构建公安内部监督机制一体化建设分析

第一篇：构建公安内部监督机制一体化建设分析

文章标题：构建公安内部监督机制一体化建设分析

英国历史学家阿克顿有一句名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，它深刻地揭示出权力与腐败之间的内在联系。为了减少乃至杜绝权力的负效应，基层公安必须加强监督制约，确保权力在严格、公正、文明执法的法治轨道上正常运行，保障公安机关和民警在工作中坚持执法为民。近几年来，我县公安机关

对监督工作高度重视，始终把查处违法违纪大案要案作为反腐败的中心环节，制定了一系列有效的监督措施，在遏制执法腐败和预防民警违法违纪方面，取得了较好的效果。但随着当前社会经济的迅猛发展，传统的监督体制也呈现出一些滞后性和软弱性，无法发挥更大的作用。当前，对公安机关的监督来自两个方面：一是社会对公安机关及其人民警察履行职责行为和相关活动的监督即外部监督，包括人大及其常委会、人民检察院的法律监督、政协的民主监督、公民的监督、新闻舆论监督。二是公安机关内部监督机构或监督人员所实施的监督即内部监督。本文主要以内部监督为对象，着重强调内部监督机制的一体化建设，旨在为健全和完善我县公安机关监督机制提出相应建议。

一、现行监督机制存在的问题

(一)监督停留在表面。监督部门到基层检查工作，基本沿用老一套做法，“走、看、听、问、记”，以听汇报为主，缺乏针对性和实效性，难以发现问题和进行有效的监督。对出现的苗头性违法违纪现象不能及时掌握，防范性的事前监督工作做得不够到位。多数监督部门存在应付性监督现象，上级有了新精神或新的政策规定时，就马上组织力量对下级的贯彻落实进行监督检查，但检查内容主要侧重一些表面东西：是否开会布置、有没有制定落实措施，导致整个监督检查过程真正抓落实、抓成效的不多。整个监督工作缺乏整体性和可持续发展性，突出表现在针对一段时期队伍中比较突出的问题，集中人力和物力进行监督整治，而对民警执法运行的全过程，则缺乏有效监督。结果出现恶性循环，一方面已存在的突出问题还没有得到解决，其他方面的问题又暴露出来了，致使监督工作顾此失彼，削弱了监督的整体作用。

(二)监督机构权威软化。突出表现在公安机关内设机构规格在不断提高的同时，作为监督主体的地位未予强化，甚至在弱化。以我县为例，刑侦、治安、交警等部门的行政、政工领导均高配副科，6个公安派出所、2个边防派出所（鸡山、干江）行政一把手全部进当地党委班子，他们的实际地位远远超越了内部监督的主要部门领导（除纪委书记、政治处主任兼任局党委委员外，主持日常工作的纪委副书记、督察队长、法制科长、干部科长行政级别只是正股级），在实践中造成内部监督权威软化，使监督难有实效，甚至陷入无所作为的地步。个别基层公安机关及主要领导仍把纪委作为内部一般中层机构（纪委作为科所队列入考核），部分领导和干警把纪委主要领导与中层领导等同，致使内部监督权威受到抑制。

（三）监督机制合力不够。现行的公安机关内部监督力量合力不够，虽然内部的监督机构较多（有政工、纪检、监察、督察、法制、审计等多个内部监督部门），但由于各监督部门管理分散、职责交叉，工作中容易出现各自为战、重复工作或是相互制肘、推诿扯皮的问题，整个监督系统缺乏广度和力度，监督的渠道不够完备和畅通。从基层公安机关实际情况来看，除纪委、监察室、警务督察队平时工作配合较紧密外（如我局因为督察人手紧张，在日常工作中局纪委经常配合督察开展工作），其他监督部门特别是法制、政工基本上是各司其职，对发现的问题没有及时通报纪检督察部门，致使监督和预防违法违纪的绩效大打折扣。如在评选先进集体、先进个人的有关环节中，未能向纪检督察部门征求意见，导致被督察处置的民警被评为先进的现象发生。各监督部门之间缺少沟通，有效的监督合力尚未形成。

二、存在问题的成因剖析

（一）少数基层领导对监督工作重视不够。少数基层领导班子和领导干部对抓好监督工作的重要性认识还不足，缺乏必要的紧迫感和责任心。把监督部门当成门面摆设，警务保障工作不够到位，缺乏最基本的装备和工作经费。监督管理机制不够完善健全，缺乏对执法权力行使的全面有效监督。

（二）责任不明，职责不清。现行的公安机关内部监督机制对监督主体的职权、监督的范围和该承担的责任、应采取的途径、方式等不明确，缺乏有效的责任、表彰、惩处等内在驱动力。或有规定也只是在制度层面上，没有上升到法律层面，监督机制缺少法律的硬性约束，发生问题很少或者根本不追究监督部门或应该履行监督职责的人员责任，使内部监督过于宽容，导致监督者和被监督者主动监督和自觉接受监督的意识都不强，甚至有的民警还产生了监督工作是“整人工作”的思想。上级怕得罪人后在今后的民主测评中得分过低而不想监督，下级怕打击报复不敢监督，同级碍于面子、照顾情绪不愿监督的现象普遍存在。

（三）监督主体的素质不能适应目前工作要求。按规定，监督部门应选调一些

政治素质高、业务能力强的人员进入队伍，保证在人员配备实现老中青三个梯次相结合。但目前一些基层公安机关把一些年龄大、退居二线的老同志安排到监督部门中来，导致监督力量老化现象较为严重，难以跟上新形势发展需要，深层次监督力度明显不足。

三、加强内部监督机制一体化建设的对策

(一)强化监督意识。各级公安机关领导要充分认识强化内

部监督机制是新形势下实现依法治国基本方略，是全面推进公安机关反腐败斗争和队伍建设的需要，是遏制民警违法违纪案件发生的有效途径，是对民警的真正关心，从而真正把监督机制建设落实好。同时，也要教育广大民警认识实施监督是行使民主权利的有效途径，也是共产党员对党的事业，对公安工作负责的具体体现。要增强监督意识，敢于和善于监督，提高监督能力和接受监督意识，做到思想上重视，工作上支持。要加强监督力量建设，为加强监督提供组织保障，支持监督部门全面履行职责，从政治上、工作上、生活上关心和爱护监督民警，建立纪检、监察、督察、审计、法制、政治处干部轮岗和交流制度。

（二）完善机制建设。应该按照权责统一的原则进一步理顺公安监督体制，加强内部合力，促进监督制约工作的立法，提高内部监督权的地位，使工作的开展有依据、有程序、有责任、有保障。加强上下级公安机关之间、内部执法以及对领导干部和人、财、物管理的监督制约，完善对监督制约制度检查落实的制度，加强动态监督，使相关制度涵盖了公安工作需要监督的全方位和全过程。建立健全内部监督联席会议制度，每月或每季度召开一次,由纪委监察、督察队、政治处、法制科等负有内部监督职责的相关科室领导及有关人员参加，对一段时间队伍管理、执法活动、民警遵章守纪等情况进行交流，通报情况，分析问题，提出措施，为党委决策提供可行性依据。发挥各自在监督中的优势，实行优势互补，形成合力，提高监督的整体效能。

（三）整合内部监督力量。应统一明确各级公安机关监督部门机构的设置、职级，对监督干部人员编制的确定应有一个科学的定量标准。在各级公安机关建立统一的警务监督专职机构，重新整合内部监督机构，实行纪检监察、法制、督察、政治处等部门合署办公，统一归口由纪委领导，纪委统一调配警力，直接向局党委书记负责。纪委为在党委领导下的独立行使监督职权的实体。党委赋予纪委较大的权限和全面监督职责，以避免监督工作受到干扰,有效地把预防、发现、纠正和查处等监督环节有机衔接起来，彻底改变监督工作力不从心的状况。这样做能进一步整合监督力量，充分发挥监督部门的整体职能,有效的把事前告诫、事中监督、事后考核和违纪查处全程监督落到实处。并在原来的基础上，按照发挥最大效能的原则，重新优化组合，实现资源共享，既能加强监督部门的合力，使监督部门更具权威，又能提高监督工作效率。

（四）健全机构，强化上级对下级的监督。按照“倒金字塔”的模式设置公安警务监督机构，实现监督部门人员的“上浮”，人事归属上级公安机关直接管辖，有针对性地充实壮大省市两级公安监督部门力量，形成上级对下级的监督，以加强监督工作的权威性。县级公安监督部门因为与被监督对象经常接触，属于“自己人”，普遍存在碍于情面不好开展监督的问题。人事不归所在公安机关管理后，可以解除监督人员的顾虑，使他们大胆放手去抓去管，形成有效监督良好局面。

（五）强化外部监督力量。强化内部监督的同时，也要下大力气强化外部监督建设。要积极主动地接受社会对公安执法活动的监督，同时通过多种形式积极邀请本局的特邀监督员参与各种公安监督活动，通过明查暗访等一系列工作，把公安工作置于社会监督之下，形成多方位、立体式监督网络，强化监督合力，有效保障公安机关严格执法，依法履行职责。

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第二篇：法院加强内部监督机制建设工作总结

近几年来，全市法院深入贯彻“公正司法、一心为民”方针，努力实践“公正与效率”的工作主题，不断完善法院内部监督制约机制建设，以监督求公正，以监督促效率，以监督保廉洁,不断提高公正司法水平，各项工作都取得了新进展、新成效。

一、明确目标，着力完善建立健全规范审判行为的内部监督体系

##法院始终将公正与高效作为完成审判、执行工作任务的核心标准，不断加强审判管理，完善流程控制，促进各类案件质量不断提高。一是落实和完善公开审判制度，规范审判活动的开展。全市法院全面实施八项公开制度（即立案公开、庭审公开、证据采信公开、事实认定公开、法律依据公开、判决理由公开、裁判文书公开、执行过程公开），强化和规范法院对当事人依法告知的义务，切实保障当事人对审判权运行过程的知情权。对一些重大典型案件的庭审还进行全程现场录音录像。##中院充分借助网络手段，设置了手机短信、司法语音系统、多媒体触摸屏、国际互联网站“四位一体”的诉讼信息公开查询系统，既便民利民又公开透明。二是构建审判权限合理划分制度，规范审判权的运行。##法院坚持放权与监督并重的原则，积极探索审判长交叉审批案件做法，形成合议庭成员相互制约机制。同时，加大分管院长和庭长对合议庭的监督力度，通过统一审核文书、对外征求意见、召开审判长联席会、签发文书等诸多环节加强监督制约，有效防止了司法不公现象。三是健全分权制衡工作机制，规范执行行为。全市法院执行局已初步建立了统一指挥、协同工作、监督有力的执行工作机制，为进一步规范执行工作程序，结合民诉法修改后的新变化、新要求，今年中院起草了《关于民事执行中调查财产的规定》、《关于准确统计案件实际到位率的规定》等多项规范性文件，有效地预防和制止了不规范执行行为的发生。此外，中院还制定实施了《关于委托评估、拍卖工作的若干规定》，在全省法院率先推行摇珠确定评估、拍卖机构的做法，重点加强对执行评估、拍卖的监督管理。

二、加强审判管理，建立健全审判质量与效率监督管理机制

一是建立健全以立案庭为主的案件效率监督管理机制。为杜绝案件久拖不决的现象，确保当事人关心的各类诉讼案件高效审结，我市法院制定实施了《案件审理流程管理规程》、《案件审理期限管理规定》等制度，建立了以立案庭为主的案件效率监督管理机制。立案庭统一实施案件“四排定”工作，统筹案件分配，合理分流案源，确保收结案良性循环。此外，全市法院建立、完善了预防超期羁押和超审限的监督机制，将审判工作的全过程纳入网络办公自动化系统，在功能模块上设置了案件审限预警和超审限案件信息，通过实行案件审理流程追踪管理，做到对案件审理执行全过程进行动态管理，有效防止案件久拖不决、久执不结现象的发生。二是建立健全以审监庭为主的案件质量监督管理机制。为确保案件质量，##法院建立健全了以审监庭为主的案件质量监督管理体系，对案件质量实行立体的、动态的、全方位的监督管理。一方面加强审判监督，畅通申诉再审渠道，对“可能有错”的案件依法立案再审，对“确有错误”的案件坚决依法纠正，并向两级法院不定期印发《再审改判情况通报》，统一全市裁判标准，提高案件质量。另一方面加强对案件质量的评查，采取各审判庭自查、审监庭重点评查、纪检监察追究责任和政工部门考核考评等“四位一体”的方式对全年生效案件总数10%的案件进行评查，并将评查结果定期通报。

第三篇：法院加强内部监督机制建设工作总结

近几年来，全市法院深入贯彻“公正司法、一心为民”方针，努力实践“公正与效率”的工作主题，不断完善法院内部监督制约机制建设，以监督求公正，以监督促效率，以监督保廉洁,不断提高公正司法水平，各项工作都取得了新进展、新成效。

一、明确目标，着力完善建立健全规范审判行为的内部监督体系

##法院始终将公正与高效作为完成审判、执行工作任务的核心标准，不断加强审判管理，完善流程控制，促进各类案件质量不断提高。一是落实和完善公开审判制度，规范审判活动的开展。全市法院全面实施八项公开制度（即立案公开、庭审公开、证据采信公开、事实认定公开、法律依据公开、判决理由公开、裁判文书公开、执行过程公开），强化和规范法院对当事人依法告知的义务，切实保障当事人对审判权运行过程的知情权。对一些重大典型案件的庭审还进行全程现场录音录像。##中院充分借助网络手段，设置了手机短信、司法语音系统、多媒体触摸屏、国际互联网站“四位一体”的诉讼信息公开查询系统，既便民利民又公开透明。二是构建审判权限合理划分制度，规范审判权的运行。##法院坚持放权与监督并重的原则，积极探索审判长交叉审批案件做法，形成合议庭成员相互制约机制。同时，加大分管院长和庭长对合议庭的监督力度，通过统一审核文书、对外征求意见、召开审判长联席会、签发文书等诸多环节加强监督制约，有效防止了司法不公现象。三是健全分权制衡工作机制，规范执行行为。全市法院执行局已初步建立了统一指挥、协同工作、监督有力的执行工作机制，为进一步规范执行工作程序，结合民诉法修改后的新变化、新要求，今年中院起草了《关于民事执行中调查财产的规定》、《关于准确统计案件实际到位率的规定》等多项规范性文件，有效地预防和制止了不规范执行行为的发生。此外，中院还制定实施了《关于委托评估、拍卖工作的若干规定》，在全省法院率先推行摇珠确定评估、拍卖机构的做法，重点加强对执行评估、拍卖的监督管理。

二、加强审判管理，建立健全审判质量与效率监督管理机制

一是建立健全以立案庭为主的案件效率监督管理机制。为杜绝案件久拖不决的现象，确保当事人关心的各类诉讼案件高效审结，我市法院制定实施了《案件审理流程管理规程》、《案件审理期限管理规定》等制度，建立了以立案庭为主的案件效率监督管理机制。立案庭统一实施案件“四排定”工作，统筹案件分配，合理分流案源，确保收结案良性循环。此外，全市法院建立、完善了预防超期羁押和超审限的监督机制，将审判工作的全过程纳入网络办公自动化系统，在功能模块上设置了案件审限预警和超审限案件信息，通过实行案件审理流程追踪管理，做到对案件审理执行全过程进行动态管理，有效防止案件久拖不决、久执不结现象的发生。二是建立健全以审监庭为主的案件质量监督管理机制。为确保案件质量，##法院建立健全了以审监庭为主的案件质量监督管理体系，对案件质量实行立体的、动态的、全方位的监督管理。一方面加强审判监督，畅通申诉再审渠道，对“可能有错”的案件依法立案再审，对“确有错误”的案件坚决依法纠正，并向两级法院不定期印发《再审改判情况通报》，统一全市裁判标准，提高案件质量。另一方面加强对案件质量的评查，采取各审判庭自查、审监庭重点评查、纪检监察追究责任和政工部门考核考评等“四位一体”的方式对全年生效案件总数10%的案件进行评查，并将评查结果定期通报。

三、加强队伍管理，建立健全岗位目标考核与廉政监督机制

一是建立健全以政工部门为主的岗位目标考核机制。中院制定实施了90多项涉及全院和部门工作的监督管理制度，先后编印成三本书。制定实施了全院性的《审判目标管理办法》和各部门的工作目标管理办法，由政工部门据此对部门和干警实行量化考核，并把考核结果作为部门和干警评先评优晋级晋职的重要根据，有效保证了各项监督管理制度落实到人。二是建立健全以纪检监察部门为主的廉政监督机制。制定实施了《贯彻落实<建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要>的工作方案》和《党风廉政建设责任制度实施办法》。上下级领导层层签订责任书，严格落实“一岗双责”廉政建设责任制。坚持预防为主、惩防并举原则，积极构建和落实 “四不为”机制，制定实施了《关于审判、执行部门人员违法违纪先行调离审判、执行岗位的规定》、《关于法院工作人员及近亲属涉诉案件报告制度的规定》等监督机制，努力从源头上防止违法违纪问题的发生。全市法院积极整合资源，构建了由纪检监察部门牵头，联合审监、信访、政工等部门的党风廉政建设监督工作机制，加强对群众反映强烈的少数司法不公、法官不廉现象的严肃查处。

四、加强对基层法院的监督指导，促进司法公正

一是加强审级监督。中院充分发挥审级监督功能，配好配强审判力量，全面加强二审工作，认真纠正一审错误判决，指导督促基层法院不断提高司法能力和审判水平，在各项审判工作领域建立起科学合理的司法监督和指导工作机制。二是加强法律适用指导。为统一全市法院司法裁判标准，中院通过制定指导性意见、通过成立基层法院指导小组、在全市法院局域网上公布典型案例、召开审判业务座谈会、开展二审改判情况分析等形式，加强对热点、难点、争点法律适用问题的指导，确保了法律正确统一实施。三是加强对基层法院的综合考评。从XX年开始，中院从班子建设、审判执行工作、队伍建设、改革和管理、物质装备建设等方面，全方位考核全市各基层法院整体工作绩效的量化指标，有力地促进了全市基层法院整体司法能力和司法水平的提高。

几年来，##法院通过不断加强和完善内部监督制约机制建设，有效地促进了各项法院工作深入发展，形成了高度重视监督、自觉接受监督的良好氛围，在案多人少矛盾日益突出的情况下，全市法院二审改判、发回率逐年下降，审判质量稳步提高。队伍形象进一步改观，审判执行工作中存在的司法不公、司法不廉、违法办案等突出问题得到有效遏制。审判人员违法违纪案件投诉，特别是敏感业务部门干警的违法违纪的举报投诉，呈逐年下降趋势。司法为民措施得到深入落实，人民群众反映比较突出的“打官司难”、“申诉难”、“执行难”等问题得到了有效缓解，人民群众对佛山法院司法环境的满意度有了新的提升，在群众中树立了较好的司法形象

第四篇：论我国公安机关内部执法监督机制

论完善公安机关内部执法监督机制

【内容摘要】：执法监督是保障公安执法的必要手段。加强公安执法监督不仅是公安执法规范化建设这一系统工程不可或缺的一部分,也是统一公安执法思想、加强执法队伍建设、规范执法权力运行,实现执法规范化的必然要求。认真考察当前公安执法监督的现状,分析当前公安执法监督中存在的问题和不足,对于强化公安执法监督意识,保障公安执法规范化,实现严格、公正、文明执法具有重要的现实意义。

【关键词】：公安机关；执法监督；机制

公正是执法的灵魂,也是执法的价值追求。合理、有效的执法监督,是保障公正执法的必要手段。正如古罗马法学家西塞罗所说:“监察官维护法律的纯洁”①。公安机关作为国家重要的执法部门,代表国家行使行政处罚权和刑事执法权。这些权力一旦失去有效的监督,其后果要么造成违法犯罪得不到应有的惩治,要么使受处罚者面临合法权益被限制或被剥夺的侵害或危险,进而损害司法公正、破坏社会稳定。因此,如何构建合理、有效、公正的内部执法监督机制,保证公安民警正确行使执法权,已成为现代公安执法的一个重要课题。

一、对公安机关内部执法监督工作现状的认识

①（古罗马）西塞罗.论共和国法律【M】.北京：中国政法大学出版社，1997.260.根据《公安机关内部执法监督工作规定》第二条的规定,所谓公安机关内部执法监督,是指上级公安机关对下级公安机关,上级业务部门对下级业务部门,本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。其目的在于保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责,防止和纠正违法和不当的执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益。

我国《人民警察法》第六章对人民警察的各项执法监督工作作了专门的规定,是公安机关内部执法监督工作的法律依据。同时,各级公安机关以《人民警察法》关于执法监督的规定为中心,不断建立健全内部执法监督制度,使内部执法监督工作取得了长足的发展。从组织建设上看,初步形成了事前、事中和事后监督有机结合的层级监督和法制、纪检监察、督察与信访等部门互相配合、互相制约的内部执法多层次、多侧面、多方位的执法监督体系。从制度建设上看,近几年来,公安部先后制定出台了《公安机关受理控告申诉暂行规定》、《公安机关人民警察辞退办法》、《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关执法质量考核评议规定》以及《公安机关督察条例》、《内务条令》等一系列部门规章,各地公安机关也制定了大量的内部执法监督工作规定,建立了执法责任制、案件审核监督制、执法考评和执法过错责任追究制以及复议、国家赔偿等内部执法监督制度,将公安机关的内部执法监督工作逐步推向法制化、规范化轨道。

由于内部执法监督工作是深层次的执法活动,是对执法者的执法监督,其实质是维护和支持被监督者的正确执法活动,出发点和归宿都是对法律、对人民负责。因此,作为新时期公安工作的一项重要内容,公安机关内部执法监督工作不仅不能削弱,而且必须进一步巩固和加强,它对保障严格执法,提高公安队伍素质具有不可忽视的重要作用②。

(一)新时期加强公安内部执法监督是严格执法的关键,是搞好公安法制工作的保证公安法制工作是依法治国方略的重要组成部分,贯穿公安工作的方方面面,是一个系统工程,主要包括立法、执法和执法监督三个部分。其中立法是前提,执法是核心,执法监督是保证。而内部执法监督是做好公安法制工作的基础性、保障性工作。加强内部执法监督既是今后一个时期公安法制工作的主要任务,又是保证严格执法的关键。加强新时期公安法制建设必须以强化内部执法监督为切入点,在保证严格、公正执法这个核心问题上做文章,逐步建立健全内部执法监督机制,增强对公安执法活动的内部监督,从而为搞好公安法制工作提供坚强的法律保障。

(二)新时期加强公安内部执法监督,是公安机关树立执法权威,改善执法质量,创造严格公正文明执法环境的重要手段公安机关作为国家法律重要的执行机关,其执法权威来源于法律的尊严和法制的威望。树立执法权威既是国家意志的体现,又是人民的迫切要求。公安机关树立执法权威,最重要的一点就是保证执法质量,让执法活动符合国家法律的要求,切实维护人民的根本利益。而执法质量的保证离 ②参见谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期 不开严格的监督机制,包括内部执法监督。一方面,通过内部执法监督对民警的执法权进行严格、有效的监督和制约,既可以在全体民警中树立起对法律负责的观念,堵塞执法漏洞,切实解决执法不公、执法不严、越权办案、搞权钱交易、以罚代刑的问题,又可以作为一种预警措施,促使每个执法人员始终保持清醒的头脑,正确使用手中权力,防患于未然,从而提高执法质量;另一方面,公安机关的内部执法监督不仅是监督与制约,而且是监督与指导的统一。监督不仅是制约,还包括指导和服务。通过对执法工作的检查、对案件的审核、对有关制度的落实和把关,能够及时发现、纠正违法现象并提出整改的建议和意见,将监督渗透于指导和服务中,从而推动公安队伍整体素质的提高,保证执法质量,为树立执法权威、创造严格公正文明的执法环境奠定基础。

(三)新时期加强公安内部执法监督是铲除执法腐败,推进公正执法的客观需要失去监督的权力必然导致腐败。近年来,公安机关执法中的腐败问题时有发生,执法权威受到很大影响。对执法不能实行有效的监督是产生腐败的重要原因之一。因此,推进廉政建设,防止腐败现象的产生,很重要的一条就是强化公安机关内部执法监督,将公安机关的全部执法活动置于内部执法监督之下,优化内部执法环境,切实解决有法不依、执法不严的问题,杜绝腐败根源,切实做到“权为民所用,利为民所谋”。

二、当前我国公安机关内部执法监督工作存在的主要问题。经过多年的不懈努力,公安机关内部执法监督机制已经建立,监督体系也初具规模。但是,公安机关内部执法不公、执法不严甚至贪赃枉法现象仍时有发生,究其原因,内部执法监督制度不够完善,监督乏力、消极监督、监督效率偏低是其重要原因。从执法实践看,当前公安机关内部执法监督主要存在以下问题：

(一)监督体制问题。

1.监督主体的地位缺乏相对独立性和应有的权威。各级公安机关内设专门监督机构地位不独立,且与监督对象平级甚至低于监督对象,导致监督权力缺乏权威,监督效果并不理想。监督权的独立性是监督的本质特征和内在要求,是保证监督主体发挥监督效能、具有监督权威性的重要前提条件③。公安机关内部各监督机构当然不能独立于公安系统之外,否则也就不是内部执法监督,但是应当赋予监督主体相对的独立性,即将监督权独立于行政权之外,避免行政权的过度干扰,从而树立起监督主体和监督权力的权威性,以保证监督效果。但在实践当中,尤其是在对同级执法部门进行监督时,无论是督察监督还是法制监督,其最终监督决定都要由所在单位分管领导审批。而领导在审批过程中,如果执法部门的执法工作与监督部门的监督工作产生矛盾、特别是监督中发现的问题又不涉及实体性问题时,往往会选择执法优先,对执法中存在的程序性问题不管不顾,以致削弱监督权威, ③参见谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期 造成监督乏力。在监督主体地位低于监督对象时(如法制部门对同级公安机关各直属单位的监督),更难取得实质性监督效果。

2.内部监督分工不明。公安机关内设各执法监督部门,包括督察、法制、纪监、信访及政工、审计等,在内部执法监督工作中理应各行其职、各负其责,但现行法律法规的粗放式分工导致各监督部门之间职责权限不清,缺乏必要的沟通和协调,不仅没有形成“合力”,而且在实践当中还出现了一些不该出现的问题,致使这种监督机制并没有达到预期的监督效果。这些问题主要可以归纳为两类:一类是重复监督问题。对于执法部门存在的某些问题,各个监督部门多方插手,几路兵马一齐兴师问罪,造成重复性劳动。一个问题多方监督,不仅监督的作用得不到充分有效的发挥,而且也浪费了公安机关有限的人力、物力、财力,令执法办案部门无所适从。另一类是监督空白问题。对于有的问题,特别是一些实质性、关系到民警个人利害关系的问题,由于分工不明,再加上不愿得罪人的老好人思想作怪,导致几个部门相互推诱、扯皮、“踢皮球”,最后不了了之。上述问题的存在,不仅严重影响了监督制约机构的威信,也大大弱化了权力制约机制的整体效能,造成了监督效果的钝化④。

3.单向的监督模式不利于对公安机关领导干部实施监督。根据《公安机关内部执法监督工作规定》给“公安机关内部执法监督”所下的定义,公安机关内部执法监督仅指上级对下级的监督,下级对上级没有监督权。现行法律法规中唯一赋予下级公安机关人民替察的权 ④参见 王月英，《公安机关内部执法监督之法理思考》中国知网2006年第2期 力只是“对超越法律、法规规定的人民替察职责范围的指令,有权拒绝执行”(《人民警察法》第33条),这并非实质意义上的监督权。实践中尽管纪监部门、督察部门可以对领导干部进行监督,但一般只是根据投诉或事后发现的问题进行的事后监督,不能直接在事前和事中进行有效预防和制约。下级人民替察是领导干部下达命令和指令的直接执行者,在一些领导干部违法违纪的案件事件中,又是最直接的旁观者,在工作中与领导千部有着直接而密切的联系,如果赋予下级人民警察监督上级领导干部的权力,无疑会是对目前监督模式不足之处的最好补充。

(二)监督意识问题。

主要表现为不能正确对待执法监督问题,没有把执法监督作为公安执法工作的一个重要的组成部分。这种意识在三类主体身上不同程度的存在: 一是公安机关领导人员对内部执法监督不够重视。根据《公安机关内部执法监督工作规定》第16条的规定,各级公安机关的行政首长是执法监督的责任人,公安机关各业务部门的负责人是本部门执法监督的责任人。但在实践当中,有些领导人员并没有充分认识到内部执法监督工作的重要性和必要性,主要表现为:在日常行政工作中不监督、轻监督;注重抓平时的业务工作,认为执法监督是“软件”,破案才是“硬件”,监督搞得再好也不如多破几个大案、要案,片面追求办案率而忽视监督;或者认为监督是专门监督部门的事情,忽略自身平时的监督,等等⑤。

二是监督人员缺乏监督的主动性、积极性。有些专职监督部门的人员认为监督是得罪人的工作,由于受当前“队伍建设和业务工作挂钩考核”等因素的影响,再加上当前选拔干部、评选先进、职务晋升等都必须经过民主推荐、民主测评、干部考察等程序,有些监督人员既怕得罪单位,又怕得罪民警个人,因此在工作中有畏难情绪,被动地进行监督,对在监督过程中发现的问题尽量“大事化小、小事化了”,不积极探索行之有效的监督措施,导致监督乏力,这一点从行政复议案件的高维持率就可体现出来。

三是监督对象主动接受监督的意识不强。部分被监督单位和民警认为监督就是“整人”、“治人”,是“挑毛病、找岔子”,对公安执法监督的目的、任务认识不清,把监督看作是一块“绊脚石”,是公安执法工作的对立面,对监督部门和监督人员有抵触情绪。意识指导着行动,上述这些不良意识问题的存在,在一定程度上阻碍了公安内部执法监督工作的有效开展。

(三)监督方式问题。

根据现行有关执法监督法律法规的规定,公安机关内部执法监督的方式是多种多样的,如督察部门的现场督察、警务评议,法制部门的书面审理、执法检查,信访部门、纪监部门、行政首长受理控告申诉等等,但是由于法律法规规定的比较笼统,在实际操作中监督效果并不理想,达不到有效监督的目的。主要表现在: ⑤ 参见张根瑞《完善内部执法监督机制提高公安整体执法水平》，载《浙江公安高等专科学校学报》（《公安学刊》）2003年第6期。一是重事后轻事前。在监督过程中缺乏全过程的监督,偏重于追惩性的事后监督而忽略事前的预防和事中对结果的控制。如纪监部门、信访部门往往是通过投诉、举报获取违法违纪案件线索,法制部门受理行政复议、国家赔偿案件及专项专案调查、追究执法过错等均属于事后监督,事后监督尽管有“亡羊补牢”作用,但“迟来的正义为非正义”,对于已经受到损害的公民权利来说,其造成的危害后果往往是无法弥补的。

二是重集中轻日常。把执法监督看作是“秋后算帐”,不注重日常监督。根据《督察条例》的规定,督察部门应以现场督察为主,现场督察又包括随警督察、重点督察、专项督察等方式。而实践中,由于多种因素的制约,现场督察并没有成为日常监督的一种方式,而多是以专项督察为主,即以一定时期的某项执法内容为主进行督察,失去了现场督察本应发挥的作用。法制部门的执法质量考评工作同样如此,在平时的执法工作上不重视,不认真抓,一般集中在年终进行,且由于考评方式以查阅案卷、台帐为主,被考评单位一般会在考评前突击整改应付检查,一方面给基层民警增加负担,引起民警对法制部门强烈不满,认为法制部门平时无所事事,就知道“挑毛病”;另一方面导致被检查单位弄虚作假,补填、涂改法律文书,增减卷宗材料,将问题案卷从台帐中抽出以逃避检查等,致使执法检查工作华而不实,达不到以执法检查规范执法行为的效果。

三是公开程度不够。公安内部执法监督应当坚持公开原则,应当依法将监督内容、监督过程、监督结果向监督对象和相关当事人公开。而实践当中,各内部执法监督部门的监督工作并没有依法充分公开。以法制部门办理行政复议案件为例。根据《行政复议法》第23条的规定,申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。然而实践中申请人、第三人的这项权利很少实现,即使委托律师进行代理,也同样会被复议机关以涉及隐私等各种理由予以拒绝。《行政复议法》还规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”实际工作中,负责复议工作的法制工作人员一般以书面审查为主,很少找当事人调查了解情况,致使当事人失去了当面陈述理由的机会。

(四)监督内容问题。

在监督内容方面,主要是广度问题和深度问题。广度方面的是在监督实践中重视行政执法监督而忽视刑事执法监督。我国《刑事诉讼法》把刑事诉讼过程中对公安机关监督的权利和义务赋予了检察院,但是既然公安机关的执法权主要分为行政执法权和刑事执法权,那么在进行内部执法监督的实践时也应该进行行政执法和刑事执法两方面的监督。然而在实践中,公安执法监督机构往往不重视刑事执法监督, 简单依赖检察院的监督,给内部执法监督造成了被动的局面。

深度方面的问题主要表现在发现问题和处理问题两个方面。一方面,多数内部执法监督行为都只注重对一些表面问题进行监督,对实质性的问题较少进行深入的监督,发现的问题大部分只是表面、肤浅的问题。另一方面,在对所发现问题的处理上也存在深度不够的问题。在追究民警责任时,出于保护思想,对违法违纪情节、危害程度往往从轻定性,不坚持原则的只纠错、不责人,惩罚措施也进采取写检查、批评教育等轻微的处罚措施,对违法违纪民警起不到应有的警示作用。在处理投诉、信访问题时,有些公安机关不愿意认真处理、解决问题,采用息事宁人的做法,甚至用钱来买“平安”,包庇袒护责任人,不但不能解决问题，反而产生新的信访问题。

三、完善我国公安内部执法监督制度的对策构想

如前所述,当前公安机关内部执法监督制度存在的问题,既有监督机制方面的原因,也有对监督工作的认识、监督方式和监督效率等方面的原因。为了从根本上解决监督不力、监督无为的问题,笔者认为,在横向监督方面,应当明确各个监督部门的职责和权限,使之互相配合,相互协调,形成监督合力;在纵向监督方面,应当着重理顺层级监督体制,摒弃不必要的“连坐”制度,真正构建“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行、制约机制,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

一、创新理念,提高素质,增强监督意识

“有什么样的法治理念,就必然会表现为什么样的执法行为。执法不公正、执法不文明、执法不严格、执法不规范的背后总是可以从深层次执法理念的角度找到原因。”⑥理念是行为的先导,是指人的思想、信念和观念。要想规范公安民替的执法行为,必须从其思想认识、执法理念上入手。所谓现代执法理念,是指以尊重和保障人权为核心,以程序意识、证据意识等为重点的符合时代发展要求的一种执法思维意识。其构成主要包括法律至上观、权利本位观、公正与平等观、秩序与自由观、人文主义思想观念等⑦。

加强培训,培养公安机关领导和民警的法律至上观法律至上观是现代执法理念的重要内容。美国著名法学家伯尔曼教授有句名言:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。⑧”作为执法者,公安机关人民警察必须树立起法律至上的观念。法律至上观的形成,依赖于法律素质的高低。法律素质越高,越容易形成法律至上的观念和意识。提高法律素质首先必须熟练掌握相关的法律知识,一个对与其工作有密切联系的法律法规知之甚少的民替很难成为合格的执法者。因此,公安机关必须加强公安机关领导和民警的法律法规知识的培训。根据《公安机关人民警察训练条令(修订稿)》的规定,目前我国公安机关人民替察的训练形式主要包括新录用人民普察的初任训练、专门业务与岗位能力训练和职务、替衔晋升训练三种,训练基本内容包括政治理论、政策法规、业务知识和体能、技能战术训练等内容。但是,培训制度的落实情况却不尽人意。笔者深深感到,目前的教育太过于形式化,无论是平时的教学、管理,还是考试考核,都不能严格要求,公安 ⑥⑦ 转引自鞠旭远、刘学屏《论公安工作中公平正义理念的树立》，载《山东警察学院学报》2006年第6期。

参见韩迎光、陈少辉《公安机关现代执法理念的思考》，载《辽宁公安司法管理十部学院学报》2007年第1期。⑧ 转引自程竹松《法律必须被信仰，否则它将形同虚设》，载融资网。机关的培训机构、培训力量无法施展作用,教育失去了其应有之义。究其原因,仍是教育体制问题。培训考核结果不具有强制性,影响不到培训学员的切身利益,不能引起学员对培训的重视:培训时间、课程设置不尽合理;教学内容陈旧,教官自身知识得不到循环更新等等。这些不合理因素的存在,严重影响着培训的效果,达不到培训目的。

二、完善立法,建章立制,健全监督制度

“在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束。⑨”要真正规范和制约权力的行使,最重要的还是依靠完善的法律,实行依法制权。公安内部执法监督权的行使也是一样。加强内部执法监督工作,必须首先建立和完善相应的执法监督法律法规体系。

(一)制定统一的公安机关内部执法监督行政法规内部执法监督工作之所以显得“杂”,主要原因就在于没有统一的“章”可循。目前,尽管有一个《公安机关内部执法监督工作规定》(简称《规定》),但是,在法律体系中,它属于公安行政规章,在内容上,它与作为行政法规的《督察条例》内容上重复,并由此导致监督中的重复监督和“扯皮”现象。因此,应当将现有《督察条例》、《规定》及《公安机关信访工作规定》等有关公安内部执法监督的法规、规章内容一致起来,制定一部统一的公安机关内部执法监督行政法规,名称上可定为《公安机关内部执法监督条例》,统一规定内部执法监督工作的基本原则、⑨ 转引自谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期 基本内容、部门分工、基本程序和责任追究等内容。

1.统一规定内部执法监督基本原则

可以在原有“以事实为根据、以法律为准绳”、“有错必纠”、“监督与指导相结合”、“教育与惩处相结合”原则的基础上,增加公开、公正、公平原则和各监督部门分工合作原则。公开原则,要求把内部执法监督工作的监督内容、监督过程、监督结果等向监督对象、相关当事人和社会公开,当然,由于内部监督的特殊性,公开原则并不排除采取某些隐敝手段,如督察中的暗访,尽管其手段是隐敝的,但这一监督方式是由法律法规公开规定的,而且其监督结果也是公开的;公正原则,要求监督主体对待监督对象要一视同仁,不得因身份、地位等的不同而作出不同的处理结果;公平原则,要求监督主体在执法监督中,对于有利害关系的双方或多方之间(如在行政复议中),要依法平衡各方利益,不能有所偏颇。各监督部门分工合作原则,要求各内部执法监督部门在分工明确的基础上,基于相同目的,加强彼此合作,以防止出现重复劳动和“扯皮”现象。

2.统一规定内部执法监督基本内容根据《人民普察法》、《刑事诉讼法》及其他相关法律、法规中有关公安机关及其人民警察职责的规定,将公安机关及其人民警察所承担的行政执法工作、行政管理服务工作、刑事司法工作全部纳入内部执法监督范围,将监督内容深化、细化、全面化。另外,根据公安机关内部有关内务管理的规定,根据《公务员法》及《人民警察法》有关行政纪律和警务纪律的规定,将内务管理和遵守纪律的事项也一并纳入《条例》规定的内部执法监督范围。考虑到党纪只适用于党员内部等特殊情况,而且其只属于党的纪律检查委员会的监督范围,可以仍按现有的监督模式进行监督,不必列为《条例》内容。

3.明确划分内部执法监督各部门职责这是统一立法的最主要的目的之一。通过制定统一的公安机关内部执法监督《条例》,将监督内容划分为若干种类,每一部分监督内容都明确划分到相应的监督部门,这样,既可以防止部门之间的重复劳动和相互推该,又容易发现和补充监督空白,从而为实施监督提供明确具体的法律依据。

4.完善内部执法监督基本程序严密的程序是公正执法的保证。内部执法监督同样需要建立严格、规范的监督程序。目前,我国有关公安内部执法监督的法律法规及规章中,一般都主要规定了监督内容、监督方式和对发现问题的认定处理等,很少涉及监督程序,由此导致监督过程中的混乱状态。笔者建议,对于不同的监督部门,其在监督工作中应当遵循的特别程序由专门的部门规章作出具体规定,而一些基本的重要的监督程序,由《条例》明确作出规定。如对投诉、举报和控告取消多头受理,严格规定此类案件的受理、调查和督办程序;行政强制措施、行政处罚、刑事强制措施统一由法制部门审核把关;任何监督案件都必须有严密的调查程序;调查处理决定必须在民主的基础上作出,以及告知、听证、回避、辩解等程序,均需要统一作出规定。

5.明确规定监督主体的监督责任 “无责任的行政权力势必会出现权力主体滥用职权的情况。”⑩作为内部执法监督权力的行使者,监督主体承担着比一般执法主体更重要的责任。因此,必须严格规定监督主体的监督责任。现行《公安机关内部执法监督工作规定》中第24条虽然也有相关规定,但是过于笼统,操作性不强。应当详细规定监督主体承担责任的情形、原则、责任种类以及从重、从轻情节等内容,对超越法定监督权限,疏于履行法定监督职责,违背法定监督程序以及监督中的腐败行为,严格追究法定责任,以督促监督者积极负责地行使监督权,创造性地开展监督工作。这是制约监督者滥用权力的有效机制。

(二)制定配套的公安行政规章公安内部执法监督具有范围广、头绪多、程序复杂等特点,不同的监督内容在具体的实施过程中需要不同的监督方式和监督程序,一部统一的监督《条例》只能起到基本法的作用,具体的操作实施还需要根据监督内容的特点制定配套的部门行政规章。根据公安内部执法监督的范围,可以把原有的《公安机关督察条例》及其实施办法、《公安机关信访工作规定》、《公安机关执法质量考核评议规定》、《公安机关人民替察执法过错责任追究规定》、《公安机关追究领导责任暂行规定》等规章内容进行修订,删除与《条例》冲突、重复以及经过实践证明不符合监督需要的内容,根据《条例》的授权补充相应的内容,对可以保留的内容尤其是监督方式、监督程序进行细化,增强可操作性。根据行政规章的规定,各省级公安机关还可以根据本地区的特点制定适用于本地区公安系统的内 ⑩ 转引自谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期 部执法监督的规范性文件,但需要上报公安部审批,这也属于公安内部执法监督的方式之一,可以有效地防止各地各自为政,以维护公安内部执法监督法律依据的统一。

三、理顺体制,合理分工,优化监督力量

任何监督机制能否发挥实效,首要的是其自身体制结构是否完善,各组成部分之间分工是否合理,能否相互配合、相互制约。公安内部执法监督机制也不例外。从上述对我国公安内部执法监督现状的分析中我们可以看出,目前内部执法监督制度中存在的体制问题已经成为实现监督目的的主要障碍。因此,要保证监督效果,必须优化内部结构,理顺体制,合理分工,以确保监督效益的最大化。

(一)理顺体制 整合力量

公安内部执法监督毕竟只是“内部”监督,其主要目的是增强公安机关及其人民替察的自律意识,把问题解决在系统内部,以保证执法效果,维护公安机关的整体形象。因此,目前我国公安内部的督察、法制、纪监、信访等监督部门,一方面必须形成与执法主体相制衡的相对独立的统一的监督力量,以有效克服监督乏力的局面,另一方面还必须保持其与监督对象组织管理上的整体性,以便深入执法工作,随时了解执法信息,掌握执法中出现的问题。为此,笔者建议,针对目前公安内部执法监督力量分散、配而不合、合而不力的情况,结合当前的实际情况,应当将现有的各监督部门的工作统一由本级公安机关一名副职领导分管,统一协调,以突出内部监督工作的重要性和相对独立性。分管领导主要负责内部执法监督工作,对上级公安机关内部执法监督分管领导和同级公安机关行政首长负责,定期将本级公安机关内部执法监督工作统计后上报上级公安机关,对于重大的公安机关及其民警违法违纪案件要专案专办,专门向上级公安机关汇报调查及处理情况。如果隐瞒不报或汇报不实,将根据内部执法监督《条例》及相关规章的规定,直接追究分管领导的相关责任,如果是由行政首长指使,同时追究行政首长的相关责任。

(二)合理分工相互制约

针对当前公安内部执法监督各部门之间由于分工不明所导致的重复劳动、互相推诱和监督空白等问题,笔者认为应当根据监督内容的不同特点和监督要求,在内部执法监督各部门之间合理进行职能分工,加强部门之间的相互配合和相互制约,以优化监督力量,消除监督中的混乱现象。

从整体上来说,公安内部执法监督在监督内容上分为警察执法行为(替察外务)和警察内务,在监督时间上有事前、事中和事后。因此,各监督部门分工合作的前提就是在监督内容上要涵盖公安工作的全部,在监督时间上要实现全程监督。政工部门负责日常教育培训、考核及其他组织、人事事项管理;法制部门以执法检查、审核案件、执法过错责任追究等执法事项的监督为主,对人大、人民检察院发来的监督意见负责落实;督察部门以内务检查、重大执法活动的部署、替察个人违法违纪事项的调查等内容为主;纪监部门负责党纪、政纪的遵守和查处;审计部门负责财务审查、监督。对于民替权益维护这一职能,目前尽管由督察部门承担。通过明确职责、细化分工,争取使内部监督的触角无孔不入,使事前的“监”、事中的“督”和事后的“查”密切结合,以堵塞监督漏洞。

(三)强化责任职责到人

无论多么规范和科学的监督机制,最终还是要靠监督人员来具体落实。内部执法监督的权威性既来源于公安机关的授权,又源于其监督人员严格公正、不偏不倚地行使监督权。因此,监督部门一定要正人先正己,对监督人员严格要求,落实责任,建立完善的绩效评估制度和责任追究制度,明确各监督人员的职责、权限、完成任务的标准以及履行监督职责的考核和奖惩办法,以防止怠于行使监督权、滥用监督权以及借执法监督实施打击报复等危害监督工作的行为11。

四、科学监督,提高保障,保证监督效果

科学监督包括监督方式科学、监督手段科学、监督理念科学三个方面。

(一)监督方式要科学

改变事前、事中监督的以集中监督为主的监督方式,强化日常监督的重要性。因此,必须改变现有的监督方式,对队伍中的执法活动全面进行监督,将日常督察与集中专项督察相结合,日常考评与季度考评、年终考评有机结合起来,确保监督工作的时效性;建立执法跟踪制度,建立健全执法部门和民警个人执法档案,保障执法责任制和考评奖惩的落实。这样既可以有效分解集中监督的任务,避免集中监督时因时间短、任务重而导致的“走过场”,同时又可以及时发现和解 11 参见牛之英《层级监督问题与对策研究》，在哈尔滨市人民政府法制信息网 决突出的执法问题,将监督逐步引向深入,有针对性地进行实质性监督检查。目前,各地公安机关基本已经实现网上办案,审核审批均通过网上进行,这样更便于建立个案档案,为法制部门的日常执法检查提供了便利条件。

(二)监督手段要科学

监督手段科学,这里指在监督工作中依靠科技,推动科学技术与内部执法监督工作的紧密结合。科技化、信息化是提高公安机关执法水平和执法质量的有效途径,更是高质量完成执法监督工作的可靠保证。在公安内部执法监督工作中,充足的高素质的监督警力资源是不可缺少的,但是,要全面深入有效地开展监督工作,单靠人力资源根本无法高效完成,必须在监督工作中引入高科技技术手段予以辅助,以降低监督成本,提高监督效率。近几年来,我国部分地方公安机关不断尝试将录音录像技术、数码摄像技术、计算机网络技术等运用于公安执法监督工作,取得了较好的监督效果。笔者认为,随着科学技术水平的不断提高,在监督内容上,这种网络监控系统完全可以进一步覆盖到刑事侦查环节,对于刑讯逼供现象可以起到有效的预防和控制作用:在地域范围上,上述监控手段可以在有条件的地方进行推广,逐步在全国范围内进行普及。随着金盾工程的不断深入,法制部门目前对案件的审核已基本实现网上办案,为基层法制部门节约了大量人力、物力,但由于民警操作水平(如上传速度缓慢、操作不熟练等)等原因,网上审核审批的优势还没有得到充分发挥,因此,在科技水平日新月异的同时,民警运用科技手段的能力也应当同步提高。(三)监督理念要科学

监督理念是监督工作的指导思想。在公安内部执法监督工作中,监督理念科学主要是指:一是要明确监督的本质和目的,明确监督不是限制警察执法权,而是对警察执法权科学规范、科学行使;是重在预防,而非制裁;是出于对民替的关心和保护,而非整人。二是要确立依法监督的观念,要认识到只有严格根据法律和制度规定进行监督,才能真正发挥监督的效力;同时还必须认识到依法监督不是不讲原则的缩手缩脚,倡导文明执法并不表示不能运用强制性手段。当前,在某些地方,不是缺乏对公安机关的监督,而是缺乏科学监督。有些地方由于过度强调“文明”执法,结果造成警察执法软弱,甚至出现“骂不还口、打不还手”的局面。因此,必须树立科学的监督理念,在制度运行过程中,在其他因素都相同的情况下,监督理念对监督工作的成败、效率起着决定性作用12。

五、结合社会监督，,增加工作透明度

加强与新闻媒体的联系。新闻媒体的监督是一种受之于众的社会监督形式。这种监督形式的公开性和快速传播性,决定了其会产生出其他监督形式无法替代的特殊效应。新闻媒体的未来不在于采用新技术,不在于网络化,更不在于新闻的娱乐报道和体育报道,而在于强化其‘社会警犬’的作用。13”

一是内部执法监督主体要提高认识,接受媒体,善待媒体。从目 1213 参见王月英《公安机关内部执法监督之法理思考》载《铁道警官高等专科学校学报》2006年第2期。

转引自赵冰《舆论监督入法》，载人民日报社《中国经济周刊》。标上来说,公安内部执法监督与新闻媒体监督有着同一个目标,即都是为了规范公安机关和民警的执法行为;而从价值追求上来看,二者也是一致的,新闻媒体的监督是人民监督的一种重要形式,媒体所关注的,就是人民群众所关注的,它代表着人民群众的利益,而“保障人民安居乐业”同样是公安机关的重要历史使命,内部执法监督工作很大程度上也是围绕这一使命进行。目标和价值追求的一致性为两种监督形式的结合提供了可能。基于这一认识,内部执法监督主体应本着积极负责的态度善待媒体,善待媒体才能赢得媒体,对媒体负责才能得到媒体的信任。

二是内部执法监督各部门要善于借助新闻媒体,及时、主动公开有关监督信息,让公众了解内部执法监督工作内容。对公安机关而言,媒体既可能是强大的联盟,也可能是可怕的敌手。积极的宣传有助于改善公安机关的形象,提升普方举措的实效,而消极的宣传则只能让警方的付出功亏一赞。因此,要善于借助媒体,充分利用媒体进行替察公共关系建设。如督察部门对某类执法问题的专项督察情况、民意问卷情况、法制部门对群众反映比较强烈的问题的调查情况等比较集中的问题,都可以主动向新闻媒体公开,借助媒体平台,向公众宜传内部执法监督的有关情况,加强与公众的沟通和联系。

三是积极配合媒体,对于媒体所揭露的问题及时进行查处。2005年公安部颁发了《关于进一步加强和改进公安舆论引导工作的通知》,要求各地公安机关正确对待新闻媒体的舆论监督,尤其要妥善应对影响公安机关整体形象的个案报道。内部执法监督部门对于媒体揭露的违法违纪问题,应本着认真负责、论文决不护短的原则,迅速进行调查,经查证属实后,果断查处民警的违法和不当行为,对于给公民、法人合法权益造成的损失,要积极采取善后处理措施,并把查处情况及时通报媒体,争取社会公众的谅解。而对于媒体基于误会或讹传、谣言等发表的不实报道经查证后,要及时通过新闻发言人展示证据予以澄清,向媒体发布代表公安机关的“官方”声音,以维护公安机关的整体形象。

结 语

公安执法监督作为公安工作的促进力量和公安队伍建设的保障力量,其来自于自身的内部监督比外部监督更直接,也更有效。笔者通过对我国公安内部执法监督现状的分析,提出了制定统一的公安内部执法监督行政法规的主张,并在如何增强监督意识、理顺管理体制、合理部门分工及搞好科学监督、结合社会监督等方面阐述了自己的见解。笔者相信,通过不断地理论探索和制度创新,我国的公安内部执法监督制度必将会更加科学和完善,也必将会为我国公安工作的改进和公安队伍的建设提供更加强有力的制度保障。

第五篇：创建参政党内部监督机制必然性探讨

一、建立参政党内部监督机制的必然性

近年来，中国共产党出台了一系列加强执政能力建设的政策措施，执政能力和水平有了飞速的提升。作为多党合作格局中的参政党，对于参政能力建设的认识高度和紧迫感，还远远不够，各项应有的跟进措施也不够完善，因此，在执政党不断完善执政能力建设的同时，各参政党也需要不断完善自我，提高参政议政能力，才能使两者相互对应，相辅相成，共同为社会主义现代化建设服务。也就是说，完善参政党的自身建设，从而提升整体的综合素质，是历史和时代的要求，而构建和强化参政党的内部监督机制，不但是自身建设的重要组成部分，也是制度建设的重要内容，是从根本上保障参政党健康发展的重要措施。

1.从政党发展的客观规律看

参政党作为政党，必然要遵循政党发展的客观规律。没有内部监督的政党是不完善的，构建内部监督机制，是参政党的基础建设，是使参政党更好地发展的组织保障，也是一个政党发展到一定阶段必然面临的课题。从目前八个参政党的内部结构看，自身建设主要包含四个方面，即思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，这四个方面既各有重点、相对独立，又有机联系、不可分割，共同构成参政党自身建设的整体格局，而党内监督是涉及四个方面的综合性、根本性的全面建设，需要调动全体成员的政治智慧和胆识。当然，参政党的制度建设不仅仅是参政党的内部事务，也是中国政治制度建设的有机组成部分，内部监督机制的建设需要在中国特色政党制度的整体框架内着眼和设计。

2.从客观实践要求看

从几十年的客观实践看，构建参政党的内部监督机制也是十分必要的。改革开放之初，全国八个参政党共有成员约6万人。改革开放以来，参政党的队伍得到了长足的发展。目前，全国各参政党总人数约70万，许多成员担任了各级人大代表和政协委员，政府部门负责人和政府各部门的特约员。

多年来，参政党的广大成员在各自的工作岗位上兢兢业业，无私奉献，取得了令人瞩目的成绩。但是，也出现了一些新情况，新问题。例如个别在政府担任实职的同志没能够经受住金钱美色的诱惑；个别党派的领导干部徇私舞弊，不能秉公办事；个别党派成员利用参政党的身份进行了不适当的活动，凡此种种。最极端的要算刘涌黑社会集团案件的暴露。刘涌利用与致公党内部某领导的特殊关系，不但加入了致公党，还谋取了党内职务，进而当选了人大代表。此后便是肆无忌惮的疯狂作案，一边聚敛钱财，一边大肆行贿，直至造成多人死伤的严重恶果。这一事件向人们敲响了警钟，值得全体参政党成员深刻反思：

一、在发展社会主义市场经济和对外开放的新形势下，各种社会思潮相互作用，形形色色的人物在历史的大舞台上竞相表演，参政党不可能是一片净土，势必会受到影响。

二、随着参政党政治地位的日益提升，自身队伍的不断扩大，时代任务的逐渐加重，社会认知度的与日增强，仅仅靠正面宣传、引导是远远不够的，还必须辅之以强有力的监督制约机制。这样才能使参政党在科学化、规范化、制度化的自我更新、自我完善中适应时代的发展。

3.从参政党内部监督的现状看

值得注意的是，目前许多参政党的章程中对内部监督的规定不够明确具体，更没有建立起适应现阶段参政党组织结构的内部监督机制。因此，尽快建立参政党的内部监督机制不但非常必要，而且十分迫切。它是参政党发展党内民主的重要进步，是严格参政党的内部纪律、维护参政党内部团结统一的重要进步，在参政党的发展史上将具有重要意义。

二、建立参政党内部监督机制的要求

建立参政党的内部监督机制，其根本目的，是要把参政党建设成为与中国共产党通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的亲密友党，更有益于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，更有利于推进社会主义政治文明建设。

1.借鉴执政党成功经验

在党内监督方面，中国共产党做出了很好的表率，积累了丰富的经验。1956年中共“八大”党章就规定了党的监察机关的任务和监察委员会的功能。邓小平同志指出：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”（《邓选》一卷214-215页）为了吸取“文化大革命”的惨痛教训，1978年中共十一届三中全会前后，邓小平为重建党的纪检机构发表重要讲话：“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是受理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好”。1980年邓小平再一次强调：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”１９８７年中共中央纪委发布《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，指出：党内纪律监督在党的建设中，具有十分

重要的地位和作用。我们党的党内纪律监督工作历来是有的，但是由于缺乏健全的监督制度，使这一工作没有真正做到经常和有效。《规定》就监督任务、监督依据、监督方式、监督责任等分别作了界定，这是中国共产党历史上第一部党内监督的专门规定。１９９０年，中共十三届六中全会作出决定，“中央纪律检查委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例”。首次把制定

具有较高权威地位的基础性的监督法规提上正式工作日程。2003年底，《中国共产党党内监督条例（试行）》以中央文件形式首先在党内颁布。2004年2月17日，中共中央向全社会公布了《党内监督条例》，这也是中国共产党发展党内民主，加强制度监督的重要里程碑。这些成功的经验无疑对参政党建立内部监督机制起到了很好的示范和借鉴作用。

2.立足于参政党具体情况

在中国特色社会主义的政党体制框架内，参政党与执政党有较大的差异，在政党性质、奋斗目标、政治地位和历史使命，以及具体的工作任务、组织形式、工作方式等方面都有所不同，主要表现在：一，政党性质上，中国共产党体现了无产阶级先锋队的先进性，八个参政党代表各自的社会阶层体现了社会的进步性。二，政治体系中，中国共产党是执政权力的核心，参政党主动接受中国共产党的领导，不同于有些国家的在野党以夺取执政权力为奋斗目标。三，政治纲领和奋斗目标上，虽然整体上八个参政党都是以中国共产党的政治纲领作为自己的政治纲领，即共同致力于中国特色社会主义事业，但各党派又延续各自的历史有独具的特色与差异。四，政治地位上，参政党是参政党，不拥有独立的执政权力，虽然有少部分成员在政权机关担任职务、参与执政，但总体上是以政治协商、民主监督、参政议政为主要的工作内容和形式。五，参政党没有独立的专属资产，各级机构和成员纳入国家整体的编制和公务员管理。六，参政党的组织形式相对松散，成员分散于各行各业，不是以行业的行政单位为组织基础，多数没有行政单位上下级的从属关系和经济上的密切联系，工作形式以业余和兼职为多。

这些具体特点决定了参政党不可能像执政的中国共产党那样在政治上处于举足轻重的重要地位，也不可能像执政党那样有大批的领导干部掌管着国家各个部门的重要权力，更不能像执政党的基层组织成员那样因为工作的联系大家朝夕相处。所以参政党的党内监督机制和不同时期的工作侧重点不能完全照搬执政党，应该有所不同。但是，作为政党，在完善监督的目的和意义方面又是相通的，所以具体做法可以是相近的，甚至有些地方可以是相同的。就是要建立一整套自上而下的监督机构和一系列自下而上的监督机制。只有严格实行党内监督，才能保证全体党员和干部享有充分的党内民主，从而正确地贯彻执行政党的路线、方针和各项任务，遵守和维护政党的政治纪律。

3.适应时代要求

——参政党内部监督机制建设的指导思想应该是：以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持中国特色社会主义的理论体系，紧紧围绕发展这一中心工作和第一要务，实现观念创新和制度创新，立足于建设符合时代要求的新时期的参政党。

——参政党内部监督建设的基本原则应包括：合法性原则、整体性和系统性原则、公开平等原则和与时俱进的原则。合法性即符合我国宪法、法律和各种法规性文件，以及政协章程的有关规定。整体性与系统性，一方面指参政党的制度建设是我国政治制度系统的一个子系统，应该考虑到整体的协调与适应。另一方面，参政党的章程在本党制度中处于最高层次，不但本身包含着本党派重要的组织制度、领导制度和工作制度，而且统辖和规范着本党派的其他各种具体制度。这就要求监督制度的设计和完善，必须符合本党派章程的原则精神，并与章程的有关规定有机衔接，不得与章程的原则和规定相矛盾。这样，才能在章程的统辖下，形成参政党制度系统的和谐一致，上下衔接，整体配套。当然，这种整体系统性不应是封闭、僵化的，应是动态、开放的，在制度的设计中，对有些内容，应预留空间，对处于探索、试验阶段，缺少足够实践检验的内容，应等待时机成熟后再完善，以体现制度建设的动态性和时代性。公开平等原则，指所有党员在党内的地位都是平等的，但决定重大问题时必须少数服从多数。党员在党内，既享有充分的民主权力，又需要遵守组织纪律，服从组织决定。监督制度的设计应该是针对全体成员的，不论职务高低，不论权力大小，在制度中应平等对待，并且职务越高，权力越大，受到的制度约束应该越多。与时俱进也就是创新性原则。创新要注重方向和重点，要有前瞻性和差异性，不但为党派的可持续发展提供动力，同时着眼于长期性和稳定性。差异性既是区别于不同党派的标志，又是形成不同党派各自优势的核心环节，也就是不可替代性。监督制度的创新也要强调这种差异性，使本来已具有的党派特色能够长久的保持为核心优势。同时要符合广大成员政治参与的愿望和对党内民主的追求，并为成员的积极参与提供广阔的制度层面的空间和舞台。

三、参政党内部监督机制的主要内容

参政党内部监督的主要内容应该有：党的各级组织、专门机关和全体成员，按照党章和其他党内法规、制度的要求，对党的各级组织以及成员，尤其是党员领导干部的行为实施的监察和督促。具体来说，一、监督党员和党组织是否认真执行了本党的章程，路线、方针和政策，在政治上是否与中国共产党保持一致。

二、监督各级领导班子和领导干部是否严格地贯彻执行了民主集中制，实行集体领导，遵守党的纪律。

三、监督党员和党的领导干部是否坚持和发扬了本党的优良作风，是否存在以权谋私的腐败现象和官僚主义作风。

四、监督本党的各级组织是否严格依照章程规定的干部标准和德才兼备原则任命和使用干部。总之，凡涉及党内法规、制度、思想、作风以及路线、方针、政策等方面的问题，都属于监督内容之列。从制度建设看，需要注重四个“完善”：一是完善代表大会制度，确立党的代表大会的监督权威，加强代表在党代会的主导地位，充分发挥代表在会上和会下的监督作用。二是完善各级委员会、常委会、主委会议的议事规则和表决制度。三是完善集体领导和个人分工负责制。四是完善党内选举制度。党内监督具有很强的政治性、规范性，并与一定时期参政党所面临的环境、任务及党组织、党员的具体活动方式等密切相关。监督的具体内容可以细化为：集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换及处理等。各项监督互相连结贯通，形成上下左右、纵横交错的全面覆盖，筑成规模宏大的监督网络。

参政党内部监督的主客体关系应该是对立的统一。监督的主体是党的各级组织、各级干部和全体成员，其监督权，监督的组织，监督的形式，应由党的章程及有关党规党纪作出明确规定，一般监督权主要有知情权、揭发检举权、质询权、批评权、立案检查权和党纪处置权等。监督权限的大小直接决定主体监督的范围和程度。不论是监察、揭露问题还是督促纠正错误，主体必须有相应的监督权作保证。监督的主体同时也是监督的客体。作为客体，一方面要有接受监督的自觉性，对于主体的依权监督，不能以任何理由和方式拒绝，不能讨价还价，更不能打击报复，要主动配合，这也是党的纪律的基本要求。另一方面要正确行使党章赋予的有关权力，对主体监督行为中存在的过失不当和错误进行申辩、申诉或控告，形成对监督主体的适当制约，这也是党内监督健康发展的重要保证。监督的主客体是对立的统一，一方面二者互为存在前提。另一方面在一定条件下二者可以互相转化。同一党组织或党员在实施监督时自身又有可能成为被监督者；在一种监督关系中是监督客体，在另一种监督关系中又可能是监督主体。这种现象可以同时并存，也可以历时而转化。不论主体实施监督还是客体接受监督，最终目的都是一致的，都是为了维护促进党的健康发展，这是党内监督主客体统一的基石。

参政党内部监督的体制和机制应该是：专业监督和民主监督相结合，是由上而下和由下而上的双向监督，首先应设立自上而下的党内监察机构，强化专门机构的职能监督，成立监察委员会，由党的代表大会选举产生，对党的代表大会负责，理顺党内监督的条条块块关系，从法制建设入手，与行政监督、法律监督及外部监督相联系，从根本上杜绝现实中普遍存在的“不想监督”、“不让监督”、“不敢监督”、“不能监督”和“不会监督”的诸多问题。其次，监督应该是在党的统一体内进行的，包括自我监督和责任监督，自我监督指自觉的自我约束，属于自律范畴；责任监督具有制约性、组织性、强制性，属于他律范畴。根据目前参政党基层组织结构松散的特点，应首先提倡自我监督，其次是责任监督。这些在实际操作中都有着不同程度的困难和不稳定性，需要靠制度建设加以推动和保证。此外，监督授权和监督运作，包括监督的具体路径、方法、形式等，也是使党内监督能有序进行的重要条件，如上级监督下级的机制、下级监督上级的机制、平行监督的机制等。这些具体监督机制在结构和功能上也应该相互联系、相辅相成。每一具体监督机制充分发挥其特殊功能，整体互相补充，相互联动。

参政党内部监督的关键环节，应该是建立健全的监督保障制度。建立了专门的监督机构，还应该健全一套监督检查的刚性的保障制度。使监督权的运用渠道畅通，独立行使监督权确有保障，也使监督权的行使有规可依、有据可凭，达到切实有效。这就需要在条件成熟时制定参政党的《内部监督条例》，建立整套科学的、完善的、系统的适合参政党的党内监督制度，从内容、形式和方法等方方面面作出明确具体的条文规定，以党内法规的形式颁布执行，彻底厘清一些模糊认识和不规范做法。严禁对批评、检举、控告和反映情况的人进行打击报复；同时，对于那些有意诬告、陷害的人，也必须严肃处理，以保证监督的严肃性。要有效防止因监督主客体的个人原因或外在因素干扰而导致监督的主观随意性。

另一个重要环节是监督能力的建设。监督动力再强劲、监督权再大，如果监督能力不强也无法实现正确监督。监督能力首先是政治理论水平、政治鉴别力、洞察力和辩证地分析问题的判断力；其次要明确监督目的、指导思想、目标和任务，熟悉本党的章程和党纪法规；同时应掌握监督的法定程序及方法，正确运用监督武器，科学选择监督方式；此外还要掌握有关经济、科技、社会等方面的各类知识。特别是在市场经济条件下，党组织、党员的具体活动方式比较复杂，党内违纪行为也会比较隐蔽，党内监督的难度会越来越大，主体监督能力的提高不仅是个体的水平问题，也直接关系着整体的监督效果和监督制度的成败。

还有一个重要环节就是内部监督的经常化和常规化，这是党内监督能够有效深入到党内生活各个层面的关键。配套建立细化的巡视制度和监督责任追究制度，设立廉政谈话、诫勉谈话、警示谈话和廉政承诺、廉政情况报告、重大事项报告制度，建立办事公开制度、职务回避制度、干部考核制度、干部任免和轮换制度、干部离任审计制度等等，是使监督日常化的有效举措，可以把一些不正之风和腐败问题解决在萌芽状态，减少腐败现象的发生，有效地规范党员和领导干部的行为，达到党内监督的目的。

四、营造参政党内部监督的政治环境

建立和完善参政党的内部监督机制，最重要的是让广大成员真正有热情参与党内监督，形成一种良好的监督氛围，施教于先，施法于后。党内监督的质量和水平如何，直接影响和制约了参政党参政议政、民主监督的质量和水平，由此在一定程度上影响和制约着中国特色政党制度优越性的发挥，从而也影响和制约着国内社会和国际社会对这一制度的理解和认同。所以，必须深入理解现阶段强化参政党内部监督的重大意义和必要性，完成好这一历史任务。

1.把握政治方向，抓好组织领导

（1）建立和完善参政党的内部监督，是一项政治性很强的时代重任，应该主动争取中国共产党的领导、指导和支持，主动争取共产党的帮助和对参政党的监督，特别是要学习和借鉴中国共产党的宝贵经验，也要了解和参考世界其他政党的成败得失。此外，应该同近年来的政治交接教育相结合，同参政党的优良传统教育相结合。

（2）建立和完善参政党的内部监督，要牢牢把握中国特色社会主义这一基本国情，牢牢把握参政党的政治定位，紧紧围绕改革、开放、发展的时代主题。树立科学的监督观，从制度设计的初始，避免“人治”，坚持“法制”。

（3）建立和完善参政党的内部监督，需要有较充分的思想理论准备，应对必要性及可行性进行充分的论证，制定制度前进行充分调研，多方听取意见，特别是多听取普通成员的意见，使制定的制度更加科学合理，执行起来阻力更小，成员满意度更高，利于监督。

2.抓好思想教育，增强监督意识

（1）通过系统的政治教育强化监督意识。创制一整套综合的学习教育方案，对成员和干部进行政治纪律、组织纪律、思想作风和反腐倡廉教育，使成员和干部树立正确的世界观、人生观和价值观，自觉增强监督意识。使监督理念逐渐深入人心，形成一种自觉规范、自我约束的习惯。思想教育工作搞好了，监督的阻力就会变为监督的动力。

（2）通过多种宣传形式和活动营造监督氛围。创造条件尽可能吸引更多的成员参与到各项规章制度的讨论、制定和监督执行中来，这样，各项制度才能得到广大成员的认可、接受和遵从。要使全体成员明了，党内监督制度是根据党章和党的组织原则制定的，成员从加入参政党那天起，就要置身于党的监督之下，既是监督者，又是被监督者，这是党员的权利与义务决定的；明了党内监督是带有强制性的，虽以自觉接受为前提，但不接受监督是党的纪律不允许的。

（3）通过弘扬求真务实精神确保监督的效果。求真务实是做好各项工作的前提和基础，也是贯彻落实党内监督的根本保证。从思想、工作和作风上提倡讲实话、出实招、办实事、务实效，监督不能只是停留在口头上，贵在付诸实践，正是在这个意义上说，弘扬求真务实精神，决定着党内监督的成效和命运。