可靠性、可预测、凝聚力和持续性的公共行政，（经过改革）会沦为仅仅反映市场固有的紧张关系的一面镜子。”[15]

中国行政改革的现状：官僚制不足

如果以行政效率、行政民主、行政廉洁、行政效能、行政公平作为政府行政的价值评判维度和发展目标，我们会发现全球性的行政改革都是在这些维度和目标下的努力。暂且不论上述目标内在的关系及在特定国家的优先次序问题，当考察它们与现代官僚制的相关性时，我们会大致得出如下略图：

注：行政效能、行政公正是综合性目标，它们部分地以上述三个目标为基础，并在内容上不同程度地包含。

说明：A点代表官僚体制的理想型，从技术上该处能达到行政效率、行政民主、行政廉洁的最优值；

BA段为“官僚化不足”阶段，行政效率、行政民主、行政廉洁与官僚化基本呈正相关关系；

AC段为“官僚化过度”阶段，行政效率、行政民主与官僚化基本呈负相关关系，行政廉洁与理想型时的行政廉洁状况差别不大。

我们可以依据现代官僚制的种种特征判断中国处于BA即官僚化不足阶段，比如普遍缺乏公务人员的专业化分工及与此相适应的专业化人才，政府人员及其行为轻视规则与规范，行政管理以“身份取向”凌驾于“成绩取向”之上，行政腐败现象严重，等等。问题的复杂性在于，任何一种官僚制棗无论是传统的，还是现代的棗都有其对应的官僚主义，即某些特征的过度化，因此一方面是官僚化不足，另一方面却是专业化分工过细，规章程序繁琐僵化，唯命是从，两种情况相伴相随。

对中国行政所处阶段的基本判断是认识西方行政改革，尤其是如何看待现代官僚制的根本前提，中国自身的行政改革亦应始于此。改革开放以后，中国行政改革的频度提高，改革中借鉴西方经验当然无可厚非，但是根本上处于从传统向现代过渡棗这一点在政治与行政领域常常为意识形态或某些理论有意无意地掩盖棗的中国社会，面临的是纷繁复杂的各种思潮、理论、模式的涌入，在西方因循历史发展而形成的清晰脉络在中国很快迷失，许多理论、模式陷入“淮桔成枳”的尴尬境地。因此理论上远为重要的恰恰不是西方最新成果棗经验抑或教训棗的引进，而是对自身传统与现状的深层体认。

组织学家沙因（Edgar Schein）指出，组织文化区分为三个层次，第一层次是人造品，它们构成了物质的和社会的环境，在这一层次上，人们可以看到物理空间、群体输出的技术，书面的和口头的语言、艺术作品和组织成员公开的行为。在计划经济体制中，新型的以管理为职能的和以社会分工为基础的行政组织形式 上具备官僚制的种种特征，随着社会主义市场经济体制的完善，专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制构成的系统在制度与规章上越益走上正轨。然而组织文化的第三层面棗基本的潜在假设为传统因素在依据现代要求构筑的行政组织中仍然发挥功能给出了合理解释。基本的潜在假设指的是一些原则被反复用于解决问题后，就会变得理所当然，人们逐渐相信事情本来就是如此办的[16]。基本的潜在假设与传统文化有密切关系，现代性的表层结构与暗含传统性的潜层结构并存，构成了中国行政组织的二元性特征，由此可见，公开宣称的行政原则同实际运作所遵循的准则是有差异的。传统因素仍将以其惯性和人员思维上的定势在现代性的组织形式中发挥着一定的作用。新的现代性的组织原则虽然已经建立，但短时间内无法真正成为组织运转的轴心，行政组织实际运作往往是新旧体制因素共同作用的结果。

官僚制在中国古已有之，适应于传统社会的官僚制最大的特征是全社会成员锁定在专制主义的严密等级中。这种与其称官僚制不如说是官僚政治的体制与现代官僚制精神相去甚远，韦伯把它叫做“世袭（Patrimonialism，或译为家产）官僚制”。这种官僚制的特点在于：

一、延续性，延续期间的悠久，几乎悠久到同中国传统文化史相始终；

二、包容性，它所包摄范围的广阔，即其活动，同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术„„等等方面，发生了异常密切而协调的关系；三是贯彻性，世袭官僚制的支配作用有深入的影响，中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘锢在其设定的樊笼中。[17]社会主义的制度形态从理论上讲是现代性的，因而它本质上否定世袭官僚制的延存，但在特定国家，社会主义总与一国传统相结合，这样情况就要复杂得多。在计划经济体制下，一方面传统的惯性构成现代组织的潜层结构，另一方面，“只有通过中央科层组织的巨大扩张，才能建立满足社会需要的计划生产体制，（因而）社会过程置于自觉的集体体制之下的努力所带来的意外结果是：将其自身重又置于一个更强有力的层阶体制的支配之下，因为这种层阶体制比以往更为统一。”[18]

计划经济某种程度上强化了传统的官僚体制，从而导致了“官僚制同构”的严重后果，作为与权力统治最亲近的组织形式，官僚制向社会生活的各个组织棗政治的、经济的、文化的（政府、政党、企业、学校、宗教组织、群众团体、学术机构„„）棗渗透，官僚制几乎没有它不可涉足的领域，在组织管理方式上本应多元并存的格局被一元所破坏。中国向市场经济的转型有助于官僚制同构现象的逐渐解体，但是传统型的官僚体制很大程度上控制着社会资源、财产和意识形态，它在社会中特别是在城镇社会中仍占有绝对优势。

传统型官僚制的历史存在造就了相应的组织文化，对照现代官僚制精神，中国行政组织的内在文化缺陷无法回避：

（一）理性精神的阙如。现代官僚制以理性，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之）[19]，“整个统治的官僚体制化大大促进向着理性的‘求实性’、向着‘职业化’和‘专家化’发展，（因此）官僚体制的统治结构服务于生活方式的‘理性主义’的传播。”[20]现代官僚制是西方理性传统与现代化大生产结合的产物，它以规则的可预测性，即“对种种‘客观’的目的的理性的权衡”克服“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价”[21]。中国社会并不缺理性，但缺少理性精神的普照之光，弥漫于行政组织中的是世俗取向的理性主义，即“实践政治的理性主义”[22]：通过个人内心信仰和道德体系的建立维系人与人的关系进而维系社会既定秩序，以此获取固定的俸禄、收费以及其他“合理”利益。这种理性由于缺乏求知欲和追求精确方法的动因与张力，无法超越人的主观性因素，因而极易坠入人伦等级的泥潭。理性思维受制于权力等级与道德信仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着行政组织的效率化、自觉化和科学化。[23]

（二）家长制的余风犹在。传统中国的社会模型是“家国同构”：人们很自然地将家族制度上升为社会制度，将家族伦理上升为社会伦理，并以血缘关系的思路来建立和处理人际关系，家族中的伦理或角色关系会类化到家族以外的团体或组织，形成“泛家族化历程”[24]。下级对上级的服从，是所有官僚制的要求，但现代官僚制的服从建立在合法性基础之上，即“并非服从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的，有合理界限的事务管辖范围之内，有义务服从他。”[25] 世袭官僚制中的服从，是一种笼罩在权力控制之下的忠敬关系，无法排除主观的、情绪的、人格的因素对客观目的的干扰。受这种传统影响的现实行政，职责的明确划分限制不了行政行为的超权限实施。以不受制约的权力为基础的行政违规行为比比皆是，亦无人深究。

（三）法治理念的艰难植入。现代官僚制中的一切人员都要依法办事，任何人都不能超越法律行事，不能违反法律恣意妄为。而理性传统的欠缺影响规则、制度的权威，家长制的余风极易拥抱人治。从以法治国的法治理念载入宪法到有法必依成为行政主体的自觉行动，中间的过程十分漫长。严峻的事实是，与其他立法工作相比，中国行政法律法规的制定明显滞后：法规体系薄弱、程序性法规匮乏，行政行为有法可依尚且得不到保障，惶论有法必依。另一方面，中国官民有别的思想常常致使行政行为偏离法治轨道，因此健全法律体系、普及法治精神以及与人治进行现实的面对面的斗争将伴随现代化的整个进程。

（四）现代契约观念的淡漠。契约是法律的延伸[26]。法治理念的薄弱与现代契约精神的淡漠互为映照。现代官僚制下的公务人员与行政组织之间的关系是自由的契约关系，正因为他们有个人的自由，才仅仅由于非个人的公务的义务服从于拥有权力的人或组织。世袭官僚制不承认人的独立性和自由的可选择性，官僚们在成为恭顺的仆从时已把个人的一切选择权统统交到了他的上司，即“主子”的手里。中国行政组织中广泛存在的是隐形契约棗非正式的理解和约定俗成[27]，隐形契约强调的是人与人，而非人与规则的关系，它在取得个人的、局部的、即时的效率时却消解了行政组织的整体效率，同时也抽取了行政组织作为公共性存在的依据。

行政现代化进程中的官僚制：建构与超越

公务员制度是典型的现代官僚制。以《国家公务员暂行条例》与其他若干相关单项法规的颁布为标志，我国向行政官僚化走出了重要的一步。但目前，我国的公务员制度无论是制度层面还是运作层面都还存在严重问题：公务员范围界定不甚合理、职位分类不规范、考试录用机制不畅、考核缺乏有效方法、运作中充斥形式主义，等等。因此有必要从现代官僚制的三个层面出发建构一个符合理想型诸特征的官僚体系以完善中国的行政管理。

（一）组织结构层面。首先要论证公共行政的哪些领域、哪些部分适宜于采用官僚制的结构模式；其次在采用官僚制的部门，结合职能转变及职能界定完善职位分类制度，使管理的层级与幅度能在规章中清晰反映出来（这一点不等于不可以随内外环境的变动而修改）；第三在较为稳定的职位分类制度基础上制定细致的岗位职责规范，明确公务员在特定岗位上的职责、权力与义务。组织结构层面的最大问题是把官僚制与僵化、死板等同起来，公共行政领域的官僚化同样需要采用灵活的体系棗迅速变动的内外环境的需要，当然这种灵活性要以尊重规则 与制度为前提，否则官僚化不足阶段，灵活性会给管理中的非人格因素提供可乘之机。

（二）管理方式层面可分为两个方向：对内管理，考试、录用、考核、职位升降、工资、培训、任免、奖惩、退休、退职、监督都要依据规范和程序进行，剔除人为因素的干扰，最大限度地降低管理的模糊性。当然首先有一个管理的法规、程序建立与完善的迫切问题，其次才是照章执行；对外管理同样要强调依法的重要性。只有在尊重法律法规的基础上才能进入管理科学化、民主化的层面，否则现代行政诸目标只能成为空中楼阁。

（三）组织文化层面。与上述两层面相比，组织文化的改造是最为关键与艰难的，由此也可以推断我国的公共行政现代化是一个漫长的过程。不过从目前来看，行政现代化的路径较为清晰：其一随着市场经济，尤其是各项产权制度在我国的逐步建立和完善，理性精神、尊重契约、法律的契约精神以及成就取向的价值观，必将经由启蒙深入人们的观念；其二教育是以现代精神改造传统性的助动机，随着教育力度的加大，现代精神的传播会有加速之势。市场经济与教育是现代精神导入与普及的两翼，行政文化的更新必将得益于此，改革开放二十年有力地证明了这一点。另外在这一层面，结合当前的机构改革，有一些措施可以加速更新的进程：

1、把机构改革与人员的置换结合起来，逐步淘汰观念陈旧、思维僵化的公务人员，引进接受过良好教育，素质较高的人员，借助人员素质的提高促进组织文化的现代化，同时也树立起知识、专业的权威。

2、把机构改革与常规性培训结合起来。长期的、固定的公务人员培训有助于行政文化的整体提升。现代性观念与适合国情的经验总结通过培训能够潜移默化地固化为公务人员的价值取向与行动指针。当然对行政文化更新起促进作用的培训强调科学性与系统性，在实践中应与政治学习、意识形态的灌输严格区分，公务员培训宜交由独立的中介机构或相关的研究机构进行。

组织结构、管理方式、组织文化是建构现代官僚制的粗略轮廓，但建构的同时亦应有超越的眼光。就工具层面的官僚制而言，其局限性是明显的，毕竟以完善官僚制为标志的行政现代化仅仅是社会总体现代化的一部分，无论在行政体系内部，还是在与政治相联系的体系外部，技术上最为合理的官僚体制并没有为它在现代政治生活中无所不在提供任何理由，“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。”[28]当把官僚制的完善作为现代化的关键向度时，即使作为理想型仍本质具备的“铁的牢笼”的性质亦不可忽视。因而本文反思西方行政改革与梳理中国官僚制传统的过程始终服务于以下目的： 1．判别中国行政所处的基本阶段棗官僚化不足；

2．官僚化不足阶段仍需意识到官僚制有其适用范围；

3．在合理的适用范围内完善官僚制以实现行政现代化。

注 释：

[1][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆，1997年版，第248页。

[2]Jay M.Shafritz, Albert C.Hyde: Classics of Public Administration, 2nd, The Dorsey Press, Chicago, 1987, p.325.[3]朱国云：《组织理论：历史与流派》，南京大学出版社，1997年版，第249-253页。

[4][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆，1997 年版，第309页。

[5]Jay M.Shafritz, J．Steven Ott: Classics of Organization Theory, Wadsworth, Inc., Beimout, California, 1992.pp.81-86.[6]同[1]，第247页。[7]同[1]，第250页。[8]同[4]，第297页。

[9][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府棗企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版，第9-11页。

[10][英]戴维·比瑟姆：《科层制》，郑乐平译，台湾桂冠图书股份有限公司，1991年版，第46页。

[11]张尚仁：《当代行政改革趋势析论》，载《华南师范大学学报》1998年第5期，第8页。

[12][美]唐·泰普思科：《泰普思科预言》，卓秀娟等译，时事出版社，1998年版，第195页。

[13][14][15]同[11]，第7-8页。[16]同[3],第349-354页。[17]王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社，1981年版，第38-39页。

[18]同[10]，第60页。[19]同[1]，第242页。[20]同[4]，第320页。[21]同[4]，第301页。

[22][德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，商务印书馆，1995年版，第162页。[23]唐逸：《中国的理性思维》，载《战略与管理》，1999年第2期，第111页。[24]杨国枢：《家族化历程、泛家族主义及组织管理》，载《海峡两岸组织文化暨人力资源管理研讨会宣读论文》，1995年。[25]同[1]，第243页。

[26]李仁玉、刘凯湘：《契约观念与秩序创新棗市场运行的法理、文化思考》，北京大学出版社，1993年版，第104页。

[27]Weitzman, Martin and Xu, Chenggang: “Chinese Township-village Enterprises as Vaguely Defined Cooperatives.” 1994.Journal of Comparative Economics, 18, p.121.[28]同[1]，第247页。

第三篇：世界贸易组织与行政改革论文

中国加入WTO标志着中国加快了真正融入全球经济一体化的进程，在这个过程中中国政府面临着最大的挑战已经为世人所认同，同时人们也认识到加入WTO也给中国带来诸多的机遇，我认为加入WTO所带给中国政府的机遇与挑战对中国的行政改革影响重大。

一、加入WTO为中国的行政改革提供了压力和动力

按照行政生态学的观点，随着经济社会生活的变迁，行政体系必须随之变迁以适应经济社会生活的需要，同时行政体系的改革也会导引经济社会生活的变化发展。在现代社会更加强调行政体系对经济社会生活的超前回应性和对经济社会生活的导引。

中国的行政改革长期以来都是立足于对经济社会的回应的基础上的，历次行政改革都是由于财政的紧张和经济改革的需要的而引发的，而加入WTO后中国的行政改革由对经济改革的回应性模式开始向行政改革导引经济社会变迁的模式，也就是说以前是经济改革引发行政改革，而这次变成了行政改革导引经济改革，而这次行政改革又是中国入世引发的，也可以说这次是以开放促改革。

1、加入WTO给中国政府的压力：承担WTO成员义务，履行WTO协议必须进行行政改革

WTO规则是建立在成熟的市场经济国家间协议基础上的多边贸易协议，中国既然加入了WTO就要履行协议，履行协议就必须进行行政改革，因为WTO的这套规则主要是规范政府如何对对经济贸易进行管制的，主要是规范约束政府行为的规则。而我国目前政府的行为与WTO规则所要求的政府行为还相距甚远，比如对于WTO规则所要求的行政透明度我国各级政府还做的远远不够，从政府的机构设置、人员安排、职责权限划分到权力的运行的规则与方式及行政程序都处于一种半神秘的氛围之中，各级政府面对的普通公众对之都知之甚少，以致于在现实中出现了专门代理企业从事政府公关中介组织。关于政务公开我们的政府提了好多年，但很多仍局限在“村务公开”、“厂务公开”等所谓的公开上，这些“公开”其实并不是真正的政务的公开，我们真正的政务公开也不过都局限于乡镇的所谓的公开上。中纪委第七次全体会议公报（2002年1月25日）中还强调“全国县级机关都要实行政务公开，有条件的地（市）级政权机关也要推行政务公开”从这一点可以看出，目前的政务公开到底是一个什么样的状况。再比如对于WTO规则所要求的政策统一原则我国各级政府做的更差，到处都有什么享受特殊优惠政策的所谓“开发区”，各地都有对付上级政策的对策，土政策与地方保护主义盛行。针对这些违背WTO规则要求的政府行为，中国政府必须进行改革以切实履行自己的义务。而且必须在给定的时间期限内改革完成，否则就要遭到WTO规则的惩罚与制裁。

2、加入WTO给中国政府的动力：在全球竞争中赢得优势地位必须进行行政改革

加入WTO，中国正式成为世贸组织的一员，中国取得了与其他世贸组织成员平等的贸易权益，中国在更深的程度上融入了全球经济一体化之中，在全球经济一体化的进程中由于各国的起点不同，自然会导致弱者更弱，强者更强的现象。中国加入了WTO面临着世界上发达国家的竞争，一方面中国与其他WTO成员拥有了平等的权利，拥有了相对平等的竞争平台，但另一方面中国的市场经济起步较晚与WTO发达国家成员具有较大的差距，中国政府只有借助这次加入世贸组织获得了平等权益的契机迎头赶超，才能在全球化竞争中获得一席之地。

要在全球竞争中迎头赶超，必须更多的吸引外资外商的进入，而外资外商的进入主要看你投资环境的优劣，而投资环境的优劣很大程度上又是与政府的行为密切相关的，可以说一个国家和地区的投资环境都是由政府主导营造的。试想在一个连开一家餐馆就得花几个月时间跑无数个部门，敲上百颗公章的投资环境下，有选择自由的，追逐最大利益的外资与外商怎么会光顾呢？中国政府要想在全球经济竞争中赢得相对的优势地位必须下大力气改善投资环境，而改善投资环境最重要和最根本的就是改善政府行为，进行行政改革。

第四篇：入世与中国税收法制改革和完善之浅见

入世与中国税收法制改革和完善之浅见

中国将于2001年12月11日正式成为世贸组织成员。为了适应《WTO协议》对成员国的要求，落实《中国加入世贸组织的议定书》的承诺，近几年来，全国人大及其常委会加快了修改法律的进程，现已修改了包括《税收征收管理法》等近10部法律；国务院也修订或制定了包括《中外合资经营企业法实施条例》等近20件行政法规；国务院各有关部委也已清理修改了约2300份相关的法规、文件，并将进一步完善涉外经济政策和法律法规体系。但作为经济法的一个重要部分的税法，自1994年税制改革以来，税收实体法部分一直未进行过修改，部分法规已基本不适应WTO游戏规则的要求。因此，修改和完善我国现行的税收法制已势在必行。

根据世贸组织对成员国的要求，以及我国市场经济发展的现状，笔者认为，入世后中国税收法制改革与完善的举措是：

（－）完善税法公告制度，增强税法透明度

一是税收立法透明。税收涉及每个企业和个人的利益。因此，在税收立法过程中，应广泛地征求社会各界的意见，充分吸收合理的建议。

二是税法条文透明。WTO侯任总干事素帕说过：“WTO要求中国入世后，用国际接受的语言，公布本国的法律”。要实现税法条文透明，国家就应当对将要实施的和正在实施中的税法，采取一定的形式（如报刊刊登、电子媒体公告等）免费向社会公布。

三是税法执行透明。税务机关应将税法执行的程序、情况和结果等采取一定的方式向纳税人公开，如在办税服务厅将其以图表、文字等形式公开于显而易见之处。

另外，增强税法的透明度，除了要求中央政府应将重大税收政策变动预先公示外，还要求中央政府与地方政府在税收政策变动上协调一致，地方政府不能擅自变通。

（二）加强税收立法，握高“税法”的法律层次

加强税收立法，合理地设置税收立法的框架，科学地构建中国特色的税法体系，严密地设定每部税法的内涵，是一个亟待解决的问题。我们应借鉴发达国家的税收立法经验，将中国的税收立法框架定位为：以税收基本法为主导，税收实体法和税收程序法并驾齐驱的“三位一体”的税收立法框架，即税收基本法起统领、指导、管理和制约的作用，税收实体法规定权利与义务，税收程序法规范税收征纳行为的税收立法框架。具体措施应是：

一是修订完善《宪法》中关于税收的规定。巴西、加拿大等国的宪法都对国家税权的划

分做出了规定。我国应按照税收法定主义原则，将税权划分的重大原则规定写进《宪法》中，而具体原则规定则由《税收基本法》完成。

二是制定《税收基本法》或《税收法》。即制定一部包括中国根本税收制度、征收管理制度、税收司法制度等基本原则，并超越税收实体法和税收程序法以及各个单行税法，在整个税法体系中居于主导地位，决定国家全部税收立法、执法、司法活动的基础性的税收基本法。具体包括立法宗旨、定义性的规定、税收征收管理程序、税权划分、征纳双方的权利义务和责任、税务复议、税务司法等内容。

三是提高税收实体法的立法层次。加强税收立法，握高“税法”的法律层次，是法律的要求。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第八条规定：财政、税收和海关等的基本制度事项只能制定法律。

税收实体法的立法应与税制改革相适应，并科学设定税种构成要素，各个单行税种应由以法规规范转变为以法律规范为主。对一些重要的税种，经过几年的实践证明是科学的、可行的，将条例或暂行条例提升到法律，由全国人大常委会以法律形式确定下来，以增强其法律刚性；对那些比较成熟或短期内不会发生较大变化的税收政策，以法律或行政法规的形式公布施行；最大限度地减少以行政规章尤其是以内部规范性文件形式公布税收政策。

四是完善税收程序法。新的《税收征收管理法》已于2001年5月1日起正式实施，但到目前《税收征收管理法实施细则》国务院还未制定出来。没有《实施细则》，《税收征收管理法》确定的一些加强税收征收管理的条文规定便无法落实。因此国务院应尽快颁布《税收征收管理法实施细则》。此外，国家还应制定《税务代理法》、《纳税人权利保护法》等法律。

（三）坚持依法征税，依法处罚税收违法行为

目前，税务机关在税务执法上仍存在着有法不依、执法不严、违法不究等问题，这不符合WTO规则。究其原因，税务执法人员素质不高是一个不可忽视的因素。因此，我们应当以人为本，采取措施，切实提高税务人员的法律素质，依法治税。具体措施是：

一是严格执行税收实体法。税务机关和税务人员在执行税法中应严格按照各税收实体法的规定，以法律为准绳，依法办税，依率计征。

二是严格执行行政处罚程序法。税务机关应严格执行行政处罚的法定程序尤其是听证程序，按照法定程序实施税务行政处罚决定。税务行政处罚是税务机关一种具体行政行为，如其适用税法错误或者违反法定程序，一旦当事人向法院起诉，法院就会判决撤销税务行政处罚决定。如果当事人的利益受到侵害，法院将会判决税务机关承担赔偿责任。据《中国税务

报》报道，近年来，税务行政诉讼案件逐年增多。1999年全国法院审理的税务行政诉讼案件，判决维持的仅为34%，判决变更或部分变更税务行政处罚的为66%，税务机关败诉的主要原因是行政处罚程序不合法。因此，税务机关应该严格执行行政处罚程序，依法实施税务行政处罚。

三是严格执行司法移送制度。税务机关应采取有效措施，加大税务稽查力度，严肃查处偷税、骗税、抗税案件，严厉打击各种违反税法行为。对触犯《刑法》的税务违法案件，应立案并移送司法机关追究刑事责任。

（四）推进税务行政救济制度建设，维护纳税人合法权益

一些发达国家比较重视税务行政救济，纳税人的权益受到侵害时，也善于利用这一渠道来维护自己的合法权益。目前，我国为了有效解决税务执法不当而导致纳税人合法权益受到损害，或者纳税人认为其合法权益受到损害的问题，虽然建立了税务行政复议和税务行政诉讼等行政救济制度，但实际执行效果不太理想。因此加入WTO后，我们应更加重视税务行政救济制度建设，以维护纳税人的合法权益。具体措施是：

一是进一步完善税务救济制度。应根据WTO规则，借鉴发达国家的经验，进一步完善我国的税务行政复议、诉讼和赔偿制度：修订税务行政诉讼规则；制定税务行政赔偿规则，以解决目前税务赔偿争议无规则可循的问题。

二是依法开展税务行政救济工作。纳税人对税务机关的税务执法行为不服，向其上级税务机关申请复议，税务复议机关应依法进行审理和裁决；纳税人对税务机关执法行为不服向法院起诉，税务机关应做好应诉准备工作，并积极出庭应诉，依法提请法院做出公正的判决；纳税人认为税务机关的执法行为违法侵害了自己的合法权益，向该税务机关或法院起诉要求赔偿，税务机关应依法受理并决定是否赔偿。

三是鼓励纳税人进行税务行政救济。应广为宣传税务行政复议、诉讼和赔偿制度，消除纳税人的疑虑，解决纳税人不愿或不敢与税务机关较真的问题，正确对待纳税人对税务机关的执法行为不服依法申请复议、提起诉讼和请求赔偿的权利，自觉地维护纳税人的合法权益，营造良好的纳税环境。

（五）建立税收保护体系，维护税收执法秩序

目前，各种偷税、骗税、抗税现象比较严重。随着我国加入WTO，来华投资的外商会越来越多，各种税收违法现象也将会出现新特点，将挑战我们的税务执法秩序，因此，必须建立健全我国的税收保护体系，以维护税收执法秩序。建立健全我国的税收保护体系，有多措施和途径，但笔者认为最直接和最便利的措施是：

一是组建税务警察。由税务警察专门负责税务违法案件的查处工作。尽管新《刑法》已将税务违法案件的立案侦查权划归公安机关，县级以上公安机关都内设了税侦（经侦）机构，但是，由于公安机关的税侦人员来自公安机关内部，他们不熟悉复杂的税法，在查办税务违法案件时，不能较好地运用税法规定，将会影响到税法的严肃性。因此，有必要建立税务警察，以法律的形式赋予税务警察特殊的执法机关和税务机关的双重权力，人员由税务机关和公安机关抽调组成，以此提高税务违法案件的办案质量。目前，国际上不少国家（如日本和俄罗斯等）都设有税务警察，因此我国设立税务警察也符合国际惯例。

二是设立税务法院。借鉴国外经验，由税务法院专门负责税务违法案件和税务诉讼案件的审理工作。将税务违法案件和税务诉讼案件交由税务法院审理，不但可以有效解决因法官不熟悉税法而导致办案水平不高等问题，维护税法的严肃性，还可以缩短案件的审理时间，提高税务执法效率。

（六）调整税收结构，完善税收法律体系

我国现有税种24个，其中工商税种20个。国家税收收入的主体（近80％）是流转税，与主要的世贸成员国不相一致。因此，有必要通过设立新税种，调整老税种，进一步完善我国的税收法律体系。具体措施是：

一是开征社会保障税。目前，我国是根据国务院颁布的《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》的规定征集社会保险费的。由于各地政策执行不一，社会保险费征收机关执法力度不够，社会保险费征收比例不到位，社会保险支出缺口较大。据劳动部统计，截至2001年9月末，全国国有企业下岗职工已达590万人，入世之后，还可能有更多职工下岗。因此，应通过开征社会保障税，以法律的形式建立完善我国的社会保障体系。

二是统一内外资企业所得税法。按照国民待遇原则和税收公平原则，对外商投资企业实行国民待遇。制定统一的《法人所得税法》，统一所得税税率，减轻内资企业的税负，取消外资企业的税收优惠。

三是完善个人所得税和开征遗产税。在保持税收稳定增长的基础上，调节个人收入差距，适当减轻中低收入者的税负，加大对高收入者的调节力度。个人所得税逐步推行按年计征的综合所得税，逐步扩大征收范围，合理确定税基，适当调整税率。

目前，我国开征遗产税的条件已经成熟。高收入人群的出现，个人收入的悬殊开始并不断加大；巨额财产的继承与人们“勤劳致富”的观念相违背的。在这种条件下，开征遗产税将会产生各方面的社会效益。

四是实行消费型增值税。据我国经济学家预测，从2003年开始，国债投资力度开始减弱，国家要通过增强社会投资机制逐步取代国债投资。为了适应这种投资形势的转变，必须实行鼓励投资型税收政策，在流转税方面将现行生产型增值税转变为消费型增值税，应是一种最好的选择。消费型增值税的优点是固定资产投资的进项税可以完全得到抵扣，消除重复征税，鼓励企业投资。

五是完善出口退税机制。结合增值税的转型，实行彻底退税的办法，即实行完全的出口产品零税率，取消退税指标的分配管理办法。

六是建立相应的关税保护措施。中国政府承诺，入世之后，我国关税将大幅下降。现在以由原先的43％降到15％，到2005年再降至10%.目前美国和日本的关税总体水平为3.1%，发展中国家则为12％。美国还准备进一步降至2％。关税税率的高低意味着进口商品税收收入的多少，进一步影响到进口商品价格的高低。因此，我们应寻找更加有效的贸易保护工具，为民族产品发展提供良好的保护网。对需要进行控制的进口商品，我们可以通过运用从量税、复合税、进出口调节税等关税措施，适度保护国内相关企业的产品；制定《反倾销和反补贴税法》，对需要限制的进口商品，我们要充分运用WTO的反倾销、反补贴规则，进行关税保护。

七是赋予地方相应的税收立法权。在税权划分上，适当增加共享税税种，增加省级地方政府的税收调控权，赋予省级人大和政府一定的地方税立法权和地方税收的减免权力。在1994年的税制改革中，我们尽管实行的是分税制，建立国家税务局和地方税务局两套税务机构，有中央税收、共享税收和地方税收，但地方没有立法权。因此，中央在确保财政收入的前提下，适当下放给地方税收立法权，区别税种，适度分权，使地方责权利相统一，这样既有利于提高资源的配置效率，也是对分税制财政体制的完善。

结束语：

税法作为国家调节和控制经济的利器，面对如世的巨大挑战，只要我们能够将国际惯例与具体国情、原则与例外进行有机结合，制定出一套规范化的税收法律制度，必将加速中国经济与世界经济融合的进程。

主要参考书目、文献：

（1）巴吉拉斯·拉尔·达斯：《世界贸易组织协议概要》法律出版社，2000年版。

（2）世界贸易组织秘书处编：《贸易走向未来》法律出版社，1999年版。

（3）王诚尧：《WTO规则对税收的要求及其调整》《涉外税务》，2000年第8期。

（4）张晓东：《中国反倾销立法比较研究》法律出版社、中央文献出版社，2000年版。

（5）刘剑文主编：《国际税法》„„„„北京大学出版社，1999年版。

（6）

期。

（7）

年版。

王选汇：《对国民待遇原则的认识要准确定位》《涉外税务》2000年第7国家税务总局编，《中华人民共和国税收大事记》中国税务出版社，2000

第五篇：刍议中国权力制衡与监督机制的困境

刍议中国权力制衡与监督机制的困境

20世纪80年代初，中国以分权化为导向从经济领域开始了卓有成效的渐进式改革探索，以此为契机和动力中国权力结构由建国初的不断集中趋势开始逐步进行分权探索，时至今日，经济领域的进步毋庸置疑，但下一步分享改革成果，利用改革优势，突破改革瓶颈需要政治领域进一步变革。“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不好，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”（邓小平，1994）。

尽管中国政治体制的分权改革探索不断深入，但权力结构有效制衡的实现与人民群众的期望和社会主义民主制度建设还存在较大的差距，权力过分集中得不到制约是最为民众所担心、关注的问题，也是当前政治体制改革首要和最重要的问题。笔者认为，推进政治体制改革首先要架构有效的权力制衡与监督框架，而中国政治实践表明，权力制衡与监督框架的建立需要有效破解三大难题。

一、执政党、人民代表大会、行政机关、司法机关权责模糊，党政内部监督效力弱化难题

中国宪法规定，执政党、人民代表大会、行政机关、司法机关共同执掌公共权力，形成相互监督的基本制衡体制。但政治实践中，公共权力较多地集中于各级党委、行政机关，人民代表大会的审查权、监督权、质询权往往停于文本，流于形式，缺乏可操作性。另外，宪法规定人民代表大会在权力架构中最高地位和执政党在政治生活中核心地位之间的关系较为模糊，需要通过细化、明晰权责予以理顺。中国以党管干部、首长负责作为权力运作原则，公共权力集中于党政机关，而党政机关内部权力集中于个人的问题，据统计，党、政“一把手”案件在领导干部腐败案件中约占1/3（何增科，2004）。当前很多问题处于潜伏状态，一些重大问题的解决甚至具有一定的偶然性，这是中国社会主义建设探索历程中不可避免的阶段，但需要我们对症下药。公共权力具有腐蚀性，不受任何制约和监督的权力必然导致腐败和滥用权力，只有“以权力制约权力”。

十七大报告指出：“对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。建立完善的权力运行机制，使权力结构趋向合理、配置科学，从横向而言需要合理、明确划分执政党与国家机关的职责权限，尤其对交叉领域的权力要明确划分与界定，避免政出多门；从纵向而言需要真正实现中央垂直管理部门和地方政府的监督、制衡关系。同时，进一步明确、细化各级党政领导的职能、权限和责任，一方面对公共权力合理分割、构架制衡，另一方面对分割的权利纳入规范化、程序化的运作体系，用制度保证权力得到监督，抗衡权力滥用。

二、行政机关改革建设整体推进难题

中国行政机关的改革实践较多地致力于公职伦理提升、监察追责机制设计，但实际上政治权力运行的特点决定了其需要法律、制度、政策的共同制约。政府通过对法律、制度和政策的运用作为其存在和运行的基础与手段，不合理的法律、制度和政策规定可以造就、维护既得利益者，即便合理的法律、制度和政策也可借自由裁量权等方式使政府内部产生积弊可能。

结合中国国情，政府改革建设需要从法律、政策和制度三个方面整体推进。

一方面，通过完善法律增加自由裁量权适用的确定性，提高政府规制的透明性；另一方面，继续探索服务型政府改革实践，合理推进市场化、民营化改革，探索“放松规制和民营化为核心的小政府”，逐步减少政府对经济行为的干预，适当鼓励“民间自律性地、创意性地追求经济活力”（崔炳善，2009）；在这，强化权力机关和司法机关的权限，完善、保证其职能的独立、正常运作，用制度拉住权力的缰绳。在这方面，美国的宪政制度框架对深化、完善中国政府改革建设有着一定的借鉴意义。

三、司法机关独立、公正司法顺利实现难题

司法机关独立、司法制度完善是社会良性运行的防火墙，社会公义实现的保障。目前，从宪政框架而言，中国司法管理体制有行政化趋向，各级分管司法工作的领导往往由公安部门负责人兼任，行政命令要素对司法工作特质和原则影响很大；另外，中国法律内容还不尽完善，相对宏观，法律适用变通性强，法官自由裁量权较大。司法隶属关系地方化，为地方党政机关干预司法活动提供了机会，更为严重的是司法机关甚至成为地方腐败的保护伞。司法机关独立、公正司法是权力制衡与监督的底线，需要从宪政框架设计和司法制度内部完善两个方向着力破解。

健全的权力制衡和监督机制是现代政治文明成熟的重要标志和特征，从长远看中国政治制度完善、经济可持续发展、社会组织发展成熟都需要通过健全权力制约和监督机制保障，合理配置、科学制衡，培育成熟、可信赖的政治文化，需要整个国家、社会共同的思考、努力和决心。