完善余慈地区行政区划设置和管理模式的思考

第一篇：完善余慈地区行政区划设置和管理模式的思考

完善余慈地区行政区划设置和管理模式的思考

余慈地区是宁波都市区的重要组成部分，是杭州湾地区乃至长江三角洲地区经济社会发展的重要区域。随着杭州湾跨海大桥的建成通车，以及杭甬客用专线铁路等重大区域基础设施的建设，余慈地区迎来了新一轮发展的关键时期。为此，市委、*****作出了“统筹余慈地区发展、打造宁波都市区副中心”的战略决策。统筹余慈地区发展是我市构筑现代化大都市、提升区域竞争力的客观需要，也是我市全面建设小康社会、提前基本实现现代化的战略举措。完善余慈地区行政区划设置和管理模式，是统筹余慈地区发展必须着重考虑的重要课题。

一、余慈地区行政区划的现状

余慈地区包括余姚、慈溪两市行政区域，共有41个镇（乡、街道），土地总面积2887.86平方公里，2008年末总户籍人口186万，占宁波市域户籍人口的32.74%，常住人口约300万，2008年地区生产总值合计1086.1亿元，约占全市生产总值的27.4%。

（一）余姚市基本情况

余姚市行政区域面积1526.86平方公里，辖14个镇（其中中心镇2个，泗门镇、梁弄镇）、6个街道、1个乡，共有29个社区、24个居委会、265个行政村。2008年末户籍人口82.92万，暂住人口40.83万。2008年，实现地区生产总值484.7亿元，三次产业增加值为5.6：60.4：34，完成财政一般预算收入70.2亿元，其中地方财政收入33.3亿元，城镇居民人均可支配收入25114元,农村居民人均纯收入10997元。2008年综合经济实力居全国百强县（市）第11位。

1.行政区域分布状况。根据余姚市的地形特征，可将市域分为北部沿海、中部平原和南部山区。北部包括低塘街道、朗霞街道、泗门镇、小曹娥镇、临山镇、黄家埠镇。中部包括市区的凤山街道、阳明街道、梨洲街道、兰江街道，以及马渚镇、牟山镇、陆埠镇、丈亭镇、三七市镇和河姆渡镇。南部山区包括大隐镇、梁弄镇、大岚镇、四明山镇和鹿亭乡。

2.城镇发展面临的主要问题

——北部城镇密布、人口密集。329国道沿线的城镇扩容速度快，使人口和二三产业向公路沿线城镇集聚，出现沿公路两侧带状集中布局的状况。低塘—朗霞—泗门—临山城镇建设沿公路连成一片，已区分不出城镇之间的界线。镇镇和镇村密集，人口密度比全市平均水平高40%。干线公路已无改扩建余地，城镇日常的经济社会活动极大干扰过境交通。带状布局也影响到公路两侧的自然生态景观，不利于有效地建设城镇基础建设。

——中部城镇区域发展与用地不协调。中部片区人口、经济密度高，产业发展和人口规模增长速度很快，中心城区和城镇建设用地扩张能力较强。市区建设用地由1990年的7.2平方公里增长到1995年的13.6平方公里，2001年规划确定的现状建设用地达到22.8平方公里，10年间平均每年增加1.5平方公里，目前有加快增长的趋势。尽管该市2003年扩大了市区行政区域，但是从中远期分析，现有市区范围难以满足需求，市区工业用地布局需寻找新的发展空间。以镇界组织经济社会发展布局的方式，使城镇之间建设缺乏统一协调，不利于中心城镇的发展壮大。

——南部山区城镇化进程缓慢。南部山区6个乡镇，人口数量和城镇人口数量分别仅占全市的7%和4%，非农产业劳动力比重在50%左右。城镇经济基础薄弱，受交通运输、建设用地开发、创业人才等因素的限制，工业发展缓慢，特色产业的旅游业刚起步，旅游人数和旅游总收入等方面都未能形成规模。非农产业不发达，造成南部地区城镇人口和产业集聚能力较低，人口正在向平原地区集聚。

（二）慈溪市基本情况

慈溪市行政区域面积1361平方公里，辖15个镇（其中中心镇2个，观海卫镇、周巷镇）、5个街道，共有48个社区、28个居委会、297个行政村，2008年末户籍人口103.12万，暂住人口82.69万。2008年，实现地区生产总值601.4亿元，三次产业增加值结构为4.68：

62.19：33.18，财政一般预算收入86亿元，其中地方财政收入43.4亿元，城镇居民人均可支配收入26385元，农村居民人均纯收入12263元。2008年综合经济实力居全国百强县（市）第7位。

1.行政区域分布状况。根据慈溪市域内主要交通路网布局，北部的附海镇、新浦镇、崇寿镇、庵东镇分别处于杭州湾跨海大桥连接线的两侧，以及处于南侧的胜山镇。东中西部的龙山镇、掌起镇、观海卫镇、桥头镇、逍林镇、匡堰镇、浒山街道、宗汉街道、周巷镇分别处于329国道两侧，以及处于北侧的白沙路街道、古塘街道、坎墩街道、长河镇、天元镇。南部有横河镇。各镇（街道）之间交通便捷，区位关联度较高。

2.城镇发展面临的主要问题

——329国道沿线城镇密集。329国道沿线的城镇快速发展，共有12个镇（街道），占全市镇（街道）总数的60%，呈现沿公路两侧带状布局的状况，已区分不出城镇之间的界线。——城镇之间重复建设较严重。城镇之间争项目、重复建设建设现象较严重。城镇的集聚和扩散力受行政区划制约，阻碍了城镇上规模、上档次。以镇界组织经济社会发展布局的方式，使城镇之间建设缺乏统一协调，不利于中心城镇的发展壮大。

——部分城镇带动能力不强。部分城镇规模偏小，辐射功能不强，承载力较弱，带动周边农村地区发展能力不强。

（三）行政区划现状对区域发展的影响

余慈地区分属两市的行政区划格局，对区域整体发展形成明显制约，主要表现在：余姚、慈溪两市从自身利益角度出发确立各自的城镇空间发展导向。一是从跨区域的角度来看，余姚、慈溪的主要发展方向存在着一定的背离倾向，不利于形成集聚形态的宁波都市区北部中心，这种状况从实施统筹余慈地区发展战略以来，虽有一定的改变，但目前仍然存在；二是区域内部南北差距较大，北部主要是以城镇和产业集聚区为主的开发区域，而南部尤其是余姚南部地区的生态功能负担较大，山区欠发达乡镇和平原镇的差距较大，区域发展较不平衡；三是区域内329国道沿线城镇较为密集，各镇以自身利益为导向追求“小而全”的发展模式，相互之间在产业布置、城镇基础设施建设等方面缺乏统筹协调，城镇建设较为混乱。尤其是在329国道中部交界区块，有一段交界线与国道基本重合，使两市边界在此形成交错状态，而该地段又是余慈地区城镇最为密集的区域，行政区划的分割与自然形成的城镇连绵发展之间存在较大矛盾，在基础设施建设和城镇布局上较难协调。

二、行政区划在区域统筹发展中的作用

行政区划是一项重要的政治体制，是国家结构的重要组织形式，对经济的发展、社会的稳定、民族的团结和国家的长治久安具有十分重要的意义；区域统筹则是由于行政区划对一定区域的刚性约束而产生的一种特殊现象。充分利用行政区划的能动作用，发挥行政区划的积极效应，促进区域统筹协调发展，是区域统筹发展的有效途径之一。

（一）适时调整行政区划有利于加快推进城市化进程，奠定区域统筹发展基础

加快城市化进程是统筹发展的关键。城市化的一般特征是农村人口向城镇转移，其根本的决定因素是二三产业的发展。城市化进程对行政区划工作而言，就是要创新和完善城镇型区划体制，奠定区域统筹发展基础。

（二）适时调整行政区划有利于整合配置资源要素，加快区域统筹发展速度

资源要素、基础设施等在区域统筹发展中起着决定性的作用，通过适当的行政区划调整，有效地整合现有资源要素，充分利用基础设施，将推动区域统筹的加速发展。

（三）适时调整行政区划有利于创新发展地方行政管理体制，促进区域统筹发展进程

区域的统筹发展必然要求不断改进和创新地方政府的管理方式和运行机制，行政区划的调整恰恰是行政管理体制改革的动因和着眼点，是地方行政体制改革的催化剂。

三、余慈地区行政区划调整可行性分析

（一）余慈地区行政区划调整的可行性

1.从余姚市实际来看，合理调整行政区划是可行的。从2001年以来，余姚市共进行了两次部分镇乡（街道）行政区划调整。第一次是2001年9月，撤销了余姚镇、梁辉镇、肖东镇建制，改由余姚*****直辖并将设立东北（后改名为凤山）、西北（后改名为阳明）、东南（后改名为梨洲）、西南（后改名为兰江）4个街道办事处，作为余姚*****的派出机构。撤并后，市区总面积达到248.11平方公里,人口30万；第二次是2003年4月，撤销了洪山乡建制，将其行政区域并入陆埠镇；撤销了老方桥镇建，将其行政区域划入西北街道；撤销了朗霞镇建制，大庙、水阁周2个村并入泗门镇；撤销了低塘镇建制，与原朗霞镇的其余行政区域改由余姚*****直辖，在此区域内设置朗霞、低塘2个街道办事处，作为余姚*****的派出机构。这两次部分行政区划调整，干部群众拥护，社会稳定，对于加快余姚市城市化进程，拓展城市发展空间，加强社会管理和公共服务，优化资源配置，引导产业、人口向中心城镇集聚，促进经济、社会和环境的全面发展，都具有重要意义。此后6年多来，余姚市未作行政区划调整。

2.从慈溪市实际来看，合理调整行政区划也是可行的。从2001年以来，慈溪市共进行了四次部分镇乡（街道）行政区划调整。第一次是2001年9月，撤销了观海卫镇、师桥镇、鸣鹤镇建制，合并设立观海卫镇；撤销了杭州湾镇建制，将其行政区域并入周巷镇；撤销了浒山镇、宗汉镇、坎墩镇建，改由慈溪*****直辖并设立浒山、宗汉、坎墩3个街道办事处，作为慈溪*****的派出机构。第二次是2006年3月，将观海卫镇古窑浦村划归掌起镇管理。第三次是2007年11月，将横河镇的天香桥村划归浒山街道管理，坎墩街道新潮塘村划归浒山街道管理。第四次是2008年7月，撤销了三北镇、范市镇，其行政区域连同龙山、淡水泓围垦区38.67平方公里划归龙山镇管辖;调整浒山街道行政区划,缩小其管理范围,在其余区域增设白沙路、古塘2个街道。其中第二、三次调整属“划村”，规模较小，但这四次行政区划调整突出了慈溪中心城区和重点镇的发展优势，增强了区域综合竞争力，提高了中心城镇的集聚和辐射功能，有力地推动了当地经济社会的快速发展。

3.从历史地缘、人文环境、生活习惯上余慈地区具有血亲因缘。余慈地区主要为钱塘江、杭州湾冲积平原，地势平坦，没有天然的地理阻隔，道路交通发达，具有独特的围垦文化。余姚、慈溪历史上同属一县，两地地域相连、产业相近、人缘相亲、文化相融。

余姚、慈溪春秋时同属越国，战国中期同为楚国辖地。公元前222年，秦定楚江南地，置鄞、鄮、句章3县，属会稽郡，余姚、慈溪同属句章。隋开皇九年（公元589年）并句章县，仍属会稽郡。唐武德四年（621年）分句章复置余姚县。唐开元二十六年（738年）始设慈溪县。1954年，为建设商品棉基地，将以植棉为主的余姚县大古塘以北棉区划入慈溪县，慈溪县南部稻区、山区划入余姚县，两地区域版块发生了重大调整，两地文化和经济得到了深入的融合。1979年，慈溪的泗门和余姚的龙南区对调，形成目前的境域。

近十几年来，随着经济社会的快速发展，余慈地区内部联系日益增强，形成了“你中有我、我中有你”的发展格局。两市着重在产业发展布局、基础设施建设、重大要素平衡、生态环境整治等方面，进行了较有成效的合作和衔接，积累了较为丰富的经验，为完善余慈地区行政区划设置和管理模式奠定了良好的基础。

（二）完善余慈地区行政区划设置的必要性

行政区划属于上层建筑范畴。行政区划设置是否科学合理，直接关系到国家和地方行政管理的效能，关系到资源科学配置和生产力合理布局，关系到经济社会的健康发展。随着余慈地区统筹发展的不断推进，生产力水平、城市化进程和交通通讯等基础设施将得到极大提升和改善，必将对完善行政区划设置提出新的要求，同时也为进行必要的行政区划调整和管理体制创新创造了有利条件。

行政区划调整有利于强化重点区域管理，促进经济社会协调发展。对余姚、慈溪两地而言而，首先，可避免从各自利益出发的不利因素，屏弃统筹联席会议协调的缓慢进度，有利于实现质的飞

跃。其次，有利于降低行政管理成本，提高管理效率和城市综合竞争力，改变两市发展空间狭小、资源分散等问题，优化产业结构和资源配置。第三，由于历史原因，余慈地区部分乡镇设置不尽合理，区界管理问题突出，给城市管理带来很大困难，调整行政区划有利于促进城市规划和建设。

四、完善余慈地区行政区划设置和管理模式的基本设想

（一）总体思路

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，围绕全面落实科学发展观和构建和谐社会的要求，按照市委*****确定的“北联”发展战略和余慈地区的战略定位，立足于统筹区域发展和城乡发展，通过体制创新和行政区划的合理调整，逐步建立和完善余慈地区设置科学、布局合理、快捷高效、与经济社会发展水平相适应的行政区划体制和行政管理体制，促进该区域经济社会各项事业的协调发展。

（二）基本原则

因地制宜，布局合理；优势互补、节约土地；功能完善、形成体系；循序渐进，平稳过渡。

（三）调整方向

根据*****下发的《统筹余慈地区发展规划纲要》，余慈地区的战略定位是：宁波都市区北部中心、浙东生态文化旅游休闲基地、浙江省特色先进制造业基地、长三角区域性现代物流基地、我国统筹区域和城乡发展示范区。总体形成“一心、两区、三园、七镇”的区域空间布局结构。其中“一心”指宁波都市区北部中心；“两区”指余姚城区—姚北和慈溪城区—周巷两大城市区域；“三园”指慈溪杭湾新区、余姚滨海产业园区和龙山—慈东产业园区等三个以产业集聚为主的重点功能区块；“七镇”指观海卫镇、周巷、泗门镇、陆埠、临山—黄家埠、龙山、梁弄等七个特色鲜明、发展潜力较大的重点镇或城镇组群。

1.从推进城市组团间的相向发展出发，完善行政区划设置和管理模式。根据“相向发展、内聚融合”的空间发展原则，加强余姚城区、慈溪城区之间，以及姚北—周巷片区向核心区集聚。余姚城区重点向北、向东发展；慈溪城区向西、向南发展；姚北—周巷片区重点向南、向东发展。该区域范围内的行政区划调整和管理模式创新应按照上述发展方向进行规划。调整范围可选择余姚市低塘街道、朗霞街道，慈溪市天元镇、长河镇、横河镇。

可先在低塘街道、朗霞街道区域内组建工贸型的姚北新区，并以两街道办事处为基础，成立管委会，统一协调该区域的开发建设。姚北新区面积近87平方公里，人口约8.6万。借助余慈统筹发展契机，姚北新区承担余姚市产业向北部集聚，扩大市区工业用地。并调整乡镇工业布局，低塘的工业用地集中到朗霞，充分发挥杭州湾跨海大桥的优势，吸纳以上海为中心的长三角地区产业投资；朗霞的居住区与公共设施可安排在临近核心区的低塘，形成新型商贸区，从而实现整体上的协调发展。

实施周巷、天元、长河城镇组团发展，通过管理体制创新为统筹发展铺平道路。适当时机可考虑撤销天元镇、长河镇建制，将其区域并入周巷镇。天元镇区域面积15平方公里，人口2.7万。长河镇区域面积27.3平方公里,人口4.42万。合并后周巷镇区域面积117.7平方公里,人口约17万，为最终解决姚北—周巷片区的行政体制问题打好基础。

2.从培育中心镇出发，完善行政区划设置和管理模式。中心镇是统筹城乡发展的重要节点，是增强县域经济实力的重要载体，也是推进农村人口集中、产业集聚、资源集约的重要平台。在统筹余慈地区发展中，加快推进中心镇建设，培育充分接受大城市、中心城区辐射、充分带动农村发展的小城市，对于构筑宁波北部都市区、加快新农村建设、促成城市产业转移、提高土地集约利用率，更具有重要的战略意义。通过中心镇发展改革，增强中心镇的发展后劲，创新管理体制，从带上来发展城市群。适时可有选择性调整行政区划，将小乡镇并入中心镇，重点培育壮大泗门、梁弄、周巷等中心镇。调整范围可选择余姚市大岚镇、鹿亭乡，慈溪市天元镇、长河镇。

适时撤销大岚镇、鹿亭乡建制，将其所辖区域并入梁弄镇，依托四明湖、丹山赤水、云河漂流等旅游景区及项目，建立旅游服务主导产业，逐步建成余姚市南部旅游服务中心，并引导南部山区的人口和非农产业向中心镇集聚，推进二三产业的发展。调整后，梁弄镇区域面积228.27平方公里,人口约6.5万。

3.从加强一般镇建设出发，完善行政区划设置和管理模式。一般镇作为介于大中城市和乡村之间一种具有城市基本功能特点的固定行政区单位而存在和发展的。在新的历史条件下，加快新农村建设，必须着眼增强一般镇功能，通过行政区划调整和管理体制创新，加快一般镇的建设和发展，发挥集聚效益，真正成为农村经济和社会进步的重要载体，带动一定区域农村经济社会发展的中心。调整范围可选择余姚市牟山镇、三七市镇，慈溪市附海镇、胜山镇。

适时撤销牟山镇建制，将其所辖区域划入马渚镇。撤销三七市建制，将其所辖区域划入丈亭镇。马渚、丈亭等建制镇非农产业已形成规模，可承担余姚中部地区农村非农产业和人口集聚职能，引导周边地区的产业和人口集中发展，改变分散布局的状况，形成中地区农村工贸中心。调整后，马渚镇区域面积104.34平方公里,人口约6.8万。丈亭镇区域面积122.9平方公里,人口约6.23万。

撤销附海镇、胜山镇建制，将其区域划入新浦镇。附海镇、胜山镇规模都偏小，区域面积分别为21.2平方公里和23.2平方公里,人口分别是2.5万和3.5万,附海镇城区已与新浦镇城区连接，胜山镇城区也即将与新浦镇城区相连。调整后，新浦镇区域面积108.4平方公里，人口约11.38万，成为带动周边地区发展的慈溪北部重镇。

余慈地区统筹发展在完善行政区划设置上的最终目标应是余慈地区撤市设区。

（四）行政区划调整必须注意的几个问题

1.要制定科学合理的行政区划调整方案并精心组织实施。行政区划调整必须积极稳妥，做好科学论证。行政区划调整要着眼当前社会稳定，立足长远发展，科学规划，深入调查研究，区分轻重缓急确定调整范围。在充分考虑自然地理条件、经济社会发展水平、城镇建设、行政管理以及历史沿革和群众生产生活习惯、意愿等方面因素并广泛征求各方面意见的基础上，制定科学合理的行政区划调整方案。

2.调整方案必须与区域城镇体系规划相一致，与区域产业布局相协调，充分发挥已经形成的人流、物流和经济影响力，促进区域特色经济的壮大和发展。行政区划调整方案要严格按有关规定和程序报批，使行政区划调整能适应当地经济社会发展的需要并长时期内保持相对稳定。

3.今后一段时间内，在确定具体行政区划调整方案时，原则上应采取市域内部的镇（乡、街道）成建制合并模式，两市边界上的被撤销乡镇（村）可进行跨市域调整，但必须尊重民意，不能搞“拉郎配”。

4.积极探索建立新型管理体制。根据城乡和区域统筹发展的需要，加快体制改革步伐，理顺有关行政职能，合理调整机构，进一步理顺市、镇（乡）权责关系，构建城乡和区域发展的管理体制支撑。

第二篇：完善城市户外广告设置管理思考

一个城市建筑艺术不仅讲究建筑与建筑之间的统一、变化与和谐，而且建筑与户外广告也要相辅相成，和谐同存，以达到形、色、质的统一。因此，户外广告不仅是有效传播企业形象及商品服务信息的手段之一，更是提升城市品位的催化剂和视觉形象的名片。作为一个城市容貌的重要标识，务必要求与之相配套的科学合理的管理措施来保证和谐稳定发展。

一、加

强建设，健全户外广告设置的法律依据

根据《中华人民共和国广告法》、《利津广告管理若干规定》等法律法规，在调查研究、集中整治的基础上，结合户外广告设置与管理的实际情况和东营市利津县城市管理体制改革，制定出台了《利津县户外广告管理办法》，以政府规范性文件的形式，明确规定户外广告的范围、设置要求、禁止行为、设置期限、违法处理、规划设计等内容，界定户外广告的广告主、经营者、发布者和监督管理者的职责、权限，有效解决户外广告的管理依据问题，做到管之有据，确保有法可依。

二、强化规划意识，绘制户外广告的设置蓝图

户外广告规划必须根据城市规划中对区域性功能的划分，立足于区域性的整体构想，确定对城市各区域重要道路重要节点户外广告的整体定位。根据每个区域的功能，合理控制广告设置的密度，重新调整户外广告媒体在城市主要交通干道、人行道和绿化带的设置和分布的密度，使其疏密有序，错落有致。例如：对城区主要路段、区域以设置公益性广告为主，弘扬当地深厚的文化底蕴，提高城市品位。在一些商业地段和新建房沿街区域以设置商业性广告为主，进行统一规划，注重整体协调性。在城区各入城口和环城公路区域，设置一批高档次、高标准的广告群，不仅满足广告市场的需求，而且美化了城市入口形象。

三、制定技术规范，健全户外广告设置的操作依据

为有效解决户外广告设置的技术性要求问题，对各种类型户外广告的设置行为提供指导性依据，制定出台了相应的指标体系。围绕“上下一线、前后一面、左右一体、色彩协调”的设置原则，对户外广告的位置、规格、材质、画面、亮化等技术参数进行严格规定，使户外广告设置行为更具有操作性和参照性。

四、强化执法监管，严厉查处户外广告违法设置行为

户外广告随着城市规划的调整、城市化规模不断扩展，由原先户外广告资源稀少到如今媒体泛滥成灾，针对违法设置户外广告的行为，我们要以宣传教育为主，以严格执法为次，增强店主的规范意识。软的方面，为充分体现城管部门“以人为本、执法为民”的服务宗旨，是对未经批准擅自设置的以及残缺不全、污损不堪、字迹模糊等影响市容的不规范广告，加大宣传力度，明确统一标准，限其自行整改。硬的方面，对劝阻不听，未按规定期限整改的户外广告，将予以严肃查处，责令设置人自行拆除或者依法强制拆除，坚持杜绝违法设置广告行为。

五、加强部门协作，齐抓共管户外广告设置

建设、规划、城管、交通等部门要定期研讨户外广告设置的具体地点、形式和要求，确保户外广告与城市整体的发展布局相协调，积极创造公平、公开、公正的竞争环境和机制，成齐抓共管的合力。同时在管理过程中，对迟迟整改不到位、与市容标准不符的“黑广告”，城管、公安部门要联合执法，按程序依法予以取缔，树立行政权威，净化城市空间。

六、建立安全管理制度，排除户外广告设置的安全隐患

户外广告是设置在户外公共空间的临时构筑物，安全性十分重要。因此，必须制定户外广告设施安全自检、检测工作制度，完善户外广告设施的安全监督管理制度，把好日常、定期检查关，设置审批资料审查和设置户外广告施工质量关。针对存在安全隐患的设施，城管部门应责令设置单位立即整改、加固，仍达不到安全指标的，责令立即拆除。同时，加强城管部门和企业干部职工的安全知识教育，提高安全意识，增加安全知识和技能的把握，牢固树立安全第一的思想。

七、优化服务管理的效能建设，强化执法人员的绩效考核

明确监管责任，界定监管范围，细化监管要求，将户外广告设置的执法监管责任落实到岗、到人。对一些街道新设广告，定岗队员主动帮助办理审批手续，帮助广告经营者准确把握广告设置的技术要领和注意事项，从而进一步提升服务水平，扩展服务功能。同时，根据违法设置行为发生率和违法设置行为查处率，专门对各路段执法责任人员进行绩效考核，形成良好的执法监管绩效机理机制。

第三篇：对ＸＸ县＊＊乡设置党小组管理模式的调查与思考

做法

2、灵活多样安排内容。党小组在服务内容上已替代了社干部的职能，职责被界定为组织、宣传、传递、引导、管理五个方面，工作侧重于服务与管理。主要是宣传和执行党的路线、方针、政策；组织党员学习政策、理论，密切联系群众，了解社情民意，及时向村支部或乡党委反映情况；引导党员在群众中带头致富和带领群众致富；做好各村民小组范围内的安全稳定工作和社务事务管理工作；发现、培养和推荐优秀人才；监督村干部严格遵守国法政纪和财经制度，为乡、村经济建设、产业化发展和新农村建设献计献策。党小组社务管理实行定期公示，“阳光”作业，随时接受村民监督，让村民知情。在内容上即涵盖了原社干部的职责，也恰如其分地体现了党员的权利和义务，两者兼顾，一举两得。

3、群策群力解决问题。＊＊乡坚持以“总分结合”原则贯穿活动的始终，保障了党小组工作正常有序运行。乡党委对各党小组实行统一领导和指导，党委成员经常深入到各小组，实地接触，了解和掌握党员、群众的思想、学习、工作、生活等状况，运用多种形式，做好思想政治工作和帮助党小组解决热难点问题。各农村支部具体抓各自责任内的党小组建设，结合具体情况协调各小组之间的关系，适时加以调节和引导。各党小组在支部的统一带动下独立安排和开展工作，处理社务事务，管好用好村民小组集体经费。每名党员坚持经常性和突发性工作结合，深入到农户家中调查研究，直接面对群众，倾听群众意见和呼声，对群众提出的热点、疑点问题进行答疑，做好关系协调，争议调处和农民维权等工作，及时将搜集到的情况反馈给乡党委政府和支部。通过齐抓共管，党委、支部、党小组、党员个体四个层面的工作拧成了一股合力。

成效

3、突出问题得到及时化解。长期以来，农村矛盾得不到及时解决，群众反响较大。成立党小组后，党情民意得到及时传递，农村社会矛盾得以缓和，问题得到处理，邻里变得和谐了。2005年12月，罗紫村张永志和杨秀兰两家发生纠纷，党小组长祝龙贵立即赶过去，问情况、讲法规、明事理，妥善处理了二者之间的关系，消除了两家多年积怨，使两家人和好如初。罗紫村4社汤光华，原先是村里出了名的“天棒”，人人见了直想躲。成立党小组后，小组成员轮番做工作，使这位年青人很快认识到了自己缺点。现在他在党小组的帮助下建了一个养猪场、一个酒厂，还饲养了数千只鸭子，一年下来收入近5万元。

4、村支部凝聚力进一步增强。成立党小组后，党情民意反映渠道被疏通，党员的作用得到了发挥，群众也转而拥护支持村支部，支部有了凝聚力，有了向心力。党小组就如一块磁石，吸住了党员群众的心。静阳村4社成立党小组后，党员唐兴国以前从不关心村支部的事，自从成立党小组，被支部吸收为小组成员后，他经常跑前跑后，忙过没完。“邻居的事，也是我自己的事！自己人咋说两家话。”成立党小组后，象唐兴国这样的党员还真不少。原罗紫村老支书谢明德说：“党小组长不是干部，又不拿什么工资，但做起工作来挺要命。”“以前别人见干部就躲，现在不一样了，见了我这糟老头，大家都喜欢，都想和我说心里话。倒也是，几句玩笑话一说群众的思想就通了，事情也好办多了。”通过党员的不懈努力，许多非党村民也被吸收来了。在第三批先进性教育活动中，罗紫村就吸收了16名非党村民参加支部的各种活动。

启示

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1、成立党小组，让党员参与社务事务管理，填补了“撤组减干”后留下的空白。随着农村体制系列调整，社干部在农业生产中的指挥职能被削弱，丧失了指挥权，取消社干部已成了形势发展的必然。要建设社会主义新农村，社务管理和农事的组织等工作显得尤为重要。成立党小组，让党小组履行社干部职能，接替社干部这根“接力棒”；让无职党员履行社干部职责，充分调动无职党员个体的参与热情，保证了社务事务有人理，有人管，做到管理不中断。通过农民党员的“现身说法”，积极倡导社会新风，支持党在农村的各项方针政策，宣传税费改革、计划生育、低保和农村安全等农村政策，动员村民遵守村规民约、破除封建迷信、美化村容村貌、净化思想空气，在很在程度上助推了新农村建设。

2、成立党小组，党员的活动置于公众监督之下，互促互帮、一举双赢，党群干群关系更为和谐。部分农民党员思想观念陈旧，面对新形势、新情况和新问题感到茫然而不解。成立党小组，把党员的先进性转变成了党员的实实在在的行动，无疑为农村党员补上了这一课。通过党员积极参与支部各类活动为民排忧解困，带动周边群众共同致富，从中接受了党组织的思想教育，转变了观念，素质得到提高，“双带”能力增强，成为了农村经济发展的生力军。同时党小组开展的各项活动和党员自身行为置于公众监督之下，接受社会层面的检验，让党员员自觉自愿地在支部的领导下为群众服好务，也让群众真真切切看到了党员的先进性之所在，从内心深处感受到党的亲情、党的温暖，转而积极支持党支部和党员干部的工作，党群干群关系变得水乳相融，和谐共生。

3、成立党小组，乡镇党委、村支部的导向和调控能力得到增强，党的基层政权进一步巩固。农村党支部长期以来重视党员的理论学习，在抓党员的教育管理上具有片面性，使基层组织在党员的管理上显得松懈。设立党小组，从无职党员中选出懂政策、有规矩、守纪律、勤干事的人员，选出公道正派、群众拥护的党员进入党小组，乡镇党委和村支部再加以正确引导和适时监督，加强对党员的思想教育管理和过程跟踪督查，实行效绩目标考核，让党小组参与支部自身建设中来，让党员紧扣党建这个重点做工作，使分散的党员朝着正确的方向汇集，全力以赴开展活动，扩大了党支部的影响力，较好地发挥了农村基层组织的战斗堡垒作用，巩固了党的执政基础。

第四篇：调整和完善乡镇财政体制的思考

调整和完善乡镇财政管理体制的思考

程栋 孙庆军 夏迎春

我们绥化市辖10个县（市、区）165个乡镇，2002年乡级全口径财政收入55，212万元，占县级收入的37%。随着农村费税改革的不断完善，原有的乡级财政管理体制已不适应新形势的要求，突出表现为乡镇财政收支范围界限不清，财权与事权相分离，乡级财政体制核定弹性过大；收入结构不合理，财源建设步伐缓慢；财政管理不规范，随意性较大等等。鉴于乡镇财政目前存在的问题，为了充分发挥乡镇政府育财源、抓收入、强征管、保平衡的积极性和主动性；进一步强化乡镇财政的职能作用，切实维护乡级政权的正常运转和社会稳定，支持农村经济和各项事业的发展，当前应从调整和完善乡镇财政管理体制入手，提出如下设想。调整和完善乡镇财政管理体制应坚持六项原则。一是要坚持一级政府一级财政的原则。既要充分发挥乡镇作为一级政府的职能，又要真正赋予乡镇作为一级财政应有的权力。只有这样，才能更好地调动乡镇政府当家理财的积极性。二是要坚持财权与事权相统一的原则。要根据税费改革后乡镇政府的事权范围，重新界定乡镇财政的收支范围。应以确保乡镇政府的正常运转和各项公益性支出为准则，将应由乡镇管理的各项收支下放给乡镇，不应由乡镇负责的支出不能强行下派。做到乡财乡理，乡事乡办，权责结合。三是要坚持“一要吃饭、二要建设”的原则。要把保工资、保运转作为调整完善乡镇财政管理体制的核心内容突出出来，努力将预算内财力用来保证人员工资和机关经费。四是要坚持城乡一体化的原则。要合理调整县乡分配比例，县乡两级人均 财力差距不能过大。既要保证乡镇收入及时、足额上缴到县，又能保证乡镇所需资金及时拨付，努力做到城乡一体化,城乡共同发展。五是要坚持规范、公平的原则。要以现行分税制财政管理体制为基础，科学、公平的制定定额标准和核定收支基数。要增强透明度，防止人为因素干扰，要使各乡镇站在同一起跑线上。六是要坚持区别对待的原则。在核定收支、分成比例和制定支出定额上，对少数民族乡镇和经济基础薄弱、资源匮乏、交通不便的欠发达乡镇，要给予一定的照顾。

调整和完善乡镇财政管理体制应做好六项工作。一是要重新界定和完善乡镇财政的收支范围。根据预算法的要求，按照一级政府一级财政的原则，确定乡镇财政的收支范围，做到应管尽管，保证乡镇财政的完整性。二是要合理核定乡镇财政收支基数。收支基数的核定，要本着实事求是的原则。为乡镇今后的迅速发展，打下良好的基础。三是要合理确定超收部分县乡分成比例。分成比例的确定要充分考虑到县乡的实际情况和受特大自然灾以及重要政策调整因素的影响，即要做到应收尽收，又要留有余地。四是要建立过渡期财政转移支付制度。要对国家和省通过转移支付下拨的专项补助资金和过渡时期转移支付资金统筹安排，并及时、足额落实到乡镇、村，不得截留。五是要资金调度权集中在县。由于乡镇财政收入季节性比重大，加之定额补助的乡镇多等原因，对正常收入无法保证发放工资和公用经费的乡镇，各县（市、区）可在财权不变的前提下，将乡镇财政资金调度权集中在县，这是保证乡镇及时开支的重要手段。六是要积极作好乡镇“零户统管”向“国库集中收付”的过渡工作。推行乡镇“国库集中收付”工作，这是乡镇财政发展的 2 必然趋事，也是制止跑、冒、滴、漏现象发生的必要措施，这也是保证一个“漏斗”出钱的必要条件。

调整和完善乡镇财政管理体制应采取七项措施。一是要充分发挥市级财政的职能作用。市级财政要充分履行职责，加强对所辖县（市、区）财政工作的检查指导，及时发现乡镇财政运行中出现的问题，采取切实措施加以协调解决。二是要狠抓预算执行，合理调度预算资金。县级财政要进一步作好乡镇的预算执行分析，对乡镇预算执行中出现的重大减收增支因素，要认真分析原因，及时采取措施予以解决。同时要科学合理调度预算资金，对应拨给各乡镇的资金要及时拨付到位，以确保县乡两级同时足额发放职工工资。并充分考虑乡镇的季节性收入因素。三是要规范乡镇财政国库管理。要按照《中华人民共和国预算法》和《国家金库管理条例》的规定，规范和完善乡镇国库管理。要按照省委、省政府关于建立“工资专户”管理的要求，在“工资专户”月存款没有达到发放工资所需额度时，国库不许拨付其他方面的支出，在制度上保证工资的发放。四是要加快乡镇财政管理的改革步伐。为了更好促进乡镇财政管理，使其管理走上制度化、法律化的轨道，乡镇财政要切实实行综合财政预算管理制度，国库集中收付制度，政府采购制度等。这是加强财政管理，提高资金合理使用，遏止违规现象的发生的有效手段。五是要控制财政供养人口增长。财政供养人口的过快增长，人员经费支出占各级财政支出的80%左右，而且还有增长之势。这就使控制财政供养人口增长的工作显得日益重要。因此需要严格核定人员编制，适当合并现有乡村学校，严格按照上级核定的教育编制，对其进行必要的整顿和清理。最大限度地减少乡镇财政供养人员，压缩不合理支出。六是要切实加强乡镇财源建设。财源建设工作关系到乡镇 的今后发展，要把现实财源、新兴财源与潜在财源有机的结合起来。下大力气把乡镇财源建设工作抓上去，努力增强乡镇自身“造血”功能，为促进各级财政状况的逐步好转奠定坚实基础。七是要努力防范和化解财政风险。要把防范和化解乡镇财政风险工作纳入县乡（镇）政府重要议事日程，采取积极有效措施，认真清理乡镇债务。要在全面清理、检查核实的基础上，摸清乡镇债务的现状，区别不同情况，明确债务人，采取多种办法进行处理和消化。要严格控制新增债务，乡镇经济和事业的发展要坚持量力而行、量财办事的原则，根据财力可能制定发展规划，避免打赤字预算，不能超越自身能力盲目举债搞建设。

作者单位：绥化市财政局

二00三年四月十一日

第五篇：稳定和完善农村土地承包责任制的思考

×××农村土地承包责任制的调查与思考

土地既是生存之基，财富之母，也是农民的基本生产资料，更是农民的重要生活保障。随着中央对“三农”工作的日益重视，农村各项改革已进入深水区，而农村土地承包责任制度改革是一切改革的基础。如何加强对农村土地承包管理，稳定和完善农村土地承包责任制，是摆在当前“三农”工作的重要课题。

一、×××农村土地承包责任制现状

×××位于湖南省西北部，澧水中游。全县总面积3480平方公里，耕地面积80.02万亩（二调面积），其中水田面积51.04万亩，旱地面积28.98万亩。现有农业人口59.45万人。自十一届三中全会实行家庭联产承包责任制以来，从“包产到户到包干到户”农村土地历经两轮延包和二次核发新证，全县第二轮农村土地延包耕地面积55.2万亩，签订承包合同16.3047万份，占应签订合同的98%，确权颁证16.2969万户。30多年来，随着家庭联产承包责任制不断完善，“所有权、承包权、经营权”三权分离，取消农业税等政策的实施，极大的调动了农民的生产积极性。农村这一基本经营制度为我县的农村经济发展和社会稳定发挥了积极作用。

（一）农民生产态度显著提高。自1980年实施农村家庭联产承包责任制以来，克服了分配上的平均主义，长期以来，由于农民经营土地负担过重，农业收益低下，有相当一部分人对种田没有积极性，土地撂荒现象时有发生，还有甚者要求退出承包地，但随着社会发展，取消税费后，各级政府加大了对农业的投入及惠农政策的落实，激发农民种田的生产积极性，土地流转面积逐年上升，原退出承包地的又要求承包耕地从事农业经营。

（一）农民生活水平逐步提高。随着农村改革的不断深入，农村土地从统一经营、统一核算、统一分配到农户自主经营、自负盈亏这一基本农村经济政策落实，农民生产生活水平有了显著提高，从80年代初人均纯收入不足元发展到现在元，粮食生产大幅度增长，比30年增长比达到了

倍。人们告别了“吃饭靠返销、用钱靠贷款”的生活状态。

（二）经营主体得到培育发展。到目前为止，全县农民合作社家，家庭农场家，近五年省级示范合作社家，市级示范合作社家，企业龙头企业家，种养大户户。

（四）土地流转逐步规范。据2005年底统计，全县共流转面积11.98万亩，占耕地总面积的22%，其中流转耕地面积7.1万亩，林地3.9万亩，水田0.19万亩，四荒地0.7万亩，涉及农户2.84万户，合同签证率达80%以上，规范性合同达90%以上。流转面积最大的岩泊渡镇生安赛特公司流转面积达亩，阳和农业旅游开发流转面积达亩，九日药材流转面积达亩。对流转土地加大了扶持力度。一是家庭承包土地流转的县政府按20元/亩对流入方进行资金扶持，2015年县政府拿出了140万元用于土地流转奖扶。二是对家庭农场流转土地生产粮食作物按100元/亩进行了奖励扶持，农民得到了扶持，种粮积极性得到提高。

二、当前农村土地承包经营制度存在的突出问题

1.土地碎化严重，人地矛盾突出。土地碎化这一问题早在家庭承包责任制开始时就出现了，主要一是我县属丘陵地区土地地力不高，差别很大，在开始承包时土地就分类过细，农户承包时各类土地地块多。二是这一制度实施以来人口增减比例失调，出土的人口少，进土的人口多，三是家庭经营规模小和土地碎化现象限制了农业专业化生产、规模化经营，不利于农业机械化生产。致使农业生产处于一种传统的小农经济。人地矛盾突出逐步加剧。据调查，我县广福桥镇每年出生人口达170人，死亡人口在80人左右，仅三丝村2200人中就有180人未有承包土地。还有的村从开始实行责任制到现在对农村承包土地没有进行过调整。二轮也只是顺延，出现有的原承包人口很多到现在人口很少，原承包人口很少，而现人口发展很快，形成有人口没地种，有土地没人种的局面。由此引发的矛盾日益突出，造成的土地纠纷和上访案件不断增加。

2.土地流转行为不规范。一是多数流转不签订合同或合同不规范，特别是外出务工人员的家庭承包土地的流转，大多是口头协议。二是土地流转期限较短，短期行为严重，由于二、三产业不发达，进城务工不稳定，怕土地流转出去后失去土地。所以大部分采取短期转包形式流转土地，期限一般在2－3年，由于流转期限过短，造成流入户在生产上的短期行为，导致土壤肥力严重不足。3.土地流转“非粮化”、“非农化”较为普遍，现象逞上升趋势。由于粮食价格的原因，加上种植成本增加，农民种植粮食积极性大幅消减，为保证投资收益，目前流转的土地大部分选择种植高附加值的经济作物，如我县花卉苗木、药材种植类农民合作社达家，特别是当前乡村旅游热，擦边提升生态农业观光，种花、种草，如香港文化公司在我县阳和、甘堰、溪口三地流转土地万余亩，大部分是耕地，种上观赏性树木供游客观赏，致使流转土地非粮化。还有三官寺土家族乡一村民以流转土地期限70－90年与农户签订合同，面积达50亩左右用于非农，致使在政府征收时造成了一定困难。

4.农村土地承包纠纷呈易发多发态势。我县是山区县丘陵地区、人均耕地少，农民对耕地看得很重，受利益驱动，加上基层土地管理不规范，现行征地补偿制度与市场经济不相适应，造成土地承包纠纷频发。2010年至2014年我县共受理农村土地承包纠纷案件298件，其中：2010年受理46件，2011年56件，2012年受理59件，2013年受理66件，2014年受理71件。纠纷递增，形势严峻，且因纠纷不能得到及时有效化解而导致农民土地上作物财产甚至人身权受到侵犯的情形时有发生，由此引发的信访案件较多，影响了农村的和谐稳定和经济社会的发展，给县、乡、村协调化解土地承包矛盾带来困难。纠纷类型主要分为两类：一是土地承包经营权纠纷，2010年至2014年共受理279件，占农村土地承包纠纷总数93%，其中确权纠纷237件，征地补偿分配纠纷42件；二是农村土地承包合同纠纷，2010年至2014年共受理19件，占农村土地承包纠纷总数7%。5.主管部门监管乏力。农村土地承包法规定各级农业行政（经管）等主管部门依照各自职责，负责本行政区内农村土地承包合同管理。但在实际履行过程中，力不从心，难以达到效果，主要是没有赋予一定的行政管理手段，来维护法律的严肃性，对出现的非农业、非粮化、圈地、撂荒及损害农民利益行为执法苍白无力，无法监管到位。6.在立法完善上的几个问题。

一是争议的解决和法律责任，因土地承包经营发生纠纷，经多方调解无果情况下，向人民法院起诉，但在诉讼过程，纠纷的焦点往往得不到解决，不是确权问题，就是发证程序问题，致使纠纷永远得不到解决。

二是《农村土地承包法》的追溯力的问题。《中华人民共和国土地承包法》实施时间为2003年3月1日，与2003年3月1日以前的相关农村土地承包政策有一定冲突，特别是二轮延包1996年至2003年3月1日之间的相关文件规定，如农转非问题，大稳定、小调整问题，收回承包耕地的问题等。

三是以转让方式流转土地办理经营证问题。对本经济组织以外的人员以转让方式获得承包土地后，可办理经营证，在这点上发包方（村民小组）所属成员不理解，认为对土地所有权土地收益享受权有影响。

四是承包土地年限问题。在土地承包法中，耕地承包期为30年，草地承包期为30年，林地承包期为30至70年，其他方式承包的没有期限限制，在操作过程难以掌握，普遍认为有不合理因素，特别是机动用田地如何施用。

四、建议

1.落实土地承包关系长久不变的政策。一是坚持落实长久不变。落实土地承包关系长久不变政策，对于加速现代农业建设，促进农村经济又好又快发展，具有重大意义，在承包期30年长期稳定基础上还可延长，坚持落实长久不变。二是妥善解决人地矛盾，必须坚持不准以任何理由进行土地调整，承包土地承包权应和林地承包权一样，可以依法继承“坚持增人不增地，减人不减地”的原则。

2.强化监管职责。一是各地要明确农业行政部门（经管）为农村承包土地主管部门，赋予一定行政管理手段，特别要对征收，占用减少农村承包土地赋予行政审批权，并规定征占农村承包土地要交纳一定的承包土地恢复费用，保护耕地。二是明确执法主体，法律法规要赋予主管部门对违反《中华人民共和国农村土地承包法》行为行政处罚权限，做到有法必依，执法必严。

3.规范土地流转，加大奖扶力度。政府和部门要加强对土地承包经营权流转的管理与服务工作，营造良好的土地承包经营权流转环境，依法支持、引导、规范土地承包经营权流转。建立健全土地承包经营权流转市场，加快培育市场化流转机制，引导流出流入双方对土地承包经营权流转合理定价、合同签订、签证，各级政府要加大土地流转力度，培育经营主体。鼓励集约经营。

4.在立法完善上应解决几个问题。一是“三权”问题。农村土地所有权、承包权、经营权要三权分置，在维护集体土地所有权，保护农民的承包权，放活土地经营权上要明确，特别是对土地归村民委员会或村民小组所有的要明确界定，村民委员会和村民小组是自治组织，不具备生产组织功能和财产管理功能，加至部分村、组被撤并，原村、组已不存在。管理功能基本丧失，这种名为农民集体所有实际上已经成为部分农民私有，这一现实问题要有界定。

二是年限问题。为了在操作过程中便于统一，便于管理，在林地、耕地、草地、四荒地年限要统一，并坚持长久不变。

三是执行时间。明确执行时间为2003年3月1日，对2003年3月1日以前的行为应按当时的相关法律法规为准，如农转非问题，大稳定小调整问题，收回承包土地问题。

四是“特别法优于普通法”问题。在农村土地承包法实施过程中应遵守这一惯例。因农村土地承包法是一部基本法和专属法，凡涉农村土地承包都应遵守这专属法。不应参照其他法律法规，在这方面要明确界定，便于在执法过程中把握尺度。

五是执法主体。要明确农业部门（经管）为农村土地承包法的主管部门，应赋予相应的行政审批权和处罚权。