竞争驱动下的公共服务第三方外包讲解

第一篇：竞争驱动下的公共服务第三方外包讲解

竞争驱动下的公共服务第三方外包 “新公共管理”在中国地方政府的实践

2013年12月30日 15:43 来源：：《人民论坛·学术前沿》2013年12月上 作者：朱旭峰 字号

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公共服务以及公共服务外包已经成为当前的重要理论和现实议题。2013年7月，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务问题。会议表示，要放开市场准入，释放改革红利，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。刚刚闭幕的十八届三中则明确提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。从理论上讲，公共服务外包属于“新公共管理”的范畴。如何理解中国政府的公共服务外包改革?在政府向社会开展公共服务外包的过程中，存在什么动力和阻A力?本文从中国实际出发，在与西方相关新公共管理理论对话的基础上，发展了竞争驱动型新公共管理模式的解释性理论，并以天津市和平区的公共服务改革经验为案例，分析中国地方政府间竞争推动第三方中介机构公共服务外包改革的过程。

从理论上讲，公共服务外包属于“新公共管理”的范畴。20世纪80年代以来，伴随着西方发达国家重塑政府运动的兴起与发展，“新公共管理”(New Public Management, NPM)理论在当代西方公共管理实践中越来越凸显出其主导范式的地位。最近十多年以来，一些学者对能否将新公共管理引入中国的问题进行了深入的思考。欧文·休斯认为，尽管新公共管理在执行过程中将会面临各种困难，但是在中国存在着以新公共管理取代传统管理模式的可能性。(Hughes, 1998: 1)国内支持者也认为，中国可以通过发展新公共管理而进一步实现政府治理与政府服务的现代化。(陈振明，2000;张成福、党秀云，1995;张成福，1999)但是，反对者则认为，中国行政管理改革的背景与西方发达国家存在着巨大的差异性，中国还不具备进行新公共管理改革的条件。(周春生等，2002)在西方成熟的官僚制国家中，新公共管理改革的动力来自于选民对政府官僚机构的日益庞大、运行效率低下的不满，以及对随之而来的财政危机的抗议。但是，中国政府所遭遇的困境则是官僚制的不成熟。中国仍然不得不为了防止权力的滥用而逐步完善集中控制系统，并促使初步发展的管理结构进一步理性化。(Hood, 1995;Ocampo, 2000)因此，很多学者认为，如何健全完善现代官僚制才是中国政府改革的目标与方向，在西方发达国家取得了积极成果的新公共管理运动，因为官僚制发展程度的差异而不能够在中国进行复制。(Hood, 1995)

笔者无意介入上述新公共管理是否适用于中国的理论上的争论。事实上，新公共管理式的改革已经在中国某些地区出现。笔者调研发现，自2008年起，天津市和平区行政许可服务中心实行了行政审批服务的第三方中介组织外包制度，这项举措就暗含了新公共管理的特征。因此，本文所研究的问题是：在行政体制改革逐步深化的今天，新公共管理为什么会在中国出现?中国存在着巨大的地区差异，政府新公共管理改革在什么地区更容易出现?中国的新公共管理改革给中国政府到底带来了什么?研究发现，与西方国家选民对政府官僚机构的不满为动因的新公共管理浪潮不同，中国的新公共管理改革是由地方政府间竞争压力所引起的。为此，本文通过探讨和平区进行新公共管理改革的动因与条件，试图回答新公共管理在中国出现的动因、条件和效果。

新公共管理的兴起

在欧洲兴起的“新公共管理”思想起源于对官僚制的批判，并致力于将市场机制引入政府部门和公共服务管理。正如许多学者所批评的，官僚制严格的等级制结构和规章制度，导致官僚组织的僵化和效率低下(奥斯本，2006：72);非人格化的组织架构缺乏对人的尊重，企图通过对人的严格控制实现组织效率(登哈特，2004：152，158);缺乏对公众的需求偏好的考量，对不同需求的反应日益变得毫无区别(奥斯特罗姆，1999：71)。为了应对日益复杂的行政事务与公共服务，官僚机构依靠不断膨胀来弥补行政效率低下的问题，但由此又导致了财政危机与公众抗议。(休斯，2001：219;奥斯特罗姆，1999：67;奥斯本，2006：12～13;登哈特，2004：14)“新公共管理”就是在欧洲追求行政现代化的改革实践中形成的，以管理主义的角度批判官僚主义，推崇私营机构的管理技术，认为分权、放松规制、委托等是改革效率低下的公共部门的有效方法，这已经成为指导欧洲各国行政改革的主要原则。(Kelly, 1998;Lynn, 1998;Box, 2001;Kaboolian, 1998;Ocampo, 2000)例如，最早进行新公共管理改革的英国政府，从撒切尔夫人执政开始，就以“最佳价值”(Best Value)为核心原则，采用成本收益分析模式为公众提供高品质服务。(Martin, 2000)有助于公共管理者反思长期存在的公共管理者与公共利益的关系、政治进程、责任建构等问题，修复“失败的治理”(failures of governance)。(Kaboolian, 1998)

选民对官僚机构膨胀和行政效率低下的抗议，是西方发达国家开展“新公共管理”改革的动力。部分选民要求政府缩减行政开支，改善公共服务供给的水平;而部分选民对政府的能力失去信心。(奥斯本，2006：序1)在选民压力的作用下，政府不得不启动改革，通过在政府内引入市场机制提高行政效率、解决由于官僚制膨胀引发的财政危机与信任危机，从而重新获得选民的支持。

怀疑论者认为，在一个既缺乏成熟的官僚制又没有民主选举制的国家不可能存在新公共管理。这一论调其实是对新公共管理改革动因的一种误解。没有选举，不一定就没有促进政府改革的外部压力;而没有官僚制的僵化问题，也会有组织效率低下的问题。所以将官僚制和民主制作为新公共管理动力基础的判断是错误的。中国虽然不搞西方的民主选举，但是地方政府间存在着竞争压力。(Li and Zhou, 2005;Oi, 1992;Qian, 1995)政府行政部门虽然不存在官僚制僵化引发的效率低下问题，但却存在着因为官僚制不健全所引起的腐败与权力滥用的问题，这些同样导致行政效率的低下。(Guo, 2008)

以经济绩效为考核指标的中国地方官员人事体系，决定了地方政府间存在着竞争关系。中央或上级政府根据经济绩效决定下级地方政府官员的任命。(Chan，2004;周黎安，2010;张恒龙、陈宪，2006;Li, Hongbin and Li-An Zhou，2005)地方政府在接受上级政府统一领导的体制下，以“地方政府公司”的方式充分发挥着经济建设的主动性和积极性，从而推动着改革开放后中国的经济发展。(Oi, 1992)其中，吸引投资是地方政府创造GDP和财政收入的重要形式。因此，地方政府除了在土地、税收和人才政策等方面吸引投资外，还需要不断提升公共服务水平，从而促进地方GDP的持续稳定快速增长，竞争随之而来的晋升机遇。

另一方面，中国政府存在着因腐败与权力滥用引发的行政效率低下问题。正如一些学者所批评的，在中国改革进程中，中央政府权力下放的同时，问责制的水平较低，公民参与水平较低，导致对权力缺乏有效的监督与制衡。(Tomas Larsson, 2006)同时，中国官僚制的不成熟和司法体系的不健全，容易出现权力滥用与权力腐败的问题。(Rocca, 1992)中国的行政审批服务改革方向

行政许可服务中心提供的行政审批服务是政府公共服务供给的重要内容，是近年来地方政府改革的重点。2004年，温家宝在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话中首次提出了“服务型政府”的概念。2007年，胡锦涛在十七大报告中再次强调“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，要求规范行政审批。行政审批改革成为政府从经济管理转向为市场主体服务和创造良好发展环境的关键改革。

近年来，企业注册数量和注册金额均呈现高比率增长，“行政审批难”问题越来越凸显出来。行政审批业务流程涉及到多个部门，这些部门设置有复杂的审核项目。个别部门利用职权从中谋取不正当利益，衍生出“吃、拿、卡、要”①的权力腐败问题。前来办理审批业务的企业不熟悉审批制度与审批流程，也不清楚各部门的材料要求与详尽规章，而法律规定的行政机关 “一次性告知”在执法过程中难以落到实处。这就导致了企业办理困难。通常，企业注册业务的行政审批流程要持续一个月至一个半月。②

在中央政府建设服务型政府的原则指导下，各个地方政府采纳了很多新的改革方案与改革理念，这就形成了许多有特色的地方试点工程。中国改革的特点是以“试点”(experimental points)工程为开端，然后汲取成功经验，开展“由点到面”(proceeding from point to surface)的大范围改革。(韩博天，2010)各地政府积极发挥能动性，改革创新行政审批服务，表1列举了一些较为突出的改革措施与经验③。

各地的行政审批制度改革大都遵循由淮南市政务中心最早提出的“两集中、两到位”的原则，建立规范高效的审批运行机制，提高行政服务效能，推进一个行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位。

这些市、区的行政审批服务改革都取得了较好的阶段性成效，但同时也暴露出许多改革的局限性。首先，由于改革的措施是缺乏监管力度的对内监管或缺乏监管职权的平级监管，难以从根本上有效解决预防腐败的问题。其次，这些改革是在增加行政成本与扩大行政编制的基础上进行的，虽然暂时解决了行政审批服务的速度问题，但是没能解决政府工作人员缺乏服务意识的问题，难以建立起长效运行机制。

天津市和平区于2007年进行了“全程领办”与“全程日志”的行政审批改革。不同于其他地方政府的公共服务改革，天津市和平区行政审批服务改革是符合新公共管理特点的制度创新，是一种新公共管理式的公共服务外包。有学者定义公共服务外包，是政府更多地以购买服务的方式，通过非营利组织来生产和递送服务。(Jing Yijia, 2008)与此不同，笔者定义公共服务外包，是政府通过引入专业领域的组织来生产和提供服务。这种公共服务外包的形式，与新公共管理所倡导的政府改革路径一致。和平区行政审批服务的第三方中介组织外包制度，动用政府财政资金，将一些税务师事务所、会计事务所、财务事务所引入政府公共服务，利用专业私营机构提供高效低耗服务的特性，完善政府的行政审批服务，提升服务的质量与效率。我们在调研中获悉，这一系列改革的目的十分明确，是为了提速行政审批服务，改善投资环境，有效促进招商引资。

天津市和平区行政审批服务改革

和平区位于天津市中心，是天津市党政机关所在地，也是全市的政治、商贸、金融和信息中心。区域面积不足10平方公里，常住人口48万。改革开放以来，全区经济进一步发展，主要经济指标始终名列市内六区前茅，商业网点密度全市聚首，商品零售额居全市第一。“十一五”规划明确指出:“推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。”国家开始加快速度、加大力度开发开放天津滨海新区，进而振兴环渤海区域经济。天津市滨海新区开放后，以更优厚的投资条件与更优越的投资环境吸引了大量投资，滨海新区的增长总值占到了天津全市的一半，成为带动天津经济发展的主力军。天津中心城区的招商引资的力度、经济发展速度等各个方面难以取得竞争优势，出现“空洞化”的趋势，和平区领导对此倍感压力。

因为存在着“行政审批难”问题，在审批体制外出现了行政审批代办行业。行政审批代办行业是随同行政许可服务中心的设立而形成的，由一些财务事务所、会计事务所、税务事务所等相关公司组成，主要是通过为企业代办营业执照并提供后续的财税服务而盈利，以相对专业的审批申请和手续办理为企业节约了办理审批业务的时间成本与人力成本。但这一体制外行政审批行业缺乏基本的运营规范，在行政许可服务中心门前和中心大厅内招揽生意，导致行政许可服务中心大厅的办公秩序混乱。行业内部存在着不良竞争，甚至为竞争客户出现了为小企业垫资注册等违规违法行为。④尽管如此，行政许可服务中心仍然难以对其进行有效监督与管理。

为了打造廉洁高效的服务型政府，和平区行政许可服务中心在继承过去经验的同时，发展了很多新的举措。和平区行政许可服务中心采用“三段式改革创新”，不断推出新方法、新思路、新举措，逐步深化制度改革，提高审批效率与效能。而2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》的实施，为行政许可服务与行政管理工作的法制化、规范化提供了保障，是转变政府职能的新契机，成为提高行政效率与效能的新平台。

一站式服务。2004年，在《行政许可法》实施后，天津市和平区行政许可服务中心在改革的第一阶段，通过“一站式服务”制度为前来和平区投资、发展的各类企业提供优质、快捷、高效的行政审批服务。行政许可服务中心设置了“一站式服务”大厅，并为涉及行政审批的各个主要部门设置服务窗口。各个部门派工作人员进驻大厅，在各自窗口负责解答相关的行政审批问题、提供咨询帮助。对比改革前的情况，前来办理审批业务的企业不用再往返于部门之间咨询各个环节的审批事项，在审批大厅就可以一次性获取所有部门的咨询服务。“一站式服务”为企业提供了便捷的咨询服务，有利于行政许可服务中心与各个行政审批部门形成完整衔接、相互配合、联合服务、共同发展的新格局，从而实现行政审批提速。⑤ “一站式服务”试图解决由多方原因造成的“行政审批难”的问题，取得了一定的政策效果。

虽然改革已经取得了很大的进展，仍有一些问题没能得到解决。“一站式服务”要求行政许可服务中心设置开放式窗口服务，这就需要中心配备大量的办事人员解答前来办理行政审批业务申请人的各种问题。但是行政编制的限制和行政许可服务中心的办事人员配备不足，严重影响着行政审批的效率和服务满意度。因此，“一站式服务”没能彻底解决行政人员短缺、行政审批服务冗繁低效等问题。改革的预期效果难以完全达成。由于办理行政审批业务的流程复杂性问题与低效率问题并没有得到缓解，大中型注册企业仍然会选择体制外的行政审批代办行业提供服务。

全程领办。2007年6月1日起，天津市和平区行政许可服务中心开始施行“全程领办”制度。和平区政府与行政许可服务中心致力于改善投资发展环境，为企业提供便捷、高效的专业服务，决定将行政审批第三方代办中介组织引入行政许可服务中心，由代办中介组织协助政府提供专业化的行政审批服务，为企业代理新注册手续及变更手续，提供免费的“全程领办”服务。解决了一站式服务没能彻底解决行政人员短缺、行政审批服务冗繁低效等问题。

行政许可服务中心在众多第三方代办中介组织中选择出较好的五家⑥，入驻行政许可服务中心二楼大厅“领办服务区”，将行政审批体制外行业改革纳入到体制内运营。“全程领办”范围包括企业新注册手续和企业变更手续(不含个体)。“全程领办”过程中，第三方代办中介组织为企业提供法律法规的咨询服务，指导企业填写表格、领办所有手续。在这种情况下，企业查名核准后，只需要按照“一次性告知单”的要求据实提供所有材料，行政审批全程业务都由第三方代办中介组织负责办理。

在“全程领办”实施一段时间后，出现了代办率不高、中介工作人员素质不高等问题，行政许可服务中心采取了应对措施。第三方中介组织为了自身的生存与发展，从代办业务的其他渠道谋求利润，影响了中介组织和人员的工作热情与积极性。出于对服务质量和办理责任的考量，行政许可服务中心将100元每件的报酬提升为200元，统一将登记注册的企业分配给代办中介领办，从而解决了由于第三方代办中介组织社会认可度低、企业有戒备心理而回避“全程领办”的问题。并且通过签订“委托协议书”，明确中心与代办中介组织、代办中介组织与企业各自的责任与义务，规范“全程领办”的工作机制。同时，和平区行政许可服务中心还组织执法部门对代办人员进行业务指导，定期开展专业技能培训，以提高代办中介组织工作人员的业务能力与服务水准。此外，中心制定了相关制度有效地对第三方代办中介组织进行规范与管理：如果任何一家代办中介组织遭到一次服务投诉，将被勒令要求更换工作人员;如果任何一家代办中介组织遭到两次服务投诉，行政许可服务中心会撤换这家代办中介，改选其他代办中介进驻中心服务。⑦

这一阶段的“全程领办”制度改革具有重要的创新价值与实践意义。第一，为企业彻底解决了“行政审批难”问题。第三方代办中介组织因为熟悉行政审批制度与办理程序，可以为企业提供专业的代理审批服务，减少企业的多次递件，减少反复，提高了行政审批的效率与行政审批服务的质量。第二，全程领办不收取任何费用的规定，不仅减轻了企业的负担，更是从根本上杜绝了乱收费问题。第三，有利于整顿行政审批代办行业无序竞争、无规范经营的状况。行政许可服务中心设计了择优录用、定期培训、时效考核、定制淘汰的管理制度，采用竞争模式提高服务质量，强化对第三方代办中介组织的监督与管理。第四，相应减轻了行政审批各个相关部门的工作量。代办中介组织提供的完整材料与专业申请，为行政审批各个相关部门的工作提供了便利。

全程日志。“全程领办”在运行过程中存在着不容忽视的监督与管理问题。行政许可服务中心对第三方代办中介组织的监督与管理缺乏制度的规范与保障，因此很难做到对第三方代办中介组织服务水平及工作情况的规范管理与有效监督。同时，在“全程领办”改革中，难以再从中谋取不正当利益的个别行政审批部门，会消极怠工甚至抵制改革。行政许可服务中心对参与行政审批的各个部门在“全程领办”改革中的工作情况难以进行监督和管理，行政审批改革的预期效果难以达到。

在“全程领办”实施一段时间后，为了全面把握行政审批全过程，全程监督领办质量，和平区建立了审批“全程日志”的制度。“全程日志”规定要详细记录每项审批的工作环节和窗口人员“一次性告知”的情况。通过日志的记录，行政许可服务中心可以查找判断出各个工作环节出现的问题，及时了解窗口人员的服务水平及工作状况;以此促进行政许可服务中心不断提升服务质量与水平，最终达到促进审批提速、提高行政效能的目的。“全程日志”制度的有效监督与管理，有利于遏制权力寻租腐败问题。这一阶段的改革创新不仅保障了前两个阶段改革经验的可持续发展，也促使行政审批制度步入操作顺畅、协调有序、公开透明、廉洁高效的良性循环。目前，新注册企业在和平区行政许可服务中心申请行政审批，从原来的一个月至一个半月大幅度缩短到2至3天即可完成全部行政审批流程。办事效率的提高吸引了更多企业选择在和平区投资。

和平区行政许可服务中心的“三段式改革创新”通过提高审批效率，实现了地区招商引资的稳步增长，提高了和平区相对竞争力。从表2可以看出，自2007年下半年和平区实施改革以来，企业通过第三方中介代办进行注册的比率逐年增加。到了2009年已达到100%。即使在2008年的全球金融危机对招商引资产生了负面影响的情况下，和平区注册企业数量仍然保持逐年稳步增长。

改革中展现出新公共管理的特性，不仅有效地应对了其他地方政府改革中没能很好处理或解决的问题，并且切实通过行政服务创新推动了政府职能转变。这次改革中的新公共管理特性主要表现在如下三个方面：第一，通过新公共管理式的外包提供优质公共服务。在和平区的行政审批服务改革中，通过引入市场机制提供专业高效的行政审批服务，突破了以往政府垄断性服务供给的低效低质的困境。第二，实现审批和监管相分离。行政许可服务中心通过“全程日志”监管代办中介组织，同时通过中介组织对参与审批的各个部门进行监管，是一种高效的“双层监管体制”，能有效遏制腐败、预防腐败。第三，强调政府与市场之间的分工，转变了政府职能。政府以完善服务供给为目标，从原来的公共服务的提供者，转变为公共服务提供的责任监管者。结论

中国的地方政府间存在着竞争压力迫使他们进行效率改革。中国地方政府间长期为招商引资、GDP增长与税收、以及随之而来的晋升机遇而相互竞争有限的资源。因此，地方政府间的相互竞争成为政府开展新公共管理式的服务改革的动因。在和平区的改革过程中，地方政府实行公共服务外包改革的目的并不为了降低成本，而是为了提高公共服务的供给能力，打造更有吸引力的政府模式与发展环境，从而吸引更多企业选择该地区进行投资。

中国存在着巨大的地区差异，新公共管理改革在基础设施建设完备的地区更容易出现。在经济发展水平较高的中国东部沿海地区，吸引资金、技术和人才的基础设施和政策条件已经相对成熟，并且呈现出逐步趋同的特征。在这种情况下，政府为企业提供的公共服务水平对招商引资的作用就逐步凸显出来。此时，地方政府更有可能实行新公共管理式的改革。因此，本文并不是主张在全中国推广新公共管理改革，而是强调新公共管理在中国某些地方得到较成功发展的原因和条件。

在中国出现的新公共管理改革有助于我们更好地理解新公共管理的基本理论问题。以往关于新公共管理的适用条件的理论探讨，是学者们基于西方发达国家的官僚制与公民社会的发展情况而提出的。但是，本文发现，官僚制的僵化和选举政治体制并不是新公共管理产生的必要条件。事实上，政府存在着外部竞争压力是政府选择进行新公共管理改革的真正动力。而民主选举对政府决策者的影响只是外部压力在西方国家的特殊表现。天津市和平区行政审批改革的案例，证实中国地方政府已经出现了新公共管理改革。新公共管理改革是政府基于理性选择和公共选择的结果。新公共管理在提供更有效的公共服务、提升政府成绩效水平、满足公民需求方面具有优势(Kelly, 1998)。这些都值得中国和其他发展中国家在发展和完善政府管理的过程中不断参考与借鉴。

(本研究受国家自然科学基金项目资助，项目编号：70973058;本文初稿曾在第六届中国管理学年会上宣读)

注释 在对重庆九龙坡区行政服务中心管委办和天津市南开区行政许可服务中心访谈调研中，两个部门的负责人都介绍了行政审批中存在的腐败情况。参考文件《关于深入推进行政审批制度改革的意见》(国办发[2008]115号)、《关于深化行政审批制度改革，推进审批服务再提速的实施意见》(津政发[2010]5号)。四川省成都市武侯区行政审批局、辽宁省大连市行政许可中心、重庆九龙坡区行政服务中心管委办三部分材料来自访谈。通过访谈天津市和平区行政许可服务中心工作人员获取相关信息。“和平区行政许可服务中心简介”，天津市和平区行政审批服务网，http://www.xiexiebang.com/xzspWeb/zxgk_zxjj.jsp。“天津市万象税务师事务所有限责任公司”、“天津市天信有限责任税务师事务所”、“天津市荣业会计服务有限公司”、“天津市运泰来财务咨询有限公司”、“天津市天通税务师事务所”。通过访谈天津市和平区行政许可服务中心工作人员、中介组织工作人员获取相关信息。

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第二篇：第三方装备服务外包业务模式

装备

上板卡故障均为电容失效、功率部件损坏，接差不良，器件老化等原因构成，而这些故障均可以通过元件级维修，更换损坏件恢复功能，只有少部分可能发生CPU损坏，或板卡严重短路烧水等必须更换整个板卡或备件，现有的维修模式造成大量的资金浪费。实际上通过元件级维修可以确保大部分板件的正常使用，这将无疑减少大量的成本。

2、等都具备非常雄厚的技术力量及业绩。目前已经在工业领域、铁路领域具有非常成熟的服务模式，如承接了世界500强企业施耐德电气、ABB的售后服务业务，同时也承接了湘电集团近百亿装备的服务外包、工业领域装备的改造服务、铁路众多装备的工业化委托修服务、铁路专业设备的大修改造服务等等。

武汉利德公司也建立了元件级维修实验室，具有近10年的各种进口板卡、整流逆变等设备的元件级维修经验与技术。

利用利德这样的

第三篇：如何提升我国服务外包业的竞争优势

如何发展和提升我国服务外包业的竞争优势

——基于与印度服务外包发展的对比

摘要：随着经济全球化的不断发展和国际分工的不断深入，世界产业结构正在发生深刻变化，国际产业转移出现了新的趋势，其中之一就是国际产业转移从制造业向现代服务业延伸，而服务外包，作为成长最快的服务业跨国转移，逐渐成为许多国家经济发展的新增长点。在全球服务外包迅速发展的大环境下，我国服务外包业也拥有着巨大的发展潜力。众所周知，印度是服务外包发展大国，本文将运用波特的国家竞争优势理论对比中印两国在服务外包业现有的竞争优势状况，凸显中国发展服务外包业的优势和弊端，并且借鉴印度的成功经验，从而对如何发展和提升我国服务外包行业的竞争优势提出相关策略。

关键词：服务外包业中印对比竞争优势相关策略

一．引言

服务外包产业是现代高端服务业的重要组成部分，具有信息技术承载度高、附加值大、资源消耗低、环境污染少、吸纳就业（特别是大学生就业）能力强、国际化水平高等特点。当前，以服务外包、服务贸易以及高端制造业和技术研发环节转移为主要特征的新一轮世界产业结构调整正在兴起，为我国发展面向国际市场的现代服务业带来新的机遇。牢牢把握这一机遇，大力承接国际（离岸）服务外包业务，有利于转变对外贸易增长方式，扩大知识密集型服务产品出口；有利于优化外商投资结构，提高利用外资质量和水平。所以我国大力发展服务外包产业是十分明智的。

据最近国际在线消息，中国的服务外包产业近年发展迅速，正以每年超过30％的增长速度成长，并在承接新一轮全球产业转移的过程中，推动中国产业从“中国制造”向“中国服务”转型。来自工信部最新数据显示，2010年我国服务外包产业规模超2700亿元，同比增长35%。按过去5年年均30%至50%的增速发展，到2015年末，我国服务外包产业规模将突破万亿元大关。商务部副部长王超在近日举行的第三届中国国际服务外包交易博览会上介绍，2010年中国承接的国际服务外包业务达到145亿美元，同比增长43%。由于我国社会稳定，具有良好的投资环境，服务外包产业的发展前景将更为广阔，甚至可能赶超印度。

且不论中国服务外包业是否将赶超印度，至少目前印度服务外包业的繁荣发展是中国不能比拟的（全球软件服务和解决供应商、美国佩罗系统中国区总裁戴夫·米勒称，印度是世界公认的软件服务外包最强的国家，其外包规模是中国的10倍，IT软件外包服务总收入也是中国的10倍）。如果中国要实现赶超印度的目标，首先就必须认识到两国服务外包业现有的竞争力状况，然后对自身扬长避短，对印度，取其精华，去其糟粕，从而找到发展和提升本国服务外包业竞争优势的对策。

二．中印服务外包业现有竞争优势的比较

根据迈克尔·波特竞争优势理论的阐诉，企业可以将自己的竞争优势建立在两个不同的层次上。低层次的竞争优势是一种“低成本竞争优势”，而高层次的竞争优势则是一种“产品差异型竞争优势”，后者更是该理论的重心。为了创造高层次的竞争优势，企业唯一的选择是进行持续的投资和创新。因此，一个有利于企业的持续投资和创新的环境对企业创造高层次竞争优势来说是至关重要的条件。在国家竞争优势理论中，波特提出的“钻石体系”模型正是对这种投资和创新环境的描述。下面本文将参照 “钻石体系”四种主要因素对中印服务外包业进行分析比较。

（1）要素条件，包括初级的基本要素（自然资源和劳动力等）和被创造出来的推进要素（包括高质量的人力资本和基础设施等）。

服务外包的一个决定因素是劳动力成本。中国和印度都拥有较廉价的劳动力,但中国在这方面更具优势。由于服务外包企业主要是从事技术和知识密集的头脑型企业 ,需要大量的中高层次人才 ,如软件外包企业招聘的员工90%以上是本科生。我国人力资源充足 ,具有大批受过高等教育的高素质劳动力 ,高素质 ,低成本专业技术人才数量大已成为我国劳动力的明显优势。目前 ,我国劳动力成本仅是印度的 70% ,美国的 1 /8。因此 ,低成本 ,富有才干的技术人才是我国开展服务外包的一大优势。

在对形成国家竞争优势更为重要的人力资本方面,印度具有明显的优势，印度独立以来，十分重视高等教育和科学研究。为了培养高素质的人才，印度上世纪50年代就根据美国麻省理工学院的模式先后在全国建立了7所印度理工学院，培养了大量的科学家、技术专家和企业管理人才。为了应对日益增长的海内外信息技术人才需求的挑战，以培养市场为导向的实用性人才。在2008年，印度就有400多万技术工人，仅次于美国和俄罗斯。印度的软件人才有30多万，并有300多万人员服务于计算机软件公司。相比而言中国服务外包的对应人才不足。经过八年连续的扩招 ,2009年全国普通高校的应届毕业生人数已增长到的 600万,但是对于服务外包业务来说 ,既懂技术又懂管理和市场营销的高精尖人才特别是行业领军人物匮乏。软件编程和工程人员的数量不足 ,掌握核心技术 ,熟练掌握外语的国际型软件开发人才和开拓国际市场的人才紧缺。全国范围内 ,服务外包企业每年约有 20万个岗位缺口 ,仅上海每年就有 3万个服务外包岗位没有合适人才。

外包要依赖于基础设施，就基础设施而言，中国很明显走在了印度前面，如中国的高速公路网大概是印度的 7倍，在个人电脑拥有量、移动电话、互联网上网人数等方面更是大幅领先于印度。而且在为承接服务产业转移作准备的过程中 ,全国积极建设服务外包园区 ,建立服务外包的产业聚集区 ,出色的基础设施建设是我国发展服务外包的一大优势。

（2）国内需求，包括结构、市场大小和成长速度、需求的质量、需求国际化的程度等各个方面。

如今印度的服务外包的发展是以承接离岸外包业务为主，其中欧美市场是其外包业务的主要来源。据了解，印度服务外包协会NASSCOM发布的《印度服务外包行业2011年到2020年十年规划》中称，2010年印度服务外包产业目前的总业务量是700多亿美元，离岸是594亿美元，说明印度境内外包的比例很小。以印度软件业的发展为例，从1991年以来，印度软件国内市场环境长期处于不利状况。这是由于印度是发展中国家，国内贫富差距悬殊，总数约为1.5-2亿的中产阶级是印度社会的中坚力量，也是印度信息产业的主要市场。但是，印度还有4亿左右的贫困人口，这些人受教育程度低，电脑和软件与他们十分遥远，因此，印度软件业内需小，截止到2005年，内需所创造的IT产业的收入仅占总收入的20%的左右，因此，印度国内的软件制造商的主要市场都在国外。国内市场需求小是印度软件业注重发展外包业务的动因之一。

在《2010年中国服务外包市场研究报告》中，服务外包工作委员会高级顾

问陈刚这样表示：“2009年，中国最大的网络设备制造商华为的发包量是10亿人民币„„中国国内内需市场非常大，金融信息、医药卫生、电信等第三产业开始启用国内的服务外包供应商。国内服务外包市场现在就有六七亿美元的内需，估计到2015年，可能会上升到28亿到32亿美元的份额。”而据商务部、工信部服务外包行业专家级顾问曲玲年表示，中国拥有一个非常巨大的国内内需市场，如IBM、惠普等欧美企业都将服务外包业务的关注重点向中国移动。“目前，中国市场离岸外包总量已经超过100亿美元，虽然离岸市场超过印度的可能性不大，但内需市场会远大于印度。”

（3）相关产业和支撑产业，包括纵向的支持（企业的上游产业在设备、零部件等方面的支持）和横向的支持（相似的企业在生产合作、信息共享等方面的支持）；

金融业即是服务外包产业的一个相关和支持产业。迅速发展的金融服务离岸外包外包是经济全球化背景下国际产业转移的新特征，是当前国际分工协作的一种新形式。当跨国银行准备外包业务时，印度似乎成为它们的最佳选择。著名商业咨询公司麦肯锡在近日的一份研究报告中估计，到2010年，全球外包业务收益将达1100亿美元，而印度将拿到一半以上。除了印度原有的优势项目——IT外包业外，多数新的外包业务将产生在保险业、零售业、银行业以及境外旅游业。相对于印度而言，我国在承接国际金融服务外包方面还存在差距，这在很大程度上归因与中印两国金融行业的发展程度不同，更确切地说，是金融体系的不同。印度的金融市场较为健全，小型私人企业容易融资。中国的银行体系还是侧重服务国有企业，尽管外资滚滚而入，但民企难以找到资金，不利于有竞争力的企业成长，更难以培养有国际竞争力的中国企业。

印度政府通过减税、补贴、调整立法和减少行政审批程序，吸引了大量跨国风险投资，而中国市场上的投资机会很受限制，股市被政府严加管制，这种情况下，中国的股市实际不是一个真正的市场，更多时候是一种行政安排，是行政计划场所而不是市场交易场所，这种情况下，国际资金的流向、投资意向偏好从中国转向印度是必然的。

金融化、证券化的程度越高的社会，越能够提供条件让大家更好地配置资源、创造财富，尤其是从事更高经济增加值的生意的机会和可能性会大大增加。所以相比中国而言，印度金融业的繁荣为该国服务外包创造了一个更好的发展环境。

（4）公司战略、结构和竞争，包括企业的经营理念、经营目标、员工的工作动机、同行业中竞争对手的状况等方面。

关于印度服务外包企业，总体上对比中国而言，具有更加成熟的承接服务外包的体系和流程，这当然与其公司战略和结构密不可分，在这里就不再细说。下面主要分析一下本国竞争方面。

波特强调，强大的本国竞争对手是企业竞争优势得以产生并长久保持的最强有力的刺激。不过我们也必须明确这种竞争最好要是良性竞争。国际服务外包有很多层次，这给国内不同层次的企业带来了不同的机会。然而，目前国内企业之间为承接国际服务外包而盲目竞争的现象依然存在。例如，中国的软件外包企业大部分从事编码、测试等小规模、低层次、技术含量不高的业务，往往只能以低价取胜，并形成盲目竞争。这种以低价取胜的商业模式很难在与注重技术含量的印度软件外包较量中取胜。

三．中国提升服务外包业竞争优势的相关策略

通过上述中印两国的比较，我们很容易发现中国发展服务外包业的优劣势所在，对于优势当然应该继续发展保持，对于劣势则应作出相应的对策，下面则是在上述比较基础上提出的相关建议。

（1）重视对服务外包的对应人才，特别是高端人才的培养

首先 ,加快高校服务外包相关学科的建设 ,整合资源 ,设立服务外包研究方向 ,培养专业和外语双精通人才;其次 ,培养学生的实用能力 ,由政府出面 ,推出校企结合“一对一”、“一对多” 模式 ,保证高校服务外包专业学生岗前培训与实习机会;第三 ,支持企业开展新员工岗前培训及相关资格认证工作 ,同时可以定期派专门人员到欧美等国接受培训

学校方面的具体做法可包括，密切关注服务外包行业人才需求，将专业教学和教师的产学研结合在一起，并融合学生的课外科技活动。以项目合作为主渠道，组织教师积极承担行业企业的活动，组织学生参加国内的大赛，培养学生的BPO 的实力。学校和系高度重视校企合作，参与学生实践教学和综合素质培养，积极开展产学研的活动，通过学科建设来促进服务外包的发展。

（2）扩大内需型生产性服务外包的发展

近两年，国内企业计划外包的职能范围不断扩展，刺激中国BPO 内需市场需求持续释放。部分专注于离岸外包市场的企业也纷纷掉头转向了国内市场，希望在日益红火的国内市场上抢占一席之地。

那么为什么要注重生产性服务外包的发展？这是由于有我国制造业实力雄厚做强大后盾。对于制造业企业来说 ,如果将研发、设计外包出去 ,取人之长 ,补己之短 ,一定会取得巨大的成果。除此之外 ,制造业企业还可以将供应链与物流、第三方质检和产品测试、委托加工制造和设计制造等外包出去。这样随着我国越来越多的企业将自己的非核心业务进行外包 ,将大大促进我国内需型业务外包市场的发展 ,从而也为内需型生产性服务外包企业提供更大的舞台。

（3）注重金融行业发展

我国目前正处于产业结构调整的关键时期 ,产业结构调整能否顺利进行关系到我国未来战略调整的方向。发展服务外包业恰恰是此次产业调整的一个重要手段 ,服务外包产业发展得好 ,将有利于推动中国第一、二产业服务化 ,服务业生产化的进程。因此 ,政府应当加大对服务外包企业金融政策的支持力度 ,鼓励创建自主品牌 ,为外包企业创造一个宽松 ,有利的发展环境 ,使企业能够顺畅 ,快速的发展。具体做法可包括：改善银行体系的结构，资本更多的向民间开放，为中小企业融资，吸纳就业；改善部门服务质量，开展业务创新，形成产品多元化等。

（4）完善企业的服务外包体系，防止盲目竞争

为了避免进行以低价取胜的盲目竞争，企业必须进行自我提升。外包软件企业应建立完善可靠的质量检测体系,以便对设计缺陷、程序改写成本、用户缺陷、成本超支、开发进度及判断的准确性等诸多因素进行测量和控制；服务商不仅需要着眼业务流程，帮助客户持续优化业务组合及工作流程，也需要加强自身的IT服务能力，提升对行业客户的理解，从而为客户提供更值得信赖的一站式服务。

总之，为发展和提升中国服务外包的竞争优势，国家应该从以上几方面做出改革和调整，统筹国内服务外包企业协调发展，建立一个服务外包的整体

品牌，以一个国家的品牌形象树立在国际服务外包市场上，从而参与国际竞争，将中国的服务外包推向一个更高的台阶。

参考文献：

1.张二震，马野青：《国际贸易学》（第四版）南大出版社，2009.7

2.孟旭凤 王王红艳：借鉴印度成功经验促进我国服务外包发展.中国商界.2010(5)

3.周游 徐丹：对中国服务外包业发展的解析.市场经济论坛.2010(2)

4.沈建缘：内需将成中国服务外包业重点 十二五后业务总量有望超印度.经济观察网.2011.4

第四篇：关于申报服务外包公共服务平台建设项目的通知（推荐）

关于申报服务外包公共服务平台建设项目的通知

各有关高校：

为加快我市服务外包发展，推进我市经济发展方式转变，市商务局和财政局决定启动服务外包公共服务平台建设项目征集与申报工作，现就有关事项通知如下：

一、请按照《厦门市商务局、厦门市财政局关于印发厦门市服务外包公共服务平台专项建设资金使用管理暂行办法的通知》（厦商务技贸【2011】487号）的相关规定进行项目申报。

二、请于2012年3月1日前，将申报材料（一式二份，装订成册）报送市商务局技术贸易处（联系人：程波，联系电话：5302615，地址：思明区湖滨北路15号外贸大厦6楼）。

附件：

1、《厦门市服务外包公共服务平台项目资助申请表》

2、《厦门市商务局、厦门市财政局关于印发厦门市服务外包公共服务平台专项建设资金使用管理暂行办法的通知》（厦商务技贸[2011]487号）

厦门市商务局 厦门市财政局

2011年12月12日

第五篇：浅谈政府公共服务外包的实践与思考

浅谈政府公共服务外包的实践与思考

摘要：政府直接供给公共服务的模式已呈现诸多弊端，一些地方政府正在尝试把公共服务外包给社会组织。南京市鼓楼区公共服务外包的实践取得一定的成效，推动了政府公共服务职能的转变，提升了财政使用效率，促进了社会组织的发展，较大程度上满足了社会公众对服务“质”与“量”的需求。但该模式在实践过程中也产生了一些新的问题。只有建立适度可操作化的监管机制、更多培育社会组织、建立三方评估机制、吸纳社会工作专业人才、合理划分公共服务外包领域、构建一种有管制的公共服务外包模式，才可以有效避免其不足。关键词：公共服务外包；政府购买；社会组织；实践

公共服务外包是指政府将原来由其直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的提供公共服务的方式。

20世纪70年代末，西方各国政府普遍面临着财政负担重、办事效率低下等问题。为了解决这些问题，公共服务外包成为西方行政制度改革中的重要制度创新，并在西方公共部门中广泛运用。中国政府正从经济建设型向社会服务型政府转变，社会公众对政府的公共服务能力提出了更高要求。上海、北京、深圳、南京等城市部分公共服务事业外包工作已在迅速推进中。

本文是在对南京市鼓楼区部分政府部门及相关社会组织如“心贴心老年服务中心”、“金康老年护理中心”等机构进行实地调研和访谈基础上，综合整理分析完成的。

一、南京市鼓楼区公共服务外包的现状

近年来，南京市鼓楼区从满足社会公众对公共服务日益增长的需求出发，以“有限政府、无限服务”为理念，按照“市场化运作、契约化管理”的基本思路，向社会组织购买部分公共服务，大力推进公共服务外包。在贴近民生的民政、市容、环卫等领域，通过创建居家养老服务网、道路机械化清扫外包、农贸市场门前物业化管理和打造96180热线综合服务平台等，为社会公众提供优质的公共服务产品，取得了明显的效果。

1.推行社会化养老服务。2009年鼓楼区全区60岁以上老年人口有9.3万人，占全区人口的15％，养老事业任务繁重。为破解养老难题，早在2003年11月，鼓楼区就率先创建了居家养老服务网，通过购买民间组织“心贴心老年服务中心”(以下简称“心贴心”)的居家养老服务，为鼓楼区高龄独居的困难老人每月免费提供20个小时的服务。目前居家养老服务网服务对象达5500多人，基本实现了辖区内70岁以，上孤寡、独居老人免费服务全覆盖。此外，在2005年，鼓楼区就把“筑巢引凤”变为“租巢引凤”，出台了《鼓楼区资助社会力量兴办社会福利机构实施办法》，成功运作了民营“金康老年护理中心”(以下简称“金康”)租房项目，区政府每年为“金康”支付150万元的房租，同时还支付各类床位、护理等补贴，推进了养老服务的社会化。

2.推动农贸市场管理市场化。2008年8月；鼓楼区确定了农贸市场门前实行市场化运作、物业化管理的新思路，转变政府服务方式，通过公开招标的方式推行服务外包。先期在6家农贸市场进行试点，将这些农贸市场门前及周边地区管理委托给物业管理公司，赋予物业 1

管理公司管理市场外环境的权力，同时，明确将门前及周边的管理责任与农贸市场捆绑在一起，推进了市场化运作。

3.推进城市环卫体制改革。鼓楼区以推进机械化清扫为切入点，将追加的投入以服务外包的方式运作，在全市率先创新机制，建立起“养事不养人”的公共服务新模式。2009年3月，确定18条主干道试行机扫，采取市场化的运作方式，向社会公开发布招投标信息。由于仅有一家单位应标，不符合开标程序，后通过谈判的方式确定南京环生环保科技有限公司为承包单位。

4.开通96180生活服务求助热线。2004年6月，96180生活服务求助热线在鼓楼区正式开通。鼓楼区政府前期投入一百多万元进行基础建设，此后每年投入八十余万元维护正常运转，免费为市民群众提供生活信息服务，并向加盟企业免费介绍市民群众生活求助信息。加盟企业无需缴纳任何管理费或会费。96180生活服务求助热线以低价有偿的方式提供服务，服务项目价格一般比市场价格下浮10％-20％，并实行24小时全天候服务。

二、南京市鼓楼区公共服务外包的成效

(一)从社会效益层面来看

1.有利于提升资源配置效率，增进社会福利。购买服务能使资源配置打破部门界限，将有限的资源配置到更具有效益的服务项目与措施上，提高了资源配置的边际效用。另外，在“政府购买服务”的模式下，需求方目标导向更为明确。政府可以通过购买服务，有选择性、有针对性地来为社会弱势群体和低收入群体买单，促进社会公平，增进了社会福利。

2.拓展了再就业途径。当前鼓楼区“心贴心”近300名员工中，40岁以上的女性占90％，单亲家庭员工占35％，解决了许多“4050”下岗职工的再就业问题。而96180生活服务求助热线的加盟企业每年就为下岗职工、外来务工人员等提供技术维修、保洁、钟点工、保姆等工作岗位8000余人次。

(二)从政府层面来看

1.为建立服务型政府提供了良好的契机。公共服务外包将促进政府科学界定自身职能、提高行政效率、降低行政成本，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。南京市鼓楼区在推进环卫体制改革中，18条主次干道外包全年共需运作资金570多万元，由区财政承担。车辆购置、养车、养人等费用全部由承接公司承担，全区机扫率由15％提高到59％，保洁员的劳动强度大大降低。环卫所将逐步把节省下来的人员分流到小区院落，用于加强小区院落保洁，提升了全区的整体保洁水平。鼓楼区逐步改变了“养人办事、人浮于事”的低效运行状况，建立了“费随事转”和“养事不养人”的公共服务新模式，有效推进了政府职能的转变。

2.提升了财政资源的使用效率。政府购买服务模式使政府不再参与服务过程的具体管理与成本核定，各类服务成本取决于市场平均成本，服务直接提供方为了长期获得政府购买的服务项目，会自觉摒弃成本昂贵的方案，从而达到节约成本的效果。以2008年的实际情况为例，鼓楼区推进居家养老服务中，财政支出200万元为2000名老年人解决了养老难题，相当于建起一个没有围墙的、2000张床位的养老福利机，构，若按当前长三角地区的市场行情，在南京建设福利机构。每个床位造价约25万元，以此推算需总造价约5亿元。而把这5亿元用于购买服务，支付每年200万元居家养老服务费用，至少可用250年。鼓楼区政府和社会组织合作，整合双方优势和职能，取得了“低 成本、高效益”的成效。

(三)从社会组织层面来看

政府公共服务外包推动了社会组织的发展，为社会组织提供了良好的资源与环境。采取公共服务外包模式，政府从生产领域淡出，可以为多元主体参与公共服务让出空间，为社会组织提供资金、场地、政策等支持，使许多社会组织能够维持并拓展其常规的服务。以鼓楼区农贸市场门前市场化运作为例，区市容局对中标组织进行了全方位的业务培训，有利于企业走上正轨。到2010年8月，全区已纳入物业化管理的农贸市场达到15家。近几年，鼓楼区还相继通过政府提供场地和补贴，建起二十多个托老所和养老服务站，为老人提供各类生活服务。在养老福利机构数量和床位数统计中，民营养老机构均占全区90％以上，已成为鼓楼区养老福利事业的主阵地。区内所有养老福利机构床位使用率长期稳定在80％～90％，促进了民营养老机构的发展。

(四)从居民层面来看

1.满足了社会公众对公共服务“量”的需求。政府实施公共服务外包，社会组织可以更加敏感地发现公众对公共服务的各种需求并能及时做出回应，这在一定程度上缓解了居民所需的服务政府无法提供，而政府提供的服务又非公众所需这一矛盾。鼓楼区购买的“心贴心”居家养老服务，根据老人不同的需求提供不同的服务，包括家庭保洁、日间护理、生活照料、精神慰藉、陪医取药、代办事务等等，较好地满足了老人们的需求。96180生活服务求助热线截至2009年2月，就有来自全市有效拨打的求助电话15.77万个，其中服务类求助4.99万个，咨询类求助10.73万个，多方位满足了居民的服务需求。

2.满足了公众对公共服务“质”的需求。社会组织为了使政府能够持续购买自己提供的服务，必须建立独立的服务团队，其服务质量必须能通过质量评估。这必然会促进社会组织在服务质量上精益求精。如“心贴心”的所有服务人员均要经过劳动与社会保障部门的专业家政培训，95％的人获得了专业资格证书，其中30％的人还拥有中级证书。6180的服务部对接受过该热线服务的市民抽样回访显示，“满意”和“很满意”的居民占到回访总数的99.8％。

三、南京市鼓楼区公共服务外包中存在的问题

政府公共服务外包作为一种新模式，具有旧模式无可比拟的优越性，但在起步阶段由于其发展尚不完善，难以避免新问题的产生。

(一)区政府的监管方式有待合理化、可操作化

目前鼓楼区对公共服务外包的监管还存在一定问题。以“心贴心”和“金康”为例，政府向“心贴心”购买居家养老服务，要求“心贴心”每周将服务情况向所在社区的社区主任汇报，每月向所在街道汇报，与此同时，区政府还聘请了康汇通公司进行督导。“心贴心”的员工在提供服务之前之后均需向康汇通公司电话汇报有关服务的情况，常造成电话汇报拥堵现象。区政府每年向“金康”提供几百万元的房租以及床位补贴，但是对“金康”的监管力度明显不足。其监管主要通过领导考察等方式进行，未形成长效机制。同时这一监管方式不仅增加了社会组织的工作量(如接待工作)，而且监管效果并不明显。

(二)非竞争性外包模式易造成垄断、产生腐败

鼓楼区参与公共服务外包的社会组织主要采取直接指定而非公开招标的形式。这主要是因为目前社会组织的发展不成熟，有能力承接服务的机构严重匮乏。在这种情况下，通过指定方式承接服务的社会组织在一定程度上就处于垄断地位，这不利于社会组织自身公共服务

质量的提升，同时也容易导致官员腐败。尽管公共服务外包不必然带来腐败，但政府与民间机构合作的过程会增加腐败的机会。

(三)公共服务外包缺乏专业化的评估体系

鼓楼区政府未形成一套完备的专业化的评估体系。由于当前社会工作专业和社会组织发展不成熟，在与社会组织契约式合作的公共服务外包中，政府的评估主要是通过工作汇报、领导视察、查看运营资料等形式，评估内容主要包括有无重大责任事故、床位使用情况、服务的时间等方面，缺少对服务质量、服务成效以及服务对象满意度等的专业化评估，也缺乏可以承接评估任务的第三方专业评估机构。

(四)服务人员中社会工作专业人才比例偏低

金康老年护理中心的社会工作部建设是走在全国前列的。然而，其社工部五位员工中也仅有一二人取得了社会工作资格证书。“心贴心”的情况也大体类似，其社工部的主力员工多是取得护理方面资格证书的人员。其三四百位员工中只有社工十人，且大多没有取得社会工作资格证书。从全国来看，大多数社会组织都缺乏社会工作专业服务人员，影响了公共服务职业化、专业化的发展。社会工作专业人才比例偏低的客观原因在于我国社会工作专业发展还很不理想，学校对社会工作人才的培养重理论轻实务，社会工作专业人才队伍的薪资待遇偏低等。因而最终导致了社会组织的发展需要社会工作专业人才，而社会工作专业人才又多不从事社会工作职业这样一种局面。

四、对公共服务外包的理论认识

公共服务外包作为一种新型的公共服务模式，目前在我国还处于初步发展阶段，但该模式的运用和推广在西方社会已较为成熟，而且具有一定的理论支持。从公共物品多元供给理论来看，公共物品的提供者和生产者可以是同一个单位或机构，亦可以分离。公共物品生产者可能是公共部门，也可以是社会非营利性机构。某种公共物品到底应由谁来生产，取决于谁在组织生产这种公共产品时更有效率。公共服务外包实质上是在公立和私营提供者之间引入竞争机制，利用市场机制促进服务效率的提高，是将公共服务的提供者与生产者相分离。从公共选择理论来看，政府行政机构是公共服务的最大垄断者。由于政府行政机构往往受到有组织的利益集团的影响，很难真实地反映和表达公众的实际需求，并且由于缺乏竞争，政府提供服务的成本高且办事效率低下，因此需要创造一种竞争的环境促使其参加竞争，从而降低政府提供公共服务的成本，提高效率。而公共服务外包正满足了这一要求。从制度分析理论来看，该理论倡导在一定领域内的多中心治理，认为建立包括公共部门与私人部门、非政府组织管理在内的多元治理是解决单一主体治理不足的最好途径，主张下放社会管理的权力给地方政府和社会自治组织，建立包括公共部门管理与私人部门、非政府组织管理在内的多元治理结构。政府购买服务作为一种公共服务供给的新方式，是由社会组织提供服务，政府购买服务，优势互补，从而满足更多人的基本需求。现代政府应该是多中心治理模式下的服务型政府。政府只有通过社会组织，提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的合法性。政府公共服务外包正是政府本位的淡化和社会本位的回归，也正是在这种社会治理模式中，社会本位的理念才能全面贯彻，才能真正体现“人本、责任、服务”与“参与、合作、互动”的精神。

五、公共服务外包的改进路径(一)在确保公共责任基础上建立适度可操作化的监管机制

公共服务外包并不意味着否定原有公共服务机制的作用。“以政府为中心的单中心治理模式向政府、市场和第三部门三维框架下的多中心治理模式转变”，并不意味着政府在此领域的责任让渡。在确保公共责任的基础上，政府部门对社会组织要保持适度的管理和监控。监管过度容易导致社会组织丧失其独立性和主动性，成为准政府化组织；监管不力容易导致供给、公共责任的缺失。从根本上来说，政府部门与社会组织是一种平等合作关系，监管的力度不能破坏这种平等合作的关系。另外，还要建立监管部门，明确其在正式制度制定和市场监管中的职能，进一步鼓励和推动社会组织发挥其功能和作用。监管主要是从宏观层面调控监督，使社会组织不偏离公共利益的准则。

(二)建立竞争性独立关系外包模式，培育社会组织的发展

鼓楼区的公共服务外包基本都是非竞争性的，由政府选择实力较强、信誉较好的社会组织来承接。要建立竞争性独立关系外包模式，就需要政府在资金、政策和其他方面培育和推动社会组织的发展，降低社会组织的准入门槛，为社会组织的成长提供良好的发展环境。建立竞争性独立关系外包模式有利于对公共物品和服务的价格、标准、数量、质量以及经营过程中的各种歧视性行为和投机、行贿行为等进行规制，有利于本着公正、公开和透明的原则，将外包过程置于阳光之下，以维护社会和公众的福利。

(三)建立公共服务外包的三方评估机制

对社会组织所提供的服务进行三方评估——专业机构的评估、监管部门的评估以及接受服务居民的评估。这种评估不能仅限于是否提供了服务，而是要将评估指标量化，把社会组织的运作管理、经费的使用、服务的成效、服务对象的回馈等均纳入社会组织评估体系。评估获得通过，政府继续购买其服务；评估没有通过，政府则可以购买其他社会组织的服务，通过市场机制来实现资源的最优配置以及高质量的服务。鉴于目前可承接服务评估的专业评估机构还比较缺乏，其培育从起步到发展成熟还需要一段时间，在过渡期间可以考虑购买高校相关专业团队的专业评估服务。

(四)建立社会福利机构社会工作人才吸纳和培养机制

社会组织的发展离不开专业人才队伍建设，只有扩大社会工作人才比例，才能促进公共服务外包的专业化、职业化。政府要积极推动社会工作专业的发展，实现培养模式从理论型人才向理论与实务兼备型人才转变；推动社会工作的职业化进程，如通过设定承接服务的社会组织中社会工作专业人才的比例，来推动社会组织加快吸纳和培养社会工作者。作为社会组织要加强人才队伍建设，积极吸纳专业社会工作人员，利用社会工作者的专业理论素养与实务能力来提高服务水平，推动组织发展。

(五)推动公共服务外包多元形式的发展

公共服务外包要避免单一化，外包的形式也应多元化。如有些服务项目可以通过发行服务券给有需要并符合条件的个人，由个人选择需要服务的项目和服务机构，服务机构凭服务券去相关部门领取服务费用；还可以按人头进行补贴，服务组织每服务一个人由政府补贴一定的金额。实际上，不同的购买和补贴形式已经在部分公共服务部门、部分地区开始实践。可以想见，在不久的将来，公共服务外包也会呈现出多元化的趋势。

(六)合理划分公共服务外包领域，实行有限外包

公共服务的范围很广，那么是否所有的公共服务都适合采用外包的方式呢?具体来讲，公共服务包括纯公共服务和准公共服务。纯公共服务包括维护国家机器正常运转、行政管理

以及涉及全体公民共同利益的公共物品，如国防、外交等，由政府承担其供给义务。纯公共服务影响广泛，以国家权力作为后盾，并具有广泛的外部经济效应，不适合成为公共服务外包的对象。准公共服务由于既具有公共服务的特性，又在不同程度上具备私人服务的某些特性，因此，完全由政府包办与其非公共性不兼容，完全由市场提供，则与其公共性相悖，这就需要寻求一种可以协调公共性与非公共性这两种特性的兼容模式。公共服务外包模式既保持了公共性，又引入了私人服务所运用的市场机制，将两者有机结合起来。因此公共服务外包主要适用于准公共服务，要合理划分公共服务外包领域，实行有限外包，避免全盘外包。综上所述，针对公共服务外包存在的问题和改进路径，我国应该构建一个有管制的公共服务外包体系，具体如下图所示：

公共服务外包作为公共服务供给的新路径，将服务外包给社会组织，利用市场化运作，为公众提供公共服务。较之传统的政府直接供给模式，这一新模式的实施呈现出一定的成效，但该模式在实施中也面临着一些问题与障碍，因此需要立足于国情和地方实际，建立健全监管制度与评估体系，推动社会组织的发展，明确划分公共服务外包领域，最终建立一种适合国情的公共服务外包新模式。