我国现行“校长负责制”的缺陷与对策分析

第一篇：我国现行“校长负责制”的缺陷与对策分析

摘要：在人们批判目前中小学校长权力过大时，校长们却觉得自己又处处受限。形成这一矛盾的原因是：校内权力分配不当，权力结构失衡；而同时学校发展仍处于外控状态所致。化解这一矛盾应改变现行校长遴选制度，理清教育主管部门与学校的关系，完善校内权力分配结构。关键词：校长负责制；缺陷；对策校长负责制是目前我国中小学实行的校内领导体制。这一领导体制的确立是在经历多次变更和反复之后，才逐渐得以确立的。1952年，政务院批准，由中央教育部颁布的《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》规定：中小学实行“校长负责制，设校长一人，负责领导全校工作”，校长由政府委派，直接对人民政府负责。但随着国内政治形势的变化，中小学的领导体制又几经变更。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中再次提出：“有条件的学校，逐步实行校长负责制”，指出了在中小学逐步实行校长负责制的改革方向，并给定了校长负责制的大致框架。随后，国家的一系列文件和法规都对校长负责制作了肯定。一直到现在校长负责制走过了多年的历程，为中国教育的发展做出了贡献，但在实际运行中暴露出的缺陷也为人所诟病。

一、校长负责制的缺陷人们对校长负责制的批判集中的一点就是校长的权力过大，甚至有作者称校长负责制就是“一长制”，是福特主义，是计划经济的产物。虽然有些批判或许过于激进，但无不反映了我国现行校长负责制存在的一些缺陷。

（一）简单的权力转移，制造出权力“中心”校长负责制在当初之所以重新成为许多学者呼吁的理想的学校领导体制，是与当时国内环境分不开的。“文革”之后，我国中小学实行的校内领导体制为党支部领导下的校长分工合作制。这一体制反映了我国长期以来在学校重视政治教育的传统，但同时也给学校的管理带来了很大的混乱。其中最关键的一点就是校长和党支部书记之间权力和责任范围不明，往往出现党政不分、以党代政或领导与责任割裂的现象，既违背了管理常理，也不利于学校事务的管理，阻碍了学校的发展。因此，对这一体制进行改革是非常必要的，但是具体怎样改革，为什么偏偏引入“校长负责制”而非其他领导体制，与中国当时的政治背景无不相关。十一届三中全会以后，党的中心工作由阶级斗争转向以经济建设为主，在行政领域呼吁由专业人士管理专业工作，从而诞生了行政管理工作的“首长负责制”。这一转向体现在教育领域，就要求学校的工作也应以教学为中心，由专业人士来管理学校，也就是由校长而非党委书记对学校进行领导，从而“校长负责制”成为当时最为方便的选择。这在当时来说是具有开创意义的，而且在学校开初的转型时期也需要一个中心人物来对学校进行领导，事实证明这确实推动了中国学校教育的发展。但当初实行“校长负责制”的主要着眼点是完成党政之间权力的转移，把权力由党政两点收并为校长一人领导，这种简单的权力转移和合并，就为校长的一人“专权”留下了隐患。

（二）法律建制不全，内控无力遗憾的是，在完成党支部书记与校长权力的转移后，一直没有致力于学校内部民主机制的建立，使校长的权力难以得到有效的制约，从而为校长的专权，甚至腐败，提供了条件。在提出校长负责制的时候许多学者也提出过校长负责制并不是校长个人说了算，而是包括“上级机关领导，校内决策指挥，党委保证监督，教工民主管理”四个互相联系、不可分割的完整体制。但在具体的法律法规中，对监督和民主管理这两方面都只有宏观的概念意义，却并没有具体的操作指导。如，1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构，要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”作为最初的“校长负责制”产生的依据，虽然也提出了设立校务委员会作为审议机构，但对其设立却没有明确的规定。如“有条件的学校”条件是什么？“人数不多”应包括哪些人？“审议机构”有哪些权限？“校长主持”会不会使审议机构为校长所操纵，主持的含义是什么？等等。在民主管理上“建立健全教职工大会”，但对其权利也没有做出说明，而在民主管理中，除了教师外，家长、社区等因素并没有提及。这些问题在随后的各类法律法规中也没有得到解决。如，1991年，国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》中指出：“校长要全面主持学校工作”。1993年《中国教育改革和发展纲要》第17条规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职工办好学校。”1995年《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”1996年，原国家教委在《小学管理规程》第8条中规定：“小学实行校长负责制，校长全面负责学校的行政工作。”都没有对校长的权力及责任范围做出明确的说明，对于校务委员会的审议职责，党支部的监督职能，教代会的民主管理等都没有具体的权力和程序性说明。这就使“校长负责制”成为最抢眼的字眼，而其他组织机构都流于口号和形式。如许多学校并没有建立校务委员会，而校长兼任党支部书记的现象也较普遍。据孙锦明对山西校长负责制的实施现状的调查，在其调查的学校中，有34.5％的校长兼任书记，即使没有兼任，许多党支部书记也坦言“有监督责任而无监督程序”虚多实少。而许多学校的教代会、工会却成为了“福利机构”，与其应有的职能相去甚远。

（三）管理机制僵化，外控形式化就在大家一致批判校长“专权”的同时，许多校长却自认很冤枉，认为自己的权力“太小”，上面的婆婆太多。这些校长的抱怨不是没有道理，而形成这一悖论的一个主要原因就是，虽然在校内，校长可以一言九鼎，但是学校的发展在很大程度上却要受制于教育行政部门的领导，因而在很多事情上，校长又不得不唯上级教育主管部门马首是瞻，出现唯上不唯下的现象。首先，校长的任职是由上级教育主管部门授权的，但在授权过程中上下级的管理权限却没有很好的理清。在《<中华人民共和国教育法&释义》中对校长的权力做了说明：“校长全面负责学校的行政管理包括人事管理、教学管理、科研管理和总务管理”。但对具体包括哪些内容却没有明确界定，如人事管理是包括学校所有人员的招聘、解聘吗？还是只是其中一些人员？或者只有招聘权而无解聘权？都没有明确界定，这也就为上级主管部门随意变更授权范围和权限提供了条件，使许多校长认为自己的权力往往有名无实。既然校长的任职是由上级教育行政部门授权的，那么上级教育行政部门对这种授权自然拥有监督的权力和责任。但目前这种监督却形式多于内容，比较僵化。如在山西，每年由教育局有关职能部门对各校长从“德、能、勤、绩”等方面，运用自我述职、座谈法、民意测验、财务审计等方式进行考核。这些方法固然能起到一定的监督作用，但大多是形式重于内容，使许多校长抱怨自己整天被包围在各种评审，表格，检查中，而不能致力于学校的教学发展。而且这些考核大多是针对校长个人，而非学校的整体发展，因而使一些校长只为逢迎上级领导，却并不关心学校的实质发展。

（四）民主思想和民主机制的长期缺乏在我国由于长期的封建专制体制，素有“父母官”之说，对于广大民众来说，民主思想比较缺乏。谢金青认为中国单位组织中的员工有依赖倾向：组织的领袖拥有家长般的权力以决定组织的一切。他不像西方的管理者需要为决定做广泛的说明，许多决定、标准和方法无须经过公开、周密的检验、也认为是合法的，而不会期待去参与重要的决定。而据陈大超、刘兴春对普通中小学教师参与学校决策的调查研究表明教师参与学校决策的机会很少，程度很低，而在问道“您认为影响教师实际参与程度不高的因素有哪些时”，32.5％的人回答“校长的民主管理意识不够，有专制作风”，有20％的人回答“教师的参与意识弱”，有17.5％的人认为“校长负责制局限了这种参与”，10％的人认为“没有建立奖惩制度。”需要建立奖惩制度由外力来强制推动参与学校决策的教师实际上也是缺乏参与意识的表现。而认为校长专制无法参与实际上反映的是参与途径缺乏的问题。因而总的来说可以归结为两个因素，即教师缺乏民主参与意思，参与意识淡薄（约占30％);体制不健全，缺乏参与民主机制（约占50％)。因此，可以说，对于广大教师而言本来民主参与意识不足，而在现行校长负责制下由于民主机制的缺乏，其参与机会、程度更是大打折扣。教师作为学校的重要组成群体尚且没有“发言权”，那么，学生家长、学校社区对学校的管理参与就更少了，甚至可以说基本没有参与。

第二篇：校长负责制作为我国中小学的现行领导体制

校长负责制作为我国中小学的现行领导体制，它是我国自改革开放以来学校内部管理体制改革的重要成果。时至今日，进一步优化和完善校长负责制则是我国继续推进学校内部管理体制改革的内在要求。本文首先就我国有关“校长负责制”作了一个历史回顾，明确了校长负责制的理论依据、基本内涵；而后分析了中小学校长负责制的实行现状，并概括其实践特点与还存在的一些问题；最后紧扣问题——校长负责制的完善，着重探索优化和完善校长负责制的四个策略：优化内外部环境、建立科学的校长管理制度、健全规范校长领导决策行为、构建合理的权力监督机制。

校长负责制是目前我国中小学实行的校内领导体制。这一领导体制的确立是在经历多次变更和反复之后，才逐渐得以确立的。1952年，政务院批准，由中央教育部颁布的《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》规定：中小学实行“校长负责制，设校长一人，负责领导全校工作”，校长由政府委派，直接对人民政府负责。但随着国内政治形势的变化，中小学的领导体制又几经变更。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中再次提出：“有条件的学校，逐步实行校长负责制”，指出了在中小学逐步实行校长负责制的改革方向，并给定了校长负责制的大致框架。随后，国家的一系列文件和法规都对校长负责制作了肯定。一直到现在校长负责制走过了多年的历程，为中国教育的发展做出了贡献，但在实际运行中暴露出的缺陷也为人所诟病。

一、校长负责制的缺陷

人们对校长负责制的批判集中的一点就是校长的权力过大，甚至有作者称校长负责制就是“一长制”，是福特主义，是计划经济的产物。虽然有些批判或许过于激进，但无不反映了我国现行校长负责制存在的一些缺陷。

（一）简单的权力转移，制造出权力“中心”

校长负责制在当初之所以重新成为许多学者呼吁的理想的学校领导体制，是与当时国内环境分不开的。“文革”之后，我国中小学实行的校内领导体制为党支部领导下的校长分工合作制。这一体制反映了我国长期以来在学校重视政治教育的传统，但同时也给学校的管理带来了很大的混乱。其中最关键的一点就是校长和党支部书记之间权力和责任范围不明，往往出现党政不分、以党代政或领导与责任割裂的现象，既违背了管理常理，也不利于学校事务的管理，阻碍了学校的发展。因此，对这一体制进行改革是非常必要的，但是具体怎样改革，为什么偏偏引入“校长负责制”而非其他领导体制，与中国当时的政治背景无不相关。十一届三中全会以后，党的中心工作由阶级斗争转向以经济建设为主，在行政领域呼吁由专业人士管理专业工作，从而诞生了行政管理工作的“首长负责制”。这一转向体现在教育领域，就要求学校的工作也应以教学为中心，由专业人士来管理学校，也就是由校长而非党委书记对学校进行领导，从而“校长负责制”成为当时最为方便的选择。这在当时来说是具有开创意义的，而且在学校开初的转型时期也需要一个中心人物来对学校进行领导，事实证明这确实推动了中国学校教育的发展。但当初实行“校长负责制”的主要着眼点是完成党政之间权力的转移，把权力由党政两点收并为校长一人领导，这种简单的权力转移和合并，就为校长的一人“专权”留下了隐患。

（二）法律建制不全，内控无力

遗憾的是，在完成党支部书记与校长权力的转移后，一直没有致力于学校内部民主机制的建立，使校长的权力难以得到有效的制约，从而为校长的专权，甚至腐败，提供了条件。在提出校长负责制的时候许多学者也提出过校长负责制并不是校长个人说了算，而是包括“上级机关领导，校内决策指挥，党委保证监督，教工民主管理”四个互相联系、不可分割的完整体制。但在具体的法律法规中，对监督和民主管理这两方面都只有宏观的概念意义，却并没有具体的操作指导。如，1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立校长主持的，人数不多的，有威信的校务委员会，作为审议机构，要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”作为最初的“校长负责制”产生的依据，虽然也提出了设立校务委员会作为审议机构，但对其设立却没有明确的规定。如“有条件的学校”条件是什么？“人数不多”应包括哪些人？“审议机构”有哪些权限？“校长主持”会不会使审议机构为校长所操纵，主持的含义是什么？等等。在民主管理上“建立健全教职工大会”，但对其权利也没有做出说明，而在民主管理中，除了教师外，家长、社区等因素并没有提及。这些问题在随后的各类法律法规中也没有得到解决。如，1991年，国家教委颁发的《全国中小学校长任职条件和岗位要求》中指出：“校长要全面主持学校工作”。1993年《中国教育改革和发展纲要》第17条规定：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职工办好学校。”1995年《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”1996年，原国家教委在《小学管理规程》第8条中规定：“小学实行校长负责制，校长全面负责学校的行政工作。”都没有对校长的权力及责任范围做出明确的说明，对于校务委员会的审议职责，党支部的监督职能，教代会的民主管理等都没有具体的权力和程序性说明。这就使“校长负责制”成为最抢眼的字眼，而其他组织机构都流于口号和形式。如许多学校并没有建立校务委员会，而校长兼任党支部书记的现象也较普遍。据孙锦明对山西校长负责制的实施现状的调查，在其调查的学校中，有34.5％的校长兼任书记，即使没有兼任，许多党支部书记也坦言“有监督责任而无监督程序”虚多实少。而许多学校的教代会、工会却成为了“福利机构”，与其应有的职能相去甚远。

（三）管理机制僵化，外控形式化

就在大家一致批判校长“专权”的同时，许多校长却自认很冤枉，认为自己的权力“太小”，上面的婆婆太多。这些校长的抱怨不是没有道理，而形成这一悖论的一个主要原因就是，虽然在校内，校长可以一言九鼎，但是学校的发展在很大程度上却要受制于教育行政部门的领导，因而在很多事情上，校长又不得不唯上级教育主管部门马首是瞻，出现唯上不唯下的现象。首先，校长的任职是由上级教育主管部门授权的，但在授权过程中上下级的管理权限却没有很好的理清。在《<中华人民共和国教育法>释义》中对校长的权力做了说明：“校长全面负责学校的行政管理包括人事管理、教学管理、科研管理和总务管理”。但对具体包括哪些内容却没有明确界定，如人事管理是包括学校所有人员的招聘、解聘吗？还是只是其中一些人员？或者只有招聘权而无解聘权？都没有明确界定，这也就为上级主管部门随意变更授权范围和权限提供了条件，使许多校长认为自己的权力往往有名无实。既然校长的任职是由上级教育行政部门授权的，那么上级教育行政部门对这种授权自然拥有监督的权力和责任。但目前这种监督却形式多于内容，比较僵化。如在山西，每年由教育局有关职能部门对各校长从“德、能、勤、绩”等方面，运用自我述职、座谈法、民意测验、财务审计等方式进行考核。这些方法固然能起到一定的监督作用，但大多是形式重于内容，使许多校长抱怨自己整天被包围在各种评审，表格，检查中，而不能致力于学校的教学发展。而且这些考核大多是针对校长个人，而非学校的整体发展，因而使一些校长只为逢迎上级领导，却并不关心学校的实质发展。

（四）民主思想和民主机制的长期缺乏

在我国由于长期的封建专制体制，素有“父母官”之说，对于广大民众来说，民主思想比较缺乏。谢金青认为中国单位组织中的员工有依赖倾向：组织的领袖拥有家长般的权力以决定组织的一切。他不像西方的管理者需要为决定做广泛的说明，许多决定、标准和方法无须经过公开、周密的检验、也认为是合法的，而不会期待去参与重要的决定。而据陈大超、刘兴春对普通中小学教师参与学校决策的调查研究表明教师参与学校决策的机会很少，程度很低，而在问道“您认为影响教师实际参与程度不高的因素有哪些时”，32.5％的人回答“校长的民主管理意识不够，有专制作风”，有20％的人回答“教师的参与意识弱”，有17.5％的人认为“校长负责制局限了这种参与”，10％的人认为“没有建立奖惩制度。”需要建立奖惩制度由外力来强制推动参与学校决策的教师实际上也是缺乏参与意识的表现。而认为校长专制无法参与实际上反映的是参与途径缺乏的问题。因而总的来说可以归结为两个因素，即教师缺乏民主参与意思，参与意识淡薄（约占30％);体制不健全，缺乏参与民主机制（约占50％)。因此，可以说，对于广大教师而言本来民主参与意识不足，而在现行校长负责制下由于民主机制的缺乏，其参与机会、程度更是大打折扣。教师作为学校的重要组成群体尚且没有“发言权”，那么，学生家长、学校社区对学校的管理参与就更少了，甚至可以说基本没有参与。

二、对策

通过对现行校长负责制的缺陷分析，我们可以看出一方面校长权力确实过大，而另一方面校长却又感到很多本应由学校决定的事情，却又不得不受制于上级教育主管部门的形式化管理，觉得自己很冤枉。要改变这种两难的状况，笔者认为应从以下几方面进行完善。

（一）逐步实行校长选举制和任期制

不同的校长遴选制度，对校长的权责范围、权力结构和权力比重都有很大的影响。上级授权任免的校长遴选制度，自然导致由授权机关实行监督，导致校长对上级负责为主。而实行选举制，也就是把校长的选择还权于学校相关公众，对其监督的重心也来自于学校内部相关群体，校长的主要负责对象在学校而非主管部门。实行校长选举制的一个前提就是必须明确校长的遴选标准和程序。

关于校长的遴选标准和程序，国外许多国家都有很值得借鉴的经验。如法国对校长选举的要求是教书5年以上，年龄30岁以上，参加校长资格考试合格后，须在两名导师的指导下完成2年的实习期，在参加选举时，还须提供一份3年期的办学规划方案等。而美国则要求校长具有权衡管理和领导这两个角色的能力，保障学生的学业成就，营造良好的学习氛围，能利用数据资源对学生做出诊断，与社区保持良好的关系等。在选举程序上，美国是由校管会建立选拔校长的专家小组，地方教育委员会派人参与工作，选拔小组评审应聘人选，校管会根据选拔小组提交的材料，做出最后决定。德国则是首先刊登招聘广告，由区政府进行初选，申请人向区里的学校咨询委员会提出申请，咨询委员会选择出2—3名候选人，然后交由教师全体会议选举产生校长，再由学校咨询委员会批准。

（二）完善行政管理体系，正确理清教育主管部门与学校的关系

目前教育主管部门对学校的管理存在管得过死，统得过严，形式僵化等问题。使学校的自主空间发展不大。而主管部门“好意”的管理或监督，却又往往难以达到预期目的。一方面，因为学校与主管部门之间存在“信息不对称”的问题，学校往往可以采取各种方式来规避上级的监督。另一方面主管部门对学校的管理主要重视的是一些显性因素的评估与检查，如学校的硬件设施、教职员工的学历水平合格率，学生的考试成绩等，而对一些关涉学校发展的隐性因素却很少也很难涉及。这就使得学校努力迎合上面的检查评估，把重心都放在一些学校发展的外在因素上，并不能使学校的教育教学得到真正的实质上的改善，相反一味地迎合标准却使学校都“千校一面”，难以形成自己的特色，甚至导致弄虚作假、腐败等现象。

如何改变这种状况？笔者认为，教育主管部门应该适当地放权于学校（学校而非学校内的某一主体），扩大学校的自主权，实行学校的自我管理。下放的权力包括：学校目标和政策制定权、财政预算权、人事安排权、课程设置权等。权力下放的同时也意味着政府职能的转变，教育行政部门应改变传统的对学校实行的全过程、全方位控制的方法，转而通过立法、拨款、中介组织、政策引导、督导、信息服务等各种间接手段对学校进行宏观调控，以保证政府目标的实现和学校公正、合理地运用得到的权力。学校在拥有权力的同时也必须为权力的使用及其结果承担更多的责任。

（三）健全法制，完善学校内部机构建设

在我国往往存在“一收就紧，一放就乱”的现象，在学校的管理上也一样。之所以出现这种现象，笔者认为是由于学校内部建制的不全造成的。放权就意味着所放之权由学校中的个人所把握（在“校长负责制”下，一般就是校长），更促使个人专权而无人监督的局面的产生。因而要求放权的一个首要前提就是要建立起校内分权机制。而正如上文所分析的，在我国现行的学校体制中，学校的权力往往集中于校长一人，而其他民主机制却很不健全，因而加强学校的民主机制建设，实行学校内部权力的合理分配是完善现行校长负责制的一个重要途径。

在法律上应明确校务委员的权力及权责范围以及设立的条件和标准，组成人员的特征、数量等，让其发挥决策审议的职能。明确党支部、教代会、工会等组织的性质和职责、组成、参与程序等。西方很多国家在中小学实行的都是校长与委员会相配合的管理体制，在这方面有很丰富的经验。如，德国除校长外，还设有学校咨询委员会和联席会议，联席会议由学校代表（校长1人、教师代表4人)、家长代表4人、学生代表4人，社区代表1人组成，每一个关于学校的决定都必须通过联席会中2／3的人认可才能通过，而只有在出现7:7的情况下，校长才有权决定采用何种意见。而在意大利实行的则是典型的三权分立式，学校设有学校管理委员会，由教师代表、学生代表、家长代表组成，主要负责除工资外的学校财务的管理；学校教师理事会，由全体教师组成，主要负责学校具体教学事务，由校长任主席；学生家长委员会，可提出建议，由学校管理委员会决定。而在新西兰则设立学校董事会，由校长1人、学生1人、教职员1人;学生家长5人和社区代表5人组成，行使雇佣教师、除工资外的学校财务管理、制定学校政策及发展规划等职能。从这些国家的经验来看，校长的权力主要包含执行权、指挥权及学校现有设施的管理权等，其主要的职责是保证学校的教学质量和教学水平，而有关决策权、财产权、人事权等一般都交由相关委员会决定。

自八十年代末期以来，我国高等教育领导体制研究和改革均一直处于停滞不前的状况。这与社会的其它领域，教育的其它层类及高等教育的其它方面的改革所表现出的勃勃生机形成了鲜明对比。高等教育理论界和实践界对此持疏远和冷漠的态度。可是，疏远并不等于问题就解决了，冷漠也不能使弊端自然消除。尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和整个社会向现代化方向转型，这一问题必将再度成为人们关注的焦点。这是由高等教育在国家现代化建设和人类社会不断走向文明历程中的特殊地位所决定的。本文也正是此种背景下对其进行探讨的。

一、我国高等教育领导体制改革的紧迫性

高等教育领导体制是指高教领导机构及与之相适应的行为规范的统一体，其核心是高教领导权力的基本配置方式。它包括高教行政领导体制和高校内部领导体制两个相互关联的部分。其中高教行政领导体制是核心，是方向，它主要解决国家党政对高教实施领导权力分割和基本运作方式问题，即处理党、政府与高等教育实施机构（主要是高等学校）三者之间的关系问题，高等学校内部领导体制是基础，它主要解决高等教育实施机构内部党政之间、学术与行政之间的权力分割和基本运作方式问题，即处理高等学校党、政与学术权力之间的关系问题。

我国现行高等教育领导体制，是建国四十多年来积淀而成的，以高度集权与高度分权并存、党政不分、行政权力泛化与学术权力衰竭为特征的一种体制。这种体制是我国高度集中的政治体制和计划经济体制的综合产物，它同时又深深植根于中国那数千年渐积而成的传统政治伦理文化之中。这是造成我国高等教育领导体制改革艰巨复杂的主要原因。但是，我国各地存在的政治、经济、科技、文化、人口等发展的不平衡，地理环境和资源条件的差异性，势必要求多元化的分区而治的发展模式。以经济为基础的区域社会的形成，要求高等教育为区域的经济及社会发展作出更大的贡献。与此同时，随着新世纪的到来和走向国际化呼声的日益高涨，如何在现代化进程中进行传统文化的扬弃，达到既去其糟粕又存其精华？怎样去建构新的中华民族人文精神？如何保持我国在政治、经济、文化诸领域的民族性？也需要高等教育有所为。

改革我国现行高等教育领导体制的紧迫性，还具体表现在以下三个方面：

（一）现行高等教育领导体制是影响高等教育学术自由和学术繁荣的主要障碍

高等教育是社会最重要的学术中心。批判、保存、改造和创新文化，促进社会文明进步，是高等教育的基本功能。在当代社会和平建设的环境中，高等教育功能的充分挖掘和发挥更显得尤为重要。在这样的场所中，不同的学术见解、理论观点的碰撞、争鸣，是司空见惯之事。学术性由是鼓励学术创见的根本机制，也是学术走向繁荣的前提条件。因此，能否保证学术自由，能否鼓励学者们畅所欲言并形成勇于捍卫科学、捍卫真理、捍卫学术的精神或态度，应作为衡量当代我国高等教育领导体制科学与价值的重要尺度。我国现行高等教育领导体制是奠定在革命战争年代党直接领导思想意识形态的行政模式和建国后长期以来将政治、思想、学术研究三者相互混淆的思维模式基础上的。这种将思想、学术政治化和直接控制为基本特征的学术管理模式，是难以满足当代社会发展（尤其是在人文社会科学的创见方面）对高等教育在学术研究方面所提出的高要求的。客观地讲，改革开放以后，我国在区分政治和学术研究方面已经有很大进步，这是十多年来我国高等教育学术研究逐步走向繁荣的基本原因。但这并不等于阻碍学术研究自由的因素，特别是一些人长期形成的传统思想观念和思维模式的阴影已彻底消除了。事实上，仍有部分领导习惯于将学术研究与研究者个人的政治倾向、立场、思想境界混为一谈。这就不能不使得研究者在研究触及一些政治和社会敏感问题时心有余悸。因此，要充分发挥高等教育在当代我国社会发展与进步中的作用，就必须进一步解放思想，就必须革新我国现行的高等教育领导体制。只有这样，我国学术研究才可望更加繁荣、更富生机。

（二）现行高等教育领导体制是制约我国高等教育行政效率提高的核心因素 我国现代高等教育领导体制是一种高度集权的、党政形式分开但实质上不分的国家（中央和地方）直接经营型体制。这种体制有许多自身无法克服的弊端，主要表现在：（１）作为高等教育实施主体的各高等学校没有作为主体应有的法人地位，缺乏足够的自主权。它们的行为基本上决定于上级主管部门。（２）在高等学校内部普遍实行党委领导下的校长负责制，使校长只有法人代表之名而无其实。这种体制是一种党委集体领导的体制。因其职责权相分离，校长难以真正负责。党委集体领导往往使许多学校事务议而不决、决而不行、行而不果。（３）现行高教领导体制采取党政组织分设、分管的办法，造成高等教育机构中部门林立、人浮于事、彼此推诿、互相扯皮、办事效率低下。目前我国高教经费匮乏，除经费投入总量不足外，在很大程度上不能不说与现行高教领导体制带来的这种机构重叠、冗员甚多有直接关系。此种状况，不仅造成教育资源的极大浪费，而且还人为地增加了高教管理中的矛盾与不协调。

（三）现行高等教育领导体制是导致我国高等学校千校一面、缺乏特色个性的重要原因 人们常说：有什么样的校长，就有什么样的学校。它主要说明校长在办学治校过程中具有举足轻重的地位和作用。翻开中外名校成长的历史，没有哪一面不蕴含校长们的睿智。在一定程度上说，一部学校发展的历史，就是校长们前赴后继的奋斗史。我国现代高等教育领导体制实行集体领导，校长作为这一集体中一员，没有了自主决策的权力，从而也就令其丧失了将其教育理论和抱负付诸实施的机会。而领导集体各成员间的不团结、不协调，甚至相互拆台、彼此猜忌等复杂的人际不良现象，更使得我国许多高等学校的校长们乐于为官、明哲保身、不求进取，以至于放弃了把兴学治校的教育理想当作自己一生追求的最高境界的人生价值观。

二、束缚我国高等教育领导体制改革深化的主要因素

为什么我国高等教育领导体制改革会步履维艰？其中必然有各种各样复杂而深刻的原因。笔者以为，束缚我国高等教育领导体制改革深化的主要因素有以下几个方面：

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（一）观念因素

我国高等教育领导体制改革难得深入，与人们头脑中的一些传统思想观念的影响不无关系，这些传统观念首先表现在不能正确地理解党对高等教育的领导。由于我国在很长的时期内都实行党的一元化领导，因而在人们头脑中形成了一切事务均应由党（各级党组织）来决定的思维定势。依此推论党对高等教育的领导，自然就会将其理解成是对高等教育的一切事务领导。高等学校中的党组织也就自然成了受党委托来对学校内一切事务行使领导权或决定权的机构，成了学校内的最高权力象征和决策指挥中心。从管理有效性的角度看，控制一个社会组织的最有效的方法之一，莫过于在该组织中设置一个能完全代表自己意志的机构或委派自己信得过的人员。这从党在领导民族民主革命时期的诸多史实中可以证明。可摆在我们面前的问题是，当党从一个革命党转变为领导数以亿计中国人民进行社会主义建设的唯一执政党以后，党应该如何去行使作为领导核心的各种权力？是包揽一切行政事务在内的所有管理事务，还是只管路线方针政策和重大宏观决策？在笔者看来，作为执政党理所当然应该把工作重心摆在路线方针政策的制定、重大宏观问题的研究和决策以及党的自身建设等方面。据此，党对高等教育的领导应该是路线、方针和政治思想领导而非具体行政事务领导。高等学校中的党组织应该对校（院）长履行全面领导职责起保证监督作用，而非凌驾于校（院）长之上的学校决策指挥中心。只有把上级党委与高等学校以及高等学校内部的党政之间的关系摆正了、理顺了，才可望在高等教育领导体制改革方面有所突破。另一种错误的思想观念就是混淆学术自由和自由化的界限，将二者等同起来。认为自由化是学术自由的必然结果。因而，有人常以反对自由化为名来否定学术自由。我们认为，此二者虽然存在某种关系，但并非必然的因果关系。学术自由如果不适当引导，就可能向自由化方面转化。但我们不能因此而否定学术自由的重要性，特别是在推动学术发展和科学创见方面的重大作用，不能因为害怕狼就再不出门了。还有一种错误观念便是不正确地理解集体领导、集体负责、集体决策和个人负责的关系，人为地将集体领导和个人负责对立起来。认为个人负责容易走向专断独裁，脱离党的领导。把现代管理中的集体决策机制和集体负责的集体领导体制相等同，用现代管理中对集体决策机制的强调来证实我国现行的职权不清、责任不明、职责权脱节的高等教育集体领导体制的正确性与合理性。以上三种不正确认识成为制约高等教育领导体制改革深化的观念羁绊。

（二）心理因素

高等教育领导体制改革，实质上是一种充满政治意义且涉及各种错综复杂关系处理的政治行政变革过程，同时，又伴随着复杂的社会政治心理矛盾变化过程。因此，心理因素也是制约变革中不可忽视的重要层面。阻碍我国高等教育领导体制改革的社会心理因素集中体现在两个方面：一方面是害怕失控的心理。许多人特别是各级党政领导者和高教主管部门非常担忧改革现行高教领导体制，实行以强化学术权力和行政领导职能为基本特征的高教领导模式会带来历史上诸侯割据常出现的种种不良现象。与其将来控制不住，不如现在抓住不放。我国自八十年代中期开始提出向高等教育机构简政放权和为高校“松绑”，至今已近十年。然而，迄今仍没有将关于教育改革和发展的各种文件中写明的条款落实到具体的实践之中。这不能不说与上述害怕失控的心理直接相关。另一方面是害怕犯错误的心理。一些领导虽然已经认识到现行高等教育领导体制的种种弊端，但因为害怕犯错误、担风险便都不敢越雷池一步，大都持等待观望态度，等待别人尝试或上级领导的部署。这两种心理因素影响了高教领导体制改革的步伐。

（三）利益因素

进行高等教育领导体制改革，就必然会损害一些既得利益者。尤其是高等学校内部领导体制的变革，所涉及的机构和人的面很大且利益非常具体。这就必然会增加改革的难度。具体来讲，就是改革下来的各类干部如何安置的问题。这是一个二难问题：如果这些干部得不到妥善安置，他们势必利用手中既得权力来阻挠改革的进行；而如果将他们逐一妥善安置，那么改革会流于形式，达不到预期目的。我国每次机构精简总是越简（减）越多，其中缘由多与此相关。故利益因素的影响是制约我国高等教育领导体制改革深化的最大障碍。

（四）素质因素

阻碍我国高教领导体制改革深化的第四种因素是高教领导者的自身素质。在我国各类高教领导干部中，有相当一部分缺乏高等教育的领导能力。他们主要来源于两部分人：一部分是长期从事行政工作的党政干部；另一部分是从教学和科研第一线提拔起来的教学科研人员。前者是纯行政官员；后者是纯专家学者；前者缺乏业务能力；后者缺乏行政经验。特别是他们绝大部分没有接受过严格系统的管理专业教育，管理的理论素养和专业技能均较薄弱。加之有些人只有为官之瘾，缺乏远大的教育理想和为教育作奉献的精神。所以，尽管当今仍不乏有一些具有远见卓识和开拓进取精神的大学校长，但也的确不少唯唯诺诺和无德无能无识、滥竽充数的高等教育领导干部。有的大学校长甚至缺乏起码的负责精神，他们害怕实行校长负责制仅仅是怕自己一个人担当责任。因此，缺乏具有高等教育管理素质的行政官员和大学校长，也是我国高教领导体制停滞不前的重要原因。

三、深化我国高等教育领导体制改革的几点设想 改革我国现行高等教育领导体制已势在必行。按照我国社会改革发展的要求和高等教育的办学规律去建构适应新形势的高等教育领导体制，是我们面临的必然选择。为此，笔者认为，应着力考虑如下四点：

首先，必须推行校长负责制，并注意及时建立和完善集体决策与民主监督机制。

校长负责制是在上级人民政府（主管部门）或高等学校董事会的领导下，学校工作由校长全面负责、统一指挥的一种管理责任制。其最大特点是职权责明晰统一。在此体制中，校长是高等学校内部事务的最高决策者，同时也是学校事故责任的直接承担者。它有效地避免了现行的党委领导下的校长负责制经常出现的职权责脱节、有权无责而有责无权和指挥不统一的弊端，有利于培养高校领导者的负责精神，提高管理效率。高等学校是独立的法人，校长是理所当然、名副其实的法人代表。而作为法人代表，他就必须具有代表法人履行义务、承担责任所必需的各项职权。否则，只要求其承担责任、履行义务却又不授予其相应的职权，那是不公平的。

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第三篇：浅论我国现行劳动法缺陷

浅论我国现行《劳动法》的缺陷

内容摘要: 本文从我国现在社会经济中比较突出的劳动争议问题为切入点，引出现行 《劳动法》中存在的缺陷问题。文章先从《劳动法》产生的背景说明了劳动法已不适应现在的社会经济发展，而后分别从《劳动法》的法律冲突、劳动争议处理机制不完善、对弱势群体的保护不够和其他一些法律需要补充的地方来分析现行《劳动法》中存在的缺陷。最后文章提出了针对缺陷的解决办法。

关键词： 《劳动法》、缺陷、法律冲突、劳动争议处理机制、涉外劳动关系 序言： 去年年底，温家宝总理帮农民工讨薪成为社会热点话题，一方面我们为总理关心百姓疾苦而感动，另一方面我们也看到当前因为劳动关系引发的争端已经成为一个越来越突出的社会热点问题，媒体不时可以看到相关的报道。在当前大力提倡依法治国的环境下，我们不禁要问，我国不是有《劳动法》来保护劳动者的权益吗，为什么类似问题要通过政府以各种规定或命令的政治手段去解决矛盾，而《劳动法》这个本来的主角却会缺席呢？本文正是针对这一社会现象从法律的角度分析现行《劳动法》的缺陷，并提出个人的解决问题的建议。

一、现行 《劳动法》的立法背景

说起我国现行《劳动法》的缺陷要从它产生的背景说起（注释一）。自改革开放以来，党和政府关心广大劳动者的劳动权益，出台了多项相关的的法律和规定。其中，1986年10月《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》明确规定改革用工制度，扩大企业用工自主权，作为国营企业改革的配套措施，劳动用工方面将传统的固定工制度向劳动合同制度转变。1994年，《中华人民共和国劳动法》诞生，从此广大劳动者有了法律武器来保护自己的切身权益，也为社

主义经济建设发挥了重要作用。《劳动法》制定颁布时，我国刚进入市场经济初期，刚确立社会主义市场经济体制的改革目标，社会保障体系建设处于起步阶段，积极的就业政策尚在探索之中，劳动关系调整方式正由行政管理向依法调整转变。《劳动法》的立法依据还是计划经济下的劳动关系调整准则，对市场经济下将出现 的问题缺乏处理经验。在这种特殊的历史背景下，《劳动法》对社会保障、促进就

业、企业工资宏观调控的规定比较原则、简略，对劳动关系的规范比较单一，对法律责任设定较轻。10年后的今天，我国社会主义市场经济体制已经基本建立；中国成功加入世界贸易组织，更深地参与到经济全球化进程中，结构调整和经济转型正在进行；城乡协调发展已经提上日程，农民进城就业规模越来越大。由此影响到经济成份、就业方式、用工形式越来越多样化，劳动关系远比10年前复杂，维护劳动者权益的任务远比10年前艰巨。由于我国劳动关系发生巨变，变得

复杂化、法律化；非公有制劳动关系不断加重，出现性质多元化的局面；在劳动关系中，劳动者与用人单位相比更处弱势。因此，《劳动法》存在薄弱环节，其中的 一些现行规定在实际工作中出现无法调整或难以有效调整的尴尬局面，迫切要求尽快进行修改和完善。再加上当前及今后一段时期，我国仍处于体制转轨和经济转型过程中，各种过去长期积累的深层次矛盾和随着改革深化出现的新问题交织在一起，都直接或间接地影响到劳动保障工作，使《劳动法》的贯彻实施面临着一些亟待解决的问题。

二、现行 《劳动法》的主要缺陷

（一）法律冲突问题

我国《劳动法》和现行的其他法律法规和地方的法律法规之间存在冲突，使得《劳动法》在执行中援引法律存在困惑。

1、在司法实践中《劳动法》和我国制定的其他法律法规之间存在冲突。比如，2004年北京首例工会主席被炒案引发了许多的社会争论。大致情况是：2004年8月30日，北京市三环相模新技术有限公司以“工作严重失职”为由解除了公司工会主席唐晓东的劳动合同，而唐晓东则认为这是公司借机报复自己为工人争取合法权益的行为，他以“公司违反《工会法》及不支付工会经费”为由，向法院提起诉讼。目前二审终审，法院均裁定驳回“违反《工会法》”的起诉，口 头通知不受理“不支付工会经费”的起诉。在此案中，三环相模新技术有限公司正是依据《劳动法》第25条第3款的规定，认为唐晓东工作严重失误，据此解除唐晓东的劳动合同。然而，根据2001年修改的《劳动法》第17条规定除非在任的工会干部在工作中出现重大过失或者达到法定退休年龄，公司不能解除工会干部的劳动合同。在企业解除与工会干部的劳动合同问题上，《劳动法》与《工会法》出现了交叉，在究竟应该依据哪一门法律出现了争议。（注释二）类似的情况还存在于多项其他法律中。

2、我国除了1994年颁布的《劳动法》外，各省还制定了地方性的劳动法规和劳动规章。从法律效力上说，《劳动法》是由国家立法机关依据宪法制定的调整劳动关系的规范性文件，其法律效力仅次于宪法而高于其他法规。但是在具体的司法实践中，由于存在《劳动法》和地方性劳动法规的冲突，使得《劳动法》在执行中援引法律存在困惑，也使得有些法官在司法判决时无所适从。例如： 2001年12月24日，北京市政府以第91号令发布了《北京市劳动合同规定》。根据最高法院的司法解释规定，如果劳动合同期限届满，而仍存在事实劳动关系，没有续延劳动合同，应按原来的条件履行，用人单位终止劳动关系的，法院应予以支持。而北京的规定却明确在这种情况下用人单位不得终止劳动关系。二者存在着冲突。（注释三）

（二）劳动争议处理机制不完善

现行的劳动争议制度已不能适应目前日趋复杂的劳动关系，主要是“仲裁前置程序”的不合理性、劳动争议处理时间过长、仲裁水平有待提高、劳动争议仲裁缺乏有效监督等一系列问题。

根据我国相关的法律规定，目前的劳动争议处理是采取“一调一裁二审”的单轨体制。仔细考虑，发现在实践中此体制存在如下的弊端（注释四）：

1、“仲裁前置程序”的不合理性。

它妨碍了劳动争议当事人行使解决劳动争议权利的自由，不利于切实维护当事人的合法权益。当事人之间发生争议或者权利受到侵害时，其享有法律赋予的不可剥夺、不可让予的请求中立的司法机关给予公正裁判的权利。而我国的“仲裁前置程序”却妨碍了劳动争议当事人行使解决劳动争议权利的自由。

2、劳动争议处理时间过长，“一调一裁二审”的处理制度在一定程度上使劳动者“有冤有处申”，但事实上，我国现行的劳动争议处理机制从调解，到仲裁，再到人民法院的两级审理，此程序的完成，正常情况下所需时间为一年左右。从实践来看，这一处理机制程序过多，时间过长，不利于案件及时了结。

3、仲裁水平有待提高，仲裁员的素质普遍偏低，与法律职业共同体目标之建立相背

4、劳动争议仲裁缺乏有效监督。虽然我国《劳动法》和《劳动争议处理条例》规定了劳动争议仲裁的基本制度，但对劳动争议仲裁如何监督却缺乏必要的和有效的机制。

（三）现行《劳动法》对弱势群体的保护不够

对于在劳动关系双方中明显处于劣势的劳动者一方来说，劳动法律提供的保护不够。由于劳资双方在经济地位、信息获取、供求关系等方面的不平等，从而使得劳动者一方处于明显的弱势，这在农民工、私营企业工人、低收入阶层表现尤为明显。现行的《劳动法》规定过于笼统，劳动监察力度也不够，从而未能给劳动者提供的有力的法律保护。主要表现在：

1、劳动双方在签订劳动合同时的不平等地位。由于在就业市场上资方处于有利的地位，就在劳动合同上大做手脚，主要表现在：拒绝或拖延签订劳动合同、在合同中任意延长试用期限、对工资标准制定模糊等。尤其是农民工进城务工人员，更是极少有签订用工合同的，这使得在劳动纠纷中劳动者处于十分不利的地位。

2、任意侵犯劳动者合法权益。主要表现在：任意延长劳动者工作时间、不按照国家正常假期休假、工作环境不达标、不按照国家规定为劳动者交纳保险金、强迫劳动者抵押现金或证件等。

3、正因为劳动争议被当做民事案件审理，举证责任也要按照民事诉讼“谁主张、谁举证”的原则来分配，这对劳动者来说，显然是勉为其难。在劳动诉讼中，因物证一般为用人单位或雇主掌握（如考勤记录、加班加点手续、工资发放凭证等），劳动者不能举证。在诉讼费用方面，劳动者与用人单位在诉讼过程中的优劣态势则显而易见。因此，多数国家设立专门的劳动法院或者劳动法庭来审

理劳动案件，在举证责任和诉讼费用上都明显体现出保护劳动者的倾向。

（四）其他一些法律需要补充的地方

1、涉外劳动关系的法律适用空白。非常遗憾的，《劳动法》作为一个基本法律，未设立涉外劳动关系的法律适用一章。

涉外劳动关系的适用是指劳动关系的主体、客体、内容具有涉外因素时对于法律的选择，是冲突法律规范。近年来，涉外劳动关系的问题日显突出，尤其是外国人到中国工作和中国人到外国工作的数量增多。《劳动法》要确定准据法，还要考虑不同劳动法律规范对于劳动者权利的影响。

2、对于企业违反劳动合同的处罚不够严厉。在现行的《劳动法》中，对于企业违反劳动合同的处罚规定比较笼统或处罚过轻，比如现行《劳动法》 第十二章第八十九条和第九十条规定明显规定过于笼统，对企业的违法行为的认定和赔偿责任没有细化。我国《劳动法》对有关法律责任的规定中，用人单位出现违反规定情况时，绝大数情况下就是由劳动行政部门给予警告，责令改正，只有在延长劳动时间、使用童工、暴力侵害劳动者人身三种情况下可能被处以罚款或吊销营业执照。吊销营业执照后用人单位完全可以重新注册继续经营；罚款和赔偿等后果出现的前提是被裁判或被查处，而劳动者由于在劳动关系中的弱势地位，大多会忍气吞声，并且由于劳动监察不到位等原因，使得这些后果的出现概率少之又少。这样用工单位违法成本实在是很低，这样就造成了一些企业的侥幸心理，从而造成更多的对劳动者的侵权行为。（注释五）、另外《劳动法》中一些法律条文规定比较含糊。比如《劳动法》第二十条规定：“劳动合同的期限分为有固定期限、无固定期限和以完成一定的工作为期限。劳动者在同一用人单位连续工作满十年以上，当事人双方同意续延劳动合同的，如果劳动者提出订立无固定期限的劳动合同，应当订立无固定期限的劳动合同。”这一条的规定就比较含糊了，站在不同的立场上可以各取所需、任意解释。劳动者可以理解为：我在同一单位连续工作十年了，就有权力签订无固定期限的劳动合同。用人单位却认为，前提是“当事人双方同意续延劳动合同的”，如果我根本不同意和你续延劳动合同，连短期合同都不和你签，哪里谈得上无固定期限的合同？我马上就要解除你的劳动合同，你又能怎么样？这样就会造成理解上和法律执行中的困惑。（注释六）

三、针对现行《劳动法》缺陷的一些建议

综上所述，我国现行的《劳动法》存在一些缺陷和不足，已不能适应我国新形势下复杂的劳动关系特点了，建议的解决对策包括：

（一）统一法律规定，对于现行《劳动法》和现行的其他法律法规和地方的法律法规之间存在冲突的进行统一规定，确定在现行《劳动法》和其他现行的法律法规关于劳动争议有冲突的地方，建议以现行《劳动法》为依据；地方的劳动法律法规在具体条款上和现行《劳动法》有不一致的地方，遵从地方服从中央的原则，尊重《劳动法》的在调整劳动关系方面的权威性,对于一些地区为了在劳动制度上的进行新的探索，出台的更加严格的保障劳动者权益的地方法律法规，如果确有冲突的可以考虑以地方的法律法规优先考虑，这样也可以在一定程度上弥补现行《劳动法》的缺憾。

（二）完善劳动争议处理机制。这是现行《劳动法》改革的重点。鉴于现行的劳动争议处理机制越来越不适应劳动争议处理工作的要求，对其进行修改就显的比较迫切。我国应借鉴国外的做法，实行“裁审分离，各自终局”的新的劳动争议处理机制，即劳动争议双方当事人在未能和解，而又不愿或调解机构调解不成时，对于仲裁和诉讼只能选其一适用，对首次裁决（判决）结果不服的，可在规定的期限内申请上一级仲裁机构（法院）重新审理，第二次裁决（判决）是最终结果，发生法律效力。

另外建议建立劳动基层法院，将劳动争议案件集中由其管辖，并规定全部适用简易程序，取消劳动争议仲裁，其理由如下：

1、有利于及时、有效地保护劳动者的利益，节省诉讼资源。

出现了劳动争议，当事人直接向法院提起诉讼，减少仲裁的环节。而且法院可以适时地采用查封、扣押和先于执行财产等措施，有利于保障当事人的合法权益，保证诉讼活动的顺利进行。业内部规章制度以及各种保险费用交纳、财务等情况都由用人单位掌握，一旦发生争议，劳动者在证据取得与占有上往往处于被动地位。设立劳动法院后，人民法庭可以依当事人的申请进行调查取证，以弥补劳动者举证能力较差的欠缺。

3、有利于当事人诉权的保护。

根据《劳动法》规定，当事人必须在知道自己的合法权益遭到侵害的60日内向仲裁委员会提起仲裁申请，超过60日的，不予受理。根据2001年3月22日最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第三条规定：“劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条的规定，以当事人的仲裁申请超过60日为由，作出不予受理的裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。”那么如果当事人超过60日才提起仲裁申请的，将永远不能获得司法保护。相反，如果设立了劳动法院，在处理劳动案件时则可依民法通则的规定为两年的诉讼时效，从一定程度上讲，更有利于保护劳动者的利益。

（三）强化对弱势群体的保护。

针对劳动关系双方的特点和我国的现阶段现实情况，《劳动法》除了要发挥维护劳动者和用人单位的合法权益、协调劳动关系的基本作用外，应体现向弱势群体倾斜的原则，这在国外的立法实践中也是广为采取的。具体来讲，主要是加强《劳动法》的普及和监查工作，使得弱势群体懂得用《劳动法》这个最有力的武器来维护自身的合法权益，并在相关的法律规定中加强对弱势群体利益维护的条款，并加以细化。在国外的劳动法律中，对于劳动者的权益进行了非常详尽的描述，比如关于劳动者在性别、宗教、政治派别等方面不得进行歧视，劳动者工伤标准的确定十分的详细，关于劳动者尤其是从事危险职业的劳动者在职业保护方面的规定很严格等等。这些都很值得我们借鉴。

（四）对法律中其他不完善的地方进行补充和修改。比如：对涉外劳动关系进行专门的规定，这也与我国入世后涉外经济交往日益频繁的背景有关；对于企业违劳动合同的处罚更加严厉一些，规定更为详细，加大监查力度。对于《劳动法》中条文规定比较含糊的地方进行细化。

第四篇：我国现行地理标志法律保护的缺陷和对策

我国现行地理标志法律保护的缺陷和对策

法（2）沈红兵

[摘 要]对地理标志国际保护的最新国际公约《与贸易有关的知识产权协议》所设定的一般保护原则及例外规定，对完善各成员的地理标志保护制度具有重要的指导意义。目前，我国尚未建立统一的地理标志注册和保护体系。地理标志的法律保护宜坚持以商标法为主，其他相关法律为辅的立法模式，明确地理标志管理和保护机制、统一并规范用语、具体明确地理标志构成要素和审批标准、完善地理标志的保护标准。

[关键词]地理标志 法律保护 立法体例 制度完善

地理标志是《与贸易有关的知识产权协议》提出应予保护的继商标、专利及著作权之后的又一商业标记，我国新修订的《商标法》及其《实施条例》中增加了对地理标志的保护内容，很大程度上完善了我国地理标志的保护制度，但是，我国并没建立完整而有效的地理标志法律保护体系；对地理标志的内涵、申请与确定标准，管理模式及保护标准等内容尚需进一步完善；对依现行商标法合法有效的地名商标与地理标志的关系需进一步理顺。我国作为世贸组织的成员，如何在与贸易有关的知识产权理事会进一步保护地理标志的谈判中，结合中国的具体国情，提出我们的立场，最大限度地保护我国的利益至关重要。

一 地理标志的概念和特点

地理标志又称为原产地名称，《商标法》第十六条第二款规定“地理标志，是指标示某商品来源于某地区，该商品的特定质量、信誉或者其特征，主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志。”

根据地理标志的概念，可以概括出它具有以下一些特点：

第一，地理标志是一种表明商品来源的标记。通过一种商品或产品上所标明的地理标志，消费者可以很清楚地了解该种商品或产品的来源地区。

第二，地理标志起到一种证明商品质量的作用，即表明了一种商品由于其来源地的不同，而由来源地的地理环境（包括自然因素和人为因素）所确定的特定的突出的质量、品质，所以它是产源识别标志和质量标志的集合体。

第三，地理标志代表特定地区产品的信誉。由于地理标志是基于特定产地的自然因素和人为因素而形成的，它的存在使消费者一见到标有地理标志的商品，就会联想到该商品所具有的优良质量、信誉或者其他不同于同类商品的独特品质。而这对消费者的购物选择，往往起着决定性作用。

从地理标志的以上特点，可以清楚地得出，它是一种属于权利人所有的民事权利，是一种“私权”，应当属于私法调整和保护的范围。坚持地理标志是一种私权，无论是从立法，还是司法保护而言，都有积极意义。尤其是在防止那种将地理标志作为公权而进行调整的观点方面，显得尤其重要。

二、我国地理标志法律保护的立法体例

《商标法》新增加的第16条规定，商标中有商品的地理标志，而该商品并非来源于该标志所标示的地区，误导公众的，不予注册并禁止使用；但是，已经善意取得注册的继续有效。前款所称地理标志，是指标示某商品来源于某地区，该商品的特定质量、信誉或者其他特征，主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志。

这是我国现行法律关于地理标志的最新规定，其内容充分考虑了《与贸易有关的知识产权协议》第22条的精神。但必须明确的是，《商标法》第3条第3款中的“原产地”与第16条第2款乃至《商标法实施条例》第6条中所讲的“地理标志”是否为一个概念？从保护地理标志国际公约来看，其用语也是不尽一致，常见的表述有“来源地标识”，“原

产地标识”和“地理标志”。世界知识产权组织认为，来源地标识与原产地标识的区别在于，来源地标识是用于标识产品或服务产于某个国家、地区或者特定地点的表示或标记；原产地标识除标识产品或服务产于某个国家、地区或特定地点外，还表明该地域的地理环境，包括自然的、人文的以及两者兼而有之的因素，造就了其独有的或者基本的特殊质量。《与贸易有关的知识产权协议》第22条第1款规定：本协议的地理标志系指下列标志：其标示出某商品来源于某成员地域内，或来源于该地域中的某地区或某地方，该商品的特定质量、信誉或其他特征，主要与该地理来源相关联。这里的地理标志即是原产地意义上的标识。可见，从国际公约的规定来看，原产地标记与地理标志的实质内容是一致的。我国《商标法》中关于地理标志的规定也与国际公约的规定相一致。

虽然《商标法》中并未对“原产地”做出具体的解释，但是，在其他的单行法规中，见到两处关于“原产地”的描述。一个是国家质量技术监督局于1999年8月17日颁布实施的《原产地域产品保护规定》第2条规定：本规定所称原产地域产品是指利用产自特定地域的原材料，按照传统工艺在特定地域内所生产的，质量、特色或者声誉在本质上取决于其原产地域地理特征并依照本规定经审核批准以原产地域进行命名的产品；另一个是国家出入境检验检疫局于2001年3月5日颁布，于同年4月1日实施的《原产地标记管理规定》第4条规定：本规定所称原产地标记包括原产国标记和地理标志。原产国标记是指用于指示一项产品或服务来源于某个国家或地区可标识、标签、标示、文字、图案以及与产地有关的各种证书等。地理标志是指一个国家、地区或特定地方的地理名称，用于指示一项产品来源于该地，且该产品的质量特征完全或主要取决于该地的地理环境、自然条件、人文背景等因素。前一个文件的界定是准确的，也是符合国际惯例的，后一个文件的界定不够准确。“原产国标记”是指来源地标记，并不是保护知识产权国际公约所讲的原产地标记，且与国际惯例不符，也不符合我国入世后新形势的需要。对《商标法》中所规定的“原产地”宜理解为地理标志，这与我国以证明商标的方式保护地理标志的立法模式是一致的。

概括起来，各国对于地理标志的国内法保护主要有两种模式：一是通过专门立法的方式进行保护，比如法国。另一种是通过注册集体商标或证明商标的方式进行保护。至于采用那一种方式进行保护，有关国际条约并未做出统一规定。两种保护模式都是因其国家特定历史条件、社会环境和法律传统而产生的结果。

我国对于是否应对地理标志进行单独保护是有争议的。有学者认为，我国应专门制定一部《中华人民共和国地理标志保护法》。也有学者主张，以证明商标的形式保护原产地名称（地理标志）符合国际惯例，那种认为另起炉灶，对原产地名称（地理标志）采取强制注册登记的观点，是不可取的。

地理标志与商标总体上讲是两种权利，但在识别功能上，二者之间存在一定的相似性，二者都具有一定的区别功能。地理标志除标识商品来源以外，还是一种质量、商誉的保证。在这一点上，驰名商标与地理标志的功能又具有更大的相似性。只不过地理标志对质量、商誉的保证基于特定的地理因素，而驰名商标则并非如此。地理标志作为一种特殊的商业标志，和商标的另一个主要区别在于，并不是由其所属的某个经营者独家享有专用权，而是由某一地区内经营者的代表机构进行注册和管理，凡该地区内的经营者，符合条件的都可以使用。根据我国《商标法实施条例》第6条的规定：以地理标志作为证明商标注册的，其商品符合使用该地理标志条件的自然人、法人或其他组织可以要求使用该证明商标，控制该证明商标的组织应当允许。以地理标志作为集体商标注册的，其商品符合使用该地理标志条件的自然人、法人或者其他组织，可以要求参加以该地理标志作为集体商标注册团体、协会或者其他组织，该团体、协会或者其他组织应当依据其章程接纳（该自然人、法人或其他组织）为会员；不要求参加以该地理标志作为集体商标注册的团体、协会或其他组织的，也可以正当使用该地理标志，该团体、协会或其他组织无权禁止。所有人和使用人的这种分离是地理标志

特殊性决定的一种使用管理模式。

总之，我国的地理标志法律保护宜采取以商标法为主，反不正当竞争法、产品质量法及消费者权益保护法为辅的立法模式。这一做法既符合国际惯例，也充分考虑到了现有的商标注册和保护制度，是对我国原产地名称保护已取得的、为社会各界和证明商标注册人所肯定的成熟经验的认可。前者是从知识产权的角度，后者是从提供真实信息的角度，通过禁止误导行为而保护地理标志的。在这种多方位的保护中，商标法是一种完整的民事权利保护，居主导地位；反不正当竞争法、产品质量法及消费者权益保护法具有重要的补充作用。在这一过程中，必须面对以地理标志申请的证明商标与普通商标的不同，对特殊问题做出相应的特殊规定。

三 我国地理标志保护的缺陷

（一）我国地理标志保护工作面临的最大困扰来自于管理体制上的冲突。我国现行法律从多角度对地理标志进行保护，这一状况造成的一个负面影响是行政管理部门之间管理权限的冲突和碰撞。国家工商总局商标局多年来一直承担着原产地证明商标的注册和管理工作，《商标法》第三条及《商标法实施条例》第六条和《集体商标、证明商标注册和管理办法》第六、七、八条中都规定了以地理标志注册证明商标的相关事项。

对地理标志除了通过商标进行保护，由国家工商总局商标局负责地理标志证明商标的注册管理工作外，还通过原产地域产品进行保护。原产地域产品是指利用产自特定地域的原材料，按照传统工艺在特定地域内所生产的，质量、特色或者声誉在本质上取决于其原产地域地理特征并依照本规定经审核批准以原产地域进行命名的产品。比如茅台酒、龙井茶、绍兴酒、武夷岩茶等产品均符合这些要求，获得了原产地域产品保护，在特定地域范围以外的同类产品不得使用被保护名称。

利用原产地域对地理标志进行保护具体体现在国家质量技术监督行政管理部门于1999年制定的《原产地域产品保护规定》，依据这一行政规章，国家质量技术监督行政部门负责组织对原产地域产品保护申请进行审核、确认保护地域范围、产品品种注册登记等管理工作。《规定》中强制要求“任何地方申报原产地域产品保护，必须依照本规定经审核批准”，“任何单位和个人使用原产地域产品专用标志，必须依照本规定注册登记”。这就造成国家工商总局与国家质量技术监督行政管理部门之间的职权交叉和冲突，导致了地理标志保护工作中管理体制上的冲突。

（二）用商标法模式保护地理标志，就是把地理标志当作一种特殊的商标，放到商标法的保护伞中，通过注册集体商标或证明商标的方式来保护。但地理标志与商标有本质性的区别，用商标法来对地理标志进行保护，存在种种缺陷：

1.《商标法》对商标构成的规定无法 应用 于地理标志。《商标法》第10条规定商标包括证明商标和集体商标中不能含有地名，以保证商标的显着性。但被作为证明商标或集体商标保护的地理标志却正是由地名和产品通用名称组成的。

2.商标法对商标权保护期的规定并不能够很好的保护地理标志知识产权。从知识产权的保护期限来看，注册商标的有效期为十年，若想取得长期保护，要经过续展程序，才可保证其权利具有永久性，过了续展期后，商标权即告终止和丧失，进入公有领域。而地理标志一经注册成功后，只要合理使用，就可以永久存续不受时间的限制。

3.以商标形式保护地理标志无法解决地理标志的权利主体和权属关系问题。注册商标的权利主体是特定的、单一的，注册商标只属于商标注册人。而地理标志只是一个地域的名称，是该特定地区内所有生产同类产品的符合条件的生产者均可使用的共有的、开放性的权利。

4.商标标示商品出处的作用主要表现在使公众识别出同类商品的生产者或同类服务的提供者。这样就具有识别同类产品生产者的功能；而地理标志则除了直接标示商品的来源，以区别其他同类商品的产地。如果将地理标志注册为商标，商标总局在质量技术检测方面的劣势无法解决地理标志质量标准控制问题。

综上所述，可以看出地理标志是一种独立于商标法律体制之外的知识产权，属于商标体制的证明商标和集体商标无法全面实现对地理标志的保护与规范。

（三）首先还是保护意识淡薄。与前些年比，我国国民对地理标志的保护意识已经有了很大提高，特别在最近，我国党政机关将地理标志保护问题提高到了要使之服务于解决“三农”问题的新高度。国家工商行政管理局和农业部联合下发的《关于加强农产品地理标志保护与商标注册工作的通知》要求各级工商行政管理机关和农业主管部门要认真贯彻落实《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》精神，强调各级工商行政管理机关和农业主管部门要从服务“三农”的高度，充分认识新时期农产品地理标志保护与商标注册工作的重要意义。但是地理标志在我国还是一个新生事物，它对于许多人来说还相当陌生。另外，我国对地理标志保护的认识目前还仅仅局限于国内市场的保护，在国际市场上我国地理标志被滥用的现象仍然十分严重。例如在俄罗斯，有许多外国造的中国茶被摆在柜台上堂而皇之的出售，使俄罗斯消费者难辨真假。这种状况的出现与我国在国际市场上对地理标志保护意识淡薄有很大关系，它严重损害了我国知名地理标志的声誉。

其次是忽视产品的质量，缺乏品牌意识。地理标志产品应当是同类产品中的精品，其生产加工应当严格遵守有关的质量要求和工艺标准，地理标志产品应当以质取胜，而非以产量求利。但遗憾的是，我国许多企业为追求眼前利益，片面强调产地的真实性，一味扩大产量，忽视了产品的质量和特色。我国产品在国际市场上也存在类似的问题。

第三是地理标志被滥用。许多地理标志地域以外的企业大肆冒用地理标志，造成了消费者的混淆和市场混乱。典型例子之一就是大量假冒龙井茶充斥市场，使消费者真假莫辨，龙井茶的声誉受到了严重影响。我国出口的许多传统特产也因国内外一些企业假冒地理标志，粗制滥造，变成了伪劣产品的代名词，使外国消费者不敢问津，失去了国际市场。

四 我国地理标志保护的对策

产品商标是一种独占的、排他性的专有知识产权。这种权利由商标专用权人所独占，任何单位和个人都不得侵犯。而原产地域产品标记则是由官方机构持有，原产地域范围内符合条件的生产者均可使用的公有的、开放性的权利。这就意味着，这些已经在商标局注册的产品商标在原产地域标记保护这里被视为公共财产，其他人只要经过有关行政执法部门批准，无须经过产品商标专用权人的同意就可以使用，许多已经为消费者熟知和信赖的独家生产的产品可能变为多家生产。这样，作为私权的商标专用权或者地理标志权本身完全被公权所代替，得不到有效的保护，这种现象显然有悖于商标法规的立法精神以及对地理标志保护的初衷。

由于我国知识产权法律规则极不健全，存在很多法律调整的空白。这些空白在很多方面是通过国务院各部委的规章及地方政府颁布的地方性规章予以填补的。但是这种“规章调整”存在着明显的缺陷。规章的制订常受到部门和地区利益的主导，很难像法典的制订那样，在制订时要照顾到全社会的利益。很多规章在制订中注重的是行政机构的管理权，而权利人利益的考虑则常常被忽视。结果让权利人无所适从，造成了非常不利的影响，地理标志的法律保护就是一个典型的例子。而如果构建知识产权法典，尽可能将成熟的知识产权法律规范置于统一的法典中通盘考虑，必将最大限度的避免部门的局限性与部门的利益化倾向，消除权利冲突，形成内在和谐的规范体系，有助于加强知识产权法律制度的科学化，从而使公民、法人的合法权益得到最大程度的保障。

其次，是探索建立符合我国国情的地理标志保护机构。由于我国行业协会制度还很不完善，因此还有必要适当引入政府的干预。但是政府的干预应当被限定在一定的范围内，即在市场机制不能发挥作用（即市场失灵）的领域内发挥作用。从长远来看，通过行业协会来管理保护地理标志比政府更有优势，因为行业协会作为本行业经营者的自律组织，比政府更

熟悉市场，更了解本行业的特点，也更有积极性去维护本行业的利益。因此在现阶段如何把握政府在地理标志保护中的职能和角色，并为培育强有力的行业协会提供制度保障应当成为立法设计中的一个重要内容。

第三，是参酌各国地理标志保护的立法和经验。欧洲国家在地理标志保护上积累了很多经验，其对地理标志保护的法理、政策以及经济效果的研究也已经相当深入，我国应当予以借鉴和学习。另一方面，美国、加拿大、澳大利亚等国家在地理标志保护上也形成了自己独特做法，一些国家（如澳大利亚）在引入地理标志保护以后出现了一些法律冲突的问题，这些经验和教训我国也不应忽视。另外，许多发展中国家纷纷制定了地理标志保护的立法，并建立了相关的机构，这些制度和机构的运作和效果如何，也为地理标志保护的研究提供了难得的实证素材。

要解决我国地理标志保护中存在的问题，当务之急是解决商标保护和地理标志产品保护之间的矛盾；其次是要确立适合我国国情的保护模式；第三是采取适当措施加强对我国地理标志的保护，特别是在国际市场上的保护；最后，我国还应当尽快确定参与地理标志保护谈判的立场和政策，为本国争取最大的利益。

第五篇：我国现行医疗责任保险的作用与缺陷

【摘要】近年来医疗责任保险已经逐渐在我国各级医院开展。尽管该险种在我国仍处于起步阶段，但已显现

出化解医患矛盾、分散医疗责任风险、缓和医患矛盾等积极作用。但与此同时，医疗责任保险亦存在参保医疗机构无

法完全从医疗纠纷中解脱、保费过高且赔偿限额过低、医疗责任保险合同条款缺乏对保险公司的约束力、调解中心

调处工作需进

一步规范等诸多缺陷。只有克服这些不足，完善医疗责任保险服务，才能使其真正有利于医患关系和

谐和社会稳定。

【关键词】医疗责任保险；医疗纠纷；缺陷

【中图分类号】d922．182．

3【文献标识码】b

【文章编号】1007—9297(2007)02—0115—03

目前，医疗责任保险作为医学领域的一种职业

保险，已经逐渐在全国各级医疗机构实施，并越来越

受到社会各界的关注。在近几年医疗纠纷明显增多、医疗机构赔付金额不断增加的情况下，医疗责任保

险更被期待成为缓解医患矛盾和分担医疗责任风险的一剂良方。尽管医疗责任保险在其整体设计、保险

费率、保险服务方面还存在诸多不足之处，但是，不

可否认的是，医疗责任保险的实施，尤其医疗纠纷调

解中心的积极介入，在一定程度上缓解了医疗机构

处理医疗纠纷的巨大压力，减轻了其经济负担。客观

审视医疗责任保险的积极作用，分析和总结其存在的不足之处，即是本文写作之主要目的。

一、医疗责任保险在解决医疗纠纷中的积极作用

(一)有利于化解医患矛盾、分散医疗责任风险

et渐增多的医疗纠纷已严重影响了医患关系和

[作者简介] 王寿余(1945一)，男，汉，北京市人，本科，首都医科大学附属宣武医院医患办主任；

tel：+86-10-83 162250；e-mail：ytb@sina．tom。

· 116 ·

社会和谐，同时亦给医疗机构造成了巨大经济损失。

部分患者及家属的各种非理性维权行为，例如在医

院聚众闹事、围攻和打砸医院、侮辱殴打医务人员、索要巨额赔偿等，已给医疗机构及其工作人员的正

常工作、生活秩序造成了极大的影响。医患双方的合法利益均为此遭受不同程度的损害，社会资源被无

谓的消耗，医学的发展受到制约。与此同时，我国现

有的医疗纠纷解决机制尚难以有效解决各种形式的医疗纠纷，因此，寻找新的解决机制及第三方介入争

议解决，就成为了医疗机构管理者普遍关心的问题。

绝大部分参保医疗机构体会到，医疗责任保险

是分散医疗责任风险、缓解医患矛盾的一种重要手

段。借助于医疗责任保险，一方面保障了患者可以及

时得到应有的赔偿，另一方面可以使医疗机构和医

务人员从繁杂的医疗纠纷处理中解脱出来，节约有

限的医疗资源为更多的患者服务。因此，医疗责任保

险这一举措，是社会进步的必然要求，是保障医疗安

全的需要，也是医疗机构必然的选择。

(二)调解机构的介入有利于缓和医患矛盾

医疗纠纷调解处理机构是保险公司委托并经卫

生行政部门批准，专业从事医疗争议的调查、处理及

医疗风险防范等工作的社会中介机构，是相对意义

上的第三方。现实中。大部分医疗纠纷是通过医患双

方协商解决的。但是，医患双方因利益冲突而难以达

成一致，耗费了双方大量的时间和精力。在医疗责任

保险实施后，在医疗机构与患方耐心的说服与沟通

后，大部分患者及其家属同意通过第三方即医疗纠

纷调解中心(以下简称“调解中心”)解决争议。在患

方情绪激动、医患双方矛盾极度紧张的情况下，调解

中心工作人员及时到现场，通过耐心、细致的说服教

育和法制宣传，使患方了解到调解中心是相对的第三方，可以帮助患方合理合法并有效地解决医疗纠

纷。在这种情况下，出于对调解中心的信任，患方一

般都愿意接受其意见。因此，调解中心对于及时化解

矛盾，将患方引人正常解决纠纷途径，起到了其他第三方无法到达的效果。

另外，据统计，我国平均医疗事故的发生率在5％左右嘲，说明绝大部分医疗纠纷不构成医疗事故。

很大一部分医疗争议属于病人及家属对医院工作认

识上的差距和误解．对医学领域及疾病的发生发展

规律缺乏认识。患方普遍认为只要治疗效果不好即

是医院之责任。虽经医院反复耐心解释，但患方仍心

存疑惑，难以和解。在参加医疗责任保险后，患方对

法律与医学杂志2007年第14卷(第2期)

以独立第三方身份出现的调解人员充满信任，对其

说服解释更易接受，有利于尽快解决争议。

(三)医院与保险公司风险共担

医疗责任保险，是依据相应的保险条款，在保险

期限或追溯期及承保区域范围内，医疗机构作为投

保人和被保险人，向保险公司缴纳一定数额的保险

费，从而将被保险人在从事与其资格相符的诊疗护

理工作中，因医疗事故或医疗意外而应承担的民事

赔偿责任转由保险公司承担的一种

保险业务。医疗

责任保险在医院与患者之间架起了一道屏障，将医

院和医务人员从繁杂的医疗纠纷中解脱出来。保险

公司介入医疗纠纷处理并承担部分赔偿责任，不仅

可以杜绝医院“私了”过程中的不规范行为，还可以

化解医院及医务人员的执业风险，减轻其执业压力。

另外，医疗责任保险具有风险管理和防范的职能。医

疗责任保险费率设计的一个重要原则是风险激励，内发生保险事故多，次年就会相应增加保费，而

事故少的，则可以降低保费。虽然经济上有了赔偿来

源和渠道，在调解处理上有了专门机构，但参加保险

并不能从根本上杜绝医疗纠纷的发生。因此，因为风

险激励机制的存在，使得医务人员更加注意规范其

医疗行为，严格遵守诊疗规范，保证病人安全。

二、医疗责任保险在实施过程中存在的缺陷

参保医疗机构在深刻感受医疗责任保险带来的益处时，亦普遍感受到该医疗责任保险存在的不足。

只有认识其不足之处。才能不断完善医疗责任保险

制度，使其真正成为解决医患争议的有效途径，最终

达到协调医患关系、构建和谐社会的目的。

(一)参保医疗机构无法完全从医疗纠纷中解脱

医院参加医疗责任保险的初衷之一，是希望能

够从繁杂的医疗纠纷处理中解脱出来。但是，医疗责

任保险实施并未达到医院的期望。在医疗纠纷发生

后，患方仍然习惯到医院讨说法，医院为此需进行反

复、多次的接待，付出极大的精力做患方的工作。同

时，繁杂的保险和索赔手续，使医院感到投保后的工

作不少于甚至多于医院自己单独处理医疗纠纷的工

作。最使医院感到尴尬的是，相当一部分病人及家属

对治疗有异议，已经具备出院条件拒绝交纳住院费

用，却因等待调解中心解决而滞留医院，对医院正常

医疗秩序及声誉造成了不良影响。某些经过医疗纠

纷调解中心已经完结的案例，患者得到赔付还需要

经历相当冗长的过程。医疗机构并未从医疗纠纷中

脱身出来[31，其结果必然使医院及患者对医疗责任保

法律与医学杂志2007年第l4卷(第2期)

险的作用及保险公司的诚信产生质疑。

(二)保费过高且赔偿限额过低，严重影响医院

续保积极性

虽然医院面临医疗责任赔偿风险，但对许多医

院，尤其是拥有上千张床位和众多医务人员的医院

而言。其责任风险也逐渐稳定于一个较为确定的水

平，医疗机构在参保前全年用于解决医疗纠纷所

需的赔付金额。远远低于向保险公司交纳的保费。例

如。某三级甲等医院在2005年全年交纳保费59余

万元，而保险公司全年理赔总额仅8万多元，且包括

医院仍需支付的免赔额。当医院在诊疗护理活动中

发生执业过失责任后。真正需要经过保险公司进行

理赔时，保险公司还是不能把全部责任承担下来，这

对高风险的医务人员来说，即使医疗单位购买了高

额医疗责任保险，也未能完全减轻医疗责任风险带

来的经济压力。[4】

(三)医疗责任保险合同条款缺乏对保险公司的约柬力

目前，医疗责任保险条款是由保险公司自行拟

定后报保监会核准的格式合同。尽管这是保险行业的惯例，但合同应是各方的合义，只有经过充分协商

一致订立的合同才符合市场原则。我国各保险公司的医疗责任保险条款从各方面规定了医疗机构应承

担的义务，但却找不到约束保险人的对等义务。譬如

在处理赔偿事务过程中保险公司不能按时赔付、出

现损害医方利益等，在保险合同中均未列出。保险合同的制定过程并无医方参与，单方制定的合同必然

影响其公正性。另外，医疗责任保险是在政府及医疗

行政部门的参与下的商业保险。医疗行政部门对医

院的参保做了大量工作，但在医院参保后对保险公

司执行合同的监管力度却不够。

(四)调解中心调处工作需进一步规范

医疗纠纷调解机构参加医疗纠纷处理。提出纠

纷的快速解决方案，避免医患双方漫长而无休止的协商，在解决医疗纠纷中具有不可忽视的作用。但

· 11’7 ·

是，目前解决医疗纠纷的相关法律尚存在不协调、不

完善之处，而调解中心的调处结论直接对医院、患者

利益具有重大影响。在医院对调解中心的结论难以

接受时，虽然医院的赔偿可以由保险公司负担，但该

赔偿将会对医院当年及下保险费率总额造成影

响。调处中心人员的临床医学、卫生法学、沟通能力

等综合素质及处理问题的能力参差不齐也直接影响

调处案件的质量。调处中心由于人员紧张，案件积压

过多，调处时间过长，难以应付当前诸多案件的局

面。使患者脱离调处中心而找医院继续纠缠。

(五)保险公司的性质限制了其作用的发挥

保险公司推出医疗责任保险是本着“保险原理”

和“不追求利益最大化”，但其性质仍然是商业性的，是以赢利为目的。由于医疗责任保险的商业性，加之

当前医疗经营风险难以估计和控制，保险公司很难

掌握国内医疗机构每年医疗纠纷的确切数据。嘲缺

少基础性数据的支持，保险公司推广医疗责任保险

险种的积极性自然会受到影响，不敢贸然扩大市场，亦必然限制保险公司作用的发挥。

医疗责任保险在国内外都已被证实既能降低医

院风险又能保障患者利益。但在实施过程中，由于多

种因素的影响，该险种还存在诸多缺陷。只有在实践

中不断完善使其逐渐成熟，制定与其相关的法律、法

规，为医疗责任保险的发展创造良好的氛围，才能有

利于建立和谐的医患关系和社会的稳定。

参考文献

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f2] 余艳莉，朱少铭等．关于医疗责任保险的探讨[j]．中国卫生

质量管理，2003，6：56

[3】李成修，丁伟芳，尹爱田等．医疗责任保险的潜在的缺陷与

发展建议[j1．中华医院管理杂志，2005，21：584

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及对策，中国农村卫生事业管理．2004，5：19

f5】鞠金涛，钟连海，连斌等．浅析医疗责任保险的难点和对策

[j】．解放军医院管理杂志，2005，12：144

(收稿：2006一o8—15；修回：2006—11-10)