再论我国20世纪80年代的农村经济体制改革（合集五篇）

第一篇：再论我国20世纪80年代的农村经济体制改革

再论我国20世纪80年代的农村经济体制改革 李文发布时间：2010/02/03来源：《党史研究与教学》

中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从农民家庭重新获得土地经营权开始的。30年后的今天，我们重新回顾这段不平凡的历史，也许可以对农业发展的内在规律进而对生产力与生产关系相互作用的基本原理有更为准确的把握。

一、农业改革的历史背景

新中国在土地改革完成后，鉴于贫穷、分散、脆弱的小农经济无法支撑重工业优先发展的工业化战略，以苏联为榜样，通过合作化和集体经济的方式提高农业生产力、容纳越来越多的农村剩余劳动力、最大限度地为工业化提供支持的主张占了上风。但由此形成的路径依赖最终导致了不顾生产力实际，盲目追求生产关系变革，短短几年内就消灭了土地私有制，完成了由互助组到初级社、高级社直至人民公社的体制转换。

尽管人民公社时期中国的农田水利事业和农田基本建设取得了突出的成就，化肥工业、良种培育和农业机械化获得长足进步，而且这一体制在农村公共品供给特别是农村医疗卫生事业的发展方面发挥了独特的作用，但是，不容否认的是，这一体制毋宁说是着眼于为工业化提供积累设计的，并不符合亿万生产者的意愿。在人民公社体制下，土地所有权与经营权合二为一，都归村社集体拥有。浓重的自然经济色彩和僵化的计划管理模式，不但束缚了土地和劳动力的合理流转，强化了二元经济结构，而且也窒息了农村商品经济的发展，影响了农民收入和生活水平的提高。尽管从1962年起在否定“单干风”的同时将基本核算单位由公社或大队退回到了原来初级社规模的生产队，但是生产队并不具有完整的经营自主权，一再发生的“一平二调”和瞎指挥严重挫伤了农民的生产积极性，也使责、权、利脱节，劳动生产率长期得不到提高，经营上的规模效益更是无从谈起。事实上，人民公社体制越是向前发展，自身的弊端暴露得也就越明显，要不是有“文化大革命”和“农业学大寨”这样的政治运动支撑，政社合一的人民公社体制恐怕不会在农村统治长达20多年。

然而，一直到“文化大革命”结束后，这套传统体制仍在惯性发展。1976年12月，第二次全国农业学大寨会议在京召开。会议强调：“农业学大寨、普及大寨县，是一个在无产阶级专政下的继续革命、多快好省地建设社会主义农业的伟大革命群众运动。”[《人民日报》1976年12月11日。]次年10月30日至11月18日，接着召开了全国普及大寨县工作座谈会。座谈会讨论了大寨县的标准问题，认为随着大寨县的普及，以生产队为基本核算单位已经不能适应农业生产发展的需要。12月19日中共中央批转了这次座谈会向中央政治局的汇报提纲，指出：随着公社、大队两级经济的壮大，实现基本核算单位由生产队向大队的

过渡，以进一步发挥人民公社“一大二公”的优越性，是前进的方向，是大势所趋。[《农业集体化重要文件汇编》下册，中共中央党校出版社1982年版，第952页。]可见，“文化大革命”是结束了，但左倾思想、左倾观念、左倾做法仍然像一张无形的网束缚着人们的手脚。这也就难怪一直到1978年底，被视为改革开放新时期标志的中共十一届三中全会仍在强调坚持人民公社基本制度，“不许包产到户，不许分田单干”[后来1979年9月十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》将这一条规定修改为“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”（《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第40页）]，要求将经过修改的《农村人民公社工作条例（试行草案）》发到各省、市、自治区讨论和试行。

但是，中共十一届三中全会在农业问题上较之以前还是有很大的进步，最重要的是明确了推动农业的发展除了国家的物质支持和技术支持以外，更重要的在于所制定的政策能否调动劳动者的生产积极性，而“离开一定的物质利益和政治权利，任何阶级的积极性是不可能自然产生的。”[《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第39页。]为此，“我们对农业的领导，一定要从实际出发，一定要按照自然规律和经济规律办事，按照群众利益办事，一定要坚持民主办社的原则，尊重和保护社员群众的民主权利。决不能滥用行政命令，决不能搞瞎指挥和不顾复杂情况的‘一刀切’。”[《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第37页。]。全会强调坚持三级所有、队为基础的人民公社基本制度也是针对普及大寨县中的“穷过渡”而言的，要求在稳定的基础上集中力量发展农村生产力，“不允许在条件不具备、多数社员又不同意的时候，搞基本核算单位从生产队向生产大队的过渡”。[《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第41页。]全会发表的公报指出：人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护；不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资；公社各级经济组织必须认真执行按劳分配的社会主义原则，按照劳动的数量和质量计算报酬，克服平均主义；社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉；人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变；人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。[《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第24页。]会议下发的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中指出：人

民公社各级经济组织必须认真执行各尽所能按劳分配原则，坚决纠正平均主义，在具体做法上“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。”[《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第40页。]此外，这个《决定》还出台了推动农业发展的多项政策措施。

此前，早在1977年底，许多干部就向中央反映农民反对“一平二调”和瞎指挥、要求尊重生产经营自主权的呼声十分强烈。1978年1月31日，《人民日报》发表署名文章，对农村集市贸易的所谓资本主义自由市场的属性提出了质疑。3月，五届人大一次会议一方面仍在强调学大寨，另一方面又特别指出要认真执行党在农村现阶段的各项经济政策，如反对“一平二调”，实行等价交换，开展多种经营，发展集体副业，允许农民经营少量自留地和家庭副业，允许正当的集市贸易等。[《人民日报》1978年3月7日，第1版。]10月，农业按劳分配讨论会在京举行，平均主义的大寨记工法引起众多非议。11月4日，山西《晋中报》发表了中共晋中地委第一书记李韩锁的讲话，抨击了农业学大寨运动中形而上学的观点、盲目批判集体经济内部的资本主义的做法，以及单纯强调政治挂帅、不讲物质利益原则、推广大寨劳动管理制度、不搞定额管理和定额计酬、否定自留地和集市贸易，等等。这篇讲话在国内引起很大反响。同月24日，《人民日报》专文介绍了四川省大邑县学大寨的经验教训，强调坚持因地制宜，不要生搬硬套。与此同时，从1977年到1978年冬，四川、安徽、吉林等省已经在农村实行以“五定一奖”[所谓“五定”是指定人员、定任务、定时间、定质量、定工分，或者是定人员、定产量、定时间、定费用、定工分。“一奖”是指根据完工验收结果或者年终成果给予奖励。]为主的多种形式的农业生产责任制。以上这些就是三中全会在农业问题上能够有所进步的背景所在。

二、改革的推进和旧体制的瓦解

决策层和领导层的动向并非空穴来风，而是或多或少地呼应了农村广大基层民众的迫切愿望。“文化大革命”十年间，全国农业总产值和粮食产量缓慢增长，但农民的收入却基本维持不变，一些地方农民的生活水平甚至有所下降。于是，政治运动结束后，经过一段时间的酝酿，大致从1978年秋天开始，在安徽、四川等地的一些农村，20世纪50年代末期和三年困难时期曾经尝试过的一些“退回去”的做法就又陆续“死灰复燃”了。其实那些做法无非是在坚持土地集体所有的前提下围绕“包”字试验的一些农业生产责任制形式，旨在调动生产者的积极性、恢复和促进农业生产，如“包工到组”、“包产到组”、“包产到户”、“包干到户”等。到1979年底，全国一半以上的生产队实行包工到组，1/4的生产队实行

包产到组。在包工到组和包产到组的同时，个别的地方自发地实行包产到户甚至包干到户。

但是包产到户和包干到户很容易让人误解为分田单干，同私有化和个体经济相联系，因此支持者有之，反对者更多，甚至引发了一场全国大争论。直到1980年5月31日邓小平发表《关于农村政策问题》的著名讲话以后，人们的思想才进一步有所解放，进一步明确了“双包”与集体经济关系的认识。邓小平说：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”[《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第315页。]同年9月，中共中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论了加强和完善农业生产责任制问题。会议形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的中央75号文件，总结了中国农业集体化的经验教训，对干部和群众从实际出发的小段包工定额计酬、包工包产联产计酬和承包联产计酬责任制形式给予了充分的肯定。文件认为，凡有利于增加生产增加收入增加商品的责任制形式，都是好的和可行的，都应加以支持，而不可拘泥于一种模式，搞一刀切。在边远山区和贫困落后地区，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。[《新时期经济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第58-66页。]这一文件打破了20年来强套在“包产到户”头上的枷锁，极大地鼓舞了亿万农民的积极性和创造热情。会后，以承包为主要形式的农业生产责任制在全国农村迅速推广，推行联产责任制的生产队的比重由1980年初的28%（实行不联产的包工责任制的比重为55.7%）上升到该年底的51.8%和1981年10月的81.3%（此时不联产的定额包干的比重降至16.5%），其中实行包产到户和包干到户的生产队的比重在1981年10月已经占到50.8%，而在1年前只有15%，1年以后升至80%左右，两年以后上升到90%以上。[李文：《中国土地制度的昨天、今天和明天》，延边大学出版社1997年版，第115-116页。] 1981年是农业生产责任制多变的一年，有些社队开春是小段包工，中途变为联产到组，最后又变为联产到劳、到户或大包干。这说明群众经过观察、比较和实践一段后，积极选择更适合他们的实际情况的责任制形式。也正是从这一年开始包干到户逐渐成为农业生产责任制的主要形式。1982年第一个中央1号文件明确指出：各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。[《新时期经

济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第95页。]1983年第二个中央1号文件再次指出：联产承包制越来越成为农业生产责任制的主要形式，它采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。[《新时期经济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第169页。]这两个文件有力推动了农业经营方式的改革。1982年6月，以双包为主体的联产责任制在生产队总数中占到了93.7%，1983年这一比例升至99.4%，至此形成维持至今的农村土地经营方式的基本格局。[李文：《中国土地制度的昨天、今天和明天》，延边大学出版社1997年版，第116页。] 与此同时，家庭承包经营从根本上动摇了人民公社体制的基础。早在1979年8月，四川省广汉县就开始进行人民公社改革试点。他们按照党、政、企分工的要求，将基本核算单位生产队改为独立核算、自负盈亏的农业生产合作社，取消人民公社管理委员会，成立乡政府，取消生产队，改设行政村。[可参阅刘文耀《四川广汉向阳人民公社撤社建乡的前前后后》，《中共党史研究》2000年第2期。]接着，吉林、河北、浙江、广东、辽宁、安徽等省也进行了改革试点。在此基础上，1982年新修改的《中华人民共和国宪法》确定了“乡政村治”的乡村治理体制模式。1983年中央1号文件正式提出政社分设的要求。同年10月12日，中共中央、国务院发出通知，要求各地有领导有步骤地搞好政社分开的改革，在1984年底以前大体上完成建立乡政府的工作；同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织，改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。[《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，见《21世纪乡镇工作全书》，中国农业出版社1999年版，第867-868页。]其后1984年中央1号文件重申：农村经济组织应根据生产发展的需要在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一模式。农民可以不受地区限制，自愿参加和组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。这些合作组织同地区性合作组织是平等互利或协调指导关系，不再是行政隶属或逐级过渡的关系。根据两个1号文件的精神，全国各省、区、市的人民公社体制改革全面铺开。经过两年的改革实践，到1984年底，全国农村基层组织政社分开的有91171个，已建立乡（镇）政府91171个，村民委员会946439个，保留作为经济组织的人民公社28218个。政社尚未分开的人民公社还剩下249个，保持生产大队为组织的有7064个，保持生产队建制的有12.8万个。[《中国统计年鉴（1997）》，中国统计出版社1998年版，第366页。]1985年改制任务基本完成，人民公社彻底退出历史舞台。

在人民公社体制改革基本完成后，从1985年起，中央政府在农村政策上再次做出重大

调整：（1）完全放弃了除粮、棉之外所有农产品的计划控制，扩大市场调节的范围；（2）减低对粮食生产的计划控制程度，政府计划收购的粮食降至约占全部商品粮的一半左右；（3）县级以下政府逐步放弃了对种植面积计划的直接干预，由农户适应市场需求调整种植作物的面积，自主选择种植有市场销路的作物。这些政策调整意味着继生产者取得土地经营自主权后，农村经济体制改革迈入了新的阶段，率先开始了由计划经济体制向市场经济体制的过渡。

三、对“第一个飞跃”的反思

在追述了我国农业改革实现的“第一个飞跃”的背景和历程后，我们来试着回答这样两个问题。

（一）农业改革初期试行的多种责任制形式中，为什么最终是包干到户占了上风？包干到户与分田单干有何区别？

前文已经指出，包干到户说到底是农民的选择。在初期试行的多种责任制形式中，包工到组、包产到组、包产到户、包干到户这几种形式是逐步递进的序列：包工到组较之过去的“干活一窝蜂”“劳动大呼隆”自是前进了一大步，但仍会有出工不出力、只求数量不求质量的倾向；包产到组使作业组的劳动与劳动的最终结果联系在一起，劳动者的积极性提高了，同时劳动的数量约束和质量约束也尽在其中，但形式繁琐，且交产记工由队分配的做法仍然带有“大锅饭”的性质；包产到户与包产到组只是一步之隔，将包产单位由作业组变为农户，使社员拥有了相当的生产自主权，但其弊端与包产到组相同；包干到户比包产到户要更彻底一些，它是按社员与生产队签订的合同规定，完成向国家交售农副产品的数量和上交集体的积累、各种提留及折旧金，其余都由社员个人支配，而不再按工分分配，这样就实现了土地所有权与土地经营权的彻底分离，责、权、利在经营者那里紧密结合在一起，农民得到了比较充分的经营自主权，且其方式简便易行，更受农民欢迎。总之，在多种多样的责任制中，包干到户交易成本最低，生产者的积极性最高。

自包干到户的形式出现那天起，反对者就将其说成是“分田单干”，许多农民也确实是那样认为的。其实，包干到户与分田单干从理论上说至少有两大不同：前者是土地集体所有，后者是土地私有；前者是统分结合，后者是放任自流。但是，此后的发展与当初的预想拉开了距离。农村土地家庭承包经营后，原有的农村集体经济组织逐步解体，“统分结合”在大多数农村已有名无实。而农户的承包经营权一再延期，由最初的15年延长到30年，而且农户的土地承包经营权可以依法流转和依法继承。这样从形式上看，至少在承包期内农户的土地承包经营权受法律保护，发包者（农村集体经济组织）不得收回承包地，也不能单方面调整承包地，包干到户与分田单干越来越接近了。特别是在经历了税费改革以后，农业进入无

税无费时代，愈发使土地的集体所有权形同虚设（因之也衍生出一系列弊端）。但是尽管如此，承包期到期后，农户的承包地还是要被集体经济组织收回重新发包，而且农户的承包地在用途上受法律限制，即未经依法批准不得将承包地用于非农建设。

总之，农业改革的“第一个飞跃”从生产关系上说不啻是一个大大的倒退，几乎是“集体耕作二十年，一夜回到合作前”。然而跨出这一步是走了一段弯路后痛定思痛做出的抉择。1962年7月，邓小平曾经根据当时的情况说：“有些以生产队为核算单位的地方，现在出现一些新的情况，如实行‘包产到户’、‘责任到田’、‘五统一’等等。以各种形式包产到户的恐怕不只是百分之二十，这是一个很大的问题。”他认为，这样的问题应该“百家争鸣”，大家出主意，最后找出办法来。他还说：“现在看来，不论工业还是农业，非退一步不能前进。你不承认这个退？农业不是在退？公社不是在退？公社核算退为大队核算，大队核算又退为生产队核算，退了才能前进。”邓小平还提出：“还有一种可能，就是有些包产到户的，要使他们合法化。”因为不管“黄猫、黑猫，只要捉住老鼠就是好猫”，恢复农业生产“在生产关系上不能完全采取一种固定不变的形式”。[《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第323-324页。]可惜，这样的意见在那时还无法让多数人特别是毛泽东接受。

（二）为什么要保持农户家庭经营长期不变？应该如何理解邓小平提出的农业改革的“第二个飞跃”？

农业改革的实践证明，家庭承包经营是在保持土地公有的前提下最适合我国现有农业生产力水平的土地经营方式，最受农民的欢迎，能够最有效地调动生产者的积极性。再从世界农业发展的历史来看，家庭经营并不构成农业现代化的障碍。因此，1982年第一个中央1号文件就提出农业生产责任制不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。1985年第四个中央1号文件进一步明确宣布“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。[《新时期经济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第323页。]这是我们党总结了土地改革以来农业发展的曲折历程后得出的重要结论，表明家庭承包经营是我们党领导下的农村改革已经建立起来的基本的政策框架或者体制框架。此后这一条成为一项基本国策，被历次党和政府的重要会议、重要决议和相关法律所重申。

但是从形式上看，目前我国的农业依然属于小农经济范畴，人均占有耕地狭小，地块零碎，劳动者素质不高，机械化程度低，农产品商品化程度低，抵御自然灾害的能力低，社会化服务体系不健全，在市场上缺乏竞争力。目前最突出的问题是劳动生产率低下，经济效益得不到提高。毫无疑问，农业要有竞争力，必须实行适度规模经营。而要实行规模经营，在

社会主义制度下，唯有走合作化的路子。恩格斯曾经说过：“我们预见到小农必然灭亡，但是我们无论如何不要以自己的干预去加速其灭亡。当我们掌握了国家权力的时候，我们决不会考虑用暴力去剥夺小农„„我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有，但不是采用暴力，而是通过示范和为此提供社会帮助。”[《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第499页。]当年土地改革后广泛开展的合作化运动，固然有我们那时对社会主义理解上的原因，但最根本的动机还是想将分散的农户组织起来实现规模经营，亦即将农业的“私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有”。然而我们没搞清楚农业生产的特殊性，农业不同于工业，农业的劳动对象是具有生命的生物体，农产品是不可间断的生命连续过程的结果，其生产过程存在严格的继起性，不能将许多农民集中到一起分工协作，工场手工业式的农业是不存在的。[林善浪：《中国土地制度与效率研究》，经济科学出版社1999年版，第200页。]既然不能用暴力剥夺农民的土地，那么就得走“纵向一体化”的合作化路子，即将农业生产链条中的某些环节如产前产后服务、土地耕作、产品收割和产品加工等独立出来，通过合作制的形式将农民组织起来。也就是说要发展专业合作社，而不是过去那种“一大二公”的生产合作社。至于农业生产环节的适度规模经营，则要靠农业剩余劳动力的转移和土地使用权的流转来逐步实现。

1990年，邓小平曾经指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第355页。]长期以来，许多学者都在苦苦思索农业改革和发展的“第二个飞跃”如何实现，笔者以为在加速推进城市化和社会保障体系建设的背景下，农业领域通过“纵向一体化”（亦即产业化）和土地使用权流转实现适度规模经营是最可能的路径，当然这会是一个比较漫长的过程。实践中也有一些坚持走集体经济发展道路的成功典型，但是这些集体经济组织的支柱产业大都已是非农产业（乡镇企业发展基础较好），因而已经顺利实现了农业剩余劳动力的转移，已经建立起了比较完善的社会保障体系，有条件在农业领域实行规模经营。但是就全国绝大多数农村而言，这些事例并不具有普遍意义。所以温家宝总理指出：“要坚持土地基本经营制度不动摇。„„承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，有利于而不妨碍农业现代化的推进。在家庭承包经营的基础上，可以通过产业化经营等方式引导农民进入市场，可以在土地承包经营权自愿、依法、有偿流转的基础上逐步扩大土地的经营规模。这是一个渐进的过程，不能不顾条件强制推行。稳定农村基本经营制度，保护农民的土地承包权益，是党在农村的基本政策，是国家宪法的规定，是一项必须长期坚持的方针。”[温家宝：《关于当前农业和农村工作的几个问题》，2005

年

月

日，见http://。]党的十七大报告也明确指出：要“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。”[《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第23页。]我相信，这些指示所揭示的就是一条中国特色的农业现代化之路。

第二篇：农村经济体制改革

农村经济体制改革

中共十一届三中全会后，对我国农村原有的单一所有制结构和僵化的经济管理体制进行的全面改革。我国农业在社会主义改造基本完成时，实现了农村经济集体所有制的建构，但在合作化后期由于操之过急，片面追求“一大二公”，推行“人民公社制”，使社会主义集体经济遭到严重挫折。人民公社制实行分配上的平均主义，这种“吃大锅饭”体制严重挫伤了农民的生产积极性，不改革就不能促进农业发展。针对这一状况，1962年邓小平已指出：“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来。”（《邓小平文选》 第1卷第323页）中共十一届三中全会以后决定进行农村改革，给农民自主权，给基层自主权。邓小平指出：“我们的改革和开放是从经济方面开始的，首先又是从农村开始的。”（《邓小平文选》第3卷第237页）强调“农村的改革，是一种带革命意义的改革”（同上书第78页）。还具体指出：“农村改革的内容总的说就是搞责任制，抛弃吃大锅饭的办法，调动农民的积极性。”（同上书第117页）主要采取三条措施：普遍推行家庭联产承包责任制；取消人民公社，实行政社分开；大幅度提高 农副产品的收购价格。家庭联产承包责任制的推行，极大地调动了农民的生产积极性和创造性，使农村经济发生了历史性的转变。此后，各项农村改革继续推进，主要有：继续推行家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，探索和找到了集体所有制在市场经济条件下的有效实现形式；实行了公有制为主体的多种经济成分共同发展的方针，在集体经济不断壮大的同时，农村个体、私营经济和“三资”企业等非公有制经济作用日益明显；改革农产品统派购制度，逐步放开农产品价格，农产品市场和农业生产要素市场有了很大的发育；积极发展多种经营和非农产业，乡镇企业异 军突起。此外还实行科教兴农战略，健全宏观调控体系，明确中央与地方管理农业事权，实行农业保价、专储和农产品风险基金制度等。农村经济体制改革使我国农业高速增长，不仅基本解决了温

饱问题，也为我国经济体制改革由农村转向城市提供了良好的示范效应。

第三篇：论我国领导体制改革

论我国领导体制改革—— 公共管理系 09711107 贾萌

摘要： 领导体制是在领导活动中为完成领导职能、实现领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度的总称，领导体制是领导活动的载体。当前，改革我国领导体制中与社会不相适应的方面和内容，对于实现领导活动科学化，促进经济发展和社会全面进步，具有十分重要的现实意义。

关键字：领导体制改革

领导体制是在领导活动中为完成领导职能、实现领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度的总称，领导体制是领导活动的载体。当前，改革我国领导体制中与社会不相适应的方面和内容，对于实现领导活动科学化，促进经济发展和社会全面进步，具有十分重要的现实意义。

新中国成立以后，我国逐步建立了与计划经济相适应的领导体制。随着改革开放的展开和深化，以及社会主义市场经济体制的建立和发展，我国进行了一系列改革。在改革的大潮中，我国的领导体制也在经历着深刻的变革。

一、我国领导体制存在的问题

我国领导体制伴随着社会的变迁，从古代社会的原始民主制、中央集权制到现代社会的一长制、民主集中制，也经历了一个漫长的演变过程。特别是以民主集中制为代表的现代领导体制，是我国历史上截止目前最为先进的一种领导体制。

但是，领导体制也有个不断完善和不断发展的过程。我国现今的领导体制虽然是历史上是最为先进的一种体系和制度，但随着社会的发展，特别是随着我国经济体制改革的不断深入，领导体制中的一些缺陷和不足也开始逐步暴露出来，它们突出表现在以下几个方面：

1、领导职能相互混淆。在当前，我国领导体制中领导职能划分不清是一个突出问题，比如党委，政府，人大这三个机构，它们之间的职能究竟应该如何区分，长期以来没有一个科学严格的说法和做法。再如党政不分、政企不分的问题，理论上尽管洋洋洒洒多有呼吁，但在体制上这些年一直是似分不分，以至于时至今日我们一方面大力倡导建立现代企业制度，另一方面对企业负责人的任免，还仍要以代表党委政府的组织人事部门认可为准。

2、领导权力过于集中。领导权力是领导体制的核心，权力实施以权限划分为前提。权限划分包括党政权限的划分、国家机关横向与纵向权限的划分，以及政府与企业、事业和其它社会组织之间的划分等。当前，我国领导权限的最大弊端是权力过于集中，即领导权过分集中于领导机关和领导部门，在领导机关和领导部门中，又过于集中在为数很少的几个主要负责人身上。由于权力下放不足和过于集中，使基层单位和基层群众缺乏工作上的主动性和创造力；也由于权力过于集中，在我国，掌权者一荣俱荣、一损俱损就成为一种十分普遍的社会现象。

3、领导机构高度膨胀。领导机构是实现领导职能的组织实体，是领导体制的组织表现形式，机构设置合理，领导工作才能完整有序地运转，达到工作质量和工作效率的统一。长期以来，我国领导机构尽管历经多次精简，但每一次精简过后又迅速膨胀。因此可以说，在当前，机构臃肿仍然是我们当今领导体制中一个比较突出的顽症。

4、领导管理严重滞后。这里的“管理”，主要指对领导者和领导机关的管理。我国领导

体制中一直缺乏对领导机关、尤其是领导者有效的权力约束机制，领导者一手遮天，唯权为

大的情况在不少地方程度不同地存在着。由于领导管理制度严重滞后，以权谋私、贪污腐化

等权力异化现象时有发生，涉及领导者的各类刑事案件无论在职务级别上、案件数量上还是

案件影响上，这几年都呈逐步上升的趋势。

5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我国领导体制的重要组成部分，增强工作活力，提高工作效率，离不开干部人事制度的改革，然而在目前，我国的用人制度改革却远远落后

于社会其它领域的改革，尤其在干部选拔任用上，主体上仍然沿用的是几十年一贯制的做法，由少数人选人，在少数人中选人这种社会意见很大的问题仍然没有多大改变，公开、公平、公正这些现代用人思想和观念在人事制度上仍然没有成为基本的操作行为。用人制度缺乏活

力会严重挫伤人的积极性，会阻碍人才的正确选拔、培养和使用，对社会经济建设和社会全

面发展的负面影响更是不言而喻。

我国领导体制存在的上述弊端，从根本上说是由于我们没能正确认识和处理好民主与集

中的关系所造成。民主集中制包含着民主与集中两个方面，它们互相联系、互相促进、互相

制约，坚持民主集中制的原则，就是要把民主和集中很好地结合起来，使民主与集中达到相

互呼应。但是，由于我们在领导思想上长期存在着把人管得越紧越好，把权握得越死越牢这

样一种极左认识，因而在领导实践中自觉或不自觉地把权力高度集中起来，而现代社会的开

放性特点，客观上却要求扩大社会成员和社会组织的民主化成分，使权力适当分流或下放。

这样一来，我国领导体制中民主不够、集中有余的情况便不可避免地表现出来了。

二、我国领导体制改革的必要性

新中国成立以后我国建立起的领导体制具有三个特征：一是人民的主人地位；二是共产

党的领导核心地位；三是高度集权式的领导和管理。这种领导体制基本上适应了我国当时的政治、经济发展的要求，但也逐步暴露出一些弊端。在进入新时期以来．我国领导体制改革的任务被提上了日程。我国领导体制改革的必要性主要是：

第一，领导体制改革是切实加强社会主义民主政治建设的治本之策。我国领导体制存在的权力过分集中等弊端，影响了社会主义民主的发展，导致了官僚主义的存在和发展，以及

家长制和搞特权、特殊化等现象。为了防止“文化大革命”一类错误重演，切实加强社会主

义民主政治建设，必须对领导体制进行改革。

第二，领导体制改革是经济体制改革的紧迫要求。我国的改革是全面的，包括经济体制

改革和政治体制改革以及其他方面的体制改革。政治体制改革是经济体制改革的紧迫需要和

切实保障。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到

人的障碍。政治体制改革与经济体制改革应大体同步，两者相互依赖、相互配合。

第三，领导体制改革也是加强和改善党的领导的需要。建设中国特色社会主义，必须毫

不动摇地坚持和加强党的领导。加强党的领导，必须改善党的领导。而加强和改善党的领导，一个重要内容就是改革党和国家领导体制，改革社会基层单位的领导体制。

三、如何对我国领导体制改革

对我国的领导体制改革，可以从宏观和微观两个方面着手，两手抓，两手都要硬：

1.领导体制的宏观层面主要包括三个方面的内容：一是完善领导职能分工，理顺各种

关系；二是合理设置机构，克服机构臃肿；三是进一步健全法制，实行依法治国。

首先，要完善党委、人大、政府三个不同机构的关系。我国从中央到地方的各级党组织、人民代表大会和政府机构，是我国的不同领导机关，这三者的领导职能和工作方式是不一样的，但三者之间的关系长期以来并不十分明确。党委、人大、政府三者之间关系不明，权力

运行上必然会相互交叉。因此，改革中应该明确：第一，党委与人大的关系，既是一种领导

关系，也是一种工作关系，党的各项决议和政策要按科学的程序提交人大讨论和建议实施，坚决克服过去那种不讲程序，不尊重人大，使人大仅仅成为“举手机器”、“橡皮图章”的情

况。第二，党委与政府的关系，从根本上说是一种分工负责的关系，党的领导主要是政治领

导、思想领导和组织领导，党不要过多地干预政府工作，而应在如何充分发挥监督和保证作

用上下功夫。第三，人大与政府之间的关系，本质上是一种决策和执行的关系，政府对人大

定期报告工作应成为一种制度，人大对政府工作的监督与检查不能留于形式。第四，人民代

表大会制度是我国的根本政治制度和权力组织形式，要进一步加强立法、监督、考稽职能，要逐步创造条件，扩大人民群众参政议政的范围。在不违背现有法律前提下，加强和完善“普

选制”，逐步扩大对民意代表和政务领导的“直选”范围，真正体现人民当家作主的民主权

利。

其次，坚持政企分开。通过20多年的经济体制改革，现在国有企业一般的经营自主尽

管已经实现，但政府干预企业经营活动的情况仍时有发生。政企分开是建立现代化企业制度，发展市场经济的根本要求，政企不分，企业对政府的依附关系就必然存在，企业自主经营、自我管理就不可能真正实现。所以，政企不分在当前并不是一个理论问题，而是一个实践问

题。只有政企真正分开了，政府把属于企业的权力完全交给企业，社会主义市场经济体制才

有可能真正建立起来。

2.领导体制的微观层面主要包括两个方面的内容：一是组织人事制度，二是权力制约

与监督。

首先，在用人制度上，当前应重点抓好这样几个方面的改革：一是在公务员序列之外全

面推行聘任制。二是减少关卡，允许干部自然流动。三是坚决打破论资排辈，实行干部能上

能下。四是增加透明度，体现“三公开”，即除少数特殊职位以外，要把任职岗位、条件、拟选拔对象的情况向群众公开，并接受群众的评议与监督。五是实行竞争式选拔，提高群众的参与程度，达到好中选优。

其次，关于权力制约改革。在政治理论中，权力制约是一条重要的纪律原则。人类政治

史早已证明，权力不受制约必将遭致滥用，而权力一旦滥用，必然会产生政治腐败和作风专

横。因此，为了加强对领导者手中权力的管理，在人事制度上还应把权力制约提到议事日程，通过一系列约束机制的建立和实行，把领导者的权力确定在一定的范围之内。

权力制约可以从静态与动态两方面进行考察。在静态上主要是从空间结构，即来自社会的各种力量上进行考察。在动态上主要从权力的产生与运行上进行考察，这又包括三个环节：

一是权力获得制约，主要表现为各种不同方式的选举、考试及限任；二是权力运行制约，主

要表现为通过各种规定性限制，使领导者在掌权中不出现权力“越位”的情况；三是权力废

除制约，主要表现为弹劾、罢免和法律惩处。在三个环节上，无论哪种形式的制约都应突出

群众性、社会性、自下而上性，也就是说，权力制约不仅是一种组织或制度制约，更主要的它还是一种群众制约和社会制约。这样，领导者真正置身于群众和社会的监督之下，权力滥

用的情况才有可能大为减少。

四、我国领导体制改革应体现四个原则

领导体制改革是一项宏大的系统工程。为了积极稳妥地推进这项工作，我们要坚持以下

四个原则：

第一，坚持四项基本原则。四项基本原则是我国的立国之本，自然它也是我们进行领导

体制改革的基础和必须坚持的首要原则。如果放弃了四项基本原则，不加分析地盲目照搬西

方领导体制上的一些做法，改革就会偏离轨道，偏离由我国政治制度所决定的政治属性。所

以，我们所进行的领导体制改革，是在坚持四项基本原则这个前提下的改革，离开了这个前

提，改革不可能成功。

第二，坚持民主集中制原则。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则”，可见，民主集中制不仅是我国的根本组织制度，也同时是我国的根本领导制度。改革我国的现有领导体制，并不是要削弱这一根本的领导制度，而是要更加处理好民主与集中的关系，真正实现广大人民群众的高度民主，实现领导目标与各种社会利益、社会目标相一致的集中。同时，由于改革是一场深刻的社会变革，贯彻民主集中制的原则，还可以使我们的各级组织和广大人民群众组成团结一致的整体，以保证领导体制改革的顺利进行。

第三，坚持持续稳妥原则。国家的稳定、社会的安定，这是各项事业发展的保证。领导体制改革触及政治上层建筑，一着不慎就有可能全盘皆输，引起社会不稳，因此，改革必须要有领导、有步骤、有秩序地进行。所谓有领导，就是改革要在党的统一领导下进行，离开统一领导，把握不住改革的方向，领导体制改革就会改变性质；所谓有步骤，就是改革部署必须周密考虑统一安排，改革措施分轻重缓急逐步实施；所谓有秩序，就是在时机和方式上，既大胆又慎重，做到及时总结经验，稳步推进前进。

第四，坚持人民当家作主原则。人民是国家和社会的主人，党对国家生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。领导体制的改革，同样要把保证全体人民充分享受政治民主、领导民主，保证人民群众能通过各种有效形式参与管理国家和社会事务作为改革的出发点和归宿。如果改革不能赋予领导者在与人民群众的关系上新的内容，领导者仍然高高在上，颐指气使，那么这种改革就很难获得群众的认可，也不可能真正成功。参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社,1983:321-343.[2]陈丽凤.中国共产党领导体制的历史考察[M].上海：上海人民出版社,2008:21-136.[3]闫颖.邓小平对党和国家领导体制改革的思考与探索[J].云南社会主义学院学报,2006（1）:14-18.[4]贺善侃.党的领导体制改革:党内民主带动人民民主的关键[J].领导科学，2010:4-6.

第四篇：论我国的行政体制改革

论我国的行政体制改革

行政管理 刘亚飞 0990202035

行政体制改革是国家行政机关为适应内部条件和外部环境变化，提供行政效率，对其组成、体制、权限、活动方式等方面调整和优化的过程。我国共进行了七次行政体制改革，大致可分为调试、转型和创新三个阶段。现在我国正处于第七次行政改革中，这是我国行政体制改革的创新阶段，被称为“第七次革命”。第七次改革是为了使行政体制符合我国经济发展的需要而进行的最彻底的一次改革。

我国自二十世纪八十年代以来实行改革开放的基本国策，寻求的是以开放促进改革，继而以经济体制改革来促进行政体制改革的发展道路。我国现在所进行的第七次行政体制改革的目标就是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义经济体制的有中国特色的行政管理体制，强调政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面，加强程序规范，制定法律文件保障改革的有序进行。

我国行政体制改革存在的首要问题就是路径依赖，我们是在探索中走社会主义道路，对于前方的未知让决策者们更习惯于沿袭已走过的成熟的改革方法，由此产生了行政体制改革对经济体制改革的路径依赖。其次，我国行政体制改革中人为制度建构的痕迹明显，缺乏现代理性精神和法治精神。行政体制的改革必然会触及一些既得利益集团的利益，他们也会对改革产生大的阻力与影响。

我国的行政体制改革首先要打破路径依赖，避免制度锁定，我认为政府应该进行范式转换，转变政府职能，更新行政理念，完善理性官僚制，选择马克思韦伯设计的现代理性官僚体制与新的公共管理相融合的范式为新的改革路径，同时要设立动态修正机制，不断纠正路径偏差，避免再次出现制度锁定，在改革的同时也要注重促进社会的发育追寻行政效率与维护社会公平的协调。

其次，我们要增强改革的动力，客观分析改革动力和阻力的强弱，加强改革宣传，调动社会公众参与和支持行政改革的积极性，并且要妥善安排因改革而受到冲击的人员，保障他们的生活，做好改革的善后工作。

第三，一切都离不开利益，改革也同样涉及到很多人的利益，这其中就包括很多大的既得利益集团的利益，他们是改革的最大阻力，行政体制改革是为了适应我国的经济发展的需要而进行的，经济想要更快更好的发展就必须要进行改革，这就要求国家开放更大更多的领域让其参与市场竞争、让更多的民营资本参与进来，这样就必然会触及到那些既得利益集团的利益，要解决这个问题，单单依靠某个强势的领导人是不能解决问题的，我们必须要有相应的制度规范和法律约束，加强司法的独立性，避免个人制度建构，实现依法治国。

第四，我们要建立良好的绩效管理机制，对改革的成果进行正确的检验和评估，同时完善行政监督体制、加强对行政权力的监督和制约也是行政体制改革的一个重要方面，也要让新闻媒体参与到监督中来，保障行政体制改革依法有序的进行下去。

第五篇：再论我国农村土地制度改革

再论我国农村土地制度改革

（洪芳 山东工会管理干部学院 济南250100）

摘要： 农地产权制度改革是实现农地集中，建立现代农业，改善农民生活条件的关键。农业生产的特点决定了其适合以家庭为单位组织生产经营。新中国成立以来的实践证明，广大农民喜欢并希望土地归自己所有。农地私有化能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制。

关键词： 农民

集体所有

承包经营

私有化

改革

十多年前民法学界就在为农村土地制度改革的发展方向争论不休，但时至今日，中国的农地产权制度依然没有太大的变化。刚刚闭幕的党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 》，其目的在于解决土地的流转问题。从而使中国再次走到土地制度改革的十字路口，而如何改革再次成为改革者们所要考虑的问题。尽管农村改革涉及到方方面面，但最为重要的依然是农地产权制度改革。不改革农地产权制度，土地就难以集中，就难以建立现代农业，农民增收和改善生活条件的愿望都将难以实现。

一、我国现行的农业地产权制度存在着以下的弊端：

（一）农村土地所有权的主体虚化

我国农村土地实行农民集体所有，家庭承包经营的土地制度。从现行立法来看，对“集体”的解释主要是指村农业集体经济组织或村民委员会，有时也指乡镇农民集体经济组织。从立法的角度来看，关于农村土地所有权主体的规定缺乏排他性，并且尚无立法对集体成员加以明确。实践中往往因出生或迁入而成为集体的一员，因死亡或搬迁而失去集体成员的资格，进入集体或离开集体均无任何代价，集体成员处于不断地变动中。这样实际上就导致了集体所有权的虚化。

按目前的法律与政策规定，农地的所有权与处分权归村集体，农户只有收益权即承包经营权，而且收益权让渡给农户也是有条件的即一定期限、一定的租金(表现为村提留)。农户得不到完整的的产权，有以下弊端：首先农地经营收入的一部分要分割给村集体，村集体在处置这部分收入的时候容易发生无效率的现象。其次，由于没有所有权，收益权容易遭到侵犯(表现为承包关系的破坏)，农户没有稳定的预期，短期行为严重。最后农民没有土地的处置权，不利于农地的流转与集中，不利于农业经营规模的扩大，降低了农地的配置效率。

（三）土地流转缓慢，利用率低，阻碍了现代农业的发展

我国的家庭联产承包责任制采用的是均田制，其社会福利、社会保障的意义较大。集体没有选择农户的权利，因而不能体现效率高的农户多承包，效率低的农户少承包或不承包的经济效益原则，由此导致土地的细碎化。在人多地少和社会保障措施缺乏的矛盾中，农业经营的兼业化就不可避免。如此以来，一方面外出打工的人荒芜了土地，想种地的人却找不到土地种。对不少农民来说，土地 已经不再是其收入的主要来源，但却是其养老的保障。由此不仅现行土地产权制度不仅将农民固定在小块地块上，而且阻碍了土地的流转和集中。土地不能集中还导致了现代化的机械无法得以充分的利用，粗放经营在所难免。对多数农民而言，生产首先是为了满足自给，因此农产品的商品化较低，农业生产结构不合理。再者，因土地的取得无需任何代价，因而，农民有种不要白不要，要了还想要的心理，造成土地荒芜，利用率低的结果。尤其是宅基地，在城市化进程快的地方，大片住宅空闲，不能复垦，造成土地的闲置和浪费。

(四)城乡二元土地权利结构和管理体制，影响了农村土地市场的建立

我国在城市和农村分别实行土地的国有制和集体所有制。但作为拥有所有权的集体，也不享有土地的处分权。农业用地要想进入土地市场进行交易，必须通过国家征用。由此以来国家垄断了土地的一级市场。据有资料显示：1987－2001年间，全国非农占用耕地3394.4万亩，其中70%是以征用的方式实现的。据推算，目前全国失地农民至少在4000万人以上。在城郊和经济发达地区，政府征地给农民的补偿，每亩只有1.3－2.5万元，但政府却每亩高达30万－70万元的价格转卖给开发商，差额是给予农民补偿的几十倍，政府成了倒卖土地的中间商。在利益的趋动下，土地征用规模不断扩大。而土地出让与征地补偿的差额主要用于城市建设，不仅制约着农村经济的发展而且造成了城乡差距的进一步加大。并且据调查，国家付给农民的各种征地补偿费用经过县、乡、村三级行政机构各种钟的提取和截留，实际分配给农民的每亩补偿款大约只在2000－3000元以下。1如此以来一方面导致耕地的迅速下降，威胁着粮食安全，另一方面，失地农民生活状况恶化，只能不断地上访以寻求解决或游走在城市与乡村的边缘，因缺乏收入来源所引发的违法犯罪现象增多，影响着社会的安定团结。

二、我国农村土地制度改革的主要思路

民法学界的一致认识是，农地流转困难，农地粗放式经营甚至撂荒，农地纠纷频频发生的主要原因在于农地产权制度存在缺陷。但对农地产权制度改革的目标模式，意见分岐较大。概括起来不外乎有三种。

(一)实行农地国有制

主张实行农民土地归国家所有，实行国有化基础上的土地经营制度。在具体的经营制度上又主要有两种观点：(1)实行国有租赁制，即宣布全部农村土地归国家所有，国家对土地所有权在经济上由收取地租来体现。(2)实行国有永佃制，即在土地国有化的基础上实行永佃制，使农民获得永久性的土地使用权。2这有两方面的好处：一方面可以避免国有租赁下因农民预期不稳定的短期行为；另一方面，通过永佃权的商品化，在保证国家土地所有权在经济上得以实现的前提下，承认农民对土地的处置权，则可以形成受国家调节的土地流通市场。

(二)实行农地集体所有制。持这种观点的学者认为，在当前实现土地的流转才是最重要的，通过改造现有的集体所有制，可以节约改革成本，并且不触动农民的既得利益，有利于社会的安定团结。在具体做法上，又有不同的观点。代表性的观点有以下几种：

1、主张建立集体农业土地产权合作股份公司。股份公司对村集体的土地拥有所有权，农民以其土地使用权入股。由股份公司来实行统一经营。农民按股份分享收益。3

2、主张农村土地所有权按照民法之“按份共有”的制度模式进行改革，使农村土地使用权成为一种真正意义上的“物权”。按份共有的目的就是将土地所有权与每个农民紧密联系在一起，使农村土地所有权及其附属权利的变化都必须征得每个按份共有人的同意。

3．制定土地财产法，强化承包经营权的物权特性。

(三)主张实行农地私有制

农村土地私有化模式是主张将农村的土地所有权归农民，使农民对土地拥有完全意义上的产权；从而降低土地流转的交易费用、提高土地资源的配置效率。农民通过对土地所有权的处分如出租、转让、入股等方式实现土地流转和集中，从而建立现代农业。

三、各种改革思路的评析

（一）农地国有化改革思路的评析

实行农地国有化，国家可以利用经济、行政手段对农地使用权进行管理，促进农地流转机制的建立，并且实行土地国有，能从根本上解决土地管理混乱、土地资源浪费和土地资源破坏的问题，提高国家对土地资源的管理效能。

但农地国有化改革思路存在着其自身无法克服的缺陷：(1)从我国国情看，国家没有相当的财力购买归农民集体所有的土地。在人们逐渐对于法治有着明显要求的背景下如果无偿剥夺农民的土地，是不明智的举措，有可能造成经济、政治和社会的大震荡。(2)实行土地国有化，国家将年复一年地面对着上亿农户，按市场机制出租土地，支出费用过高，净效益低。何况我们也不可能把耕地只租给少数种田能手，而置多数农民于不顾，再由国家救济这部分租不到地的农民，这显然是一件得不偿失的事情。(3)土地国有化意味着把土地资源配置权，完全集中于政府手中，这无异于把农民的就业压力等等社会矛盾，统统由政府包起来，政府将陷入极其被动的处境。因此不宜将农地国有制作为改革的方向。

（二）农地集体所有制改革思路的评析

延续农地集体所有制并不断探索土地流转方案的改良思路，可以保持社会的稳定，减少改革的成本。但就目前学者们提出的改革方案来看，都无法从根本上解决土地所有权主体虚化，土地交易费用过高，农民权益易受侵犯的问题。

1、笔者认为实行农民对集体土地按份共有的改革思路实则肯定了土地的私有。因为按份共有 的共有人得请求分割自己的财产份额。

2、实行土地承包经营权的物权化，并适当延长土地承包期限的改革思路，尽管从一定程度上可以减少村委会任意改变承包经营期限侵犯农民承包经营权的行为，但却无法从根本上解决土地流转中的交易成本过高和不效率问题。有学者主张确立永久的土地承包经营权。永久的土地承包经营权或许能够解决农民的短期行为问题。但须知我国的农地承包经营权是与户籍制度密切相关。如承包人死亡或全家迁出，则承包的土地也就意味着收归集体。再由集体发包，但在人多地少的矛盾中，在人口变动较大的地方，经常性地调整土地就不可避免。

3、实行农业产权股份制有利于土地的集中经营，有利于提高规模效益。但农业产权股份制不宜通过立法予以确认。是否以现有的土地使用权出资应属于农民的权利。任何人都无权强制农民以土地使用权出资。因此通过立法予以确认没有任何的法律依据。股份合作制只能成为农民自己选择经营的思路，却无法成为制度改革的方案。其次，农民以土地使用权出资，作为股份合作制的公司其所拥有的是农地的使用权而非所有权，因此，改革并没有触及到土地所有权的问题。再次，认为股份合作制有多种优点的学者，其立论的前提是建立在股份合作公司必有盈利的前提下的。既然采用公司的形式进行经营，则既可能有盈利也可能有亏损。当亏损巨大时要求抽回出资的意愿就会引发一系列社会矛盾。再次，股份合作制无法从根本上克服土地征用中的不效率行为，并且公司中大股东坑害中小股东的事情也会时有发生，农民的权益依然无法得以保障。最后，因土地不属于自己所有，无论土地最终是通过出租还是发包的方式都无法改变短期经营的行为，影响土地肥力的提高。

4、在集体所有制框架中解决土地的细碎化和流转不畅的问题，会造成改革的不彻底。因我国地域辽阔，各地经济差别较大。在城市化进程快的地方，未来最严峻的问题不是土地不能集中的问题，制约现代农业建立的恰恰是缺乏农业劳动者。据笔者的家乡威海市各地农村的情况来看，目前主要收入来源于农业的50岁以下的农民极少。从事农业生产的主要为50岁以上的老人。可以设想，十年、二十年后，如果坚持现有的户籍制度不变，集体的概念恐怕就将代之以少数个人。尽管这种情况目前只在东部沿海地区出现，但随着城市化进程的加快，出现类似情况的地区会逐渐增多，最终依然需要解决农村土地所有权的归属问题。因此坚持集体土地所有制无法从根本上克服现行土地制度中存在的问题，不应作为土地制度改革的发展方向。

（三）农地私有化改革思路的评析

持反对意见者认为农地私有化存在以下问题：（1）我国是社会主义国家，应坚持土地的公有制。实行农地私有化改革是与社会主义道路背道而驰的。土地私有化必然引发农村阶级关系的剧烈变化，必然导致农民的两极分化出现剥削。（2）土地私有化将把农民凝固在小块土地上，阻碍土地的流动与集中，势必导致农业经营的副业化与兼业化，阻碍农业的规模化经营。(3)农村土地私有化会导致大量卖掉土地的农民进入城市，增加城市的就业压力。4 笔者认为在我国实行农村土地私有化是可行的，也会为农民所接受，符合建立现代农地制度的阶段性特征。其理由如下：

(1)从世界各国农村制度演变的情况来看，每一个国家农地制度的现代化大体上都经历了两个发展阶段，即耕者有其田阶段和农地规模经营阶段。耕者有其田阶段就是建立起以农民的自耕农制度占主导地位的农地制度。我国农业现代化水平还很低我国尚未建立起现代农地制度。因而经历第一个阶段即农民土地私有制是必要的。

(2)农地国有还是私有并不能改变一个国家的性质。从世界各国来看，现代农地所有制度主要可以分为三种类型：一是实行土地私人所有，资本主义国家一般属于这种类型。二是以地方政府所有占大头的农地所有权制度。属于这种类型的既有社会主义国家如前苏联，也有资本主义国家如加拿大、澳大利亚。加拿大的全部土地中，40%为联邦政府所有，50%为州政府所有，只有10%为私人所有；三是实行国有加集体所有如我国。由此可见，土地国有并不为社会主义国家所独有。

(3)农业生产的特点决定了农业生产必须在广阔的田野上进行，而且劳动成果不能立即得到反映，因此农业劳动过程的管理和监督比较困难这就决定了农业生产在组织形式与工业生产有很大的不同，以家庭为单位组织农业生产在世界上具有普遍性。

(4)新中国成立以来的实践证明，广大农民喜欢并希望土地归自己所有。在土地集体经营时期，家家户户的“自留地”都比集体土地耕种得好。就是在家庭承包制的现阶段，农民一再关心“政策”变不变无疑也是希望土地能尽可能长期和归自己经营。长期的承包大部分农户已将土地视为已有。在这种既成事实面前，捅破土地所有权这层窗户纸，直接明确的把土地产权划归农民个体所有，已成为顺理成章的事情。私有制能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制

(5)随着新兴工业的发展，就业机会的增加，人口由农村向城市的流动，土地的流动和集中也便自然。并且由于我国农村人口众多，可耕地少，不适宜搞大规模经营，宜借鉴日本的经验。日本作为一个土地资源稀缺的国家走了一条小规模经营，注重单位面积的投入，实行精耕细化，提高单位面积的产出的道路，与美国、加拿大等土地资源丰富的国家相比，人力投入较多。也正是由于土地的集中不会无限制的发展，那种担心在农村会出现少数剥削者和大多数的雇农是多余的。当然实行土地私有不可避免地会出现剥削。我国处于社会主义初级阶段，还不具备完备完全消灭剥削的条件。如果因担心剥削的存在而拒绝改革，那我们是不是又要回到计划经济时代呢？对于出现贫富两极分化的现象国家应通过宏观调控和健全社会保障制度来加以解决。

四、农地私有制改革的方案

1、集体成员的确定。考虑到我国由土地的私有转为公有主要依靠户籍来确定归属。而且农地承包经营权取得的依据也是户籍，因此在确定集体成员时，凡拥有本集体户籍的为集体成员。其次，因农地承包经营权具有重要的社会保障功能。因此对于曾经拥有本集体户籍且在本集体参加农业生产多年（10年以上），现已转为非农业户口，但既没有工作岗位也没有被纳入城市社会保障体系的的可以视为集体成员，有权参与集体土地的分割。

2、可供分割的土地包括集体所有的耕地、宅基地、建设用地、草原、荒山、荒地、林地、鱼塘及其他土地。

3、分割的办法。笔者认为对于耕地，应按集体成员的人数平均分配，原则上同属于一户的土地应尽可能在一起以避免土地的进一步碎化。对于宅基地，以分割时已经取得的宅基地为限，宅基地上建筑物的所有者取得宅基地的所有权，对于没有批准的不再批准，对于农民因住房建设需要土地，通过宅基地流转而取得。对于主要以畜牧业为生的地区，在分割草原时宜平均分配。对于荒山、荒地、林地、鱼塘，宜通过拍卖的方式，确定土地的归属，但禁止企业等经济组织购买，同等条件下，本集体成员有优先购买权。对于建设用地笔者认为宜采用国家所有方式，由国家购买，用于发展农村企业以及兴办公益性事业。对于事实上已经存在的道路、水利设施，任何人不得主张所有权，应为村民共有，共同使用。

4、实行土地登记制度。对于农民所拥有的每一块土地应详细登记其所有人、地点、使用用途、数量，并发放权属证明，以明析产权便于监管。

五、我国农村土地制度改革应遵循的原则

农地产权制度改革无疑非常重要，但若没有相关配套制度的辅助，改革很难成功。笔者认为实行农地私有化改革中必须遵循以下原则：

1、农地自由流转与土地用途不变的原则

当人们为中国人以占世界7%的土地养活了占世界22%的人口而自豪时，我们不得不从另一个角度来考虑，那就是拥有世界人口22%的中国却只拥有占世界7%的土地。在土地资源相对不足的情境下，实行粮食主要依靠自给确保粮食安全就成为中国农业首先应考虑的问题。随着工业化的发展，城市的扩展，必将使可耕地越来越少。在粮食产量不能大幅提高的情况下，人们对于生活质量不断提高的要求与耕地不断减少的矛盾会越来越突出。据有学者预测，中国2030年粮食生产量将在1990年基础上下降20%，只有2.63亿吨。即使需求按现有人均占有量水平来计算，自给率也只有54.9%。5如果粮食主要依靠进口，则我国人们的生活水平不仅受制国际市场的粮食供应，而且以农产品为原料的工业也会受到重大影响。一旦国际市场的粮食供应短缺必将引起国内物价的大幅上涨，进而引发通货膨胀，不仅影响人们的生活水平的保持和提高，而且会引起社会的巨大震荡。因此，在进行土地制度改革时，应严格限制耕地转为非农业用地。

2、土地集中程度与工业化、城市化进程相适应的原则

尽管当前土地制度改革的重点是实现土地的集中和规模化经营。但在当前，在整个社会就业压 力比较大，社会保障制度不健全的情况下，土地集中的规模不宜过大过快。土地集中的程度应与工业化、城市化和转移农业劳动力的进程相适应。只有将富余的劳动力转移到城市，才能从根本上解决土地的集中和农民增收的问题。

3、改革与社会保障措施同步进行，坚持效率优先兼顾公平的原则

农地产权制度改革，无论选择什么样的道路，其目的都是要建立现代农业，按照市场的规律来配置资源，实现资源的优化利用，提高生产率。按照效率观念，只要有利于土地资源优化配置的农地产权制度就是好制度，土地应尽可能地集中以实现规模化经营。而美国学者罗尔斯则认为，“一个社会无论效率多高，如果它缺乏公平，则就不能认为它比效率低但比较公平的社会更理想。”6因此在我们强调通过市场竞争促进社会财富的增加时，必须将我国的社会保障体系覆盖到农村，使农地不再是农民生活的最后保障，在没有后顾之忧的情况下，农民才能彻底放心地离开农村，从而有利于农地的集中和规模化经营。

3、土地制度改革与户籍制度改革同步进行的原则

土地制度改革应有利于促使农村富余劳动力的转移。而劳动力的转移除了取决于我国工业化和城市化的发展进程，以及社会所能提供的就业岗位之外，还受制于我国的户籍制度。一方面，目前我国人口的流动主要是由农村向城市流动。但由于城乡二元户籍制度造成了城市市民与农民两种不同的身份。农民难以获得城市户籍成为城市市民，也难以享受与拥有城市户籍的居民平等的就业机会和就业待遇。城市对民工权益的歧视导致农民工在城市只能作为候鸟存在，这在客观上阻碍着土地制度的进一步改革。7在就业形势严峻时期，农民们越发感觉到土地的重要性，越发地重土难迁。另一方面，我国农村的户籍制度与土地制度密切相关，宅基地和承包地的取得以是否具有该社区的户籍为依据。并且农民没有迁徙的自由，从而使得现行的户籍制度不仅限制了农民由农村向城市流动，也阻碍了富余的劳动力由人均耕地少的农村向城市化进程发展快人均耕地多的农村转移。因而导致了在城市化进程快的地方，土地集中程度较高的地区，因缺乏青壮劳动力，而只能进行粗放式经营；而人均可耕地少的农村，农民因无地可种，而不得不转投其他行业，同样无心进行经营。笔者认为，应改革我国当前的户籍制度，取消城乡户籍的差异，彻底贯彻同工同酬的原则，在教育、医疗、福利分配等方面一视同仁。同时应规定公民有迁徙的自由，促使农村富余劳动力在城乡和农村之间的流动。

4、农地产权改革与土地所有权征用制度改革同步进行的原则

首先应从宪法的高度直接将农民的土地所有权予以确认。宪法所确认的财产权是公民对抗政府侵犯的权利。但为公益目的，不可避免地需要对公民的财产权进行征用。正如曼彻斯特大学法学教授安东尼.奥格斯指出：“从来没有哪个制度否认政府的征用权，重要的是征用的法律限制。”8遍观世界各国的土地征用制度，无不强调征用应以公益为目的。立法应明确地规定公益征用的范围，不 可作扩大理解。对于企业和私人经济开发用地的取得只能通过市场交易来进行，绝不可以借助政府征用的强制手段。同时应对征地作程序上的限制，各级政府因公益性目的征用土地，应就征用土地的规模、用途、补偿方案提请同级人民代表大会或常委会审查，最后应大幅提高征地补偿标准，以减少农民因财产所有权的丧失所带来的损失。

参考文献：

123张作云：《当前农村土地制度安排的缺陷及改革的思路》［J］，《淮北煤炭师范学院学报（哲学社会科学版）》2007年第2期。

吴义军：《中国农村土地改革的社会成本问题》[J]，《经济观察》2007年第2期。

冯琳：《对农村土地制度进一步改革新路径的探索－基于马克思地租理论的指导》［J］，《农业经济与科技》2008年第3期。4武永花：《探析我国农村土地制度改革》［J］，《北方经济》2006年第9期。5 杨万江：《危机与出路中国粮食结构与农业发展新论》［M］，社会科学文献出版社，1999年版第4页。6 约翰。罗尔斯：《正义论》［M］，中国社会科学出版社1989年版，第71－72页。7 林 哲、柯 迪：《深化农村土地制度改革 ：动因、制约因素及对策研究》［J］，《农业经济导刊》2006年第7期。8［美］路易斯.亨金等：《宪政与权利》［M］，生活.读书.新知三联书店1997年版，第156页。

作者简介：洪芳，女，（1972－），山东文登人，汉族，硕士，山东工会管理干部学院讲师。通讯地址：济南市桑园路60号山东省工会管理干部学院劳动关系系。邮编：250100 联系电话：***

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