贵州民族地区村级集体经济发展对策探析——以铜仁市为例

第一篇：贵州民族地区村级集体经济发展对策探析——以铜仁市为例

贵州民族地区村级集体经济发展对策探析

——以铜仁市为例

皮坤乾

（铜仁学院 社会发展学院，贵州 铜仁 554300）

摘要：地处黔湘渝交汇处的铜仁市是典型的少数民族贫困落后地区，村级集体经济存在着积累少、来源渠道单

一、产业结构不合理，村级集体资产流失严重，缺乏发展村级集体经济的经营管理人才和配套政策等问题；主要原因在于基层干部群众对发展集体经济认识不足、能力不强，制度建设缺位、缺乏有效的监督机制和措施，发展村级集体经济的资源禀赋条件差，各级财政“输血”能力严重不足等；要发展好铜仁市村级集体经济，必须切实清除认识障碍、抓好农村基层组织和“带头人”队伍建设、完善政策制度、盘活集体资产、探索总结有效发展模式、加强“示范点”创建、加大帮扶指导力度等。

关键词：少数民族地区；村级集体经济；原因分析；对策建议

Countermeasures Analysis on Village-Level Collective Economy Development of Ethnic Minority

Areas in Guizhou

-Tongren City As An Example

Pi Kunqian(School of Social Development,Tongren University)

Abstract：Tongren city located in interchange between Guizhou , Hunan and Chongqin is typical poor ethnic minority areas.Village-level collective economy exists many problems, including less accumulation, single channel of sources , unreasonable industrial structure, serious erosion of village collective assets, lack of economic management talents to develop village-level collective economy and supporting policies and other issues;The main reason lies in insufficient understanding and not strong ability for the grass-roots cadres and masses to develop village-level collective economy , absence of system construction, the lack of effective supervision mechanism and measures, poor resources endowment condition, and woefully inadequate “blood transfusion” ability from various levels finances, etc.To develop village-level collective economy in Tongren city well must clear understanding disorders practically, pay special attention to construction of rural grassroots organizations and “leaders”, and perfect policy systems, and revitalize collective assets, and summarize effective development mode, and strengthen “demonstration place” creation, and intensify support guidance, etc.KeyWords:Ethnic Minority Areas;Village-level Collective Economy;Cause Analysis;Countermeasures Advice

作者简介：皮坤乾（1969—），男，贵州思南人，土家族，教授，研究方向：马克思主义中国化。

基金项目：本文系2014年度贵州省教育厅高校人文社会科学研究基地专项任务项目《武陵山区村级集体经济发展问题研究》（项目编号：JD2014231）的阶段性成果。

地处黔湘渝三省市交汇处的铜仁市少数民族占总人口的70.45%，是典型的少数民族贫困落后地区。由于受到各种因素制约，村级集体经济发展非常迟缓。在新形势下，把握好机遇，采取有效措施，大力发展壮大村级集体经济，切实破解“村级集体经济发展难题”，已成为铜仁市经济社会发展中的重大课题。

一、铜仁市村级集体经济的现状分析

1、典型的“空壳村”多，集体经济积累少

铜仁市绝大部分行政村集体土地、山林早已承包到户，村级集体固定资产大多变卖或因年久破败而难以盘活利用，缺乏发展集体经济的资源和基本条件。即使是那些有资源优势的行政村，也只顾眼前利益，没有考虑市场经济特性，将归属集体所有的少数山林、土地、石场等采取一次性承包二十年、三十年的形式出让使用权，一次性收取承包费，在短期内过度开支而无应有积累，极大地制约了村级集体经济的可持续发展。2013年全市2746个行政村中，没有任何集体经济收入的行政村有2218个，占到总数的80.75%。其中江口县92个行政村中，就有90个无任何集体经济收入。

2、村级集体经济来源渠道单一，收入稳定性和持续性差

铜仁市有集体经济收入的村，绝大多数是将集体资产通过租赁、发包的方式交由他人经营，按合同约定收取租金、承包费等，经营性收入较少。如玉屏自治县2013年8个有村级集体经济收入的村，均为发包土地、鱼塘转包、林地转让、门面出租等租赁性收入。由于缺乏经营性收入，自身造血功能严重不足，收入稳定性和持续性较差，有的村去年因土地、房屋租赁，有集体经济收入，今年没有租赁出去就成了“空壳村”。没有集体经济收入的村基本上是靠政府划拨的村级办公经费和上级帮扶单位给一点经费，来维持日常运转。

3、村级集体经济产业结构不合理

铜仁市现有村级集体经济中，以第一产业为主，且大多为提供初级农产品的养猪、养牛、养鸡、养鱼等养殖业和蔬菜、花卉等种植业；第二产业很少，多为砖瓦厂、加工厂等；第三产业占极小部分，大多是办停车场、店面、厂房等。

4、村级集体经济发展缺乏经营管理人才 即便有发展优势和发展潜力的行政村，若无盘活村级集体经济的经营管理人才，再有优势的资源和条件也会变得没有了优势。在铜仁市2746个行政村中，村干部整体素质较低，普遍存在着“有威望，文化低”、“有经济实力，无发展思路”的现象，很多村干部之所以能够任职是因为他在当地有一定的威望或是经济实力，但政治素质强、发展能力强、创新能力强及懂经营、会管理的高素质村干部严重缺乏，即使是一些刚刚补充进去的大学生村官也限于能力和经验的不足，尽管有好的发展思路却难以落实到实际。

5、村级集体资产流失严重 在调研中发现，相当一部分村干部根本不懂得村级集体资产的管理规定，加之民主管理、民主决策意识不强，在处理集体资产时违反规定程序和组织纪律，不召开村“两委”会研究并提交村民大会或村民代表会议讨论决定，就擅自做主，甚至借机以权谋私，导致村级集体资产流失，使村级集体经济发展雪上加霜。

6、部分行政村债务较重

一方面是村级集体经济无收入或收入很少，另一方面则是村级支出呈增长趋势，在村组公路、农田水利基础设施、村级活动场所建设，垫交农保、医保金，动物防疫、山林防火、林权发证、便民服务、公务接待等方面的支出压力较大。此外，部分农民群众集体意识不强，只强调权利，不履行义务，拖欠、拒交应交费用，这无疑使本已薄弱的村级集体经济雪上添霜。如2013年底，全市2746个行政村有213个村负债，总额为1558.31万元，分别比上年增加50个和481.42万元，其中债务5万元以下的行政村121个，占负债村总数的56.80%，比上年增加48个；负债5万—50万元（含50万元）的行政村88个，占负债村总数的41.31%，比上年增加68个；负债50万—100万元（含100万元）的行政村4个，占负债村总数的1.9%。

7、缺乏发展村级集体经济的配套政策

一方面，农村税费改革使村级集体收入锐减，尤其是没有任何村级集体经济来源的村，村级集体组织运转只能靠上级转移支付支撑，也因待遇太低而难以有效激发村干部发展村级集体经济的积极性；另一方面，缺乏优化村级集体经济发展环境、拓展村级集体经济发展空间、促进村集体增收等发展村级集体经济的配套政策，使村级集体经济发展举步维艰。如征地费用主要归国家和个人所有，村集体得到的收入相当少；再如“一事一议”规定缺乏灵活性，每人每年严格限制在15元以内，一些资金投入较多一点的公益事业根本无法兴办。

二、制约和影响铜仁市村级集体经济发展的原因分析

1、基层干部对发展集体经济认识不足、能力不强 基层干部在发展集体经济问题上存在着诸多认识误区，如有的人认为集体经济是计划经济时代的产物，在社会主义市场经济条件下是不合时宜的；有的人“等要靠”思想严重，认为村级组织主要行使政治管理职能，村级组织在经济发展上的作为主要在于引导广大农民增收致富，自身根本没有兴办经济实体的必要等。这些不正确认识，使不少村组干部发展村级集体经济的思路不清、行动不积极，甚至存在抵触情绪。另外，由于村级换届任期偏短，一届任期只有三年，对于发展集体经济，有的村干部怕搞砸了受埋怨、搞垮了受连累，思想上顾虑重重，于是抱着“做一天和尚撞一天钟”的心态，只想做个“维持会长”，不愿当个“敢死队长”，只求三年平稳过渡。这样，对没有资源、没有资金、没有好政策的抱怨远远多于对村级集体经济发展的思考与行动。

铜仁属典型的老、少、边、穷地区，在快速工业化、城镇化背景下，有文化有能力的年轻人大多外出务工，人员“空心化”十分严重。如德江县潮砥镇小溪村原有人口2687人，但目前在家人口仅有431人，仅有1/6的人口在家。其中，60岁以上老人189人，15岁以下孩童131人，留守妇女84人。虽然近年来，铜仁市高度重视农村基层组织建设，特别是在选优配强农村基层领导班子上作了很多努力和探索，但依然存在村干部年龄偏高、学历层次偏低、知识结构单

一、创新意识与能力不强等问题，以致他们对发展村级集体经济“想干不敢干，想干不会干”，心有余而力不足。

2、制度建设缺位，缺乏有效的监督机制和措施 一方面，我国目前的各种惠农政策主要是针对农村基础设施建设和村民个人，缺乏村级集体经济的专门扶持政策，而且没有统一的归口单位或部门管理，导致铜仁市各级经济部门和涉农部门对发展村级集体经济积极性不高；另一方面，铜仁市各乡镇尚未建立村级集体经济发展的引导、鼓励、支持、监督制度，村级相关制度建设更加缺失。有的村虽然设立了村务监督委员会，却未能有效发挥作用，对村级集体经济的管理和使用监督不力。制度建设上的缺位，使村级集体经济发展失去了保障，也严重影响了干部群众发展村级集体经济的信心。

3、各级财政“输血”能力严重不足 要“造血”，得先“输血”。由于市、县、乡（镇）三级财政本就不足，难以挤出更多资金扶持村级集体经济发展，即使是为落实上级发展政策而须投入资金，也因数额有限，不能产生明显的效果，这使得一些具有发展前景和潜力的行政村，虽有发展村级集体经济的愿望和积极性，也因苦于没有资金而困于现状。

4、发展村级集体经济的资源禀赋条件差

铜仁市处于云贵高原向湘西丘陵的过渡带，自然地理环境特殊，加之历史因素的影响，全市村级集体经济整体发展落后。许多行政村远离县城、乡镇，交通不便，信息落后，农业生产设施不足，资源匮乏，可利用资源较少，产业原始粗放，教育水平落后。即使一些有资源比较优势的村，在交通、信息、技术、水利、人才等问题面前也变得没有任何优势，可供村级集体经济发展的路径选择不多。

5、村干部普遍缺乏投资经营意识和能力 从历年统计结果看，由于村干部普遍缺乏投资经营意识和长远发展意识，不少村将土地征用、固定资产转让等所获得的集体经济收入，只是用于保运转，即使投入到项目或产业发展上，也鲜有真正产生经济收益的。

三、铜仁市村级集体经济发展的对策建议 基于铜仁市村级集体经济发展的现实状况，要迅速推动村级集体经济发展壮大，应从以下方面发力。

1、切实清除发展村级集体经济的认识障碍

如前所述，对于村级集体经济发展的种种错误认识，禁锢了人们的头脑、束缚着人们的手脚，阻碍了村级集体经济的发展。因此，发展村级集体经济，首要的就是要解放思想，清除认识障碍。必须明确的是，发展村级集体经济是我们党一贯的方针政策。邓小平同志早在我国农村改革之初，就指出“我们总的方向是发展集体经济”[1]；他在1990年3月3日又明确提出了我国农业改革和发展的“两个飞跃”思想：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[2]党的十八大报告强调要“壮大集体经济实力。”[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则再次强调要“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。”[4]因此，为切实清除发展村级集体经济的认识障碍，须充分利用报刊、电视、网络等平台，通过开展专题学习等形式，组织干部群众深入学习村级集体经济发展的相关知识，形成有利于推动村级集体经济发展的良好氛围。

2、建强班子，抓好农村基层组织和“带头人”队伍建设

事实证明，抓好农村基层组织和“带头人”队伍建设是发展壮大村级集体经济的关键一招。为此，应从以下方面发力：一是发挥好乡镇党委在发展村级集体经济中的主导作用，推动各乡镇党委强化主责意识，把发展壮大村级集体经济，提高村级集体经济收入，带领群众致富，整顿软弱涣散党组织，作为乡镇党委的一项重要任务。二是发挥好村级组织的主体作用，通过选优配强村干部，抓好以村党支部书记为重点的村干部队伍建设，使他们在具备发展信心和决心的基础上，提升对经济发展的经营管理能力和领导发展能力。三是打破“政经合一”体制，培育壮大村级集体经济组织。随着农村家庭承包责任制的建立，铜仁市村级集体经济组织职能由村民委员会代为行使。然而，这种“政经合一”的体制已逐渐制约了农村经济和社会事业的发展。根据铜仁市农旅一体化、茶旅一体化等发展思路，紧紧围绕生态农业、旅游业等特色产业，大力培育和扶持农民合作社等各类村级集体经济组织。

3、完善支持村级集体经济发展的政策制度

在总结村级集体经济发展试点示范经验，梳理、整合现有相关政策的基础上，进一步完善支持和鼓励村级集体经济发展的土地、财政、税收、工商、金融等方面的政策制度和目标考核办法，为铜仁市“破解村级集体经济发展难题”提供良好的政策保障和有效的激励机制。

4、加强村级民主管理，严防集体资产流失

按照村务公开要求，规范和完善村级集体经济发展民主决策机制，对行政村内部重大投资决策、项目建设、处置集体资产资源等事项交村民大会或村民代表会议讨论通过；同时，按照“村财乡管”的思路，落实“收支两条线”和收支预决算制，对公用经费实行总量控制、定项限额管理，由乡（镇、办事处）财政所对村级集体经济资金进行日常监管，严格控制村级集体经济收益作为接待、考察、培训、偿还债务等非生产性支出，严防集体经济项目资金流失。

5、深化土地改革，积极盘活土地资源 土地是发展的基础，没有土地资源，农村的发展将只是一句空话。铜仁市应在不违反国家土地政策、土地制度的前提下，鼓励各地在土地上做文章，结合实际探索建立多种形式的村级集体经济发展路径。如思南县长坝镇碑记坳村整理开发“四荒”资源，增加了村级集体土地，引进利康生态茶叶公司发展茶产业，村里以土地入股，每年获得6万元的集体经济收入。

6、积极探索总结村级集体经济发展的有效模式

近年来，铜仁市已探索总结出了一些行之有效的村级集体经济发展模式，主要有以下五种。一是资源开发型，即大力挖掘村域内的山林、水面、矿产、自然风景和人文景观等资源潜力，充分利用有利的自然资源条件，通过招商引资借力发展村级集体经济。如德江县高家湾村抓住旧村改造的有利时机，充分利用农业土地，高标准打造现代农业观光园区，取得了很好的效果。二是资产经营型，即依托区位优势，挖掘资源潜力，通过租赁经营、联合开发经营等方式盘活集体闲置资产，增加集体收入。如思南县大河坝镇河坝村村干部筹资40多万元，整治了村内闲置荒地后，以300元/平方米的价格转让给农村集中建房户建房，增值收益20余万元全部作为集体经济收入；塘头镇江口村把原来由村民私掘滥引的天然洞藏水资源收归村集体所有，由村集体对外出租，每年可收入2万元以上。三是生产服务型，即在村组干部带领下创办专业合作组织，采取“合作社+协会+农户”等多种形式，开展技术指导、物资供应、产品加工等生产经营服务，以有偿、微利的方式增加集体经济收入，既方便了农户和客户，又增加了集体收入。四是能人带动型，即村支两委大力扶持能人大户发展产业，产业发展带来的经济效益除了农民收益外，还可以抽取一定的费用作为村级集体经济收入。如许家坝镇蒲家寨村用活现代烟草农业基地单元核心区优惠政策，从2011年起，村支两委就积极培育烤烟种植专业大户，实现了烤烟种植优质高产，很好地完成了烤烟种植合同销售任务。该村每年仅此项就可获得县、镇两级政府奖励金10万元以上，按规定扣除相关费用后，还可节余5万元以上作为集体经济收入。五是有偿服务型，即村干部通过有偿服务获得村级集体经济的收入。如德江县桶井乡高井村的生姜集体经济建设项目，村委会负责为承建方协调土地和协助生产管理，承建方按每亩50元标准支付村委会经费作为集体收入。显然，这不仅增加了集体经济收入，还有效改变了村支两委干部在发展中充当“义工”的局面。这些行之有效的发展模式，已成为村级集体经济发展可资借鉴的“样板”。在今后的发展中，要按照因地制宜、一村一策的原则，鼓励各村充分发挥资源、区位等优势，积极探索适合本村集体经济发展的路子。

7、加强“示范点”创建，发挥好“榜样”的示范作用

由于铜仁市经济社会落后，发展村级集体经济对于一些村级组织来说还是新事物，客观上还需要“榜样”的示范引领。为此，应选取既有一定发展基础，又有代表性的行政村开展集体经济发展试点工作，将其打造成村级集体经济发展的“示范点”。沿河县2011年就在10个行政村开展了集体经济发展试点工作，每个试点村根据实际制定了具体的发展方案，除县财政在每个试点村下拨5万元发展资金外，还通过政策优惠、资金扶持等方面的支持，整合农牧科技、扶贫等资金的投入，并明确了乡镇党政主要负责人作为具体责任人指导发展，强化考核管理，有力地推动了村级集体经济发展。如在后坪乡河兴村，发展以特色蔬菜产业为重点的村级集体经济；在沙子镇南庄村，发展以空心李产业为重点的村级集体经济；在官舟镇黄龙村，重点发展高效农业科技示范园，依托企业发展集体经济等，均收到了很好的效果。

8、加大帮扶指导力度，增强村级集体经济“造血”功能

继续抓好从市、县（区）直机关中选派优秀党员干部担任村党支部第一书记工作，尤其是对村级集体经济薄弱的村更是要选好派强。同时将新农村工作队、干部驻村与村级集体经济发展结合起来，制定帮扶措施，明确帮扶职责，发挥帮扶部门和工作队在发展理念和资源上的优势，在政策、项目申报和项目审批等方面大开绿灯，在项目启动、项目实施等方面给予资金、技术支持，在运作模式、财务管理等方面进行指导帮助和全程监督，推动村级集体经济长效发展。如万山区发改局在帮扶该区大坪乡川硐村期间，积极帮助该村获批了黑木耳基地建设项目，推动了该村黑木耳产业发展，基地年产黑木耳达45吨，总产值达270万元，在带动当地80余农民群众就业的同时，也增加了村集体收入；2014年石阡县112个党建帮扶部门“一对一”与帮扶村结成帮扶对子，帮助“空壳村”解决2万元以上的产业发展启动资金，并通过项目、资金扶持等形式，发展壮大了村级集体经济。

参考文献：

[1]《邓小平文选》第2卷[M].北京：人民出版社,1994：315.[2]《邓小平年谱（1975—1997）》（下）[M].北京：中央文献出版社,2004：1310—1311.[3]《十八大报告》辅导读本[M].北京：人民出版社,2012：24.[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社,2013：22.

第二篇：民族地区基层政府工作效率主要影响因素及对策浅析-以广西民族地区为例

民族地区基层政府工作效率主要影响因素及对策浅析

——以广西民族地区为例

摘 要

民族地区基层公务员行使着管理国家的权力，是与人民群众接触最多、最广的政府人员，在群众眼中，他们是国家形象的代表，他们工作效率的高低，直接影响着少数民族地区社会的和谐稳定，影响着少数民族地区经济的发展。本文立足于民族基层地区和工作效率这两个点，以广西民族地区为例，调查分析民族地区基层政府工作效率影响因素及提出相应建议。关键词

民族地区

基层政府

工作效率

1.前言

民族地区即是指中国的民族区域自治地区，是在中华人民共和国领土范围内，在中央政府集中统一领导下，遵循国家宪法的规定，各少数民族以聚居区为基础，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权利，享有当家作主，管理本地区本民族内部事务的自治制度。近年来，民族地区公务员的队伍建设在总体上有明显成效，素质不断提高，人才专业构成趋于齐全，尤其是1998年机构改革后表现更为突出，一支精干高效的公务员队伍正逐步形成并在民族地区经济社会发展中发挥着重要的作用。但是，由于基层民族地区位于偏远地区，条件比较艰苦，环境相对恶劣，经济发展落后，所以要想西部开发战略得到具体的落实，提高人民生活水平，就必须保证和提高民族地区基层政府的工作效率。

2.影响民族地区基层政府工作效率的主要因素

2.1 基层政府人力资源建设不够完善

(1)人才培养模式较传统，培养干部着眼点片面

为了适应民族地区政权建设和思想建设的需要，民族地区在培养人才方面，尤其是培养少数民族干部方面，着眼点往往以培养行政干部为主。这种重行政轻业务的少数民族干部培养政策，使得民族地区的公务员队伍中党政型人才多，而懂经营、善管理的专业型干部比较短缺。[1]政府中精通法律、审计、市场营销等社会主义市场经济知识的专业化的公务员十分短缺。(2)干部择优机制未能跟上发达地区的发展

由于干部择优机制的落后，评价机制的不科学，干部的选任没有发挥出竞争动力和压力，干部退出机制没有形成制度化，加之没有有效的激励机制，民族地区公务员的竞争意识，开拓意识淡化，平均主义，大锅饭意识仍然禁锢着其思想，干部的主动性和创造性难以得到充分的发挥。(3)青年人才断层，后续力量不足

我国公务员编制设置多年没有经过大调整，人事不匹配问题突出，不少地区在编人员出现年龄老化、结构失衡现象。随机对60位民族地区基层公务员的调研中，年龄45岁以上达60%，35岁至44岁占13.1%，35岁以下仅占26.9%。过高的年龄分布导致基层政府缺少活力，观念保守，他们保持按部就班的工作思路，缺乏创新，不易接受时代的先进产物。调研发现，基层工作虽较繁杂，但大部分工作可以通过信息化办公提高效率，如部分乡镇试行的OA办公软件和视频会议，能在政府组织之间建立能突破时空限制、方便快捷的联系通道和工作平台，极大提高了基层工作效率。据调查了解，90%以上的基层政府年均信息化培训低于2次，加上对信息化办公的内涵和意义认识不足，他们甚至觉得参加各种计算机和软件培训会增加他们的工作量，减少他们的休息时间，因此产生“越全能，越多做”逃避责任心理。

2.2 地区经济落后，财政支持力度不够

少数民族所在地多为深山地区，位置偏僻，经济不发达[2]，如都安瑶族自治县以及融水苗族自治县的乡镇地区普遍较贫困，每一年都会评上贫困县。此外，贫困地区的基层公务员的工作环境亦是极其简陋，几张桌子与椅子拼凑起来的办公桌以及仅有的一两台旧电脑和打印机。基层政府的办公硬件设施仍未得到进一步完善。

按照六部委的要求，全国各地要执行统一的工资标准，但是少数民族贫困地区基层科员的工资收入不足两千元，仅能解决一家温饱，由此导致一些民族基层公务员违规从事一些副业，一心两用，没有把心思全部放到政府工作上。2.3 基层公务员整体素质偏低

由于民族地区经济的发展相较于汉族地区而言普遍相对落后，经济基础决定上层建筑，相应的造成了教育的落后和人才的流失。所以，在人才资源相对不足的情况下来进行公务员队伍建设，往往会使民族地区公务员素质在总体上偏低。此外，由于地域、历史、文化、教育等原因，使少数民族群体产生了先进和后进的差别，形成了公务员素质高低的差异。2.4民族语言多样化

少数民族地区的语言是精湛而耐人寻味的，且大部分少数民族地区日常交流中仍使用方言，如融水苗族自治县的苗语、瑶语、壮语等，甚至有些基层公务员来到融安后听不懂而强加的蔑称——“土拐”，这导致一些官民的矛盾冲突，给非本地户籍的基层公务员的工作造成一定的困扰。下乡时，不熟识多样化的民族语言，难免会遇到交流上的隔阂，即使有翻译也很大程度上拉远了与群众的距离。

3.提高民族地区基层政府工作效率的对策

3.1鼓励少数民族人才回到基层工作

少数民族基层政府工作难度主要集中在语言交流障碍、工作环境陌生和风俗不习惯等方面，少数民族高校毕业生回家乡工作则有利于基层工作的展开。目前，众多省份的高校每年安排一部分指标面向少数民族和贫困地区生源实行定向招生，实行定向招录的大学生毕业后回到原来所在地的少数民族和贫困地区就业。由此民族地区省部级政府可以参照这个模式，借助大学生村官选任机制的天然条件，鼓励少数民族和贫困地区的高校毕业生积极参与基层工作，不断丰富基层经验。同时市县机构编制部门抓住机遇，报经省机构编制部门同意后，采取核定过渡编制的形式先调入，待单位自然减员时，采取过渡编制，特别是针对少数民族高校毕业生，则给予高度的鼓励和适当的优惠政策，鼓励少数民族毕业生回家乡工作，避免少数民族人才流失。3.2促进基层公务员结构比例合理化

调研发现，在基层政府中少数民族公务员人数少，汉族公务员人数多。少数民族的公务员能够清除语言交流的障碍，更是清楚各种民俗，有利于各种群众工作的开展，基层政府应该有所侧重的增加少数民族公务员的人数比例。民族基层政府中，青壮年公务员所占的比例较少，中老年公务员所占比例较大，中老年人一般反应迟缓，工作效率不高。因此，针对新编入轻公务员、选调生因为工作环境不熟悉、群众工作难以开展的情况，基层政府除了增加本地高校毕业生的选聘之外，应该建立一种小组合作机制，老少搭配，互相学习，既不会消磨年轻公务员的工作热情，又使老公务员的工作经验得到传承。3.3增加对民族地区的经济支持

中央政府在关注民族地区群众贫富问题时，也应关注民族地区基层政府及公务员的贫富状况，增加经济支持，创造一个更良好的工作环境。民族区域自治政府应该结合国家方针政策，完善民族区域自治制度，以解决少数民族事业发展中的特殊困难和问题为重点，不断加大对少数民族事业的扶持力度，加强基础硬件和软件建设，实现多样化的基础设施，全面提升少数民族经济发展水平。一方面，给予政策优惠，支持民营企业的发展，实施税收优惠政策，扩大企业规模群，进而使地方财政收入增加；另一方面，自食其力，依托地方特色产业发展经济，如融水瑶族自治县的毛竹资源，可以适当发展编织产业。只有双管齐下才能做到自力更生，减少对中央财政的依赖。3.4提高公务员的整体素质

在基层公务员“进出口”准入无法突破的情况下，基层政府可以通过增加对公务员的技能培训提高其业务素质，制定一套适合民族地区公务员的工作培训计划，有目的提高公务员职业技能。根据调查了解，目前诸多乡镇政府每年的集体培训次数每年仅仅为2~3次，平均每次仅为20人/次，而且培训内容多数局限于思想修养，而类似于计算机技能、公文写作技能等专题培训少之又少，所以本文认为基层政府应该在技能培训上加强力度，适时培养创新型人才和实用型人才。

新的时代，需要新的素质和能力。在现代化进程中，公务员队伍的素质和能力将起到至关重要的作用，而提高素质的唯一途径就是不断地去学习充实，提升自己的素养，培养吃苦耐劳的奉献精神，历练自己，才有可能在一个竞争的环境里提高自己的工作效率。

4.结语

民族地区有其特殊的经济，政治，文化发展情况，如何结合实际情况制定有效措施提高政府工作效率是民族地区发展各项事业的关键，也是维护少数民族地区社会的和谐稳定和地区经济发展的关键。本文研究希望提出的参考建议能为促进民族地区基层政府工作效率的有效提高提供参考。

参考文献：

[1]朴今海.西部大开发与民族教育.《宁夏社会科学》.2001年第3期.[2]孔令成.鄂西少数民族地区新农村建设的发展对策研究.《长江大学》2012年

第三篇：散杂居民族地区经济发展思路及对策

散杂居民族工作,是整个民族工作的重要组成部份。做好新形势下散杂居民族地区的民族工作，事关民族地区的社会稳定和经济发展，也是实现全面建设小康社会宏伟奋斗目标的重要内容和需求。根据省民委、州民宗委传真电报《关于做好散杂居民族地区情况调研的通知》精神及要求，我局专题向县领导汇报后，成立了调研工作领导小组，明确工作内容，落实责任，加强组织领导，抽调民政、教育、卫生、计生等部门相关人员参加调研。通过调查整理、统计和全面系统的研究分析，现就全县的散杂居民族地区调研情况报告如下：

一、文山县散杂居民族地区经济社会发展现状

（一）基本情况及特点

文山县位于云南省东南部，地处北纬23º6ˊ--23º44ˊ,东经103º43ˊ--104º27ˊ之间,最高海拔2991.2米,最低海拔680米,年平均气温17.8℃,年平均降雨量10589.9毫米,无霜期339天,年日照时数为1988.1小时。总面积2972.12平方公里。全县辖16个乡（镇）133个村（社区）委会、1145个村民小组,有汉、壮、苗、彝、回、傣等11种民族，是一个多民族杂居的山区贫困农业县。全县43.5万人口中,少数民族人口总数为22.5407万人，占全县总人口的54.4%。少数民族人口比例大,是一个多民族杂居的贫困县。各民族呈现“大杂居、小聚居”的分布格局，形成了一个既保持了各民族特色，又使多民族文化凝于一体的文化景观。

文山县散杂居民族地区包括的民族乡有：柳井彝族乡、秉烈彝族乡、坝心彝族乡、东山彝族乡、红甸回族乡、追栗街镇。区乡体制改革前的民族小乡有：喜古小寨彝族乡、古那冲彝族乡、车期彝族乡、攀枝花塘子寨彝族乡、大以古彝族乡、高登彝族乡、高末彝族乡、迷洒彝族乡、攀枝花彝族乡、牛克彝族乡、热水彝族乡、干塘子彝族乡。总的土地面积为:1219.064平方公里,有64个村委会,1130个村民小组,总户数为43544户,少数民族人口占总人口比例为90%。人均耕地面积为1.5亩,人均粮食产量为500公斤,农民纯收入为800元。这些地区多为丘陵，属山区和半山区地带，自然资源丰富，民族众多。由于长期的历史原因，解放初期，这些地区特别是少数民族聚居的山区，生产力十分低下，民族内部社会分工很不明显，人们习惯在自然经济、半自然经济的封闭圈中蹒跚而行，与先进地区的差距越来越大。改革开放以来，党和国家加大了对民族边远地区的经济发展投入力度，不仅加强了在基础设施建设方面的投入，还在资金上扶持有经济发展条件的少数民族散杂居地区，改善他们的生产生活条件，对促进当地经济发展起到一定的作用。但由于少数民族群众文化素质偏低及所处地理环境等诸多方面的影响，散杂居民族地区社会、经济等方面发展还是相对缓慢。

（二）文山县散杂居民族地区主要优势和成就

经过几年的努力，我县大部分民族地区不仅形成了以烤烟生产为支柱的产业，而且，综合开发的路子正在逐步开通，丰富的土地资源逐步得到利用，畜牧业、林果业的潜在优势逐步得到发挥。资源优势主要包括——农业资源：属亚热带高原季风气候，兼有亚热带南温带气候，具有立体气候的特点，有发展农、林、牧、渔及多种经济作物的优势条件。农业粮食作物主要以稻谷、玉米、小麦等为主；经济作物以三

七、甘蔗、烤烟、油菜、蔬菜为主。矿产资源：目前境内已发现的矿产达24种，矿床和矿工91个，钨、银、锰、铝、锌、花岗石、石灰岩为文山县优势矿种。如：乐诗冲乡牛克村委会有较为丰富的铁、煤、玄武岩，贮量大，质量好，是建设等级公路必需的石料之一，有着极高的开采价值和广阔的市场前景。水能资源：我县本部散杂居地区水能资源比较丰富，缓流纵横，水系发达，湖泊库塘星棋罗布。水能开发的主要河流是盘龙河与那么果河。除此以外，还有生物资源、植物资源等等。近年来，我县加大对散杂居民族地区的投入，改善基础设施条件，并利用优势，努力发展散杂居民族地区的经济，取得了一定的工作成效。

1、乡村基础设施建设得到改善，促进了当地经济发展

“九五”以来，县委、政府抓住中央对西部大开发这一政策及难得的扶贫攻坚机遇，以“三通”（通水、通电、通路）为重点，加大投入力度，不断加强全县的基础设施建设，并把重点放在对散杂居民族地区基础设施建设上来。现已基本实现了散杂居民族地区村村吃上自来水、村村通路、村村实施了农村电网改造工程、农村电视收视率达80%的目标，一定程度上改善了当地少数民族群众的生产生活条件，提高了劳动生产力，并丰富了少数民族群众的文化生活。

2、产业结构的调整初步取得效益

发展全县经济，散杂居民族地区是重点和难点。文山县散杂居民族地区土地广阔，自然资源丰富，在县委、政府的领导和各级各部门的指导帮助下，散杂居民族地区充分利用区位优势，以市场为导向，加快产业结构发展步伐，大力发展民族地区经济。主要做法是根据散杂居民族地区的区域优势，依托市场，择优布局，在坝区大力发展优质稻生产和生猪联户养殖。在山区重点实施辣椒基地、优质烤烟基地和山羊养殖基地等工程。种养殖业逐步由单一结构向多元结构发展，由传统农业逐步转向现代农业，在推进散杂居民族村寨经济稳步发展的同时，促进了全县的经济发展。如：秉烈彝族乡就地区优势，建成优质水稻基地，大力发展粮食产业。追栗街镇以彝族聚居村大兴寨为烤烟基地，发展烤烟种植业，该村2002年被州政府确认为州长烤烟示范样板地。全镇2003年烤烟种植面积为5800亩，烟叶收购1.16万担,大兴寨的烤烟种植面积就为3240亩，为当

班子建设，抓好少数民族干部的培养，把那些有知识、有文化、有一定特长的少数民族青年，培养优秀的少数民族干部人才，这样他们就能带领少数民族群众走科学致富的路子。坚决杜绝那种长期以抓阄轮流担任村小组长的现象发生。

（五）坚持改革开放和科技进步。改革开放和科技创新，是时代最鲜明的特征。不深化改革，不扩大开放，不进行科技创新，解决散杂居民族地区的许多问题就没有出路。加快民族地区经济发展，必须从改革开放和科技进步上动脑筋，想办法、找出一找致富的路子。

第四篇：贵州民族地区以县城为中心的城镇化建设调研报告

贵州民族地区以县城为中心的城镇化建设调研报

告

编辑：作者：文章来源：更新时间：2005-07-04

贵州省政协民族与宗教委员会

今年3月以来，贵州省政协民族与宗教委员会就全省民族自治地方城镇化建设问题，对册享、望谟、贵定、福泉、瓮安、惠水、道真等县市作调查，召开省直有关部门和市州政协座谈会，还赴广西壮族自治区进行了考察学习。

现将调研情况报告如下：

城镇化发展的一般情况

（一）民族自治地方经济社会发展基本情况

贵州省民族自治地方包括3个自治州（黔南、黔东南、黔西南）和11个自治县（道真、务川、关岭、镇宁、紫云、沿河、松桃、玉屏、印江、威宁、三都），共46个县、市。土地面积（不含非自治县的民族乡，下同）97626平方公里，占全省总面积的55.4%；2003年末人口1594万人，占全省总人口的41.2%。面积占一半强，人口占一半弱。民族自治地方的发展在全省举足轻重。

改革开放以来，民族自治地方的经济社会发展取得了长足进步。但由于自然的历史的诸多原因，这些地方总体上还处于人口多、经济总量小、贫困面积大、经济实力弱的状况，与全省全国的发展存在着明显的差距。

2003年，民族地区生产总值404亿元，占全省总量的30.05%，人均2628元，仅为全省、全国人均水平的73%和29%；财政总收入40.9亿元，占全省总收入的17.4%（其中地方财政收入22.61亿元，占全省18.15%），人均258元，占全省、全国人均水平的42.0%和15.3%；城乡居民人均储蓄余额1221元，仅及全省、全国人均水平的51.7%和15.1%；社会消费品零售总额109.74亿元，占全省总额的23.9%，人均714元，仅为全省、全国人均水平的58.1%和19.9%。从城乡居民人均收入水平看，黔西南、黔东南、黔南3自治州州府所在地城市（兴义市、凯里市、都匀市）的城镇居民人均可支配收入分别为6373、6552和6142元，为全国人均水平的75.2%、77.3%和72.5%，分别是贵阳市人均水平的79.8%、81.7%和76.9%；农民人均纯收入三州分别为1541元、1450元、1499元，仅为全国人均水平的58%上下。在全省50个扶贫开发重点县中，民族自治地方就有36个，就是说，全省近3/4的扶贫县分布在民族自治地方。

由上分析看出，如果贵州经济发展总体上处于全国社会主义初级阶段的较低层次的话，省内民族自治地方的发展总体上则处于初级阶段的最低层次。这种状况是与省内民族自治地方城镇化进程滞后紧密相关的。

（二）民族自治地方城镇化建设基本状况

贵州省90年代初开展建镇、并乡、撤区工作，建制镇发展加快。尤其是“九五”以来，省委、省政府高度重视小城镇建设与发展，相继出台了《关于进一步加快小城镇建设的若干规定》、《关于加快城镇化进程的决定》，明确提出以发展特色小城镇为方向，以发展繁荣城镇经济为重点，以完善小城镇基础设施和繁荣农村市场为基础，紧密结合资源、旅游、民族文化及风情、绿色产业等方面的优势，抓好200个小城镇建设试点工作，特别是2002年省政府决定着力抓好包括县城在内的100个重点小城镇建设。这一系列的政策措施，推动着全省城镇建设的健康较快发展。民族自治地方抓住历史机遇，经过努力实践开拓，2003年建制镇发展到357个（含42个县城），占全省693个建制镇的51.5%；福泉撤县建市，民族自治地方县级市增加到4个，占全省9个县级市的44.4%。与此同时，民族自治地方加大城镇建设力度，城镇道路等级、硬化率，电力通讯、给排水设施和路灯照明，绿化系统等指标均有不同程度提高，一批县城的污水、垃圾处理等环保项目和防洪工程，有些已竣工发挥作用。用电普及率己达100%，自来水普及率接近60%，新区绿化覆盖率近25%，电视覆盖率和电话普及率接近全省水平。随着城镇基础设施及公用事业的发展，居民生活环境正在逐步改善，特别是生态环境质量的不断提高，使人与自然和谐发展，取得长足进步。从民族自治地方的城镇体系现状观察，其特征与存在问题伴生，且处于新成长期。综合来看，民族自治地方两个层级的361个市镇已成为我省城镇体系的重要组成部分；城镇的等级结构基本上表现为行政的等级系列结构；在城镇的规模结构中，城镇人口1.0万人以上的占11.8%，绝大多数城镇人口在万人以下，相当部分城镇人口不足0.2万人；从城镇的经济职能看，由于民族自治地方经济发展落后，农副产品加工及农贸型城镇占80%，交通与旅游型城镇占8%，工矿型城镇占12%，加之城镇规模普遍偏小，城镇的综合功能和影响力很弱；在金字塔的城镇体系中，城市首位度为零，只有都匀、凯里、兴义、福泉4个小城市，在我省民族自治地方还没有大、中城市，小城市和包括县城在内的51个重点城镇亟待发展，一般小城镇亟待提高；城镇基础设施建设投入不足，城镇管理水平不高；城镇化水平低，我省民族自治地方城镇化水平约19%（其中黔南州约24%，黔西南州约22%，黔东南州约20%），比全省低约7个百分点，不及全国平均水平的一半。

——城镇化进程与产业发展。经济发展与城镇化进程的同效关系明显表现在产业发育上，就是二、三次产业的发展程度决定着城镇化水平的高低。我省民族自治地方的产业结构层次低、效益差。2003年的结构比例为36.9∶33.2∶29.9，呈典型的原始积累特征即“一二三”结构。在民族自治地方的42个县中，多数县二、三产业年增加值仅分别为一两亿元，因而决定了人均生产总值水平极低。有33个县（占总数的78.6%）人均GDP不足两千元，仅为全省平均水平的一半左右；最低的紫云县人均GDP为1364元，不及全省平均水平的40%。这些县几乎还未进入工业化的门槛，因而其城镇化水平大都处在10%左右。城镇化建设中的重要问题

城镇化过程是一种影响极为深远的经济社会发展进步的过程。它既有人口和非农业活动向城镇转型、集中和强化，以及城镇地域外延拓展与城镇景观的扩大，又包括了城镇经济、社会、技术变革在城镇等级体系中的扩散并渗透到乡村地域，同时还包括了城市文明、生活

方式、价值观念等向农村推进的精神变化过程。以下三个重要问题全省存在，在民族自治地方尤为突出。

（一）特色经济优势产业发展是城镇化水平提高的经济基础

正确处理“工业化、城镇化和农业产业化”的关系，坚持以工业化为核心，“三化”并举，不断增强城镇的经济实力和产业基础。据有关方面研究，目前我省城镇化主导产业选择结果的排序前十位是：能源工业、矿产资源加工业、建筑业、旅游业、绿色产业、交通运输业、房地产业、城镇市政公用业、电信业和生态环保产业。近年来，民族自治地方抓住西部大开发和新阶段扶贫开发的历史机遇，在特色经济和优势产业上下功夫，收到明显成效。不少地方从本地实际出发，以优势产业和特色经济富民强镇，涌现出谷脚、黄果树、威舍、羊坪、牛场、氵舞 阳、玉屏、和平、大龙、马场坪等一批以制药、旅游、工矿、农产品流通、交通运输为支柱产业的特色小城镇。情况表明，工业化和城镇化是一体的。工业是城镇的动力，是支撑，只有经济发展了，才能吸收农村剩余劳动力，带动城镇化的发展。凡是有产业支撑的小城镇，经济发展都较快，活力实力都较强，从而加快了民族自治地方的城镇化进程。但从总体情况分析，我省是一个生产力总体水平落后、呈多层次分布的山区省份，尤其是自治地方产业结构水平低，二元经济结构特征突出，使得小城镇经济活力不足，建设与发展缺乏产业支撑。仅从县域经济层次看，一产为主导的县占全省87个县市区的56.3%，达49个，其中民族自治地方要占其2/3。民族自治地方近90%的建制镇第二产业中的工业企业多属资源初级加工型，普遍存在“三低三小”问题，即产品档次低、科技含量低、经济效益低，投资小、规模小、市场小。具有竞争优势的龙头企业屈指可数，难以形成规模效应和辐射带动作用。

实践证明，城镇兴衰，系于产业。要使我省城镇化建设与发展迈上一个新台阶，就需要进一步加强小城镇的产业建设与培育，充分发挥产业发展对城镇化建设的主导作用和基础作用。然而，对于民族自治地方来说，就资源的地理分布看并不具有特别的优势。全省的水力资源、矿产资源中的煤铝优势资源主要分布于非民族自治地方。因而在全省的生产力布局中，实施西部大开发战略以来，民族自治地方的大项目大工程建设为数不多。以至于多数民族自治地方对外来投资项目饥不择食，一大批高能耗原材料加工业安家落户，且分散度很高。龙里、长顺、玉屏等县的铁合金、松桃的锰加工、施秉的工业硅、安龙的电石等等几乎都是近几年招商引资发展起来的，已经成为县域经济的重要组成部分。

（二）深化对加快城镇化建设与解决“三农”问题重要性的认识

统筹城乡经济社会发展，解决长期以来制约民族自治地方经济社会发展的城乡二元经济结构问题，特别是对“三农”问题的解决至关重要。全面建设小康社会的基本途径是加快工业化、城镇化、推进农业产业化。这是贯彻“十六大”精神，统筹城乡经济社会发展的重要举措。城镇化是工业化和农业产业化进一步扩张的载体，是工业化和农业产业化的必然趋势。而加快城镇化建设对于解决“三农”问题、开拓农村市场、缓解内需不足，增加农民就业、缩小城乡差距、发展农村经济等都有非常重要的意义。民族自治地方“三农”问题主要表现为城乡差距扩大，农业生产水平不高、效益低下，农村经济社会发展落后、各项指标实绩与标准指标悬殊大，农民收入低且增长缓慢，贫困人口多，量化物资人均占有少、农村消费能力偏低和

农村劳动力转移困难等等。城镇化是把农村人口和农村劳动从土地中解放出来，推动农村富余劳动力转向非农产业进入城镇的主要途径，并能通过要素聚集促进工业化的发展、促进农村劳动转向二、三产业。只有减少农村人口和农业劳动力，才能提高农业劳动生产率、增加农民人均收入，最终才能富裕农民。应该肯定，现在各级政府对待务工经商农民的政策已经发生了可喜的变化，从限制性政策向鼓励性政策转变，从歧视性政策向平等相待政策转变，从偏重城镇政策向城乡协调发展政策转变。通过促进城乡之间的联系和融合，缩小城乡之间的差别，逐步改变长期形成的城乡二元结构。只有这样，解决“三农”问题才不再走就“三农”抓“三农”的老路子，开辟一条以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的新途径。

（二）农村人口向城镇转移困难，城镇化人口规模小

我省民族自治地方城镇化水平不高的主要原因是农村人口过多。在加快城镇化建设中，不仅要把注意力放在规划、建设、管理城镇上，而且要加大对转移农村人口、增加城乡就业等问题的力度。在城镇建设、交通建设、水利建设和推进工业化的进程中，征占了农民的土地，人多地少的农村富余劳动力必须向城镇转移求生存、求发展。富裕农民，首先要转移农民。城镇化的过程就是农村人口逐步减少、城镇人口逐渐增多的过程，其本质就是经济发展促进农业劳动力向第二、第三产业转移，形成非农业经济量凝聚的区域。为此，应该创造农村人口向城镇转移“进得来、留得住”的良好环境，基本的条件是转移出来的劳动力能获得相对稳定的就业和基本的社会保障。然而，进城务工的农民由于现行身份所限，无法享受到城镇人口才能得到的政策待遇和各项公共服务，如户籍、就业、住房、教育、社会保障等政策和公共服务中的各项优惠。民族自治地方城镇人口范围，除非农业人口外，还应包括居住在城镇镇区的那部分农业人口及一定比例的外来暂住人口。这三部分人口中非农业人口为主体约占55%左右。根据统计调查资料整理，在民族自治地方的357个建制镇的镇区人口中：人口不足0.1万的有29个镇，占8.1%；人口0.1－0.2万人的约有101个镇，占28.3%；人口0.2－0.6万人的174个镇，占48.8%；人口0.6万－1.0万以下的有11个建制镇，占3.0%；人口1.0万人以上至5.0万人的有42个镇（其中39个县城），占11.8%。从现状分析，4城市及一部分重点镇（含多数县城）非农业人口比重要低一些，大多数一般建制镇非农业人口比重则要占70%以上。

加快城镇化进程的若干建议

（一）更新思想观念，坚持用科学发展观指导城镇化建设。统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元经济结构，是党从全面建设小康社会全局出发作出的重大决策。加快城镇化进程，提高城镇化水平，促进农村人口转移，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化区域经济结构，事关农民增收致富，促进民族自治地方国民经济良性循环和社会全面协调发展的重大举措。结合我省民族自治地方的实际，应实行“以人为本，以市场为导向，培育发展农业产业化，加快工业化，推进城镇化”的取向，按照“建设农村必须繁荣城镇，振兴农业必须发展非农产业，富裕农民必须转移农民”的思路，协调区域发展，加快自治地方城镇化建设，采取政府引导和市场运作相结合，促进以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。总结黔南、黔西南和黔东南自治州的经验，加快沿铁路、干线公路的城镇化建设，把

重点放在县城及一些基础好、发展潜力大、带动面广的重点镇上，重点支持重点发展，逐步使之成为布局合理、规划科学、设施配套、功能较全、环境优美、辐射力强的具有地方特色的现代化小城镇，以带动县域经济发展和农民增收，实现经济、社会与人口、资源、环境的协调发展。

（二）进一步做好各类城镇建设规划。要把城镇建设好，必须首先重视规划。规划作为城镇建设和发展的龙头，在它的指导下，才能收到减少盲目性、事半功倍的效果。在小城镇的规划中，应注意经济社会和环境的全面发展，合理确定人口规模与用地规模，既坚持建设标准，又要防止贪大求洋和乱铺摊子。一是应尽快编制、调整和完善州域城镇体系规划；二是对已不适应经济社会发展的县域和重点镇总体规划进行修编，以集中力量抓好县城和重点镇建设，完善功能，增强辐射力；三是突出重点，在总体规划指导下，抓好控制性详规和修建性详规工作。编制好规划，要贯彻“统一规划，精心设计，努力形成城乡统筹、共同建设、协调发展新格局”的指导思想。将区域尤其是城郊区域内的城镇和乡村一并纳入规划，统筹考虑产业发展导向、开发空间布局、重点项目安排和人居环境的功能分区，形成以镇带村、以村托城、共建互融的发展格局。与此同时，还应将村镇建设规划、建设和管理工作摆在突出位置，为以后逐步形成以集镇为网络的小城镇体系打好基础。编制规划应高度重视弘扬民族文化的挖掘与提升，不断开拓优秀文化内涵，实现民族优秀文化遗产与城镇环境的有机结合，构建城镇精品，展现城镇的民族风格和特色。应高度重视生态环境保护与建设，走可持续发展的路子。应高度重视和加强对自治地方城镇体系规划工作的指导，并切实增加投入，确保规划质量。

（三）加大力度培育发展各具特色的产业型城镇。特色是小城镇发展的生命力所在，充满活力的经济是小城镇繁荣发展的基础，产业兴旺是小城镇经济实力的表征。结合民族地方的特点，应在几个方面着力：一是制定特色产业型城镇的发展规划。注意以市场为导向，突出重点，深化改革扩大开放，注重生产力布局的优化和合理性，实行政府引导、市场运作。二是省在优化生产力布局中，对自治地方应实行重大项目倾斜，争取在“十一五”有一个较大的突破。三是在国家产业政策指导下，运用政府政策引导，发挥市场机制的作用，逐步引导现有企业向城镇集中，形成特色产业发展园区，由此带动农村工业化和城镇化。四是抓住机遇，抓好经济综合开发示范镇的建设。从1998年开始，国家发改委（原国家计委）启动实施以繁荣小城镇经济为目的的经济综合开发示范镇项目建设，我省先后有17个镇（其中民族自治地方9个镇）启动实施了示范项目。“十一五”要争取有较多的镇进入国家的盘子，这对培育小城镇主导产业是一个有力的推动。五是以市场为导向，依托资源优势，培育发展矿业型城镇、旅游型城镇、绿色产业型城镇、民族文化型城镇及商贸集散与交通枢纽型城镇。六是统筹乡镇及周边农业综合开发和特色经济发展，以发展农业产业化为契机，根据各地优势，注意调整优化农业结构和产品结构，科学合理选择确立优势产业建设，重点支持规模较大、起点较高、产品有市场、营销前景好、能带动农业和小城镇建设的龙头企业，促进农民增收和村镇经济繁荣。

（四）积极培育形成城乡统一的劳动力市场，加强职业技能培训。近些年，全省离开原农村居住地到省内外的农民工达600余万人（到省外的有200多万，其中自治地方近百万），小城镇镇区平均每年以近20万人的速度增长（不含自然增长）。据有关方面测算，全省2000余万农村劳动力中约有1/3强的富余劳动力。因此，调整提高农村就业结构水平，多途径转移农村劳动力，就成为提高农业生产率、增加农民收入，同时又促进城镇化建设发展的“双赢”的重要举措。一是改革现行不合理的用工制度，取消对农民进城镇就业的歧视性限制性规定，凡是不利于农村劳动力自由流动的政策规定都要进行修正。改革城乡分割的就业制度，引导和支持进城务工经商的农民合理有序流动，逐步形成城乡劳动力市场一体化。取消针对企业使用农民工的行政审批，简化农民工外出就业手续，清理取消各种不合理的收费。二是加快建设覆盖城乡的职业教育和培训体系。以国家实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”为契机，加大对自治地方的财政支持力度，开展转移前的职业技能培训，提高农村劳动力的整体素质，使农民工“进得来、留得住”，逐渐变为市民。三是进一步放宽户籍迁移，加快改革现行户籍制度，尽快形成城乡统一管理的新户籍制度和机制。四是把农民工的住房、子女教育、养老保险、享受公共服务等问题纳入国民经济和社会发展计划，多渠道加以解决。

（五）逐步建立和完善统筹城乡建设、促进城镇化的体制和机制。一是继续深化小城镇用地制度改革,改革完善城镇国有土地使用制度，逐步健全土地市场机制，积极稳妥地探索建立农村土地使用权流转制度。同时，加快建立失地农民的生活保障制度，鼓励农民以土地流转入股方式，参与城镇建设或创办企业；政府从征地收入中提取一部分，建立失地农民的养老保险等。应逐步提高对自治地方的土地征收和征用的补偿标准，以使失地农民能享受到城市居民的最低生活保障水平。二是改革完善小城镇建设投融资体制，在加大地方政府资金引导投入的同时，主要通过发挥市场机制作用，依靠社会资金建设发展小城镇。在招商引资中，应构建各方投资利益分配机制，鼓励异地办厂置业、收益合理返还、实绩各有所得，努力实现投资来源多渠道、投资主体多元化。积极探索财政贴息、项目经营权转让、给予冠名权、级差地租收益、资本置换等方式拓宽融资渠道。对小城镇国有建设用地，应以出让、租赁、作价入股等有偿使用方式供地，并将其有偿使用收益留给镇级财政，专项用于城镇开发建设。坚持城镇市政公用事业改革的市场化取向，通过招商引资加强城镇基础设施建设。三是加大小城镇行政管理体制改革力度，建立完善职能明确、结构合理、精干高效的城镇行政管理体制。切实赋予小城镇相应的管理权限，增强政府管理经营城镇的权威；机构设置不应要求上下对口，但又须将必需的税收、工商、土地、建设等机构及职能延伸到镇；逐步建立有利于城镇发展的财政管理体制，增强镇级财政实力和镇政府调控能力。

（六）认真贯彻“民族区域自治法”，积极支持自治地方加快发展。就经济方面而言，一是在国家政策指导下，自治地方可以根据本地的特点和需要，制定加快城镇化建设的政策措施，自主地安排和管理地方性的建设发展事务。二是在国家政策指导下，可以根据自治地方的财力物力及其他条件，自主地安排产业建设项目。三是优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施项目，并给予投资和贷款的照顾。对配套资金给予减少或免除的照顾。

第五篇：中小企业与县域经济发展以绵阳市为例

中小企业与县域经济发展——以绵阳市为例

发布时间：2005-10-13信息来源：徐云峰

党的十六大报告指出,实现工业化仍然是我国现代化进程中的艰巨的历史性任务,信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择;坚持以信息化带动工业化、以工业化促进信息化,走出一条新型工业化路子,从而全面建设小康社会。然而,实现小康社会的关键却在于农村,在于县域经济的发展。就绵阳的县域经济而言,近年来,绵阳的县域经济取得了较大的发展,农民收入有一定程度的提高,产业结构有所改善。但值得注意的是,各区县的经济结构调整进程较慢,乡村经济向工业经济转轨的力度不足,工业经济发展的载体——中小企业没有得到充分的培育与发展,致使县域经济至今仍然停留在农业经济阶段而无法吸纳大量的富余劳动力。除开涪城区、高新区、江油市外,其他区县的乡村经济在GDP中的份额仍然高于全国平均水平,大量的乡村劳动力聚集在狭义的第一产业,以致于较多区县、乡镇的财政收入仍然主要来自于农业经济,从而导致农民增收缓慢、乡村城市化进程停滞、产业结构难以得到优化,进而成为绵阳各区县全面实现小康社会的瓶颈。

一、绵阳县域经济发展面临的窘况

绵阳地处四川盆地西北,与秦岭、青藏高原毗邻,缺水少地且以农村经济为主是各区县经济所面临的共同特征。在国家“三线”建设中成长的工业曾经为各区县的经济发展做出了巨大贡献,但在市场经济体制建设与国有企业改革的背景下,绵阳各区县经济发展的条件发生了巨大的变化。

1.冀望国有企业来推进绵阳县域经济的大发展已无可能

在市场经济的竞争机制下,曾经在各县域经济的工业经济中占据主导地位的国有企业,无论是从企业的绝对数量还是从单个企业的发展规模来看,绵阳各区县的国有企业都在收缩战线;从市场竞争力指标看,各区县尚存国有企业的处境并不乐观,五大财务指标已经显示出其“病态”企业的特征。

2.资金短缺与富余劳动力转移对各县域经济发展形成双重压力

当前,绵阳各县域经济的中小国有企业在市场竞争中呈现逐渐萎缩趋势,在“抓大放小”的国有企业改革进程中,企业转制不但未能为本地经济发展进一步提供资本积累,反而释放出较多的城镇富余劳动力;各区县乡村经济由于农业产业的弱质性与自然和市场的双重风险而不能为农村小康社会建设提供产业保障,在土地资源自然无增长与人口分母效应的作用下,乡村富余劳动力的转移更为迫切。以游仙区为例,2000年游仙区总从业人员22.21万,第一、二、三产业从业人员分别为12.8万、3.29万和6.12万,由于工业发展的欠缺,同涪城区相比,游仙区第一、二、三

产业的人均GDP分别为后者的82%、32%、39%,这更不用说诸如本市的盐亭、三台等农业大县的情况。

3.县域经济的产业结构难以准确定位

由于资金匮乏与过剩劳动力的压力,各县域经济在调整产业结构时不得不选择资源与劳动密集型产业为主,而在城镇化建设、各项改革的过程中产生的大量剩余劳动力转移又强化资金紧张,从而使产业结构转型和优化步履维艰。

4.县域工业经济发展滞后与短、平、快的实用中间技术的载体短缺互为因果

当前,各区县的工业发展速度较慢且效果欠佳固然与绵阳市总体上在实用中间技术领域无优势相关,但更为重要的是缺乏将实用中间技术转化为现实生产力的载体,难以实现产业的区域配套与群聚从而也就限制了绵阳高技术优势在促进产业发育和经济增长进程中的作用。

5.县域经济落后、劳动力素质低下与沉重的就业压力形成各区县推进城镇化进程、全面建设小康社会的阻力

据绵阳“九五”计划与2010年远景目标纲要,城市化水平要从1995年的17.7%上升到2010年的44%以及2020年的60%。这意味着需要城镇为上百万的乡村劳动力提供工作机会。在缺乏产业载体的情况下,如此庞大的乡村劳动力转移对就业和城镇投资的压力将十分巨大。

二、发展中小企业对绵阳县域经济发展的重要性

1.中小企业在发展绵阳县域经济中的地位与作用

(1)中小企业是促进各县域经济增长的“造血者”。发展中小企业,开展与大企业专业化协作,转化科技成果,形成系列化生产体系,充分、有效利用资源,推进技术创新,满足市场需求,促进市场竞争,从而有助于构建提升各县域经济竞争力的“造血”机制,同时对于缩小城乡之间、地域之间的经济差距也具有重要意义。

(2)中小企业是各县域经济推进农业产业化经营的“发动机”。要促进各区县农业与农村经济结构的战略性调整、增加农民收入进而实现农村小康社会建设,就必须大力推进农业产业化。作为各区县发展第一、二、三产业结合点的中小企业,有助于培育特色种养业和农产品加工业,促进农业开发,延伸农业产业链,提升农副产品深加工,提高各县域经济的市场化水平。

(3)中小企业是各县域经济的就业“解压阀”大力发展中小企业有利于吸纳城乡富余劳动力以缓解就业压力,促成农业增效、农民增收,以夯实各区县财政基础,进而为县域经济发展与社会

稳定提供产业与物质保障。

(4)中小企业是各县域经济推进小城镇建设、促成产业结构优化升级的“生力军”。“十五”计划纲要着重指出,发展小城镇的关键是繁荣小城镇经济,需要引导各类中小企业合理聚集、完善农村市场体系、推进农业产业化经营与农村社区服务与小城镇建设紧密结合。而繁荣小城镇经济的最为直接的手段则是发展第二、三产业的载体——中小企业。这是因为发展中小企业既可以扩大小城镇的规模,又可以改变小城镇的经济结构,进而发挥小城镇功能的经济聚集、扩散效应而推进小城镇的产业结构升级与优化。

(5)中小企业是各县域经济可持续发展中生态环境的“护卫者”。从整体上看,绵阳的大部分区县生态环境较差,发展用水少、能耗小、无污染的绿色产业与新兴产业势在必行。鉴于中小企业自身的特点以及各区县社会经济发展的需要,鼓励中小企业开发一些劳动密集型、技术密集型和节水、节能、控污项目以及发展环境保护事业,可以有效地保护和改善生态环境,从而为县域经济的可持续发展奠定生态屏障。

2.绵阳县域经济中小企业在发展壮大中面临的问题

(1)中小企业面临严峻的外部环境制约。主要表现为:1社会负担沉重。出现“头税轻,二费重,三费四费无底洞”的税费倒挂现象。2规模歧视。对中小企业尤其是小企业发展扶持力度不足,在融资渠道与政策扶持上,地方政府对“放小、活小”方面重视不够,中小企业发展的条件与空间受到限制。3所有制歧视。体现在个体私营企业贷款的成本太大,甚至于根本得不到贷款,行业准入的藩篱太高、税费负担方面太重。4中小企业服务体系建设严重滞后。为中小企业服务的市场咨询、企业诊断、信息资讯、法律咨询等信息咨询网络的社会服务体系尚未真正地提上议事日程,致使各县域经济中小企业发展缓慢甚至停滞。5政府宏观管理不够与相关保护中小企业利益的法律、条例建设缺位并存。

(2)中小企业自身的缺陷及其面临的瓶颈。1中小企业的产权残缺,成长能力孱弱。各区县的绝大多数中小企业没有进行明确的产权界定,尤其是改革不彻底、不规范的国有、集体乡镇企业,这导致企业缺乏明确的发展目标、显著的经营动机与强劲的发展动力,出现“无战略危机”现象,严重削弱企业成长能力。2企业经营机制的不足。企业家族式经营难以适应企业生命周期发展的需要,这不仅削弱了企业的活力与发展后劲,而且引致其经营行为失范,形成企业生存与发展壮大的巨大障碍。3经营管理水平低下,企业间协作网络薄弱。企业缺乏较强的管理组织能力,生产管理混乱,组织经营无序进行,产前缺少市场调研与预测,无严格的成本核算,产中无生产控制与营销策略,产后无售后服务等,进而导致市场空间狭小,经济效益低下。4中小企业发展面临的瓶颈:丰裕、优质的要素供给短缺。当前各区县中小企业发展面临着资金、技术、人才、信息等重要生产要素的紧约束。目前,在中小企业的主要融资方式中,因无法在证券市场上直接融资,而对银行形成较高的依赖度,又因银行金融体制改革、中小企业贷款特点以及银企之间的信用危机等,中小企业难以获得银行贷款且往往需要承担较高的资金成本与风险。显然,资金短缺以及高昂的资金

成本与风险形成中小企业发展不得不面对的一道坎。由于资金的匮乏,人才难以吸引并得到充分利用,技术研究与产品开发显得苍白无力,再加之缺乏能够及时获得各种信息的渠道,从而使各县域经济的中小企业困难重重。

三、发展中小企业,建设绵阳区县小康社会

为实现绵阳全面建设小康社会的目标,需要大力发展经济,加快绵阳各区县的工业化、城镇化进程。要实现工业化、乡村城市化,既要抓好大型骨干企业的发展,也要促成中小企业的健康成长。因而,对于县域经济的中小企业而言,一方面需要自身进行制度创新以更新经营管理观念与机制,另一方面需要政府采取切实可行的政策扶持以为中小企业创造良好的生存、发展壮大的外部环境。

1.各区县中小企业需要明确自身的发展战略思路

各区县中小企业发展战略应该包括企业定向(产业选择问题,是农产品加工、电子元件生产,还是第三产业等)、定位(市场细分的角点解的位置选择)和选择成长方式(独立、合伙还是依附大企业等)三个方面。其战略管理的首要原则是发挥比较优势,并将其转化为竞争优势。因而,各区县中小企业应立足资源,面向市场,转变经营观念,推进要素聚集投入与资产存量重组,优化企业组织结构,加大产品开发和技术投入力度,通过资源增值、要素集约和营销创新,逐步做到在发展中转换、升级、壮大。

中小企业应该明确其发展战略的中心是以市场为导向,努力增强自身的竞争力。为此:1中小企业自身需要进行企业组织制度创新,提高经营者自身素质,提升企业管理水平,使自己成为真正意义上的、具有较强竞争力的市场经济主体。2中小企业需要向专业化方向努力,与其他中小企业开展多种形式的合作,与大型企业形成固定的协作配套关系,朝着“专、精、优、特”方向发展。3中小企业需要注重自身的技术进步与创新,在自己研究开发能力不足的情况下,可以考虑购进或者以让出股份方式等引进。4重视自己的信息网络建设,保持信息渠道畅通,密切关注市场供求变化并及时做出调整。

2.发展中小企业,建设绵阳区县小康社会的政策建议

(1)成立绵阳市中小企业发展局,与乡镇企业管理局合署办公,向市委工业主管领导直接负责。理顺管理体制,强化服务引导职能,在发展局内部设置各种中小企业服务中心,在各区县设置中小企业发展所,人员由政府部门、社会贤达和中小企业家按3∶3∶4构成,经费来源由政府拨款、社会捐助以及中小企业接受服务后的自愿付费构成,其功能在于作为政府中小企业服务机构直接面对中小企业服务。1提供政策指导,影响各级政府决策,从政策上对区县中小企业提供支持。2具体执行绵阳市中小企业政策,如实施对中小企业风险投资、融资、人才支持政策。3研究绵阳市中小企业政策供求趋势以及政策绩效,迅速向政府反馈信息,促进中小企业政策的供给调

整。4协助中小企业根据自身实际建立现代企业制度。5开展企业诊断。向中小企业提供经营、技术、信息等多种咨询与职工培训服务;分析、预测、研究宏观经济与产业演进趋势;协助企业评价产品市场供求状况、成本价格策略、经营状况与盈利水平等;帮助中小企业解决生产技术、会计、法律等经营管理问题。

(2)提供条例保护与政策支持。1制定专门的中小企业条例以维护中小企业权益,促进中小企业发展。可以参照国家“关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见”,简化中小企业设立程序,为各区县中小企业的发展创造良好的环境与条件。2制定产业结构倾斜政策,促成产业结构合理化与高度化。各区县需明确产业发展方向,并对科技型、就业型、资源综合利用型、农副产品加工型、社区服务型中小企业进行重点扶持。3制定优惠的财税政策。对中小企业适度减免所得税并规范收费,通过技术研究与新产品开发补足金制度安排等转移支付方式,为企业良性发展卸负减载。4通过金融政策安排与创新解决中小企业融资瓶颈。发展地方性金融机构,建立多层次金融体系,制定优惠贷款政策,建立中小企业贷款担保体系,帮助中小企业突破资金瓶颈。可以考虑创设绵阳市中小企业发展基金(基金来源由银行、财政按一定比例投资、垫资并发行一定社会债券形成),运用优惠利率条件为中小企业新产品开发、技术培训、新技术推广应用等提供贷款、贴息或担保,经营收益用于补偿银行投资、偿还债券并实现财政出资的保值。5出台人事倾斜政策。鼓励科技人才、行政人员和大中专学生到中小企业就业,与西南科技大学、绵阳师范学院等大中专院校合作,鼓励“产、学、研”一体化,帮助中小企业解决技术、人才困境。6制定中小企业科技成果转化的优惠投资措施。对科技型中小企业的新增固定资产投资可免减固定资产投资调节税并对投资进行风险投资补贴等。

作者单位： 西南科技大学财经学院讲

来源：《农村经济》2004年/11