公共选择理论对我国民主决策的启示

第一篇：公共选择理论对我国民主决策的启示

公共选择理论对我国决策方式变革的启示

李仁杰

摘要：公共选择理论是从经济学角度来研究政府及其行为的理论，投票机制和集体决策是该理论的重要组成部分。当前中国政府在决策过程中出现的诸多问题，都能够通过公共选择理论找到解决办法。本文主要通过对当前中国决策方式及其存在问题进行分析，并运用公共选择理论对推动中国决策的科学化和民主化进程提出一些建议意见。关键词：公共选择理论 政府决策 变革

当前中国正处于社会经济平稳快速发展的黄金时期，经济社会各项指标近年来都呈现增长态势并且在全世界占据有利地位。而和经济社会取得的巨大成就相比，我国在政治领域中的决策失效问题却显著存在。近年来我国层出不穷的形象工程、政绩工程以及公共资源浪费事件就是很好的例证。我国在公共决策上出现的诸多问题对国家的政治稳定和社会发展都造成了一定程度的影响。而我国目前正处于全面建成小康社会以及社会转型的关键时期，对国家决策的有效性和合理性提出了很高要求。所以在当前背景下，探究和解决我国决策失效的问题，具有深刻的现实意义以及长远的战略意义。

公共选择理论以“经济人”假设为出发点，以市场为背景，将决策定义为以个人利益最大化为内在动力，通过民主投票和多数决策来实现的集体决策机制。由上述定义我们可知，公共选择理论重点研究的是公共决策的过程与结构。在公共决策方面，公共选择理论强调应该充分发挥投票机制的作用，并且进行集体决策。论文从当前中国的决策方式说起，通过对当前中国决策方式中出现的问题运用公共选择理论进行分析，对当前中国决策方式提出改进建议意见，为推动中国决策方式的科学化和民主化进程提供一些思路。

一、对公共选择理论的简要介绍

现代公共选择理论最早由布坎南等人于1957年提出，是作为政治经济学中的一个分支学科而出现的。公共选择理论是“经济学对政治科学的渗透”，即将政府都定性为“理性的经济人”，并在市场背景下对政府决策及其行为进行研究。简单地说，公共选择理论就是在市场经济的条件下，以个人利益最大化为内在动力，通过民主投票和多数决策来实现的集体决策。

二、我国当前的决策方式

我国当前的决策方式可分为决策主体、决策流程和决策机制三大部分。下面笔者将对这三部分进行一个介绍。

1.决策主体

我国目前决策主体大致可划分为中国共产党、人民代表大会、政府以及政府外决策机构四大部分。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，所以党和人民代表大会是我国重要的决策主体。政府作为我国的行政机关，对国家的政治、经济、社会、文化和环境进行直接管理，是当前最直接也最常见的决策主体。政府外决策机构主要是政策咨询机构，也就是我们通常说的“智库”、“智囊团”。政府外决策机构决策是一种充分听取有关领域的专家意见并以之作为决策的参考的决策模式。

2.决策流程

中国当前在决策流程上还存在不规范性。从理论和实际上来讲，合理的决策流程应该是：问题察觉→列入政策议程→目标确立→方案拟订→政策论证→合法化→政策执行→政策评价→政策调整→终结。这说明合理的决策是一个从发现问题到最终解决问题的长期过程，其间需要不断地监督和调整，不仅仅是制定政策或决定事项的单一行为。

3.决策机制

中国当前在决策主要有如下机制：察觉机制、信息沟通交流机制、公众参与机制、专家参与机制、监督制约机制、协调机制。而当前中国的实际情况是上述六大机制虽然在决策中都有体现，但缺位十分严重，在决策中未能发挥出应有的作用。

三、我国当前决策方式所存在的问题

下面，论文将针对我国的决策主体、决策流程和决策机制，探寻其中存在的问题，发掘我国决策失效的原因。

1.决策主体存在的问题

（1）党政决策职权划分不明，政府决策权受到束缚

中国共产党是我国的执政党，是我国社会主义事业的领导核心，对国家的发展起着重要的指导作用。所以在决策中，党发挥着重要的作用。但是我们也要看到，政府是目前最为常见，也是应用最为广泛的决策主体。政府因其规模机构庞大、对国家管理参与广泛等特征，在许多决策中能够高效发挥作用。而我国目前存在的党政决策职权划分不明的问题很可能使得很多政府能够更好地决策的问题被纳入了党内决策范围，使得政府因权力受限而无法履行决策权；另一方面，党政决策权划分不明长期下来会降低党内决策以及政府决策的效率，影响国家政策的制定。

（2）人民代表大会制度潜力尚未发挥，在决策中发挥的作用不够

近年来，人民代表大会制度取得了不断地完善和进步，对我国决策的民主性和科学性发展贡献日益增大。但在成就的背后，依然存在着许多问题和不足。在选举程序方面，由于对候选人缺乏了解，我们对人大代表的选举就会产生偏差和漏洞，而这也是许多人大代表履职能力较为欠缺一个重要原因。另一方面，由于人民代表大会的召开、表决耗时较长，在一些重大问题的决策上更是如此。这无疑就降低了人大决策的效率。所以综合来说，人民代表大会仍然有较大潜力可挖掘。

（3）政府作为最常见的决策主体，在决策中存在诸多问题 在当前的实际情况下，政府由于其自身特点和优势，在决策中扮演着非常重要的角色。在这种情况下，政府在决策中出现的问题往往会对国家造成更大的影响。总的来说，政府在决策中主要有这几点问题：①政府权力受制约小，政府及政府人员的自由裁量权过大；②政府及其工作人员的行为缺乏有效监督；③公众对政府决策参与不足，决策的民主性有待提高；④决策过程中信息不对称，政府在决策时缺乏倾听民意、了解实情；⑤政府决策过程中寻租现象时有发生；⑥决策的人治化及部门利益化倾向严重；⑦决策问责、追责制度不明晰，导致决策失误得不到应有惩戒；⑧政府决策手段和方法存在不足，决策缺乏程序性和法制性，“拍脑袋”决策时有发生。

（4）政府外决策机构被忽视，其作用远未发挥到位

政府外决策机构主要是政策咨询机构，也就是我们通常说的“智库”、“智囊团”。政府外决策机构决策是一种充分听取有关领域的专家意见并以之作为决策的参考的决策模式。在西方国家，政府外决策机构为政府决策提供大量的理论、数据以及较为准确的决策效果预判，能够很大程度上提高政府决策的科学性和准确性。而当前中国对政府外决策机构的使用较少，政府外决策机构在政府决策中的“智囊团”作用远未发挥。

2.决策流程存在的问题

从国内外长期发展经验来看，合理的决策应遵循 “问题察觉→列入政策议程→目标确立→方案拟订→政策论证→合法化→政策执行→政策评价→政策调整→终结”的流程。而在我国目前的决策流程中，“问题察觉”与“政策论证”存在着较大缺陷和不足。问题察觉是决策的前提和基础。只有真实完整地了解了国家当前面临的问题，只有认真倾听了民意民情，国家才能切实解决与国家发展和人民利益密切相关的问题。而目前我国在决策时多是采取的一种“头痛医头，脚痛医脚”的模式，即仅对部分显现出来的问题进行解决，并且和民众之间存在着信息的不对称。另一方面，我国的决策缺乏科学合理的论证。首先，广大民众及体制外机构不能很好地参与到我国决策的论证中来；其次，我国缺乏一套合理的决策方案论证程序，听证会、专家及相关机构论证等制度都较为缺失。加之一些党政机关中 “一言堂”的存在，更是对决策的科学性造成了不小的危害。

3.决策机制存在的问题

察觉机制、信息沟通交流机制、公众参与机制、专家参与机制、监督制约机制、协调机制被称为决策中不可或缺的六大机制。通过上文的陈述我们可知，我国的决策存在对问题的察觉不足，和民众之间存在着信息的不对称，公众、专家及体制外机构参与度不够，缺乏监督和制约等问题。这也直接说明了当前我国的决策机制缺位严重，在决策过程中未能发挥其作用。

四、公共选择理论对我国决策方式变革的启示

通过上文的陈述，我对公共选择理论的大概内容、我国当前的决策方式及其存在的问题进行了一个大致的梳理。下面，我将运用公共选择理论的相关知识，对变革我国决策方式提出几点建议。

1.明确党政职权，保证政府享有较大的独立决策权

党政职权的明确划分，有利于党和政府高效的进行决策，有利于避免因职权不明晰造成的权力摩擦。在中国当前的实际情况下，就是要根据相关的法律及制度的要求，明确划分党和政府各自的决策领域、决策范围和决策权力。坚持党的领导是我们任何时候都要遵循的一项根本指导原则。正确发挥党在国家社会政治生活中的核心作用是关键，主要指政治领导，即政治原则，政治方向、重大决策的领导。共产党是人民群众利益的代表，其政策是人民的意志和愿望的体现，党的这种特殊地位决定党中央的决策体制成为国家决策体系的核心，对政府的决策具有重大的影响和制约。而在具体的政策制定和执行方面，又要保持政府权力的独立。从而实现党对我国社会主义事业的领导核心地位不动摇，政府在我国决策中发挥的关键作用不动摇，保证政府能够享有较大的独立决策权，能够充分发挥其在决策中的关键作用。

2.完善人大代表选举制度，提高人大决策效率

完善我国的人民代表大会制度，具体来说就是要完善人大代表选举制度，提高人大决策效率。在人大代表选举方面，由于我国当前采取的是县一级人大代表由选民直接选举，县以上人大代表由人大代表间接选举的选举方式，就必然会造成选民对候选人的缺乏了解，也必然会造成人大代表对选民的基本利益诉求缺乏了解。所以在人大代表选举方面，可以适当加大对候选人的宣传力度，增加候选人与选民的接触机会，从而使得选民能够选举出真正代表、维护其利益的人大代表，也使得人大代表能够倾听选民的利益诉求，积极发挥人大代表的职能。对人大决策而言，我国可以采取更为简短、高效的会议形式，简化一些程序性的决策环节，从而使提案、表决、决策更为统一高效，提高人大决策的效率。

3.加强对政府决策及政府行为的监督和制约

在我国，政府是最常见的决策主体。而当前我国政府的决策和行为缺乏监督，政府的权力过大而缺乏制约，都为决策失误埋下了隐患。在我国，政府监督系统是由立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、利益团体、公共舆论和人民群众等所构成的完整体系，其中的各组成部分相互联系、相互补充、相互制约，将公共政策决策主体的决策行为和决策内容依法进行监督和控制，保证公共政策决策的正常进行。当前，我们要用法律来规范公共政策决策的各个环节，以保证公共政策决策监督的权威性；要强化人大的监督和制约权，真正树立人大的监督权威，还要健全由国家特设的行政机关和司法机关的监督，如纪检委、监察部门、审计机关和会计系统、检察机关和审判机关的监督，关键是切实保障这些机构独立行使监督权，尽量逐步将它们收归上一级机构垂直领导，从机构、人员和经费等都脱离被监督对象。同时要充分发挥新闻媒介的监督、利益团体的监督和人民群众的监督的作用；要制定可操作的监控制度、程序和实施细则，使监督主体的法定监控权进入可操作层面，落到实处；同时完善监控的手段，其中包括建立财产申报制度，建立法定的信息中心，增加舆论的透明度等。

4.建立科学的决策机制

提高决策的民主化和科学化水平，必须建立并完善科学的决策机制。只有决策机制建立起来了，公共决策才能根据制度的要求，科学、规范的开展，才能最大限度避免决策失误的发生。建立科学的决策机制，要从察觉机制、信息沟通交流机制、公众参与机制、专家参与机制、监督制约机制、协调机制这六大机制入手，全面提高决策的民主化与科学化水平。具体来说，我国首先应该建立一套完善的信息收集机制。要加强决策者与广大人民之间的信息沟通，实现决策者和决策受众群体之间的信息对称。应当综合运用并完善网络、实地走访、信访等机制，全面了解广大人民的利益诉求，全面知晓人们渴望得到解决的问题，从而解决“决策什么”的问题。第二，要完善公众和专家参与机制。加强公众对决策的参与是推进决策民主化的必然选择，加强专家对决策的参与是推进决策科学化的必由之路。要完善听证会、民众表决、民众投票等制度，实行更为公开的投票方法，切实加大公众对决策的参与程度；另一方面，对一些重大的、涉及面广的问题，必须要有民众听证及民众参与决策等环节，从而使得广大人民的利益能够得到维护，使得决策的民主化程度能够得到提高。专家参与方面，主要是要在决策时广泛听取有关领域专家学者的建议，发挥专家学者在公共决策中的“智囊团”作用。第三，完善监督和协调机制。要充分发挥我国现有的由立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、利益团体、公共舆论和人民群众等所构成的完整的监督系统的监督作用，对公共决策实施有效到位的监督。另一方面要完善协调机制，协调好决策者、民众、政府外决策机构之间的关系，减少决策中的利益摩擦。

5.完善决策的事前、事中、事后监督与决策问责机制

当前我国决策失误事件层出不穷，决策违规案件屡禁不止，很大程度上是源于我国对决策的事前、事中、事后监督缺位以及对决策失误的问责不足。笔者在上文中讲到了加强对政府决策及政府行为的监督和制约的措施，而在这里要强调的则是要将这种监督运用到决策前、决策中、决策后的各个环节。合理的决策流程和机制要求我们要全面关注决策的前、中、后各个环节，所以监督也要落实到各个环节当中。要根据对政府决策监督的要求，充分发挥立法机关、司法机关、行政机关、政党组织、利益团体、公共舆论和人民群众对决策的各个环节的有效监督。另一方面，要根据相关法律法规的要求，对决策失误事件的责任人进行问责和惩处，严厉打击不顾客观事实、不顾国家和人民利益的“拍脑袋”决策行为。建立起完善的决策问责体制，积极发挥问责对决策者的惩戒作用，促使决策者根据民主、科学决策的客观要求进行决策。

6.培养高素质的决策领导、咨询、信息队伍

公共决策是一项涉及面广、影响因素复杂的综合性的高智力工作，这就决定了公共决策需要高素质的决策人员以及必要的决策咨询、信息队伍，决策人员及决策信息队伍的素质和水平往往是影响决策成败的关键因素。所以当前提高决策人员的素质和水平，发挥决策咨询、信息队伍的作用是推进我国决策民主化和科学化的必然选择。我们一方面要深化人事制度改革，确保具有高素质的人才能够进入决策领域。这就要求政府要坚持公开、公正、竞争、择优的原则，积极推行公开选拔，依靠科学、规范的法定程序，以民主的方式选贤任能；同时要完善考核制度和方法，建立激励和保障机制，健全在职培训和研修制度，促使决策者任职期间不断进步和提高。另一方面，充分发挥政府外咨询、信息队伍——即政府外决策机构的“智囊团”作用，在决策前、决策中、决策后多听取、采纳政府外决策机构的合理化意见，提高政府决策的科学化水平。

7.完善决策相关的法律法规，严厉打击寻租腐败行为 由于公共决策涉及面广、涉及利益复杂，就势必会引发私人、社会组织或利益团体的寻租行为。按照克鲁格的观点，寻租是指人们凭借政府保护而进行的寻求财富转移的活动。常见的寻租行为主要是私人、社会组织或利益团体利用政府的特许权、政府规定的关税与进出口的配额以及政府采购来牟取私利。社会中存在的官商勾结、倒卖国家财产等现象就是寻租腐败的具体表现。寻租腐败行为严重危害了公共决策的民主性和科学性，严重损害了公众利益。所以我们要完善决策相关的法律法规，严厉打击寻租腐败行为。这一方面要求我们加大对公共决策的监督力度，防止在决策环节中出现寻租腐败行为；另一方面，要根据相关法律法规的规定，依法对寻租腐败行为进行严厉打击，还公共决策一片净土。

[参考文献] [1]邱汉中，论当前公共政策决策中存在的问题及对策[J].西藏民族学院学报，2003（7）

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第二篇：公共选择理论对中国公共管理的几点启示

【摘 要】公共选择是当代西方新兴的一种理论，它强调用经济的手法来分析政治问题，对公共领域的各种复杂现象具有较强的解释力。本部分内容试图借助于这一分析工具对当今中国的公共经济、公共政治以及公共文化三大领域作一次系统的分析，以期能为中国未来的走向提供一点参考。

一般认为，私人领域是通过市场交易得以组织的,公共领域则是通过政府规制才得以组织的。公共领域原则上要求通过一体化命令来组织服务，在这一过程中，所有人员都向一个执行长官负责。私人领域的协调通过市场体制实现，该体制通过竞争性购买和销售来治理经济关系。就中国的现状而言，由于长期以来事实上一直存在着“公家的”与“自己的”这种划分，并且“公家”一般总是排在“自己”之前，“公家人”本位主义由此形成并一直存有广泛的影响，因此，我国公共领域中的选择性问题就尤为突出和明显。

一、对我国公共经济领域的启示

公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济。它也可以是-个混合经济，在其中私人也参与公共服务的供给。但这一点在我国长期以来一直受到忽视，表现出来的一个较为明显的后果就是公共服务、公共工程等公共经济项目由政府独自包揽，由此形成的公共经济领域的主体单元化格局暴露出了其生命力不强的弊病，这种弊病直到今天依然时不时发作。为了扭转这种局面，就必须认识到，公共经济市场化之路是我们所面临的选择。依据亚当-斯密为代表的古典自由经济理论的观点，市场具有重要的自我规范、自我治理的功能。斯密认为：

在国家内，各个人为改善自身境遇自然而然地、不断地所作的努力，就是一种保卫力量，能在许多方面预防并纠正在-定程度上是不公平和压抑的政治经济的不良后果。这种政治经济，虽无疑会多少阻碍一国趋于富裕繁荣的发展，但不能使其完全停止，更不能使一国后退。如果一国没有享受完全自由及完全正义，即无繁荣的可能，那世界上就没有一国能够繁荣了。幸运的是，在国家内，自然的智慧，对于人类的愚蠢及不公正的许多恶影响，有了充分的准备，来做纠正，正如在人体内，自然的智慧，有充分的准备，来纠正人类的懒惰及无节制的不良后果一样。

公共经济由于具有其自身的特点，它在考虑经济运行效率的同时，还要考虑大量的诸如社会公平之类的非经济因素，其非市场决策的一面同私人经济相比更为突出，因而不可能将它与私人经济完全等同对待。在公共经济运行过程中，必然有代表“公家人”利益的政府公务人员的参与，而不可能完全或过多地交给私人或依托于市场。在我国，“公仆”原则将我国的政府公务人员看作是无私和超世俗的，他们始终代表公共利益，努力谋求社会福利最大化。在理想的“公仆”原则规治之下，公共经济领域之中是不可能出现违背公众利益的寻租现象的。但事实上情况并非如此，公共工程招标过程中出现的大量的寻租现象便是佐证。

二、对我国公共政治领域的启示

在中国的政治领域中，由于政治领域中的约束规则本身不够健全以及“公仆”的“好人”定位，所以相应的情形是政治领域中的决策者约束机制不够明确，这事实上造成了一种人为的分化或者说一种人为的不平等一处于强势的政治家与处于弱势的民众。这里必须指出的是，中国的政治机制本身的设计是非常科学的:人民代表大会作为政治机器的核心负责国家意志的决定和表达；人民政协为国家意志的合理表达提供参考意见和咨询；人民政府负责实施与执行;人民检察院、人民法院负责秩序的维护与补救；人民军队负责维护国家安全。而由一方面作为中国民众利益的最忠实的代表者，另一方面其本身又是产生于民众之中并和民众血脉相连的中国共产党负责统筹全盘，这为政治机器提供了最好的指挥和协调，可以最大化地将社会偏好转化为国家意志。可以这样说，就政治权力的配置与分工制衡而言，在战略设计上，我们是无可挑剔的，我们的问题是，就各个具体细节上的约束规则而言，还存在着许多问题亟须解决。这需要有一个较长的过程逐步完善,一个至关重要的问题是设法提高我国国家公职人员的综合素质。

除此之外，我们进一步开出的处方是：加强和完善选举制度建设，使人民代表真正能够代表民意;深化人事制度改革，使官员的选用更加科学；提高执法人员素质，强化法制观念；加强党组织建设，使其始终坚持从群众中来到群众中去;继续推行民主的观念,使之深入人心。

三、对我国公共文化领域的启示

综观人类历史，可以看出，在多元文化交相辉映的时代会出现繁荣的文化景象，这一点，在西方文明和华夏文明的演进过程中都可以找到佐证。古希腊时期的文明灿烂辉煌，涌现了一大批文化精英，比如苏格拉底、柏拉图、亚里士多德、德谟克里特、斯多葛学派，毕达哥拉斯学派等。究其原因，一个关键因素在于这一时期西方的政治开明。到了中世纪，基督神学思想主宰了欧洲，因而没有为其他思想留下发展的空间，与此相对应的是，中世纪西方文明的衰落。到了近代，文艺复兴和宗教改革再一次启发了西方的政治智慧,点燃了西方文明的火花。

开明政治必须给人们思想上的最大化的选择自由。“社会选择理论面对的问题是协调不同的利害关系和有分歧的价值观念。—种经济体制，实际上任何社会体制也是如此，应该尽可能满足它的成员的需求。”作为关心社会选择的公共选择理论，在这一方面无疑对我们有重大的借鉴意义。“公共选择机制本质上是一种把社会成员的个人偏好转换成社会决策依据的机制，这种机制在多大程度上显示个人的真实偏好直接影响着决策的效果和资源的配置效率。”公共选择理论认为无论在私人还是集体行为中，有目的的个人可以被看作是基本的决策者，这就是说，个人要求最大的选择自由，即根据自己愿望选择任意替代方案的自由。

在当今中国，应当使开明政治的气氛更浓，为各种思想、文化、学说在中国的自由运转提供更好的制度空间。开放时代中的开放的中国需要有一种开放的理论作为行动的指针，显然，这一点已为中国的政治精英和富有民权意识的民众所共识。在文化领域，提倡多元并存是必要的，只有这样人们才会有更好的选择的余地。人们通过各种比较之后作出的选择具有广泛的合法性,这有利于中国的稳健发展。开放的发展的马列主义是一种包容的理论,在同多元文化的竞争过程中必然能够不断吸取它们的精华而保持时代的生命力，并且也必然会成为中国民众的理性选择。

第三篇：新公共管理理论对城市管理具有哪些启示（定稿）

新公共管理理论对城市管理具有哪些启示 中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:

第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;

第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;

第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;

第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。

第四篇：新加坡公共财政预算管理经验及其对我国的启示

新加坡公共财政预算管理经验及其对我国的启示

预算管理是现代国家公共财政体制建设的基本内容，也是衡量一国财政管理现代化水平的重要标志之一。新加坡在吸收西方发达国家财政预算管理成功经验的基础上，结合自身的政治经济体制和基本国情，经过不断实践和创新，形成了“高效、规范、透明和可持续”的公共财政预算管理模式。

一、新加坡财政收支总体情况

为维持国家经济运行的低成本和国际竞争力，新加坡实行简单的税收体系，主要税种有企业所得税、个人所得税、消费税、资产税、车辆税和博彩税等。政府财政收入来源主要由经常性财政收入（含税收收入、行政性收费）、投资收益和资本性收入等几个部分组成。2006 年，新加坡财政总收入达455.21 亿新元，占GDP2096.80 亿元的21.7%，其中，经常性收入近300亿新元，占65.9%；投资及利息收入84.88 亿新元，占18.65%；资本性收入70.34 亿新元，占15.45%。新加坡一贯秉承“以收定支、审慎理财”的财政预算原则，国家宪法及有关法律对财政预算的平衡有着严格的要求和限制。近十年来，新加坡财政收支预算总体维持收支平衡，略有节余。由于其预算收入并未包括全部的政府投资收益和资本性收入，因此，该国实际的财政盈余远大于预算盈余。从支出角度看，新加坡财政支出约占GDP的15%-20%。经常性支出平均占总支出的68.54%，资本性支出平均占总支出的31.46%。

二、新加坡公共财政预算的主要特色

1．鲜明公共特征的财政支出结构。

新加坡的财政收入除满足国家机器运转需要外，主要用于国防、教育、卫生、环境、法律等公共事业以及支持经济社会发展的基础设施建设，着重于为居民提供公共产品和公共服务。以2006年为例，财政教育支出达69.67 亿元，占当年财政总支出的22.8%，仅次于国防支出32.9% 居第二位，内政事务支出23.91 亿元，占7.8%，[卫生事业支出为19.31 亿元，占6.3%，交通运输支出17.94 亿新元，占5.9%。从支出结构看，其社会发展和安全外交是财政支出的重点，两者分别平均占42.26%和38.01%（见表1）。由此可见，新加坡财政支出的公共性质十分明显。

2．高度法制化的预算编制过程。

新加坡的宪法和有关法律对预算编制周期、财政预算案的提出、财政储备的使用、财政部的监督管理权限以及国会、总统的审批权限等一系列问题都做出了明确的规定。根据法律，新加坡的财政自当年4 月1 日起至来年3月31日止。每年6月起各部门开始对下一年的经济做出战略性评估和预测，7月提出部门预算限额，8 月召开政府全体部门会议讨论，9 月各部门提出其再投资基金预算目标，10月各部门提出其预算限额的分解安排意见，决定并公布各部门的再投资基金安排，讨论逐个部门的预算草案，11月各部门确定其最终安排预算草案，12月财政部编制完成总体预算法案，2月中旬财政部将财政预算法案提交国会讨论。预算草案提交国会的同时向社会公布并征询公众意见，议员咨询期法定时间不少于7 天，国会讨论投票预算法案时进行电视直播。经国会议员充分咨询讨论并三读通过后由总统批准签署发布实施。

法案一经发布必须严格执行，不得随意变更。如遇特殊情况需追加预算，必须提出新的 1

法案提交国会专门讨论批准。值得注意的是，法律还规定，各部门必须力求收支平衡、略有节余，确保实际节余控制在预算总额的5% 以内，不得超支，否则将受到相应的约束性预算惩罚。

3．权责统一的部门“一本账”式预算体系。

新加坡政府由15 个部（委）总部、21 个局和66 个法定机构三部分组成。其中，部（委）总部为政策制定者和提供者，局和法定机构则是贯彻政府政策的执行者。预算编制按照由上而下的组织体系进行，财政部按15 个部（委）切块安排支出预算控制总额，各部委根据其所辖各局、法定机构的支出需求，在控制总额内进行合理的分配安排。各部委、局、法定机构的预算草案必须包括经常性支出、资本性支出和转移性支出的“一本账”预算总额，其中资本项目支出还要分项单独列示，所有预算支出项目不得留有缺口。同时预算草案中还应列出部门将达到的工作目标及其与上年目标的比较，以供年终考核执行情况时对照使用。

4．预算硬约束与部门执行自主性的有机结合。

自2000 年起，新加坡开始实行预算限额控制管理办法。由财政部设定各部委5 年（与政府的法定任期一致）的预算支出限额。预算限额与跨越前后6 年的平滑GDP 增长率挂钩，以减少经济波动的影响，使预算在丰收年和歉收年之间大致均衡。平滑GDP增长率的计算由中央银行和贸易工业部负责，财政部只作为中立的观察者身份参加。财政部根据平滑后的GDP增长情况和各部委预算比重计算出各部委的5年预算限额，经过双方讨论后“切块”下达至各部委。各部委的5 年支出限制总额一经下达便不得突破，但在各的预算分配安排时可以提前也可以推迟使用。如当年实际超支额在10%以内，可以借用下的预算经费，但必须在未来3年内从总额中扣除偿还，并支付3.2% 的利息；部门也可以将预算指标推迟至下一使用，但最多只能后挪3年，超过为无效。预算执行过程中，各部门在不突破预算限额的前提下，可以在各项目支出间进行灵活替换，自行调节余缺，实现总体平衡。此外，法定机构还拥有更大的财务支配权，他们通常可以有自己的法定收入，部委内部机构间发生转账支付可以不必事先经财政部同意。限额预算控制方法是新加坡最具特色的创新，它使预算控制的硬约束要求与部门执行的灵活性需要实现了有机的结合。

建立应急预算和支付机制。为应付政府有关部门的紧急支出需要，财政专门设立了或有支出基金预算项目，该项预算包含20 亿元的资本性或有支出和10亿元的经常性支出。该笔或有支出只作为预付款，经总统授权财政部可以用于紧急情况下对各部门的预付款，而不须经国会事先同意。使用预付款的部门，应及时提出追加预算法案，按程序报经国会讨论审批，预算安排一经国会批准后，部门应将预付款返还或有支出基金。此外，各部门的滚存结余拨款也通常被用于部门预算执行过程中的不可预见项目支出。

5．严格的国库集中收付与核算。

财政实行严格的收支两条线管理，各部门的法定收入直接缴入国库统一核算，支出由预算统一安排。财政建立单一账户体系，各部门机构并没有自己独立的银行账户，财政部只为各部委设立名义账户。财政部按部门共设立25 个预算账户，包括15 个部委、8 个国家机关、一个公共部门和一个财政转移支付专用账户。25个预算账户相互独立，一般不得进行转账支付。同一账户内部可以进行项目支出的转账结算。每个账户分为经常性开支（含人员支出、转移支出和其它运转成本）和发展性支出进行拨款和核算。财政部按各部门预算总额实行最高限额拨款控制，全年部门实际支出拨款不得超过其预算总额的95%，相当于预算总额5% 以内的预算结余可以滚存作为下支出指标使用，上年的滚存结余可以足额使用，但3年内使用不完的滚存结余由财政部收回。财政部设立专门核数机构统一负责各部门财务开支的会计核算，并建立部门资产负债表，核算各部门的实际开支，为预算审

计提供依据。

6．科学有效的绩效评估机制。

主要通过预算完成比例、目标完成情况和资本化成本等三个方面指标来考核部门的预算执行绩效。其中值得一提的是，自1999 年起实施的资本化成本指标，也称为净经济价值（NEV），相当于私人部门的经济增加值（EVA）。通过核算该部门的资本化成本，以测量其资源利用的效果。为不断提高本部门的净经济价值，各部门必须努力增加收入减少运作成本或降低资本化成本。

各部门年终应提交简明扼要的预算执行结果报告，内容包括：过去一年执行、运作的重点和成果，主要执行指标完成情况。下一年和未来五年的目标，资源管理简况，部门的突出表现和创新总表等。新加坡年内不编报中期政府财政预算执行情况报告，只编报报告。政府财政预算执行情况报告由审计总署于财政结束后三个月内，向国会提交。审计总署是直接对国会负责的独立国家机关，报告由其内部的公共会计委员会负责审编。

7．稳健的财政盈余增值机制。

或许是由来已久的危机意识的缘故，新加坡无论在有关预算法律层面，还是在技术层面上，都十分注重保护财政盈余，对财政盈余的使用和管理是极为严格的。主要表现在：（1）国家宪法赋予总统作为国家财政的法定保护人的权利，任何动用过去（历年）财政积累盈余都须经总统最后批准。当总统认为某项支出可能对历年财政积累构成威胁时，其有权否决该预算案。这被称为是动用历年财政积累须经国会（政府）和总统批准的“双钥匙”原则。但总统行使上述否决权时必须与总统顾问委员会协商取得一致。（2）宪法及其它有关法律还规定，政府不得挪用历年财政积累，每届政府在任期内必须实现财政预算收支平衡，任期内某如出现预算赤字必须在后续年份中补充平衡。政府最高只允许将财政积累投资已获得的净收益的一半转作当年预算收入。（3）财政积累的“经营收入”即投资收入不能用作预算支出用途。只有税收、法定收费才是当年预算收入来源。（4）新加坡还通过建立“再投资基金”的形式，鼓励各部门（法定机构）用财政盈余认购再投资基金，以增加部门的收入，扩大资产的积累和增值。为保证财政积累的不断增值，实现可持续发展，新加坡早在1974 年就通过财政投资设立了政府全资的投资公司——新加坡政府投资联合公司和淡马锡控股私人有限公司。前者作为“新加坡政府的基金管理者”的角色，主要从事股权投资、货币市场工具、不动产等风险较低的投资领域，目前管理超过1000 亿新元的累积盈余。后者是政府作为100%股东的“活跃的商业投资者”，主要投资涉及电信和媒体、基础设施、工程和技术、医药和生物等重要产业领域，目前公司的投资组合价值达1030亿新元。两者为新加坡政府实现财政储备的保值增值发挥了极为重要的作用。

三、对我国财政预算管理的启示

自改革开放以来，我国财税体制发生了很大的变化，财政预算管理体制也取得较大进步，但与新加坡相比，无论是财政职能、预算体制和编制程序，还是财政支出范围、支出结构、预算执行和绩效监督等方面，都与公共财政预算管理目标的要求存在较大的差距。新加坡的公共财政预算管理经验，对于我国完善公共预算管理、转变财政管理体制具有重要的借鉴意义。

1．按照科学发展观的要求，调整优化财政支出结构

根据现代经济学理论，市场经济体制条件下，公共财政的目的主要是弥补市场失灵，解决外部性问题，从而发挥其合理配置资源、调节经济运行和协调社会公平的作用。我国现有

体制存在的主要问题是政府包揽过多，支出目标不明确，财政负担过大过重。因此，我们必须始终以科学发展观和构建和谐社会为指导，按照“小政府、大市场”的要求，加快政府职能转变，坚决摈弃财政包揽一切的旧观念，尤其要改变政府参与市场竞争、介入微观领域过多的被动局面，坚持有所为有所不为，调整公共财政支出范围，优化支出结构，确保将有限的财力用于提供公共产品和公共服务，统筹解决城乡公共资源和基础设施供给不足的矛盾，支持民生福利和社会事业的发展。切实推进投资体制的深化改革，打破垄断，放开投资领域，放宽准入条件，吸引社会资金参与准公共产品和公用事业的投资，提高公共产品的供给能力。

2．加强财政预算法制建设，完善监督机制

在财政法规建设方面，我国现行有关财政预算和支出管理的法规尽管很多,但总体上看，其系统性不强，国家预算大法与其各层次的实施细则之间仍未形成有机的体系，在财政预算管理的法制化建设方面还存在许多盲点。为此，应在国家预算法的基本框架下，完善预算法实施条例及其细则，提高预算监督管理法规的操作性。针对我国财政预算管理法规的缺位部分，出台相应的专门法规和制度，建立政府财政支出规模与经济增长相联系的法律机制，健全政府财务会计、审计规范，完善会计、审计监督；明确各级政府（部门）在预算管理方面的责、权、利，落实各监督主体对财政支出的监督职责；建立财政预算公众咨询机制，推进财政事务公开，提高财政预算监督管理的透明度。此外，还要探索如何更好地发挥社会监督和舆论监督的作用机制。

3．继续深化预算体制改革，创新预算管理模式

借鉴新加坡的经验,健全与社会主义市场经济相适应的规范、透明、高效的财政预算管理模式。一是规范预算编制程序,严格预算执行，强化财政预算的刚性约束力，预算草案一经人大会议审议批准后,即具有法律效力,非经法定程序不得随意改变。二是实行部门“一本账”预算，将经常性支出、资本性支出和转移性支出同时列入部门预算草案，变现行经常性支出与资本性支出分散安排为统一安排，实现部门预算执行的责权利相统一，为实行部门全面绩效考核创造条件。三是探索推行部门绩效预算,逐步将部门工作目标和支出项目的绩效(包括社会效益)目标纳入部门预算编制内容,建立绩效考核奖惩机制，实现部门预算执行绩效考核的制度化、规范化。四是尝试编制中期预算,在编制预算的同时,以报告为基年,滚动式编制3-年的中期预算,以增强财政政策的透明度和可预期性，为经济社会的持续稳定发展提供支持。

4．健全财政储备制度，促进财政可持续发展

充足的财政储备不仅是一国实现财政可持续发展的内在要求，而且是抵御经济全球化冲击、维护经济安全，实现长治久安的重要后备力量。新加坡在寻求财政积累的壮大和保值增值方面成效显著，其做法和经验值得我们借鉴。随着我国经济和财政的持续快速增长，建立常规性、法制化的财政储备制度和财政积累增长机制的条件已经基本成熟，尤其是经济较为发达的城市应该先走一步。首先，要及时转变“吃饭财政”的旧观念，树立居安思危和成本效益的意识，反对铺张浪费，坚持审慎理财原则，合理配置财政资源。其次，通过立法的形式，建立财政储备制度，为开辟财政盈余投资渠道、增加财政储备提供法律依据。严格区分当年财政收入和历年财政盈余，限制动用财政盈余；鼓励各级行政事业单位节约开支、增加盈余、积累资产。再次，探索建立财政储备投资基金，允许用历年财政盈余资金参与风险低、收益稳定的股权、不动产、债券和金融工具等方面的投资，以实现财政储备资金的稳定增值。最后，探索建立财政预算与国有资产经营预算相互联系的机制，融通财政与国有资产投资运营的渠道，打破现行“两轨相互隔离”的状态，为财政储备资金的增值开拓新的途径。

第五篇：用公共选择理论浅析腐败现象

用公共选择理论浅析腐败现象

近年来腐败案件频发，且金额数量均触目惊心。前中石化总经理陈同海受贿2亿元、前药监局局长黄萌受贿2亿元且拥有84套房产、前铁道部长刘志军贪污数10亿元（网上传闻其死党铁道部运输局局长张曙光海外存款更达28亿美元）……在这里我想用在政府经济学中学习到的公共选择理论对这一现象进行浅析。

公共选择理论（Public choicetheory）是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的学科，传统上是属于政治学的范畴。公共选择理论的创始人著名经济学家詹姆斯布坎南以西方多党制议会民主为背景，研究选民、政治人物、以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动。其一些主要论点，诸如中位选民理论、投票悖论、官僚行为分析等，都体现了这一特点。当今社会，代议民主制即社会成员通过选举自己的代表参与社会公共事务的管理是民主体制的主要形式，也包括我国的人民代表大会制度。而在代议民主制下，通过公共选择来决定政府经济活动的机制和过程尤其特点。

一，政治家的行为（即领导行为）

在现代社会，具有相同政治倾向或利益的人结合在一起，形成政党。在西方多党制国家里，各个政党为争取更多的选票，取得执政权其政治家就要努力使本党的竞选纲领和政策主张得到中位选民的支持。而在我国，由于实行一党制，不存在中位选民的问题，政治家即领导只需要考虑自身代表的集团的利益诉求即可，而不用受制于中位选民的支持。而我国的人民代表大会制度中人民代表来源广泛，利益诉求各有不同，意见难以统一，权力自然就落到了少数政治家的手中。这就给了个别别有用心的领导干部以极大的寻租空间。

二，政府公务员的行为

在西方国家，政治与行政分离，政府公务员都是职业行政人员，政治中立。公务员具有相对固定的等级与报酬，他们不以追求个人收入的最大化为目标，而更多的关注官职、特权和公共声誉，而这些往往与公务员所掌握的预算规模大小呈正相关。由于公务员拥有提供公共物品的垄断权，他们掌握的信息和具有的专业知识往往是无法替代的，其很有可能为其个人利益的最大化而利用其优势，而夸大其公共物品效益从而造成浪费。这点在我国更有甚之，由于政治与行政不分，公务员的领导即政府的官员，他们即掌握专业的知识又掌握预算，其中的寻租空间不言而喻。以上面提到的张曙光为例，作为原铁道部副总工程师，享受国务院特殊津贴的专家，其专业知识为其在引进高铁技术上寻租提供里极大的便利。

三，特殊利益集团的行为

在公共选择中，各种特殊利益集团对决策起着十分重要的影响。所谓利益集团，是指那些由于特定利益而集合在一起，有组织的参与公共选择过程的社会群体。既有长期存在的诸如行业协会、工会等，也包括短期临时组成的如环境事件受害者团体。特殊利益集团影响公共决策途径主要有游说决策者、以游行示威等向政府施压、向决策者行贿。最后这点也是在我国最严重的一点过去往往被避而不提，其实有利益的地方就会存在利益集团，这是无法回避的现实。尤以近年来的贪腐大案来看，数额如此巨大，肯定不是个别行贿者的个别行为。以原药监局局长黄萌为例，其受贿的主要来源就是由广大药厂构成的利益集团，每每一个要被列为医保限价药品，这个药就会从货架上消失，一个相似成份的新药就会通过药监局的审批改头换面的上市。而中国各大行业协会中的顾问名单中最少不了的就是前主管领导的名字。综上所述，由于对权力缺乏有效的制度监管，在公共选择领域我国的人民代表大会制度在预防腐败方面存在制度性的缺陷。虽然这一制度在决策上更有效率，避免了不必要的扯皮，近年来给我国带来的高速经济增长也是有目共睹的，但也不可避免的产生了寻多的腐败现象。

为了遏制这个不良势头我们可以做的就是进一步完善中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度，扩大社会公众参与政府决策的渠道，提高资源配置效率，维护社会公共利益。